REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) ACCIÓN POPULAR ACCIONANTE: DEFENSORÍA DEL PUEBLO ACCIONADOS: VINCULADOS: NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Y MUNICIPIO DE CHISCAS PATRIMONIO AUTÓNOMO FONDO DE FINANCIAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA FFIE, CONSORCIO FFIE ALIANZA BBVA RADICACION: 152383333003 2024-00104 01 Se decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Chiscas contra la sentencia del 25 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama que accedió a las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES Demanda 1. La Defensoría del Pueblo instauró acción popular en contra del Ministerio de Educación Nacional, del Departamento de Boyacá y del Municipio de Chiscas, solicitando la protección de los derechos colectivos a con el ánimo de obtener la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad pública, a la prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones respetando las disposiciones jurídicas, los cuales consideró vulnerados por el deterioro significativo de la infraestructura de varias instituciones educativas en el municipio de Chiscas, lo que genera riesgos para la comunidad educativa. 2.
Como fundamento fáctico señaló que se presenta un deterioro general de las siguientes instituciones educativas1: Técnico Agropecuario (sedes Central, Urbana, Duartes Abajo, La Upa, Las Higueras, Peña Blanca y Soyagra); Jaime Ruiz Carrillo (sedes Principal, Duartes Arriba, El Limón, Llano de Tabaco, La Fragua, Porqueras y Puente Chiquito);
Las Mercedes (sedes Principal, Golondrinas, La Meseta, Taucasi, Las Tapias, Tarazona, La Ramada y Rechiniga); Las Cañas (sedes Principal, Betaveba, Cardonal, El Rodeo, La Perla, Manua Grande y Rinconcitos); y el Jardín Infantil “Mi Pequeño Mundo” (sede urbana). 3. Precisó que del estado crítico de la infraestructura educativa dan cuenta 1 En lo sucesivo IE. [2] el informe No. AMCH-351 del 11/08/2023 elaborado por la alcaldía municipal, y los informes de la docente Liz Yenny Cuadro González del 20/09/2023 y No. PMCH-153/2023 del 25/09/2023 de la personería municipal, en los cuales se describieron deslizamientos, grietas en salones y baños, hundimientos en la cancha deportiva, deterioro de cercas, goteras y problemas en el tanque de agua. 4.
Informó que se realizaron requerimientos previos sin respuesta adecuada, puesto que se enviaron peticiones a las entidades accionadas, frente a las cuales el Departamento de Boyacá y el Municipio de Chiscas guardaron silencio, en tanto el Ministerio de Educación se limitó a recordar competencias territoriales, pero sin adelantar acciones concretas.
Decisión de primera instancia 5. En la sentencia apelada se resolvió: “PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Educación Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Departamento de Boyacá y el Municipio de Chiscas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: AMPARAR los derechos colectivos relacionados con el “goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público”, “la defensa del patrimonio público”, “la seguridad pública”, “el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente” y “la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”, vulnerados por el MUNICIPIO DE CHISCAS, como como consecuencia del riesgo constante al que se ve expuesto la comunidad educativa por el grave deterioro que presenta la infraestructura física de las instituciones educativas oficiales del Municipio.
CUARTO: ORDENAR al Departamento de Boyacá y al Municipio de Chiscas que, dentro del marco de sus competencias y en un plazo no mayor a quince (15) días contados a partir de la notificación de esta providencia, adopten las medidas provisionales y/o definitivas para el cierre y desalojo de las instituciones educativas oficiales que presentan alto deterioro en su infraestructura y que representan un riesgo inminente de colapso conforme al informe rendido por la UAEGRD del 22 de abril de 2024 y la secretaria de Planeación e Infraestructura del Municipio de Chiscas del 16 y 17 de julio de 2024, esto es, en la I.E. las mercedes sedes Taucasi, Las Golondrinas y Las Tapias, I.E. Jaime Ruiz Carrillo sedes principal - edificación central y Porqueras;
I.E. las cañas sedes el Rodeo y principal – oficina de psicoorientación y cuarto de almacenamiento. Igualmente, instale la señalización de restricción de acceso a las Instituciones Educativas en las que se efectué el desalojo y en aquellas que deban efectuarse reparaciones por presentar riesgo para la comunidad estudiantil. Consecuentemente, deberán gestionar la reubicación de estudiantes, profesores y personal administrativo, en una Institución Educativa que [3] no altere la cercanía de los hogares de los estudiantes, que sea de fácil acceso y se garantice el derecho a la educación de la comunidad estudiantil, sin riesgo para su integridad física.
QUINTO: ORDENAR al Municipio de Chiscas que, en el término máximo de quince (15) días siguientes a la notificación de la presente providencia, y de no haberlo hecho, adopte las medidas administrativas, técnicas y jurídicas tendientes a reiniciar el contrato de obra No. SA-MC- OP-14-2023 cuyo objeto es “MEJORAMIENTO Y ADECUACIÓN A LAS INFRAESTRUCTURAS EDUCATIVAS DEL MUNICIPIO DE CHISCAS – BOYACÁ” a efectos de lograr su ejecución completa dentro de un plazo igual al inicialmente establecido en el contrato.
