TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADA PONENTE: ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Tunja, veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Expediente: 15001-33-33-003-2021-00044-031 OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 30 de marzo de 2023, por el Juzgado Tercero Administrativo de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda2 1. En ejercicio del medio de control de reparación directa, y por conducto de apoderado judicial, la señora Socorro Pérez Ruda solicitó: i) Declarar extracontractual y administrativamente responsable a la Nación – Rama Judicial por el daño antijurídico causado como consecuencia del error judicial en el que incurrió el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia dictada el 11 de diciembre de 2018 al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado 15001 33 33 006 2016 00073 01. ii) Como consecuencia de lo anterior, se condene a la demandada a pagar las cifras indicadas en el escrito introductorio por concepto de perjuicios materiales e inmateriales. 2.
En lo fáctico, como fundamento de sus pretensiones, manifestó que nació el 28 de julio de 1954 y para el 1° de abril de 1994 tenía con 39 años. 1 Link de consulta: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=150013333003202100044031500123 2 índice 19 SAMAI, primera instancia.. Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 2 3.
Señaló que se vinculó a la E.S.E. Hospital Andrés Girardot de Güicán como empleada pública desde el 1 de agosto de 1975 hasta el 31 de mayo de 2011, es decir, para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 había laborado 17 años, 9 meses y 27 días, por lo que fue beneficiaria del régimen de transición allí previsto. 4. Afirmó que cumplió con un tiempo de servicios total de 35 años, 5 meses y 29 días, acreditando con ellos los requisitos para ser beneficiaria de la pensión de jubilación establecida en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985. 5.
Aseguró que previa solicitud, el extinto Instituto de Seguros Sociales emitió la Resolución nro. 008660 en la que aplicó de manera parcial e irregular la Ley 33 de 1985, por cuanto condicionó el reconocimiento de la prestación al retiro definitivo del servicio. Además, para la liquidación del derecho pensional tuvo en cuenta el promedio de cotizaciones de los últimos 10 años de servicios y un IBL del 75% resultante de aquel promedio, para una cuantía de la mesada de $ 684.865. 6.
Explicó que en contra de la anterior decisión formuló recursos de reposición y apelación requiriendo la inclusión en nómina y la reliquidación de la mesada pensional. Dichos medios de impugnación fueron resueltos en la Resolución nro. 029047 del 24 de agosto de 2011, en el sentido de reliquidar la pensión y “variando el régimen aplicable y determinando aplicación (Sic) del artículo 33 de Ley 100 de 1993, disponiendo su ingreso a nómina de pensionados desde el día 1 de junio de 2011 y fijando la cuantía de la mesada en $716.085”. 7.
El 16 de octubre de 2014, la demandante presentó reclamación administrativa ante Colpensiones, solicitando la reliquidación de su pensión. Esta petición fue resuelta desfavorablemente mediante la Resolución N.º GNR 98898 del 7 de abril de 2015, la cual fue notificada el 14 del mismo mes y año. Contra dicha decisión se interpusieron los recursos de reposición y apelación, los cuales también fueron negados mediante las Resoluciones N.º GNR 379453 del 26 de noviembre de 2015 y VPB 73140 del 3 de diciembre de 2015, respectivamente. 8.
Señaló que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho tramitada bajo el radicado N.º 15001333300620160007300, la cual fue resuelta en primera instancia mediante sentencia favorable a sus pretensiones, disponiéndose la anulación del acto administrativo impugnado. A título de restablecimiento del derecho se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez con inclusión de los factores salariales devengados durante el último año de prestación de servicios, entre ellos, la asignación Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 3 básica y la bonificación por servicios prestados reconocidos en la Resolución nro. 029047 del 24 de agosto de 2011, el subsidio de alimentación, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad. 9.
Argumentó que las partes presentaron recurso de apelación y mediante sentencia del 11 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Boyacá revocó la decisión de primera instancia tomando como sustento la sentencia de unificación dictada el 28 de agosto de 2018 por el Consejo de Estado, en la que se estableció que “el IBL no hace parte del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, indicando allí que debía ser calculado con el promedio de los últimos 10 años de servicios o el promedio que hiciera falta para adquirir el estatus de pensionado luego de la entrada en vigencia de Ley 100 de 1993 si fuera menor a 10 años”. 10.
Con fundamento en lo anterior, expuso que el Tribunal concluyó que la demandante, en calidad de beneficiaria del régimen de transición, conservaba los elementos esenciales de aquel en cuanto a edad, tiempo de servicios y monto de la prestación pensional, conforme a lo establecido en la Ley 33 de 1985. No obstante, se determinó que el Ingreso Base de Liquidación (IBL) debía regirse por la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, desconociendo así la jurisprudencia previa de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. 11.
Finalmente, adujo que se omitió la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad respecto de la sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018. 1.2. Contestación de la demanda3 12. Dentro de la oportunidad legal correspondiente y por conducto de apoderado judicial, la Nación – Rama Judicial contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, por cuanto, aseguró que no se configura su responsabilidad extracontractual. 13.
Se refirió al contenido del artículo 90 Constitucional, a los presupuestos legales definidos en el artículo 67 de la Ley 270 de 1996 sobre el error judicial y lo expresado por la Corte Constitucional sobre el particular en la sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, así como en decisiones del Consejo de Estado sobre la materia, especialmente aquella del 22 de noviembre de 2001 dentro del expediente 13164. 3 Índice 25 ibidem.
Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 4 14. Con base en lo anterior, afirmó que: (i) En el sub examine se presentaron los recursos de ley, los cuales fueron resueltos por el juez competente, (ii) Las decisiones proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá se emitieron de acuerdo con la Constitución, la ley y, según las ritualidades y procedimientos reglamentarios como garantía del debido proceso.
Además, teniendo en cuenta las pruebas recaudadas, por lo que el criterio jurídico expuesto en la decisión cuestionada correspondió al ejercicio de la autonomía que se ha reconocido constitucionalmente a las autoridades judiciales, descartándose así el alegado error judicial y, (iii) No se encuentra demostrado el daño personal, cierto y antijurídico provocado a la accionante, pues la decisión de negar las pretensiones derivó del agotamiento de las etapas procesales y la garantía del derecho de defensa y acceso a la administración de justicia. 15.
Propuso la excepción que denominó “FALTA DE CAUSA PARA DEMANDAR” y con base en ello pidió negar las pretensiones. 1.3. Sentencia de primera instancia4 16. Mediante sentencia proferida el 30 de marzo de 2023, el Juzgado Tercero Administrativo de Tunja resolvió: 17. Como sustento de su determinación, explicó los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado prevista en el artículo 90 de la Constitución Política, los títulos de imputación desarrollados por la jurisprudencia y el error judicial como fundamento de aquella.
En relación con este último, indicó que no se configura cuando la interpretación dada por el juez respecto de un hecho no coincide con la que el demandante considera 4 Índice 61 ibidem. Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 5 es la apropiada, pues al juez, en su independencia, le está permitido argumentar en debida forma el porqué de su interpretación. 18.