SEXTO: ORDENAR al Municipio de Chiscas que en el término máximo de dos (2) meses siguientes a la notificación de la presente providencia, elabore y presente ante el Departamento de Boyacá los proyectos de inversión necesarios para lograr el mantenimiento y/o adecuación y/o reconstrucción de las instituciones educativas oficiales del Municipio y cuyas obras no se encuentren contempladas dentro del alcance de los contratos de obra en ejecución; los proyectos, deberán cumplir los requisitos y exigencias establecidas en los manuales e instructivos adoptados para tal fin por el Ministerio de Educación2, FFIE y/o el ente Departamental, según corresponda.
SÉPTIMO: ORDENAR al Departamento de Boyacá para que en marco del principio de cooperación y subsidiariedad y dentro del término máximo de quince (15) días contados a partir de la radicación del o los proyectos de inversión necesarios para el mantenimiento y/o adecuación y/o reconstrucción de las instituciones educativas oficiales del Municipio de Chiscas, realice la evaluación de los mismos y proceda a impulsar, gestionar, financiar y/o cofinanciar dichos proyectos, esto, en marco del plan de desarrollo “Nuestro Gran Plan es Boyacá PDD 2024-2027”.
OCTAVO: ORDENAR al Departamento de Boyacá y al Municipio de Chiscas, para que dentro de los seis (6) meses siguientes al vencimiento de los plazos antes referidos, adelanten todas las actuaciones o gestiones administrativas, presupuestales, financieras, pre- contractuales y contractuales necesarias, a efectos de lograr la suscripción del o los contratos tendientes a lograr el mantenimiento y/o adecuación y/o reconstrucción de las instituciones educativas oficiales del Municipio y cuyas obras no se encuentren contempladas dentro del alcance de los contratos de obra en ejecución, las cuales permitan prestar el servicio de educación sin riesgo para la integridad física de estudiantes, personal docente y administrativo.
Las entidades deberán allegar informe respecto del cumplimiento y avance de las órdenes impartidas, junto con el correspondiente registro fotográfico. (…)” 6. Para adoptar la anterior decisión, el a quo empezó haciendo referencia a las generalidades de la acción popular y de los derechos colectivos invocados, así como al desarrollo jurisprudencial de la educación como derecho y como servicio público. 7.
En relación con el caso concreto encontró acreditado el grave estado de 2 A través de Resoluciones 10959, 21186, 21483, 200 de 2015 y 10281 de 2016 esta última modificada por la Resolución 012282 de 2019, expedidas por el Ministerio de Educación Nacional. [4] deterioro de la infraestructura educativa del Municipio de Chiscas y, por lo mismo, la evidente y no presunta vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la seguridad pública, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 8.
Señaló que el municipio de chiscas era el responsable de la vulneración de tales derechos, en la medida que le corresponde garantizar la prestación del servicio de educación en su territorio, bien con recursos propios o con recursos del Sistema General de Participaciones; sin embargo, pese a contar con recursos transferidos por parte del Departamento de Boyacá para el mantenimiento de la infraestructura educativa no realizó el menor esfuerzo para lograr la ejecución normal de los contratos vigentes, ni tampoco demostró su gestión en cuanto a la presentación de proyectos de inversión para la asignación de recursos adicionales, pese a los requerimientos del departamento de Boyacá. 9.
De igual forma, responsabilizó al Departamento de Boyacá como entidad territorial certificada en educación, aunado a que dentro su plan de desarrollo contempló la ejecución de actividades de mantenimiento de infraestructura educativa respecto de las entidades no certificadas en educación, siendo necesario que en dentro de sus obligaciones, concurra y preste su colaboración y apoyo al Municipio de Chiscas, tendiente a lograr la protección de los derechos colectivos vulnerados, precisando en todo caso que la gestión que adelante el Departamento de Boyacá dependerá de manera exclusiva de los proyectos que para tal efecto presente o formule el Municipio de Chiscas. 10.
Con fundamento en ello, concluyó que en relación con el Departamento de Boyacá y el Municipio de Chiscas, no se encontraba probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en cambio, sí procedía su declaratoria respecto del ministerio de educación nacional, dado que sus funciones de impulsar, coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar programas, planes y proyectos, se ejercen en el orden nacional y no local, como el caso en estudio.
Recurso de apelación 11. El Municipio de Chiscas apeló la sentencia y solicitó que la misma sea revocada o, en su defecto, se modifique en el sentido de incluir al Departamento de Boyacá como responsable. Para el efecto señaló: 12. En relación con las obligaciones de los municipios y de los departamentos en materia educativa: - Sostuvo que a la luz del artículo 8 de la Ley 715 de 2001, los municipios podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos y en las inversiones de infraestructura, es decir, se trata de una facultad potestativa y no de una imposición. Para el caso, el municipio ha invertido en el arreglo de algunas instalaciones educativas, pero para poder intervenir toda la infraestructura educativa se requiere la formulación de proyectos y [5] recursos con los que el municipio no cuenta. - Afirmó que la norma en comento dispone que la inversión que se haga en infraestructura, no puede generar gastos permanentes para el Sistema General de Participaciones. - El a quo reprochó el estado de las instituciones educativas en el municipio de Chiscas, pero no hizo ninguna acotación frente a los recursos del Sistema General de Participaciones que ya se han invertido en infraestructura, por lo mismo, en relación con los dos contratos de obra que se mencionó que estaban inactivos, el municipio está estudiando la posibilidad de reactivarlos. - Refirió que pese a que el artículo 6 de la Ley 715 de 2001 dispone que los departamentos deben coordinar con los municipios la asignación de recursos y la implementación de planes de mejoramiento en la infraestructura educativa, en la sentencia apelada no se desarrolló de manera clara la distribución de responsabilidades conforme a las competencias de cada entidad territorial, y se endilgó al municipio la responsabilidad y el deber de disponer de recursos para el mejoramiento de infraestructura educativa. 13.
En cuanto a la responsabilidad de las entidades certificadas y no certificadas en educación, indicó: - En primera instancia solamente se analizó la responsabilidad del municipio, pero no se revisó la responsabilidad que le asiste al Departamento de Boyacá, es decir, no se tuvo en cuenta que según la Ley 715 de 2001 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la prestación del servicio público educativo es una atribución en cabeza de las entidades territoriales certificadas en educación. - Las entidades territoriales certificadas en educación deben velar porque la infraestructura educativa se encuentre de acuerdo con las necesidades de la comunidad que la utiliza; de esta manera, el Departamento de Boyacá es el encargado de planificar y priorizar, en primera instancia, los proyectos de infraestructura educativa, sin perjuicios de que el municipio tenga a su cargo la coordinación del servicio escolar. - La responsabilidad no recae exclusivamente en el municipio de Chiscas, por lo tanto, se debe incluir al Departamento de Boyacá en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, dado que es quien administra y distribuye los recursos para infraestructura educativa. 14.
En relación con la falta de pronunciamiento sobre la excepción de falta de legitimidad material por pasiva, sostuvo: - En la parte resolutiva de la sentencia apelada no se dijo nada sobre la excepción de falta de legitimación material por pasiva, propuesta por el municipio de Chiscas. - La excepción debe estudiarse desde la óptica de las responsabilidades [6] que legalmente corresponden al municipio en cuanto al mantenimiento, reparación y/o construcción de las instituciones educativas. - El Departamento de Boyacá fue certificado en educación mediante la Resolución No. 6016 de 1995 del Ministerio de Educación Nacional, por haber cumplido con los requisitos exigidos por el artículo 14 de la Ley 60 de 1993, por lo que pasó a administrar directamente los recursos del situado fiscal y asumió la prestación del servicio de educación. 15.
En cuanto a la inobservancia del principio de subsidiaridad positiva, señaló: - Es evidente que los recursos propios no son suficientes para intervenir toda la infraestructura educativa que funciona actualmente en el Municipio de Chiscas, por lo tanto, endilgar la responsabilidad solamente al municipio, es desproporcionado, teniendo en cuenta las funciones que le ha asignado la ley. - La condena debe ser impuesta al departamento de Boyacá como entidad certificada en educación y encargada del mantenimiento e inversión permanente en infraestructura educativa. 16.
Frente al hecho superado de los contratos de obra SA-MC-OP-14-2023 y de las instituciones, mencionó: - En primera instancia se ordenó el cierre y desalojo de las instituciones educativas que presentan condiciones de riesgo; no obstante, omite establecer mecanismos específicos para la ejecución de dicha orden, lo que genera incertidumbre respecto del rol que deben asumir las entidades competentes en su implementación. - Se configura el hecho superado, toda vez que el contrato de obra SA- MC-OP-14-2023 fue reiniciado mediante acta suscrita el 10 de febrero de 2025; además, se han efectuado intervenciones en diversas instituciones educativas, a saber: Escuela Rinconcitos, Colegio Las Cañas – Sede Central, Escuela El Cardonal, Escuela El Limón, Escuela La Fragua, Escuela Porqueras, Escuela Soyagra, Escuela Puente Chiquito y Escuela Duartes.
Aunado a ello, en la edificación central de la I.E. Jaime Ruiz Carrillo del municipio de Chiscas no se están desarrollando actividades académicas de ningún tipo. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Planteamiento del problema jurídico 17. Teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Chiscas, se pone de presente que no existe cuestionamiento alguno en relación con la vulneración de los derechos colectivos invocados, decretada por el a quo, ello con ocasión con el grave deterioro que presenta la infraestructura educativa del municipio accionado, razón por la cual se parte de estos hechos probados y no rebatidos, para el planteamiento del problema jurídico que se centra en determinar quién es el [7] responsable de la misma. 18.