Aclaró que es posible encontrar que sobre una misma situación se presenten diversas interpretaciones por parte de las autoridades judiciales, a quienes les corresponde fijar la postura que en su criterio resulte más ajustada a derecho, sin que por esa razón se pueda configurar un error judicial, el cual tiene lugar “si la tesis acogida por el operador judicial no contiene argumentos suficientes para sustentar la decisión. De lo contrario, deberá respetarse la autonomía funcional del fallador, so pena de desconocer la garantía convencional relativa a la independencia judicial.”. 19.
Agregó que la jurisprudencia señala que en los procesos de reparación directa por error jurisdiccional el análisis del juez no está limitado a la providencia que en concreto se acusa como errada, sino que es posible valorar los actos procesales que le dieron origen, a fin de indagar en las bases y el marco fáctico y jurídico de la decisión. 20.
Aseguró que la resolución del caso concreto debe estar enmarcada en los presupuestos del artículo 67 de la Ley 270 de 1998. En ese sentido, precisó que la sentencia de primera instancia del 8 de mayo de 2017 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja que accedió parcialmente a las pretensiones fue apelada por las partes y resueltos por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia del 11 de diciembre de 2018, lo que significa que cobró firmeza. 21.
Respecto al daño antijurídico, manifestó que en la demanda se identificó este con la negativa por vía judicial de reliquidar la pensión de jubilación de la señora Pérez Ruda conforme con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 22. Enunció que el cambio jurisprudencial per se no genera responsabilidad patrimonial del Estado ni una trasgresión al principio de confianza legítima.
Esta afirmación se respaldó señalando que tienen el carácter de precedente judicial y doctrina probable las sentencias que emiten las altas cortes; igualmente, que las sentencias de unificación que profiere el Consejo de Estado al tenor del artículo 270 del CPACA son fuente formal del derecho. 23. Luego de rememorar las principales actuaciones del expediente 15001333300620160007301, concluyó que la negativa de la reliquidación de la pensión de jubilación de la demandante conforme con el 75% de todos los factores salariales Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 6 devengados en el último año de servicios se expidió con ocasión a la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de fecha 28 de agosto de 2018, proferida dentro del expediente 52001233300020120014301, que modificó el criterio que había expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010, sobre el IBL. 24.
Rememoró que en el año 2010 esa misma Corporación había unificado la postura en relación con los factores salariales que conformaban la base de liquidación pensional, en el sentido de que la ley no establecía en forma taxativa los factores salariales que conformaban dicha base, sino que simplemente era una enunciación que no impedía la inclusión de otros conceptos devengados que tuvieran la connotación de salario; con fundamento en ello “cobijó el argumento en el principio de inescindibilidad de la norma para fundamentar la inclusión de “todos los factores salariales” devengados en el último año de servicio.”. 25.
Dijo que esa premisa sustentó múltiples decisiones judiciales en todos los niveles, hasta cuando la Corte Constitucional mediante las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 señaló que los factores y el tiempo debían atender lo preceptuado por la Ley 100 de 1993, interpretación que surgió del análisis de un régimen especial, esto es, el de los Congresistas. 26.
Además, que en sentencia SU-395 de 2017 la Corte Constitucional unificó su criterio en el sentido de establecer que “si bien el inciso 3º de la Ley 100 de 1993 contemplaba el IBL, el monto se refería al porcentaje aplicable a esa base; en igual sentido los factores salariales, al no determinar el monto de la pensión sino parte de la base de liquidación, serían los señalados en el Decreto 1158 de 1994, pues se destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
En consecuencia, la Corte Constitucional, extendió la ratio decidendi de la sentencia C-258 de 2013 a controversias suscitadas en torno a los reconocimientos pensionales de personas beneficiadas con el régimen de transición y a quienes se les aplicaba la Ley 33 de 1985. Tales sentencias fueron, entre otras, la SU-230 de 2015, la SU-395 de 2017 y la SU-023 de 2018.
En estos casos, se consideró que el IBL del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 debía aplicarse frente a las pensiones cobijadas por la Ley 33 de 1985”. 27. Añadió que en el año 2018 el Consejo de Estado en sentencia de importancia jurídica cambió su postura en el sentido de acoger aquella de la Corte Constitucional. Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 7 28.
Así las cosas, señaló que el nuevo criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es concordante con el artículo 21 ibidem, según el cual los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones; interpretación que garantiza el denominado “deber de correspondencia” entre el ingreso base de cotización y el ingreso base de liquidación y así alcanzar la sostenibilidad financiera del sistema pensional, conforme a lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con el artículo 48 Constitucional. 29.
Arguyó que la nueva interpretación del régimen de transición resulta razonable en la medida que busca que las pensiones siempre se liquiden sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes, ya que se estaban presentando casos en los que se pagaban pensiones con cargo a recursos de naturaleza pública al liquidar sobre todos los factores salariales devengados en actividad, y sobre los cuales no se habían efectuado aportes o cotizaciones al sistema pensional, criterio que se encuentra ajustado con los principios que rigen la seguridad social.
Además, ese cambio de postura quedó suficientemente explicado. 30. Dijo que de manera expresa la autoridad judicial descartó la existencia del error judicial sosteniendo que “la sentencia del 28 de agosto de 2018 fue lo suficientemente amplia y profunda acerca de la necesidad de la adopción del nuevo precedente por parte del Consejo de Estado, lo cual justificaría plenamente el cambio, sin que pueda predicarse responsabilidad del Estado por defraudación de la confianza legítima”.
Además, se explicó que las Secciones Segunda y Tercera del Consejo de Estado han definido que los efectos de los cambios jurisprudenciales pueden ser retroactivos, retrospectivos prospectivos. 31. Manifestó que la decisión de unificación expresamente definió sus efectos retrospectivos, los cuales fueron acogidos por el Tribunal Administrativo de Boyacá, razón por la cual su actuación no puede calificarse de constitutiva de un error judicial o una violación a los derechos fundamentales de las partes.
Igualmente, respaldó la decisión judicial enjuiciada, argumentando que esa providencia de unificación era la que orientaba el quehacer de las autoridades judiciales de inferior jerarquía, máxime cuando en ella misma se estableció que debía aplicarse inmediatamente y con carácter vinculante en todos los casos pendientes de solución por vía judicial y, además, el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 no estaba vigente para el 11 de diciembre de 2018 cuando se dictó la sentencia de segunda instancia enjuiciada.
Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 8 32. Agregó que el medio de control de reparación directa no es el escenario procesal para invocar cargos de nulidad contra actos administrativos, en este caso, para proponer el presunto desconocimiento de los principios de progresividad y prohibición de regresividad del derecho social, así como de favorabilidad e inescindibilidad normativa, pues ello constituiría convertirlo en una tercera instancia del debate judicial de legalidad finalizado, lo cual no resulta procedente, cuando ellos fueron abordados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 33.
Finalmente, concluyó que “el análisis normativo e interpretativo que abordó la Sala de Decisión No. 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, a propósito de definir la situación pensional de la señora Pérez Ruda fue apropiado. No se vislumbra actuación arbitraria, caprichosa o subjetiva en tal sentido. Por lo tanto, resulta evidente que la demandante, no sufrió un daño antijurídico, debido a que, la decisión acusada se ajustó a derecho y al precedente jurisprudencial vigente.