Entonces, corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿El municipio de Chiscas es el responsable de las fallas en la infraestructura educativa del municipio y en consecuencia es quien debe adoptar las medidas de mitigación y reparación a que haya lugar? Tesis de la Sala 19. La Sala modificará parcialmente la decisión de primera instancia, en el sentido de señalar que el departamento de Boyacá -como ente territorial certificado en educación- es el primer llamado a responder por el grave estado de deterioro de la infraestructura educativa del municipio de Chiscas (no certificado en educación).
En consecuencia, es necesario emitir órdenes concretas al departamento de Boyacá, a efectos de que, en ejercicio de sus funciones, realice las acciones necesarias para superar la vulneración de los derechos colectivos. Financiación de la infraestructura física escolar- competencia de las entidades territoriales 20. Del artículo 67 de la C.P. se desprende el doble carácter de la educación, esto es, como derecho y como servicio público con función social; al respecto, el Consejo de Estado ha señalado: “[…] la educación tiene una doble connotación, pues como derecho, la educación se constituye en la garantía que propende por la formación de los individuos en todas sus potencialidades, pues a través de ésta el ser humano puede desarrollar y fortalecer sus habilidades cognitivas, físicas, morales, culturales entre otras, y como servicio público, la educación se convierte en una obligación del Estado inherente a su finalidad social en la medida en que consiste, básicamente, en la facultad de gozar de un servicio en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad”.
(Negrilla añadida) 21. Este servicio se encuentra desarrollado, entre otras, en las Leyes 115 de 1994 y 715 de 2001, de las cuales se desprenden las competencias que en materia educativa ostenta la Nación y las entidades territoriales. De lo dispuesto en la Ley 115 de 1994 conviene destacar que es deber del Estado velar por la calidad de la educación, siendo responsabilidad de la nación y las entidades territoriales, garantizar su cubrimiento (art. 4).
En cuanto a los establecimientos educativos, advierte que uno de sus requisitos es contar con una planta física y medios educativos adecuados, correspondiendo al Ministerio de Educación Nacional definir los requisitos mínimos de infraestructura para la prestación del servicio (art. 138). 22. En relación con las funciones de dirección, administración, inspección y vigilancia, el artículo 147 de la Ley 115 de 1994 dispone que “La Nación y las entidades territoriales ejercerán la dirección y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución Política, la Ley 60 de 1993, la presente ley y las demás que expida el Congreso Nacional”; en cuanto a las secretarías de educación departamentales y distritales, el artículo 151 [8] ibidem enlista, entre otras, las siguientes funciones: a) Velar por la calidad y cobertura de la educación en su respectivo territorio; e) Diseñar y poner en marcha los programas que se requieran para mejorar la eficiencia, la calidad y la cobertura de la educación; i) Prestar asistencia técnica a los municipios que la soliciten, para mejorar la prestación del servicio educativo. 23.
Por su parte, la Ley 715 de 2001 contiene las normas orgánicas en materia de recursos y competencias para la prestación de los servicios de educación y salud. Allí se precisa que el Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere, por mandato de los artículos 356 y 357 de la C. P. a las entidades territoriales, recursos que tienen destinación especifica, como en materia de educación. 24.
Enseguida, define las competencias de la Nación y las entidades territoriales. Sobre este aspecto, la Corte Constitucional en la sentencia T-303 de 2024 mencionó que la distribución de competencias prevista en dicha ley, obedece a un criterio de densidad poblacional y de capacidad técnica, financiera y operativa. En tales términos, sólo pueden prestar el servicio las entidades territoriales que constaten tales condiciones en el marco de un proceso de certificación. En cuanto a las entidades territoriales se dispone: “ARTÍCULO 6o.
COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.1. Competencias Generales. 6.1.1. Prestar asistencia técnica educativa, financiera y administrativa a los municipios, cuando a ello haya lugar. 6.1.2. Administrar y responder por el funcionamiento, oportunidad y calidad de la información educativa departamental y suministrar la información a la Nación en las condiciones que se requiera.
(…) 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.2. Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley.
(…) 6.2.4. Participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado, en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar gastos permanentes a cargo al Sistema General de Participaciones.
(…) 6.2.8. Prestar asistencia técnica y administrativa a las instituciones educativas, cuando a ello haya lugar.” (Negrilla añadida) [9] 25. En cuanto a los municipios no certificados en educación, el 8 ibidem dispone: ARTÍCULO 8o. COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS NO CERTIFICADOS. A los municipios no certificados se les asignarán las siguientes funciones: 8.1.
Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad. (…) 8.3. Podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados por estos recursos no podrán generar gastos permanentes para el Sistema General de Participaciones.
(…).” (Negrilla añadida) 26. De acuerdo con las normas transcritas, es claro que, frente a municipios no certificados en educación, los departamentos son la entidad territorial que tiene a su cargo la responsabilidad prevalente de la prestación y financiación del servicio público de educación, en la medida que el legislador expresamente les asignó la función de prestar el servicio educativo en condiciones de equidad, eficiencia y calidad; para ello, se les facultó para administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos y participar con recursos propios en la financiación de inversiones en infraestructura. 27.
No obstante, no son estas las únicas fuentes de recursos para financiar la infraestructura educativa, puesto que los municipios también cuentan con la facultad de participar con recursos propios, así mismo, la Corte Constitucional en la sentencia ya referenciada, señaló: “Fuentes de financiación para la infraestructura educativa. Como se expuso, el servicio público de educación en los municipios no certificados se financia, principalmente, con (i) los recursos del Sistema General de Participaciones que correspondan al departamento y (ii) los recursos propios del departamento.
Sin embargo, las Leyes 115 de 1995 y 715 de 2001 prevén que es responsabilidad de los municipios no certificados, en coordinación con los departamentos, postular ante el Ministerio de Educación Nacional, y las entidades del orden nacional que correspondan, sus proyectos de inversión a los programas y líneas de financiación para la ampliación en la cobertura de la prestación del servicio público de educación, así como para el mejoramiento de la infraestructura educativa.
Estas entidades territoriales pueden acudir a diferentes fuentes para la financiación de proyectos de mejoramiento a la infraestructura educativa, tales como3: 71.1. Recursos del Sistema General de Regalías. De acuerdo con el artículo 360 de la Constitución, los ingresos corrientes del Sistema General de Regalías (SRG) “se destinarán a la financiación de proyectos de inversión que contribuyan al desarrollo social, económico, y 3 Asimismo, la entidad puede acceder a créditos de redescuento con Findeter o recursos de Cooperantes internacionales, quienes contribuyen a procesos de desarrollo mediante la transferencia de recursos técnicos y financieros. [10] ambiental de las entidades territoriales”.
Asimismo, prevé que el 34% de estos ingresos se destinarán para “los proyectos de inversión regional de los departamentos, municipios y distritos, con criterios de necesidades básicas insatisfechas, población y desempleo, priorizando proyectos de alto impacto regional”. Por su parte, el artículo 35 de la Ley 2056 de 2020, “[p]or la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”, dispone que para la financiación de proyectos de inversión con ingresos del SGR se priorizarán, entre otros, aquellos de “alto impacto regional, social, económico, ambiental, agua, saneamiento básico, electrificación, gasificación por redes, educación, conectividad a internet a hogares estratos 1 y 2, zonas rurales, infraestructura educativa, hospitalaria y vial y la generación de empleo formal” (énfasis añadido). 71.2.
Recursos de la Ley 21 de 1982. El artículo 8º de la Ley 21 de 1982 dispuso que la nación, los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios deberán “efectuar aportes para la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos Nacionales, Departamentales Intendencias, Comisariales, Distritales y Municipales”.
De acuerdo con el artículo 143 de la Ley 1450 de 2011, los recursos a los que hace referencia la Ley 21 de 1982 podrán ser empleados para cofinanciar proyectos de construcción, mejoramiento en infraestructura y dotación de establecimientos educativos oficiales urbanos y rurales. 71.3. Recursos del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa Prescolar, Básica y Media (FFIE).
El artículo 59 de la Ley 1753 de 2015 creó el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa Prescolar, Básica y Media (FFIE), como una cuenta especial del Ministerio de Educación Nacional, a través del cual se podrán cofinanciar y ejecutar las obras de infraestructura educativa que se enmarcan en el Pan Nacional de Infraestructura Educativa (PNIE).
El PNIE es una estrategia de política pública que busca ampliar la capacidad instalada de los establecimientos educativos oficiales, mediante la construcción, mejoramiento o ampliación de las aulas. La Sala resalta que, por medio de la Resolución 1349 de 2022, el MEN expidió las “reglas de financiación, cofinanciación y ejecución de las obras de infraestructura educativa en el marco del Plan Nacional de Infraestructura Educativa”.
Conforme a esta resolución, abierta la convocatoria por el MEN, las entidades territoriales podrán postular sus proyectos de inversión para el mejoramiento de los predios destinados a la prestación del servicio público de educación. El artículo 3º de la resolución precisa que podrán ser financiadas, entre otras, obras de infraestructura educativa destinadas a (i) el “cumplimiento de la Norma Técnica Colombiana NTC 4595-2020” (ver párr. 60 supra) y (ii) el “[m]ejoramiento correctivo, de emergencia, alto riesgo o contingencia: Obras cuyo objeto sea el mejoramiento, la adecuación o recuperación de los ambientes escolares para garantizar la permanencia en condiciones de seguridad y comodidad de los estudiantes en el sistema escolar”.
(Negrilla añadida) 28. Es claro entonces que, aun cuando el departamento es la entidad territorial responsable de la prestación del servicio de educación en los municipios no certificados, estos municipios cuentan con otros mecanismos o fuentes de financiación para invertir en infraestructura educativa. [11] Carencia actual de objeto por hecho superado en materia de acciones populares 29.
El Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de la providencia de 4 de septiembre de 2018, radicado No 05001- 33-31-004-2007-00191-01(AP)SU, realizó un análisis sobre la configuración del fenómeno de la carencia actual de objeto en acciones populares. 30. Precisó que el criterio para evaluar si el fenómeno de carencia actual de objeto se ha presentado o no en el curso de una acción popular obedece a dos circunstancias: i) el hecho superado: que se estructura cuandoquiera que se ha superado la afectación de los derechos e intereses colectivos y no es procedente ordenar la restitución de las cosas a su estado anterior, por no ser ya necesario y ii) cuando acaece un daño consumado y no es posible acudir a la restitución. 31.
Indicó que mientras permanezcan vigentes los hechos que han dado lugar a la interposición de la demanda, no se configura el aludido fenómeno. Situación que ocurre, por ejemplo, cuando: i) la autoridad administrativa ha adelantado alguna actuación tendiente a la superación de la situación que ocasiona la vulneración o amenaza de los derechos, sin que ello implique que cesó la conducta o los hechos que dieron lugar al reclamo de amparo de dichos derechos y, ii) cuando en el curso de una acción popular ha encontrado que la vulneración de los derechos colectivos invocados persiste, pese a que se haya podido demostrar la disminución de la problemática alertada en la acción por cuenta de algunas actuaciones adelantadas por las entidades, faltando la adopción de otras medidas para mitigar el riesgo. 32.
Por tanto, a pesar de que en el curso del proceso se alegue la superación de la situación que dio lugar a la instauración de la demanda, es necesario que se pruebe tal circunstancia y que el juez “verifique el cese de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos aducidos por el actor popular” y, en caso de encontrar que la amenaza o la vulneración subsiste, no es posible declarar el hecho superado. 33.
También precisó que aun cuando se admita que, en efecto, se presenta la carencia actual de objeto por hecho superado, ello no es óbice para que se profiera una decisión de fondo. En otras palabras, en caso de materializarse dichas hipótesis, si bien ya no será necesaria la orden de protección, en todo caso, debe el juez declarar que la mencionada amenaza o vulneración existió, pero desapareció. 34.
Refirió que, bajo la postura así establecida, esa Corporación ha entrado a analizar el fondo de la cuestión planteada, a pesar de haberse configurado el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado. Así, ha considerado de suma importancia declarar que la vulneración o amenaza de derechos colectivos existió, aun cuando al momento de proferir el fallo ya no sea procedente emitir una orden de protección de los derechos invocados.
Incluso, ha ido más allá, y ha afirmado que el hecho superado no excluye la responsabilidad imputada por la vulneración de los derechos colectivos invocados. En tal sentido indicó: “(…) tanto la jurisprudencia constitucional como la contencioso administrativa han sido reiterativas en señalar que incluso cuando al [12] momento de proferir el fallo la orden pudiese ser inocua por ser inexistentes los hechos señalados como vulneradores de los derechos cuya defensa se pretendía con la acción, corresponde al juez analizar el fondo del asunto y declarar que la mencionada amenaza o vulneración existió pero desapareció, pronunciándose así sobre el alcance de los derechos en juego y, de ser procedente, en punto de la responsabilidad del demandado”.
(Negrilla añadida) 35. Aseguró que, tratándose de acciones populares, un pronunciamiento de fondo es indispensable dado el carácter preventivo propio de estos instrumentos judiciales de protección de los derechos colectivos. Bajo tales consideraciones estableció las siguientes reglas de unificación: “i) Aun en aquellos casos en que el demandado o, incluso, la autoridad judicial de conocimiento consideren que se ha superado la situación que dio lugar a la interposición de la acción, es necesario verificar el cese de la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, sin que baste con la simple alegación de haberse adelantado alguna actuación enderezada a la superación de la situación; en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación a fin de cesar la amenaza o vulneración de los mismos. ii) El hecho de que, durante el curso de la acción popular, el juez compruebe la desaparición de la situación que originó la afectación de derechos colectivos, no es óbice para que proceda un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos.” (Negrilla añadida) 36.
De acuerdo con las precisiones jurisprudenciales transcritas, se tiene que los elementos sustanciales del fenómeno de carencia de objeto por hecho superado en materia de acciones populares, son los siguientes: i) que se pruebe que a la fecha de la presentación de la demanda existía una vulneración o amenaza de un derecho colectivo; ii) esté debidamente probado que, en el curso del proceso judicial, cesó la amenaza o vulneración del derecho colectivo y; iii) que al momento de dictar sentencia no sea posible, por sustracción de materia, impartir órdenes de amparo del derecho colectivo porque ese derecho ya no se encuentra amenazado ni vulnerado. 37.
Conforme con ello, se tiene que: i) en el evento en que cese la vulneración del derecho colectivo como consecuencia del ejercicio de la acción popular, no resulta procedente negar de plano las pretensiones, sino que, por el contrario, se deberá declarar la vulneración de los derechos colectivos y precisar que se puso fin a la transgresión del derecho cuyo amparo se perseguía; y, por el contrario, ii) si resulta probado, que antes de la presentación de la demanda se superó la amenaza o la posible violación de los derechos colectivos de las personas, lo procedente es la denegación de las pretensiones.