Concordante con lo anterior, en el sub-lite no se encuentra determinado ningún error judicial en desarrollo de la actuación del proceso de nulidad y restablecimiento, ni se logró dilucidar alguna de las características del error judicial”. 1.4. El recurso de apelación5 34. La parte demandante cuestionó que contrario a lo considerado en la providencia recurrida, en el presente caso sí quedó demostrado que la parte demandada es administrativa y extracontractualmente responsable de los perjuicios reclamados y ocasionados con la decisión del 11 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 35.
Alegó que el cambio de postura jurisprudencial quebrantó el principio constitucional a la igualdad y por ello está comprometida la responsabilidad de la demandada, pues “ante expectativas legítimas en cabeza de la ciudadanía que accede a la Administración de Justicia buscando la aplicación uniforme del derecho conforme se diera en casos análogos, se obtienen pronunciamientos que contradicen tales postulados y se basan en cambios jurisprudenciales irresponsables emanados de las Altas Cortes que apelan a criterios claramente regresivos y limitativos de prerrogativas fundamentales; en materialización del denominado error jurisdiccional, como especie de falla del servicio contemplado legalmente en el Artículo 66 de la Ley 270 de 1996.”. 5 Índice 64 ibidem.
Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 9 36. Insistió que el cambio de posiciones jurisprudenciales bajo las cuales se resolvieron conflictos análogos desconoce las expectativas legítimas de los ciudadanos que acuden al aparato jurisdiccional a ventilar sus pretensiones y esperando que la decisión atienda el ordenamiento jurídico vigente, pero una decisión distinta vulnera el principio de igualdad ante la administración de justicia de quienes se encuentran en idénticos supuestos fácticos. 37.
Puso de presente que la providencia apelada desconoció la línea jurisprudencial uniforme que dirimió múltiples conflictos de manera favorable a los demandantes, lo que estructura el trato desigual que deriva en el daño antijurídico que se pide sea indemnizado. Lo anterior supone que “el error jurisdiccional por cambio de jurisprudencia sí genera la responsabilidad patrimonial del Estado al producir daños antijurídicos por el quebrantamiento del principio de igualdad, la necesidad de brindar un tratamiento igualitario a situaciones análogas y principios como el de no regresividad máxime cuando el derecho del trabajo y de la seguridad social se determinan bajo el principio constitucional que propugna porque no se puedan menoscabar ni por la Ley ni por la Convención ni mucho menos por cambios jurisprudenciales los derechos de los trabajadores”. 38.
Tras explicar el alcance del error judicial como fundamento de la responsabilidad extracontractual del Estado con base en la sentencia del 10 de noviembre de 2021 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en el expediente 15001333301320160010701 y traer a colación una referencia doctrinal, aseveró que se estructura en aquellos eventos en que el cambio jurisprudencial no obedece a su rectificación sino a su regresión. 39.
De otro lado, mencionó que la providencia que se recurre no consideró que el Tribunal Administrativo de Boyacá modificó criterios de interpretación expuestos incluso en sus propias decisiones del pasado, para aducir ahora que los beneficios de la normatividad anterior se circunscriben a la edad, semanas de cotización y monto o cuantía de la liquidación y dejando de lado lo referente al ingreso base de liquidación como si se tratara de un elemento distinto y divisible a la cuantificación del derecho a la pensión, es decir, que el monto o cuantía de liquidación es un presupuesto que cobra vigencia de manera aislada al denominado IBL. 40.
Tal aproximación, dijo, representa una vulneración de los artículos 13, 48 y 53 de la Constitución, que prevén el derecho a la igualdad y los principios de progresividad y de no regresividad, favorabilidad, irrenunciabilidad a beneficios laborales mínimos. Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 10 41.
Añadió que el a quo tampoco tomó en consideración el principio de inescindibilidad, por lo que vulneró por indebida interpretación los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en razón a que “resultó aplicándose a un todo único denominado pensión, normatividad diversa que para el caso se advierte en aquella que resulta aplicable para cada caso concreto por regir destinos pensionales antes del 01 de abril de 1994 en cuanto a edad; semanas de cotización y Monto o cuantía de la liquidación, frente a aquella prevista precisamente en el inciso 3º en cuanto a la determinación del Ingreso Base de Liquidación, lo que resultó a todas luces desproporcionado, máxime cuando comprometió derechos de la clase débil de la relación de trabajo”. 42.
Aseguró que el anterior escenario representa un desconocimiento de la línea jurisprudencial reiterada de la Corte Constitucional6, conforme a la cual se vulneran los derechos pensionales cuando no se aplica en su integridad el régimen especial en el que se encuentra el beneficiario del régimen de transición, y en los eventos en que se desconoce que el monto y la base de liquidación de la pensión forman una unidad inescindible al que no le es aplicable lo consagrado en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 43.
Mencionó que la postura de la Corte Constitucional fue acogida por el Consejo de Estado para definir la aplicación íntegra de tal normatividad para aquellas personas que estando en transición se hacen destinatarias de la misma, en cuanto a edad, semanas de cotización, monto o cuantía y por supuesto IBL. 44. En esa línea, alegó desconocidos los parámetros de interpretación que motivaron la sentencia C-258 de 2013 en lo relativo al IBL, debido a que la decisión apelada manifestó que lo considerado en esa providencia de constitucionalidad no podía extenderse a las demás pensiones que como el caso de la demandante no tienen el carácter de privilegiada, por lo que “La Sentencia debió tener en cuenta que con la posición asumida por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá, propiciada e inducida por la inconstitucional; incoherente, regresiva; inhumana y desleal (respecto del precedente especializado de más de veinticinco años) decisión de Corte Constitucional frente a nueva integración de la misma (Sic) y del Consejo de Estado calendada 28 de agosto de 2018 se comprometieron claramente el artículo 230 de la Constitución Política de Colombia y su rango de alcance en cuanto al precedente judicial vinculante” y los 6 Citó T-711 de 2007, T-651 de 2004, T-621 de 2006, T-625 de 2004, T-147 de 2006, T-631 de 2002, T-251 de 2007, T-235 de 2002, T-180 de 2008, C-754 de 2004, T-910 de 2006, T-830 de 2004, T-529 de 2007, T-386 de 2005, T-143 de 2008, T-101 de 2008, T-910 de 2006, T-1160 de 2005, C-177 de 2005, T-472 de 2000, T-1122 de 2000, T, 248 de 2008, T-1087 de 2006.
Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 11 postulados de seguridad jurídica, coherencia del sistema jurídico, libertad ciudadana y desarrollo económico, principio de igualdad y control de la actividad judicial. 45. Reprochó la variación jurisprudencial que provocó la decisión desfavorable en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, debido a que considera que no existe fundamento constitucional para ello, y que no es admisible que el principio de sostenibilidad fiscal y financiera del sistema pensional afecte a ciudadanos que como la demandante, laboraron toda su vida para asegurar una subsistencia digna que no se alcanza con el reconocimiento prestacional con base en el 75%, “de un Ingreso Base determinado por el promedio de los últimos diez años y únicamente con los factores de que trata el Decreto 1158 de 1994; pese a que este surge para regular el Ingreso Base de Cotización con posterioridad a la expedición de Ley 100 de 1993, siendo una norma indebidamente aplicada para cuantificar ingreso base de liquidación.”. 46.
Argumentó que la decisión apelada desconoció la sentencia del Consejo de Estado que introdujo la posibilidad de indemnizar perjuicios derivados de la defraudación de la confianza legítima como título de imputación. En ese sentido, a su juicio no podía el Tribunal Administrativo de Boyacá desconocer la hermenéutica viviente y aplicar aquella variación jurisprudencial en contra del principio de seguridad jurídica, mucho menos sin analizar la fundamentación de la decisión del año 2018 proferida por el Consejo de Estado, la cual no es compatible con los presupuestos constitucionales del caso que estudiaba, es decir, evidenciándose la aplicación de un precedente absolutamente inadecuado con el ordenamiento constitucional y otros precedentes más favorables que imperaron por más de 25 años. 47.
A modo de conclusión, afirmó que con la actuación del Tribunal Administrativo de Boyacá que acogió los nuevos criterios al interior de la Corte Constitucional y Consejo de Estado: “⎯Se desconocieron más de 25 años de interpretación más favorable en asuntos similares e incluso idénticos al de la demandante. ⎯ Se acogió la interpretación más desfavorable en este caso en contra de los intereses de la demandante, en compromiso del Artículo 53 de la Constitución Política de Colombia. ⎯ Se omitió realizar test de proporcionalidad que determinara la no afectación de principios superiores como el de seguridad social, confianza legítima, derecho a la igualdad, favorabilidad propiamente dicha e in dubio pro operario. ⎯ Se inaplicó como en derecho correspondía la Excepción de Inconstitucionalidad de que trata el artículo 4º de la Constitución Política de Colombia respecto de la Sentencia de Unificación de la Corte Constitucional”.
Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 12 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 48. Esta Corporación es competente para resolver el recurso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, la Sala se ocupará únicamente de los argumentos expuestos por la recurrente. 2.2.
Problema jurídico 49. De acuerdo con los reparos formulados en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si en el presente caso se reúnen los presupuestos legales para la declaratoria de la responsabilidad extracontractual de la demandada, para lo cual deberá dilucidarse: (i) si existe un daño antijurídico y (ii) si el mismo es fáctica y jurídicamente atribuible a la Nación – Rama Judicial; dicho de otro modo, si son patrimonialmente responsable o no, por los perjuicios causados a los demandantes con ocasión de la expedición de la sentencia del 11 de diciembre de 2018 dictada por la Sala de Decisión nro. 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá en el marco del proceso judicial de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001 33 33 006 2016 00073 01. 2.3.
Tesis de la Sala 50. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, por cuanto no quedaron demostrados los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado respecto al error judicial que se imputa a la sentencia dictada el 11 de diciembre de 2018 al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado 15001 33 33 006 2016 00073 01. 2.4.
Marco legal y jurisprudencial 2.4.1. Consideraciones generales de la responsabilidad extracontractual del Estado 51. El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 consagra lo referente a la responsabilidad del Estado indicando que la administración “responderá por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”, es decir, que desde la perspectiva constitucional se previó una fórmula general de responsabilidad, por acción u omisión de las entidades del Estado.
Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 13 52. De la norma constitucional en cita se puede concluir que para imputar responsabilidad a la administración pública es necesario verificar la existencia de un daño antijurídico, es decir, aquél que la persona no estaba en obligación de soportar, así como efectuar un juicio de imputación a fin de determinar si fáctica y jurídicamente es atribuible a la entidad demanda el daño que se endilga, o si por el contrario, se configura una causal de exoneración de responsabilidad como la fuerza mayor, caso fortuito, hecho exclusivo de la víctima y/o hecho exclusivo y determinante de un tercero, así como la concurrencia de culpas en la producción del daño.7 53.
La jurisprudencia ha reconocido de manera pacífica y uniforme dos regímenes de imputación de la responsabilidad, uno subjetivo y uno objetivo. En el régimen subjetivo de responsabilidad como sistema clásico de imputación impera la tesis de la culpa, la falta o falla del servicio, a través de la cual se pretende indemnizar los perjuicios causados por el incumplimiento de las obligaciones a cargo del Estado, o lo que es lo mismo, consiste en la causación de un daño por una persona de derecho público que no ha actuado como debía hacerlo. 54.
Respecto del régimen objetivo de responsabilidad o sin culpa, se aplica de forma residual a la falla del servicio y puede darse en dos supuestos, bien por haberse causado por el rompimiento de la carga pública de igualdad, teoría recopilada en la tesis del daño especial, o por un riesgo excepcional que se configura cuando la administración expone a un riesgo mayor a sus administrados, esto es bajo una óptica objetiva de responsabilidad. 2.4.2.
La responsabilidad extracontractual del Estado derivaba de la administración de justicia 55. En consonancia con lo anterior, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia regula en forma expresa la responsabilidad del Estado, de sus funcionarios y empleados judiciales, particularmente el artículo 65 de esta ley dispone lo siguiente: “Artículo 65.
De la Responsabilidad del Estado. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Subsección C Sentencia de 22 de octubre de 2012. Consejero Ponente Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Rad. No. 52001-23-31-000-2000-00240- 01(24070). Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 14 En los términos del inciso anterior el Estado responderá por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad”.
(Subrayas y negrillas fuera del texto original) 56. Así las cosas, se han diferenciado 3 tipos diferentes de responsabilidad provenientes de las autoridades judiciales, a saber: i) error judicial (responsabilidad jurisdiccional por error y daño con origen en los actos procesales), ii) defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia (retardos y defectuosas actuaciones materiales) y iii) privación injusta de la libertad (que puede generarse en error jurisdiccional o en el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia). 57.
Según el Consejo de Estado8 el error jurisdiccional es aquella equivocación que se materializa en una providencia proferida por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, a diferencia del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, que es un título de imputación de carácter subsidiario que se aplica a todos aquellos eventos en los que los daños cuya indemnización se reclama se derivan de la función jurisdiccional, pero no de lo decidido en providencias judiciales. 58.
El Consejo de Estado9 al analizar cuando se configura un error judicial manifestó lo siguiente: “(…) En relación con el primer presupuesto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado, de una parte, que el error judicial sólo se configura si el interesado ha ejercido los “recursos de ley” pues si no agota los medios de defensa judicial que tiene a su alcance el perjuicio sería ocasionado por su negligencia y no por el error judicial;
“en estos eventos se presenta una culpa exclusiva de la víctima que excluye la responsabilidad del Estado”10. Y de otra parte, que los “recursos de ley” deben entenderse como “los medios ordinarios de impugnación de las providencias, es decir, aquellos que no sólo permiten el examen limitado de la decisión con el objeto de corregir los errores de toda clase, tanto de hecho como jurídicos, sino que pueden interponerse sin sujeción a las rígidas causales que operan para los extraordinarios, los que adicionalmente requieren para su trámite la presentación de una demanda”11.
“15. En segundo término, la norma exige que el error se encuentre contenido en una providencia judicial que esté en firme, esto es, que haya puesto fin de manera normal o anormal al proceso, lo cual tiene pleno sentido ya que si la misma todavía puede ser impugnada a través de los recursos ordinarios, no se configura el error judicial.
“16. Finalmente, es necesario que la providencia sea contraria a derecho, lo cual no supone que la víctima de un daño causado por un error jurisdiccional tenga que demostrar que la misma es constitutiva de una vía de hecho por ser abiertamente grosera, ilegal o arbitraria, o que el agente jurisdiccional actuó con culpa o dolo12, ya 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 19 de noviembre de 2021, exp. 50564, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del veinticuatro (24) de julio de dos mil doce (2012).
Radicación: 22581. Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008, Exp. 16594. En el mismo sentido, véase sentencia de 22 de noviembre de 2001, Exp. 13164, C.P. Ricardo Hoyos Duque. 11 Ibíd. 12 Cita textual del fallo: “No obstante, es posible que la decisión de la cual se predica el error constituya una vía de hecho en los términos en que ha sido definida por la Corte Constitucional, pero ello no siempre ocurre.
En este sentido Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 15 que el régimen que fundamenta la responsabilidad extracontractual del Estado es distinto al que fundamenta el de la responsabilidad personal del funcionario judicial13.
Basta, en estos casos, que la providencia judicial sea contraria a la ley, bien porque surja de una inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), de la falta de aplicación de la norma que corresponde al caso concreto o de la indebida aplicación de la misma (error de derecho)14. “17. Con todo, determinar la existencia de un error judicial comporta en muchos casos un juicio difícil, pues si bien el parámetro para definir el error es la norma jurídica aplicable al caso, no siempre ésta arroja resultados hermenéuticos unificados, con lo cual distintos operadores jurídicos pueden aplicar la misma norma a partir de entendimientos diferentes, con resultados igualmente dispares.
Y ello podría trivializar la idea de que existan errores judiciales, para decir que lo constatable son simplemente interpretaciones normativas o de hechos, de modo diferentes, merced a distintos y válidos entendimientos de lo jurídico. (…) “24. Por ello, para que se configure el error jurisdiccional, el demandante debe demostrar que en el caso concreto el juez no cumplió con la carga argumentativa de justificar que su respuesta era la única correcta.
Esto implica demostrar que la posición recogida en la sentencia acusada de verdad carece de una justificación jurídicamente atendible, bien porque no ofrece una interpretación razonada de las normas jurídicas, o porque adolece de una apreciación probatoria debidamente sustentada por el juez de conocimiento”. (Negrillas fuera de texto). 59.
Conforme con lo anterior, para la procedencia del error judicial deben concurrir los siguientes supuestos: i) que conste en una providencia judicial respecto de la cual se hayan agotado los recursos ordinarios legalmente procedentes, ii) que la providencia se encuentre debidamente ejecutoriada, y iii) que la providencia sea contraria a derecho, sin que esto signifique que la contradicción tenga que ser grosera, abiertamente ilegal o arbitraria15. 60.
Igualmente, la jurisprudencia ha definido que se puede presentar en las modalidades de fáctico o sustantivo, “esto es, puede enmarcarse en una equivocación entre la realidad procesal y la decisión judicial, o residir en la aplicación distorsionada del derecho. Es así que se puede presentar, entre otros casos, cuando la autoridad, en ejercicio de funciones jurisdiccionales: i) no valoró un hecho debidamente probado, que era fundamental para adoptar una decisión de pueden consultarse los siguientes pronunciamientos de la Sala: sentencia del 28 de enero de 1999, exp. 14399, C.P. Daniel Suárez Hernández; sentencia del 2 de mayo de 2007, Exp. 15576, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 5 de diciembre de 2007, exp. 15128, C.P. Ramiro Saavedra Becerra”. 13 Cita textual del fallo: “Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de enero de 1999, exp. 14399, C.P. Daniel Suárez Hernández.
En el mismo sentido, véase la sentencia de 5 de diciembre de 2007, exp. 15128, C.P. Ramiro Saavedra Becerra”. 14 Cita textual del fallo: “De cualquier forma será forzoso analizar con cuidado los argumentos esgrimidos por la parte actora, con el fin de detectar si lo que se cuestiona es, realmente, una actuación contraria a la ley o carente de justificación, o si el propósito del demandante es que se revise la decisión, como si el proceso en sede contencioso administrativa pudiera constituirse en una nueva instancia, desconociendo que ‘el juicio al que conduce el ejercicio de la acción de reparación directa tiene como presupuesto la intangibilidad de la cosa juzgada que reviste a las providencias judiciales a las cuales se endilga la causación de un daño antijurídico (…)’.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008, exp. 16.594, C.P. Mauricio Fajardo”. 15Pueden consultarse, entre muchas otras providencias, la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2001; M.P. Dr. Ricardo Hoyos Duque; exp. 13164, reiterada en sentencias de 14 de agosto de 2008, exp. No. 16.594 y de 15 de abril de 2010, exp. 17.507.
Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 16 fondo; ii) consideró que un hecho era fundamental, cuando realmente no lo era; iii) no decretó una prueba conducente para determinar un hecho relevante y solucionar el caso concreto; iv) adoptó la decisión judicial con fundamento en un hecho que era falso; v) aplicó una norma que no era aplicable al caso concreto; vi) dejó de aplicar una norma que era necesaria para solucionar la litis; vii) aplicó una norma inexistente o derogada o; viii) actuó sin competencia.”16. 2.5.
Hechos probados 61. Se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportuna y válidamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: i) La señora Socorro Pérez Ruda promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos administrativos proferidos por Colpensiones que negaron la reliquidación de la pensión de jubilación. A dicho proceso le correspondió el radicado 15001 33 33 006 2016 0073 00 ante el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja. ii) Esa autoridad judicial dictó sentencia estimatoria de las pretensiones el 8 de mayo de 2017, disponiendo, en síntesis, la anulación de los actos enjuiciados y ordenando a la demandada (Colpensiones) la reliquidación pensional teniendo en cuenta para ello “no solo la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, sino también: el subsidio de alimentación, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad percibidos en el último año de servicios, y pagará las diferencias en las mesadas pensionales causadas.”. iii) En contra de la anterior decisión se presentó por parte de Colpensiones recurso de apelación que fue resuelto por la Sala de Decisión nro. 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá por medio de sentencia del 11 de diciembre de 2018, así: 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de abril de 2024, expediente nro. 15001233100020130001001.
Consejero Ponente: Nicolás Yepes Corrales. Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 17 2.6. Análisis de la Sala 62. Conforme con lo expuesto, el Despacho pasa a analizar si existe un error judicial contenido en la providencia enjuiciada, esto es, aquella proferida el 11 de diciembre de 2018 por la Sala de Decisión nro. 4 de este Tribunal en el marco del proceso judicial de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001 33 33 006 2016 00073 01, para lo cual se analizarán cada uno de los requisitos para su procedencia, así: 2.6.1.
Que conste en una providencia judicial respecto de la cual se hayan agotado los recursos ordinarios legalmente procedentes 63. Este requisito se encuentra debidamente cumplido, debido a que la decisión judicial sobre la cual se predica el error judicial se dictó el 11 de diciembre de 2018 y al tratarse de una decisión de segunda instancia en su contra no procedía recurso ordinario alguno17. 2.6.2.
Que la providencia se encuentre debidamente ejecutoriada 64. Se tiene por acreditado que la providencia judicial sobre la cual se predica el error judicial se encuentra debidamente ejecutoriada. 2.6.3. Que la providencia sea contraria a derecho18 65. Parte la Sala de aclarar que el objetivo legal de revisar la providencia acusada conforme a los errores de hecho y de derecho manifestados por la parte demandante en ningún momento se constituye como una tercera instancia, dado que ese no es el 17 En sentencia del 28 de septiembre de 2015, Rad.: 33.733, la Sección Tercera de esta Corporación manifestó que debía entenderse que los recursos de ley que menciona el artículo 67 de la Ley 270 de 1996 son los medios ordinarios de impugnación y no los recursos extraordinarios. 18Pueden consultarse, entre muchas otras providencias, la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2001;
M.P. Dr. Ricardo Hoyos Duque; exp. 13164, reiterada en sentencias de 14 de agosto de 2008, exp. No. 16.594 y de 15 de abril de 2010, exp. 17.507. Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 18 propósito del medio de control de reparación directa cuando tiene fundamento en un eventual error judicial. 66.
Tampoco se constituye en un escenario para ventilar reparos de legalidad propuestos en contra de actos administrativos cuando resultan imprósperos otros medios de control previstos en el CPACA. Esto en razón a que el medio de control de reparación directa por mandato legal del 140 del CPACA resulta procedente cuando el fundamento o causa del daño es un hecho, una omisión, una operación administrativa o cualquier otra actuación o causa imputable a una entidad pública distinta a un contrato estatal o un acto administrativo19. 67.
Siendo ello así, al juez de la responsabilidad no le corresponde verificar si la decisión fue la más acertada en términos jurídicos y establecer si ella debe ser retirada del ordenamiento jurídico, pues para ello existen los instrumentos procesales propios al interior de cada proceso. La tarea de esa autoridad judicial es “verificar si la providencia reputada de contener el error produjo consecuencias patrimoniales adversas para los destinatarios de esa decisión judicial y que no les corresponde asumir, así como hacer la imputación de tales daños a la administración de justicia bajo cuyo amparo y en ejercicio de las potestades estatales se dictó la decisión errada.”20, para lo cual debe constara si la providencia controvertida se encuentra jurídicamente motivada y probatoriamente sustentada. 68.
Aunado a esto, es necesario indicar que esa contrariedad con el ordenamiento jurídico no deriva de cualquier desacierto contenido en la providencia acusada, sino que, debe tratarse de la carencia objetiva de fundamento probatorio y jurídico que represente el desconocimiento de derechos e intereses subjetivos. En palabras de la jurisprudencia, “la ley prevé que cuando tales decisiones implican resultados sin razón legalmente válida, la misma no esté soportada en pruebas debidamente recaudadas, se aleje de los cánones procesales, sea el resultado o se dicte bajo el amparo de una violación al debido proceso o signifique una vía de hecho y que aquella no pueda además ser corregida por los medios y recursos ordinarios idóneos en el proceso, se califiquen de error judicial y se ordene la indemnización de los perjuicios que tal equívoco causó, cuando adicionalmente se encuentren acreditados en el proceso todos los demás elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado.”. 19 En relación con este debe tenerse en cuenta la regla excepcional de procedencia del medio de control de reparación directa en contra de actos administrativos desarrollada por la jurisprudencia. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de abril de 2024, expediente nro. 15001233100020130001001.
Consejero Ponente: Nicolás Yepes Corrales. Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 19 69. Ahora, en el caso bajo análisis se observa que la Sala de Decisión nro. 4 de este Tribunal para la resolución del recurso de alzada propuesto en contra de la sentencia del 8 de mayo de 2017 del Juzgado Sexto Administrativo de Tunja definió 2 problemas jurídicos; sin embargo el error judicial se predica de la resolución del primero de ellos, razón por la cual el presente análisis se circunscribirá a él. 70.
Dicho problema jurídico consistió en determinar la procedencia de la reliquidación pensional reclamada con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, dando aplicación a la Ley 33 de 1985. Para definir este aspecto se propuso definir el régimen pensional aplicable a los empleados del sector público cobijados por el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y los factores salariales que se debían tener en cuenta para la liquidación de esa prestación social respecto de quienes se encuentran amparos por el régimen pensional establecido en la Ley 33 de 1985. 71.
Descendió la providencia a fijar el marco normativo que estimó aplicable. Inició por referirse a la obligatoriedad de las sentencias de unificación invocando los artículos 10, 103 y 207 del CPACA, así como de citar apartes de las sentencias C-713 de 2008, C-634 de 2011 y C-539 de 2011, para concluir que “la función unificadora del Consejo de Estado que nace de la Constitución de 1991, se concreta con la Ley 1437 de 2011, de manera que el margen de interpretación normativa de las autoridades administrativas está sujeto a la interpretación que sobre las normas aplicables al caso se haya hecho por los altos Tribunales”. 72.
Posteriormente, señaló que en sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018 la Sección Segunda del Consejo de Estado fijó las siguientes reglas y subreglas jurisprudenciales, que transcribió de la siguiente forma: “92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 20 - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.” (…) 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98.
El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periodicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 102.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 21 103.
Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema.” 73.
Al tenor de lo dispuesto en esa decisión judicial de unificación, el Tribunal advirtió que la postura inicial del Consejo de Estado en relación con los factores salariales de la Ley 33 de 1985 fue rectificada, de manera que para definir los factores salariales debía acudirse al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, conforme al cual el IBL se calcularía con el promedio de los salarios y rentan sobre las cuales haya cotizado.
Además, destaca la Sala que la providencia bajo análisis invocó también como sustento normativo el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que a su juicio no define los elementos integrantes de la remuneración del afiliado sujeto al régimen de transición que conforman el IBL para calcular el monto de las cotizaciones obligatorias al Sistema General de Pensiones, ni los que deben conformar el ingreso base de liquidación de la pensión de vejez, sino que establece los períodos de remuneración que deben tomarse en cuenta para determinar este ingreso. 74.
También señaló que era indispensable remitirse a lo que dispone el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 en cuanto define que el salario mensual base de cotización para los servidores del sector público será el que se señale de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992. Luego citó el artículo 1º de la Ley 1158 de 1994 para concluir que “Por ende, el IBL estará conformado únicamente por estos conceptos, siempre que hayan sido percibidos por el trabajador dentro del marco temporal antedicho, sin perjuicio de otros emolumentos frente a los cuales el legislador haya señalado, mediante norma especial, que constituyen factor para liquidación de la pensión o de personal exceptuado del Sistema Integral de Seguridad Social, por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993.”. 75.
La Sala considera que lo hasta aquí analizado no permite asegurar que la decisión objeto de análisis esté alejada del ordenamiento jurídico y se comprometa la responsabilidad del Estado, puesto que estuvo sustentada en una decisión de unificación jurisprudencial de unificación que, como lo indicó el juzgador de primera instancia, era de forzosa aplicación para la resolución de la controversia ordinaria ventilada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 76.
Destaca la Sala que la parte resolutiva de la sentencia de unificación utilizada como premisa normativa para la resolución de la controversia por parte de la Sala de Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 22 Decisión nro. 4 de este Tribunal en la providencia del 11 de diciembre de 2018 expresamente determinó: “Segundo: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia, en relación con los temas objeto de unificación, son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Tercero: Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley.” 77. Lo anterior significa que la misma autoridad emisora definió el alcance y efectos en el tiempo de su decisión (retrospectivo), en este caso para establecer que “son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial”, supuesto en el que se encontraba el proceso 15001 33 33 0006 2016 00073 01 a cargo de este Tribunal en esa oportunidad, al estar pendiente de resolverse de manera definitiva, entre otros aspectos, la procedencia de ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación de la demandante con inclusión de todos los factores salariales percibidos como se pidió. 78.
En otras palabras, la controversia propuesta por la señora Pérez Ruda debía forzosamente ser resuelta con la aplicación de la decisión de unificación jurisprudencial vigente para ese momento dado su carácter general de inmediato, so pena de incurrir en la causal específica de procedencia de la acción de tutela de contra providencia judicial de desconocimiento del precedente21. 79.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que una actuación contraria a la aplicación del precedente jurisprudencial vigente sí daría lugar a la configuración del error judicial. Expresamente se ha dicho: “Siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado citada por el tribunal en la sentencia apelada, el error judicial puede surgir cuando se aplique una disposición legal sin considerar la regla 21 En sentencia de tutela del 22 de febrero de 2021 la Sección Tercera del Consejo de Estado indicó: “Así, en tanto que el cambio de precedente genera vinculatoriedad general e inmediata, la nueva interpretación define la norma aplicable, incluso, para los procesos que se hallen en trámite, pues el juez se encuentra sometido a la interpretación de la disposición normativa que aplique al momento de la decisión (sin que haya tránsito legislativo, sino meramente hermenéutico).
Visto lo anterior, lo que le correspondía al Tribunal Administrativo del Huila era aplicar el precedente vigente al momento de emitir la sentencia de segunda instancia, y no el correspondiente a la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la demanda de reparación directa o a la decisión de primera instancia, como pretenden de manera incorrecta los accionantes.”.
Expediente: 11001-03-15-000-2021-00071-00(AC). Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 23 jurisprudencial de interpretación vigente para el momento en que el justiciable realizó la conducta objeto de juzgamiento.”22 80. Tal conclusión no se avizora arbitraria o infundada, cuando el mismo Legislador concedió un nuevo alcance a las sentencias de unificación, como fuente formal del derecho y como parámetro del ejercicio de la función administrativa; incluso con el aval de la Corte Constitucional en sede de control abstracto de constitucionalidad realizado en la sentencia C-634 de 2011, en la que se dijo: “corresponde a ese alto tribunal la facultad constitucional de delimitar, con fuerza de autoridad, el contenido y alcance de los preceptos legales que guían y delimitan la actividad de los servidores públicos que ejercen función administrativa.
Esto, a su vez, redunda en el cumplimiento de los propósitos previstos por el legislador, consistentes en (i) reconocer a la jurisprudencia que emiten las altas cortes como fuente formal de derecho; (ii) propiciar, a partir de ese reconocimiento, el uso de las reglas de origen judicial por parte de las autoridades administrativas, de modo que se uniforme la aplicación del derecho y se evite la nociva práctica de diferir el reconocimiento de derechos y otras posiciones jurídicas, suficientemente definidas en las sentencias mencionadas, al escrutinio judicial.” 81.
En lo que atañe concretamente a la resolución de la controversia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se hace evidente que en su momento la situación particular de la señora Socorro Pérez Ruda también fue objeto de análisis conforme a las pruebas aportadas al proceso, de hecho, se identificó específicamente la ubicación de las mismas en cada expediente; veamos: 82.
La valoración probatoria realizada por el Tribunal permitió definir que la demandante estaba cobijada por el régimen de transición y le resultaban aplicables las disposiciones normativas de la Ley 33 de 1985, pero que para establecer su IBL debía atenerse a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios. Así, la autoridad judicial determinó que la pensión de jubilación debía liquidarse en cuantía del 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 14 de septiembre de 2022, expediente nro. 08001-23-33-000-2016-01402.
Consejero Ponente: Martín Bermúdez Múñoz. Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 24 75% del promedio de lo devengado durante los 10 últimos años de servicios incluyendo únicamente los factores salariales taxativamente contemplados en el Decreto No. 1158 de 1994 y precisó que no era viable apartarse del precedente de unificación del Consejo de Estado que acogió aquel de la Corte Constitucional. 83.
Corolario de lo expuesto, no evidencia la Sala una Indebida aplicación de la norma jurídica llamada a resolver el caso o que se haya hecho una aplicación impertinente de las premisas jurídicas como se aduce en la alzada. La decisión cuestionada fue jurídicamente argumentada, sustentada probatoriamente, razonada y carente de errores de hecho o de derecho, bien sea en la apreciación probatoria o en la interpretación jurídica, esto debido a que se encuentran explicadas de forma clara las razones que conllevaron a revocar parcialmente la decisión inicial. 84.
No comparte la Sala el argumento de la recurrente según el cual el cambio jurisprudencial dispuesto en la decisión de unificación del 28 de agosto de 2018 dictada en el expediente 52001233300020120014301 constituye una vulneración al derecho a la igualdad, por cuanto es precisamente el derecho a la igualdad el fin de que se definan uniformemente las reglas jurisprudenciales bajo las cuales tanto la administración como las autoridades judiciales deben resolver las controversias que les sometan a su consideración los ciudadanos. Arribar a una conclusión contraria supondría la invariabilidad de la jurisprudencia y la petrificación de la interpretación jurídica en detrimento de la realidad.
En pronunciamiento C-179 de 2016 la Corte Constitucional precisó: “Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.” 85.
A lo anterior se agrega que no puede perderse de vista que en el sub judice la providencia que se identifica como causa del daño antijurídico es la emitida el 11 de diciembre de 2018 dictada por la Sala de Decisión nro. 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá en el marco del proceso judicial de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001 33 33 006 2016 00073 01, más no aquella de unificación del Consejo de Estado que data del 28 de agosto de 2018, de modo que no resulta procedente realizar el análisis de la trasgresión de principios como la progresividad, no regresividad, favorabilidad, irrenunciabilidad e inescindibilidad o la infracción de las normas constitucionales señaladas por la recurrente, cuando no fue la decisión de este Tribunal Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 25 la que fijó la premisa conforme a la cual se debía calcular el IBL para quienes estando cobijados en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 les era aplicable el régimen pensional de la Ley 33 de 1985. 86.
Tampoco son de recibo los reparos dirigidos a cuestionar el sustento que tuvo la Sala Plena del Consejo de Estado para definir esa postura jurisprudencial, específicamente en lo que alude a la inconformidad del fundamento de la unificación específicamente en lo que alude a la sostenibilidad financiera y fiscal del sistema pensional, en tanto se reitera, si el apoderado de la demandante estimaba que era esa la providencia que causó el daño antijurídico debió dirigir sus pretensiones respecto de ella, pero no lo hizo, sino que delimitó el objeto del litigio en esta oportunidad frente a otra providencia que la aplicó. 87.
Por otra parte, en criterio de esta Sala, el cambio jurisprudencial no puede calificarse en sí mismo de causante de un daño antijurídico que los ciudadanos no estén en la obligación de soportar como se afirma. Si bien que los cambios en las reglas jurisprudenciales tienen efectos sobre las situaciones jurídicas de aquellos que obran quienes legítimamente bajo la regla que se modifica, se trata de una consecuencia avalada por el ordenamiento jurídico y propia del contexto social, político, económico de la sociedad que está en constante evolución, lo que se traduce en que la variación jurisprudencial cuando es necesaria por parte de los órganos de cierre es inherente a la función judicial de rectificar y adaptar las decisiones a los cambios sociales y a una mejor interpretación de los cánones jurídicos23. 88.
Esta postura se encuentra en consonancia con lo resuelto por el Consejo de Estado, que ha sostenido que “la modificación de una posición jurisprudencial no es constitutiva por sí misma de daño antijurídico.”24. 89. Finalmente, si bien en algunas oportunidades la defraudación del principio de confianza legítima se ha usado como fundamento de la responsabilidad extracontractual del Estado, no se trata de una postura que uniforme al interior del máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo25.
En ese sentido, la defraudación de la 23 En esa misma perspectiva en providencia del 21 de abril de 2021 se afirmó que “Al efecto, resulta connatural a la función de impartir justicia que el juez rectifique su jurisprudencia, porque considera que el nuevo criterio se ajusta mejor a los cánones interpretativos y permite la adaptación de las decisiones a los continuos cambios sociales.”.
Expediente: 11001-03-26-000-2016-00181-00(58408). Además, en providencia del 25 de septiembre de 2018. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 18 de noviembre de 2024, expediente: 70001-23-33-000-2013-00249-01. Consejero Ponente: Martín Bermúdez Muñoz. 25 A modo ilustrativo se puede citar la sentencia del 31 de agosto de 2015, proferida por el Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, en la cual refiriéndose concretamente a la actividad legislativa se expone la importancia de incluir dentro de las situaciones que pueden generar responsabilidad Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 26 confianza legítima no constituye en la actualidad un título jurídico de imputación autónomo que deba forzosamente ser utilizados para la resolución de determinadas controversias26. 90.
Se agrega que, si bien no es un título jurídico de imputación autónomo, lo cierto es que la autoridad judicial sí está llamada a verificar si el desconocimiento de expectativas legítimas puede ser causa de un daño antijurídico. Bajo esa premisa, coincide la Sala con la postura del a quo en relación a lo que sobre el particular ya ha definido la jurisprudencia especializada del Consejo de Estado para asegurar que “De acuerdo con lo expuesto, para la Sala es claro que un cambio jurisprudencial respecto del alcance de determinada norma o concepto jurídico no constituye per se una transgresión al debido principio ni al principio de confianza legítima.”27. 91.
Corolario de lo expuesto, los reparos del recurso de alzada no están llamados a prosperar, razón por la cual se confirmará la decisión de primera instancia. 3. COSTAS 3.1. Costas en primera instancia 92. En la primera instancia, el a quo no condenó en costas. Como quiera que dicha decisión no fue objeto de recurso, permanecerá incólume. extracontractual del Estado las protegidas por la confianza legítima.
De la mencionada providencia se extrae, entre otras cosas, lo siguiente: “( ) Ahora bien, excluir las expectativas legítimas y los estados de confianza como fundamentos de daño puede llevar a conservar zonas grises de inmunidad del Estado legislador frente al control jurisdiccional, lo que no solo implicaría que el legislador pueda, sin consecuencias, vulnerar intereses jurídicos sino que la víctima tendría la intolerable obligación de soportar un daño, por el solo hecho que la afectación proveniente de la ley al recaer sobre intereses carentes de la nomenclatura normativa de los derechos subjetivos.
Consejo de Estado, Sentencia de treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015). Expediente: 25000232600019990000701 (22637). M.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero.” 26 En reciente providencia del 20 de mayo de 2024 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado sostuvo: “21. En oportunidades anteriores la Corporación ha discurrido sobre la responsabilidad patrimonial del Estado por la defraudación de la confianza legítima, señalando que los derechos adquiridos, las expectativas legítimas y los estados de confianza19 son el presupuesto de existencia del daño, ya que su configuración depende de la lesión a un interés protegido ex ante por la ley o amparado por el principio de la confianza legítima, de manera que se está ante un deber de reparar cuando hay prueba de ello y resulte imputable a la Administración. 22.
La declaratoria de responsabilidad del Estado por la vulneración del principio constitucional de la confianza legítima de cara a las nociones del interés público, colectivo y social, así como a los fines del estado, es exigente y trasciende más allá de la noción personal del individuo acerca de lo esperado, pues en sociedades actuales construidas sobre criterios antropocéntricos es posible que el individualismo niegue la coexistencia con lo público, lo social y lo colectivo.” Expediente: 25000-23- 36-000-2018-00190-01. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de septiembre de 2018, expediente nro. 11001031500020070013600.
En ese mismo sentido, en sentencia del 2 de julio de 2015 se afirmó: “Al respecto, la Sala considera que la modificación de una posición jurisprudencial consolidada, siempre que sea debidamente justificada, no lesiona tales principios. El cambio jurisprudencial es justificado, cuando “i) la doctrina, habiendo sido adecuada en una situación social determinada, no responda adecuadamente al cambio social posterior;
(ii) la jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico, para evitar prolongar en el tiempo las injusticias del pasado, haciendo explícita tal decisión; (iii) por cambios en el ordenamiento jurídico positivo, es decir, debido a un tránsito constitucional o legal relevante.”.
Expediente: 08001-23-31-000-2009-00610-01. Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 27 3.2. Costas en segunda instancia 93. El artículo 47 de la Ley 2080 de 202128, adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, dispuso que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 94.
Aplicado ese precepto legal al caso en estudio, no considera la Sala que la demanda que dio origen al presente proceso se hubiese formulado sin fundamento, razón por la cual se abstendrá de imponer esa condena en esta instancia. 4. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, de conformidad con los razonamientos expuestos en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso. Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala, en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada 28 “Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción” Expediente Nro. 15001 33 33 003 2021 00044 03 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Socorro Pérez Ruda Demandados: Nación – Rama Judicial 28 (Ausente con permiso) LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.