Caso concreto 38. Previo a abordar el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario precisar que en primera instancia se encontró probado y no fue objeto de controversia en el recurso de apelación, que la infraestructura física de las diferentes instituciones educativas del Municipio de Chiscas presentan graves afectaciones y estado de deterioro, circunstancia que [13] vulnera los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la seguridad pública, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Ello, atendiendo los informes rendidos por la UAEGRD el 22 de abril de 2024 y la Secretaría de Planeación e Infraestructura del Municipio de Chiscas los días 16 y 17 de julio de 2024. 39. Así las cosas, para la Sala es claro que la vulneración de los derechos colectivos amparados en primera instancia, se encuentra acreditada, razón por la cual, se parte de esta premisa para el estudio de los cargos de la apelación. 40.
Pues bien, continuando, se advierte que el a quo consideró que el municipio de Chiscas era el responsable de la vulneración de los derechos colectivos amparados, “como ente responsable de garantizar la prestación del servicio de educación en su territorio, bien con recursos propios o con recursos del Sistema General de Participaciones”.
Con fundamento en ello, emitió una serie de órdenes, dentro de la cuales también incluyó al departamento de Boyacá, acudiendo a los principios de cooperación y subsidiaridad. 41. Frente a ello, el municipio de Chiscas sostiene que se omitió analizar la responsabilidad del departamento de Boyacá a la luz del artículo 6 de la Ley 715 de 2001, toda vez que es la entidad territorial certificada en educación y quien administra los recursos del Sistema General de Participaciones y los distribuye en los municipios no certificados en educación. De ahí que, en su comprensión, la responsabilidad no puede recaer exclusivamente en el municipio de Chiscas. 42.
Para resolver, la Sala empieza por señalar que tal como se dejó establecido en párrafos anteriores, los departamentos, en relación con los municipios no certificados en educación, tienen a su cargo la prestación del servicio educativo, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, razón por la cual cuentan además con las competencias de dirección y planificación del servicio educativo; así se desprende del numeral 6.2.1 del artículo 6 de la Ley 715 de 2001. 43.
De acuerdo con ello, se tiene que, contrario a lo manifestado por el a quo, el municipio de Chiscas no es el responsable de garantizar la prestación del servicio en educación en su territorio, puesto que no se encuentra certificado en educación, dependiendo para ello del departamento de Boyacá quien, en consecuencia, es el primer llamado a responder por el estado de la infraestructura educativa en el municipio de Chiscas, toda vez que dentro de sus funciones en materia de educación, tiene a su cargo la participación con recursos propios en la inversión en infraestructura, además de administrar y distribuir los recursos provenientes del sistema general de participaciones. 44.
Con lo anterior, no se pretende desconocer que el municipio también cuenta con la facultad de intervenir la infraestructura educativa dentro de su comprensión territorial, en esa medida, se le faculta para invertir recursos propios y gestionar otros recursos como los del sistema nacional de regalías o el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa Prescolar, [14] Básica y Media (FFIE), entre otros, luego, sin perder de vista que la responsabilidad está en cabeza del departamento, no puede desligarse al municipio de Chiscas de la misma. 45.
Debe resaltarse que es el departamento de Boyacá el que administra y distribuye entre los municipios no certificados en educación, los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, además, tiene la facultad de participar con recursos propios en la inversión en infraestructura educativa, cuidando que dichas inversiones no representen un gasto permanente para el Sistema General de Participaciones, igual que deben hacerlo los municipios; con ello, no se pretende librar de responsabilidad alguna al municipio, habida cuenta que, como se dijera en primera instancia, es el responsable del desarrollo dentro de su municipio, siendo el componente de educación uno de los principales, además de estar incluido dentro del plan de desarrollo municipal, máxime cuando los del Sistema General de Participaciones, no son los únicos recursos al alcance del municipio para invertir en educación, siendo entonces evidente la inane gestión del municipio en esta materia. 46.
Entonces, con fundamento en lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, la Sala determinará que, además del municipio de Chiscas, el departamento de Boyacá es también responsable del estado de deterioro de la infraestructura educativa del mencionado municipio y, por lo mismo, debe realizar las actividades necesarias para superar la crisis que en materia de infraestructura se presenta. 47.
Así las cosas, la Sala modificará las órdenes emitidas en primera instancia a efectos de incluir de una manera más activa al departamento de Boyacá, respecto de las medidas a adoptar para la protección de los derechos colectivos vulnerados. Valga mencionar que para el efecto se concederá un plazo de seis meses, ello a efectos de se incluya en los respectivos presupuestos anuales, tanto del Departamento de Boyacá como del Municipio de Chiscas, realizando las apropiaciones presupuestales necesarias para cumplir con las órdenes emitidas, las cuales deben ser incorporadas en los planes presupuestales del año 2026, garantizando su ejecución dentro de la respectiva vigencia fiscal y respetando los plazos fijados.
Esta obligación se fundamenta en el principio de anualidad presupuestal, consagrado en el artículo 346 de la Constitución Política de Colombia, que exige la planificación y asignación de recursos dentro del marco presupuestal anual de las entidades territoriales. 48. En cuanto a la configuración del hecho superado, la Sala señala que, aun cuando se alegó en la apelación que se reinició el contrato de obra No. SA- MC-OP-14-2023 cuyo objeto es “MEJORAMIENTO Y ADECUACIÓN A LAS INFRAESTRUCTURAS EDUCATIVAS DEL MUNICIPIO DE CHISCAS – BOYACÁ”, aportándose registro fotográfico del avance de las obras, ello no es suficiente para afirmar que la vulneración de los derechos colectivos se encuentra superada, manteniéndose el riesgo para la comunidad educativa, si se tiene en cuenta que algunas de estas edificaciones presentaban riesgo de colapso.
En consecuencia, no se puede declarar la configuración del hecho superado. 49. Finalmente, se mencionará que no es cierto que el a quo no se pronunció en la parte resolutiva sobre la excepción de falta de legitimación en la causa [15] por pasiva propuesta por el municipio de Chiscas, puesto que en el numeral segundo de la resolutiva, claramente se mencionó que la misma se declaraba no probada, reiterándose una vez más que ello es así en la medida que, pese a no estar certificado en educación, el municipio de Chiscas sí cuenta con la posibilidad de invertir en la infraestructura del municipio, no solo con recursos propios, sino en la gestión de los mismos ante el Gobierno Nacional. 50.
En este orden de ideas, se adicionará el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia apelada, para indicar que, además de tomar las medidas para el cierre y desalojo de las instituciones educativas oficiales que presentan alto deterioro en su infraestructura y que representan un riesgo inminente de colapso, el departamento de Boyacá debe, dentro de los seis meses siguientes a la notificación de esta providencia, llevar a cabo todas las gestiones administrativas necesarias para intervenir las instituciones educativas relacionadas en los informes presentados por la UAEGRD del 22 de abril de 2024 y la secretaria de Planeación e Infraestructura del Municipio de Chiscas del 16 y 17 de julio de 2024. 51.
Se confirmará en lo demás la sentencia apelada, teniendo en cuenta que se refiere a la presentación de proyectos que redundan en la calidad de la infraestructura educativa para el municipio de Chiscas. De las costas procesales 52. De acuerdo con el artículo 38 de la ley 472 de 1998, en concordancia con los numerales 1º y 8º del artículo 365 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia. En sentencia de unificación se señaló que “En relación con el demandado/trátese de una autoridad pública o de un particular.
La regla general es que siempre hay lugar a condenarlo en costas cuando resulte vencido, para lo cual se aplican las normas del procedimiento civil.”. En este caso, no se condenará en costas toda vez que prosperó parcialmente el recurso de apelación, además, no se observa la causación de agencias en derecho en el curso de esta instancia. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - MODIFICAR el numeral cuarto de la sentencia del 25 de marzo de 2025, proferida el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, el cual quedará así:
CUARTO: ORDENAR al Departamento de Boyacá y al Municipio de Chiscas que, dentro del marco de sus competencias y en un plazo no mayor a quince (15) días contados a partir de la notificación de esta providencia, adopten las medidas provisionales y/o definitivas para el cierre y desalojo de las instituciones educativas oficiales que presentan alto deterioro en su infraestructura y que representan un riesgo inminente de colapso conforme al informe rendido por la UAEGRD del 22 de abril de 2024 y la secretaria de Planeación e Infraestructura del Municipio de Chiscas del 16 y 17 de julio de 2024, esto es, en la I.E. las [16] mercedes sedes Taucasi, Las Golondrinas y Las Tapias, I.E. Jaime Ruiz Carrillo sedes principal - edificación central y Porqueras;
I.E. las cañas sedes el Rodeo y principal – oficina de psicoorientación y cuarto de almacenamiento. Igualmente, instale la señalización de restricción de acceso a las Instituciones Educativas en las que se efectué el desalojo y en aquellas que deban efectuarse reparaciones por presentar riesgo para la comunidad estudiantil. Consecuentemente, deberán gestionar la reubicación de estudiantes, profesores y personal administrativo, en una Institución Educativa que no altere la cercanía de los hogares de los estudiantes, que sea de fácil acceso y se garantice el derecho a la educación de la comunidad estudiantil, sin riesgo para su integridad física.
Adicionalmente, el departamento de Boyacá dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la presente decisión y dentro del marco de sus competencias, debe llevar a cabo todas las gestiones administrativas a que haya lugar, para intervenir las instituciones educativas relacionadas en los informes presentados por la UAEGRD del 22 de abril de 2024 y la secretaria de Planeación e Infraestructura del Municipio de Chiscas los días 16 y 17 de julio de 2024, procediendo en seguida a la ejecución de las obras necesarias para el restablecimiento de los derechos colectivos aquí amparados.
Lo anterior, en coordinación con el municipio de Chiscas.
SEGUNDO: Confirmar en lo demás la providencia del 25 de marzo de 2025. TERCERO.- Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen. Déjese registro en SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada (firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado