REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA - SALA DE DECISIÓN No. 5 MAGISTRADO PONENTE: LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN 1 Tunja, 28 de agosto de 2025 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA YANNETH TORRES VARGAS y JOSÉ ORLANDO VARGAS VARGAS DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP RADICACIÓN: 150013333001 2023 00046 01 SAMAI https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=150013333001202300046011500123 ASUNTO POR RESOLVER 1.
La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra el auto del 21 de febrero de 2025, proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante el cual declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por ausencia de agotamiento de la actuación administrativa.
ANTECEDENTES La demanda1 2. Por conducto de apoderado judicial, los señores Sandra Yanneth Torres Vargas y José Orlando Vargas Vargas, presentaron demanda en la que solicitan que se declare la nulidad de los Autos Nos. ADP 005126 del 6 de octubre y ADP 005594 del 27 de octubre de 2022, por medio de los cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se abstuvo de continuar con el trámite de reconocimiento pensional en favor de la señora Cecilia Vargas Vargas. 3.
Consecuente con ello, a título de restablecimiento del derecho solicitaron que se condene a la demandada al reconocimiento de la pensión de vejez de la señora Cecilia Vargas Vargas en favor de la “sucesión ilíquida (sic)”, con efectos retroactivos, a partir del 25 de agosto de 2012 y hasta el 21 de abril de 2020 (fecha de fallecimiento). 1 Anotación 02- SAMAI (primera instancia) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1500133330001-2023-00046-01 Auto Segunda Instancia 2 4.
Como fundamentos fácticos relevantes, la parte actora indicó que la señora Cecilia Vargas Vargas prestó sus servicios en la Alcaldía Mayor de Tunja y que se retiró del servicio al haber superado la edad de 65 años. 5. Señaló que, desde el año 2011, la señora Cecilia Vargas Vargas acudió en varias oportunidades a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP para que le fuera reconocido el derecho pensional, sin embargo, le fue negada la prestación económica al no haber acreditado el tiempo de servicio requerido. 6.
Precisó que la señora Cecilia Vargas Vargas falleció el 21 de abril de 2020 y que en 2022 el apoderado constituido por ella acudió a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. 7. Indicó que a través de Auto No. ADP 005126 del 6 de octubre de 2022, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se abstuvo de dar trámite a la solicitud pensional, en tanto, conforme a la información suministrada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, la señora Cecilia Vargas Vargas había fallecido y, en consecuencia, se perdió el interés jurídico para continuar con el trámite. 8.
Explicó que, los señores Sandra Yaneth Torres y José Orlando Vargas Vargas, le confirieron poder al abogado José Hipólito Vargas Espinosa, quien interpuso los recursos de reposición y apelación contra la decisión contenida en el Auto No. ADP 005126 del 6 de octubre de 2022. 9. Agregó que con Auto No. ADP 005594 del 27 de octubre de 2022, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP declaró la improcedencia de los recursos de reposición y apelación formulados por los aquí demandantes.
Providencia apelada2 10. Se trata de auto proferido el 21 de febrero de 2025 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante el cual declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por ausencia de agotamiento de la actuación administrativa y dio por terminado el proceso. 2 Anotación 026- SAMI.
(primera instancia) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1500133330001-2023-00046-01 Auto Segunda Instancia 3 11. Para el efecto, la Juez de primera instancia señaló que en el expediente no reposa solicitud presentada por los demandantes ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP con anterioridad al 6 de octubre de 2022 (fecha en que se expidió el primer acto administrativo acusado), en la que hubiesen solicitado el reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la señora Cecilia Vargas (q.e.p.d.), en favor de la sucesión de dicha causante; ni solicitud encaminada a que les reconociera como sucesores procesales. 12.
Indicó que el fallecimiento de la titular del derecho pensional tuvo ocurrencia con anterioridad a la fecha en que se radicó la petición que dio origen al Auto No. ADP 005126 de 6 de octubre de 2022; la solicitud se orientó de manera específica al reconocimiento de la pensión de vejez a favor de la causante, Cecilia Vargas; y que, tan solo en los argumentos del recurso de reposición interpuesto por los demandantes contra el Auto No. ADP 005126 de 6 de octubre de 2022 es que se invocaron las pretensiones que se pretenden en sede judicial a título de restablecimiento del derecho. 13.
Manifestó que no resulta de recibo señalar que los demandantes estaban legitimados en sede administrativa para continuar con el reconocimiento de la pensión de vejez en favor de la señora Cecilia Vargas, al haber allegado el poder en calidad de herederos, ni tenerlos como sucesores procesales dentro del procedimiento administrativo, toda vez que el fallecimiento de la titular del derecho pensional ocurrió con anterioridad a la radicación de la solicitud que dio origen al Auto No. ADP 005126 de 6 de octubre de 2022.
Recurso de apelación3 14. La parte demandante solicitó la revocatoria del auto de 21 de febrero de 2025, con sustento en que los señores Sandra Yanneth Torres Vargas y José Orlando Vargas Vargas no elevaron ninguna petición antes del 6 de octubre de 2022, toda vez que hasta ese momento el abogado venía representando a la causante, el cual solo tuvo conocimiento del fallecimiento de la señora Cecilia Vargas Vargas hasta con ocasión del Auto No. 005126 del 6 de octubre 2022. 15.
Afirmó que la solicitud de reconocimiento pensional se viene adelantando desde 2012 y dadas las vicisitudes que dificultaron el trámite, el abogado volvió a presentar la petición, cumpliendo el encargo derivado del poder, sin tener conocimiento de la novedad del fallecimiento. 3 Anotación 29- SAMAI (primera instancia) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1500133330001-2023-00046-01 Auto Segunda Instancia 4 16.
Indicó que los señores Sandra Yanneth Torres Vargas y José Orlando Vargas Vargas le otorgaron poder al profesional del derecho, actuando en calidad de hijos de la causante, con el fin de interponer el recurso de reposición en contra de la decisión contenida en el Auto No. ADP 005126 del 6 de octubre 2022. 17. Hizo un recuento de las actuaciones administrativas surtidas ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y sostuvo que dicha entidad cometió un error al afirmar que por el fallecimiento de la causante se perdió el interés en el reconocimiento pensional, dado que no tuvo en cuenta que dichas acreencias le pertenecían a la causante (desde la causación y hasta la muerte) y hacen parte de la masa herencial. 18.
Señaló que la sucesión procesal es aplicable a los trámites administrativos y que conforme al artículo 70 del C.G.P., los demandantes podían tomar el proceso administrativo en el estado en que se encontrara, y por eso interpusieron el recurso de reposición en contra del auto ADP 005126 del 6 de octubre 2022, previo otorgamiento del poder. 19.
Adujo que los demandantes no estaban obligados a agotar la vía administrativa contra el Auto No. 00516 de 6 de octubre de 2022, dado que no era susceptible de recursos. 20. Insistió en que, agotó adecuadamente la vía administrativa, dado que los sucesores procesales acudieron en el curso de la actuación administrativa, esto es cuando se profirió el Auto No. ADP005126 del 6 de octubre de 2022.
CONSIDERACIONES Competencia 21. De conformidad con el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 20214, es apelable el auto que por cualquier causa ponga fin al proceso. 22. A su vez, conforme el artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 20215, la Sala es competente para dictar las providencias enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia, o 4 ARTÍCULO 243.
APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 5 ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: …g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas;
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1500133330001-2023-00046-01 Auto Segunda Instancia 5 decidan el recurso de apelación contra estas, dentro de las que se encuentra enlistado el auto que por cualquier causa ponga fin al proceso. Problema Jurídico 23. La Sala deberá determinar si conforme a los argumentos del recurso de apelación, se debe continuar con el trámite procesal; y/o si por el contrario se debe confirmar la decisión que determinó la configuración de inepta demanda por falta de agotamiento de la actuación administrativa y ordenó la terminación del proceso.
Caso concreto 24. La declaración de ineptitud de la demanda busca que el libelo introductorio cumpla con los requisitos formales necesarios para su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso. 25. Así, el Consejo de Estado6 ha señalado que la ineptitud de la demanda se configura cuando: i) se presentan vicios de forma respecto de la demanda, los actos o actuación enjuiciada; y ii) no se reúnen los requisitos previos exigidos para su estudio de admisibilidad o el contenido de la demanda no se ajusta a lo dispuesto en los artículos 161 a 164 y 166 del C.P.A.C.A. y demás normas concordantes. 26.
Sobre el particular, debe indicarse que el artículo 161 del C.P.A.C.A. consagra los requisitos previos que deben cumplirse para la presentación de la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa y, de manera específica, en su numeral 2° determina que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular se debe acudir previamente ante la autoridad competente. 27.
Dicha reclamación brinda la posibilidad a la entidad para revisar sus propias actuaciones, garantizando así, la decisión previa de la administración y el ejercicio de la función administrativa. En ese orden, el indebido agotamiento de la actuación administrativa genera, en sede judicial, el rechazo de la demanda o la configuración de la excepción de ineptitud sustantiva de la misma. 28.
La parte demandante aduce en el recurso de apelación, en síntesis, que agotó debidamente la vía administrativa, como quiera que los señores Sandra Yanneth Torres Vargas y José Orlando Vargas Vargas son sucesores procesales de la señora Cecilia Vargas Vargas y, en esa calidad interpusieron el recurso de reposición contra el auto ADP 005126 del 6 de octubre de 2022. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de septiembre de 2009, rad.: 76001 23-33-000-2013-00163- 02 (1433-2017).
Así mismo, auto del 22 de enero de 2025, Sección Segunda, Subsección B, radicado N° 11001-03-25-000-2016- 00848-00 (3941-2016) con ponencia del Consejero Juan Enrique Bedoya Escobar Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1500133330001-2023-00046-01 Auto Segunda Instancia 6 De la sucesión procesal 29. Conforme a las pruebas allegadas y de la lectura del auto ADP 005126 del 6 de octubre de 2022, se advierte en primer lugar, que el apoderado de la señora Cecilia Vargas Vargas radicó petición ante la accionada el 16 de junio de 20227, en la que solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez, ello en virtud del poder conferido el 20 de enero de 2020. 30.
En segundo lugar, se observa que a través de auto ADP 005126 del 6 de octubre de 2022 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP se abstuvo de darle trámite a la anterior solicitud, por cuanto con el fallecimiento de la señora Cecilia Vargas Vargas se perdió el interés jurídico para continuar con el trámite.
En dicha oportunidad la accionada señaló que, al realizar la consulta a la Registraduría Nacional del Estado Civil, se constató que la cédula de la señora Cecilia Vargas Vargas se canceló por muerte el 4 de mayo de 2020. 31. De conformidad con el registro civil de defunción obrante en el expediente, la señora Cecilia Vargas Vargas falleció el 21 de abril de 20208, es decir, que el deceso ocurrió con anterioridad a que se presentara la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez en su favor en vía administrativa. 32.
Ahora, los aquí demandantes otorgaron poder al abogado José Hipólito Vargas Espinosa, con el objetivo de presentar recurso de reposición en contra del auto ADP 005126 del 6 de octubre de 2022. En el escrito del recurso se indicó: “(…) me permito interponer recurso de reposición de la resolución referenciada a fin de que sea revocada a efectos de que se continue con el trámite correspondiente del otorgamiento de la Pensión de Vejez y el pago a los sucesores de las mesadas correspondientes y que se hayan causado hasta el día de su fallecimiento ( )”. 33.
Para la Sala, si bien los demandantes acudieron ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP cuando ya estaba en curso la actuación administrativa, anunciando su calidad de sucesores, lo cierto es, que no están presentes los requisitos para configurarse una sucesión procesal. 34.
La sucesión procesal puede entenderse como una figura “que permite modificar los sujetos que conforman las partes en el proceso, en tanto que los que se encontraban en dicha posición deben ser sustituidos ante su fallecimiento o 7 No se encuentra en el expediente digital la petición. 8 Archivo “ANEXO 142, doc. 2 – índ. 3 del expediente de primera instancia. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1500133330001-2023-00046-01 Auto Segunda Instancia 7 declaratoria de ausencia, si se trata de una persona natural, o ante la extinción, fusión o escisión, si se trata de persona jurídica […]” y que puede afectar al demandante o demandado, e inclusive, a un tercero interviniente. 35.
Al respecto el Consejo de Estado9, ha sostenido que situaciones tales como la muerte de personas naturales, entre otras circunstancias, pueden afectar la existencia o identidad de las partes procesales y, por ende, generar alteraciones y/o cambios en la relación jurídico procesal, en la medida en que pueden aparecer nuevos sujetos que asumen la actuación en el estado en que se encuentra. 36.
Entonces la sucesión procesal, es una figura que opera de pleno derecho o por ministerio de la ley, una vez fallece un litigante representado por apoderado, y su calidad procesal se transmite automáticamente conforme lo establece el artículo 68 del C.G.P. 37. En el caso bajo estudio, la señora Cecilia Vargas Vargas no falleció durante el trámite de la actuación administrativa, sino que su deceso ocurrió con anterioridad a la fecha en que se radicó la solicitud de reconocimiento pensional (16 de junio de 2022), por lo que, los aquí demandantes no adquirieron la calidad procesal que ostentaba la peticionaria.
Muerte del mandante y sus efectos en el contrato de mandato 38. Ahora bien, precisa la Sala que el Código Civil enuncia el contrato de mandato en el artículo 2142, definiéndolo como “un contrato en que una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera”. 39. El Consejo de Estado, en armonía con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que los contratos para el encargo de gestiones judiciales se ajustan a las reglas del mandato previstas en los artículos 2142 y siguientes del Código Civil10. 40.
Tratándose del fallecimiento de quien confiere el mandato, el artículo 2194 del Código Civil ha previsto que, tal circunstancia no extingue el contrato cuando ha iniciado la ejecución de las funciones; pero si de suspenderlas se sigue perjuicio a los herederos del mandante, el mandatario estará obligado a finalizar la gestión encomendada. 9 Consejo de Estado – Sala Plena – Sección Tercera, Sentencia de 22 de octubre de 2015, dentro del proceso con Rad. 2002- 01809-01.
C.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, auto de 18 de mayo de 2018 Rad. 110010325000201500857 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 4 de noviembre de 2004, Rad. n°. 1592. En la misma línea, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de octubre de 2013, rad. n°. 32.720.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1500133330001-2023-00046-01 Auto Segunda Instancia 8 41. El mandato tampoco se extingue si está destinado a ejecutarse después del deceso del mandante (art. 2195 C.C.), caso en el cual los herederos suceden en este caso en los derechos y obligaciones del mandante. Sin embargo, el mandato concebido para ser ejecutado con posterioridad a la muerte de su otorgante, no puede recaer sobre todo tipo de actos, sino solamente sobre aquellos cuya realización dependa, precisamente, del fallecimiento del mandante. 42.
Concordante con lo anterior, el inciso quinto del artículo 76 del C.G.P., establece que la muerte del mandante no pone fin al mandato judicial, si ya se ha presentado la demanda. 43. Así las cosas, la muerte del mandante no da por terminado el mandato judicial, y, por lo tanto, el abogado debe cesar sus funciones, excepto en aquellos casos en el que el proceso se encuentra en curso o cuando la demanda deba interponerse de forma urgente, con el fin de evitar perjuicios a los herederos del mandante. 44.
Sin embargo, en caso de que el mandante muera sin haberse presentado la demanda, el mandatario debe abstenerse de hacerlo, en tanto con ocasión de la muerte del mandante se termina el contrato, despojando al mandatario de iniciar gestión alguna, siendo necesario que está sea encomendada por los herederos. Dichas reglas se hacen extensivas a las actuaciones en sede administrativa. 45.
En el caso concreto, como ya se señaló, la señora Cecilia Vargas Vargas confirió poder a su mandatario el 20 de enero de 2020 y falleció el 21 de abril de 2020; no obstante, el mandatario inició la actuación administrativa ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP (con el objeto de que le fuera reconocida la pensión), solo hasta el 16 de junio de 2022, se reitera, de manera posterior al fallecimiento de la mandante. 46.
Es decir, que al no ejecutarse por parte del mandatario las gestiones encomendadas mientras la señora Cecilia Vargas Vargas estaba con vida, se extinguió el mandato conferido al momento en que se produjo su deceso. Por lo tanto, para el 16 de junio de 2022, el abogado que presentó la reclamación en sede administrativa de reconocimiento pensional no contaba con las facultades requeridas para el efecto. 47.
Entonces, dado que el auto ADP 005126 del 6 de octubre de 2022 surgió como consecuencia de una actuación en la que el abogado que se anunció como mandatario de la señora Cecilia Vargas Vargas no ostentaba realmente dicha calidad, no es posible tener por agotada en debida forma la vía administrativa. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1500133330001-2023-00046-01 Auto Segunda Instancia 9 48.
Tal irregularidad se traslada a la actuación accesoria que adelantaron los aquí demandantes, esto es, la interposición del recurso de reposición, a lo que se suma que no se acreditó la existencia de los requisitos necesarios para la configuración de la sucesión procesal en vía administrativa. 49. La Sala no pasa por alto que nada impide que los demandantes puedan reclamar tanto en sede administrativa como judicial el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales a las que consideran que tienen derecho en su calidad de herederos, en virtud de la prestación pensional que, a su juicio, debió ser adjudicada a la señora Cecilia Vargas Vargas. 50.
No obstante, para efectos de poder acudir a la vía judicial a fin de obtener tales reconocimientos, debe dársele la oportunidad a la administración de pronunciarse al respecto, acreditando en tal sede los requisitos sustanciales para reclamarlos cuando se derivan del fallecimiento de una persona, tales como la calidad de herederos y la capacidad para actuar; actuación que en el presente caso se echa de menos. 51.
Adicionalmente, tal como lo estableció el Juzgado de primera instancia, no se demostró que los accionantes hayan acudido directamente a la entidad accionada, en otra oportunidad diferente a la interposición del recurso de reposición interpuesto contra el Auto No. ADP 005126 del 6 de octubre de 2022, con la finalidad de obtener lo que se pretende a través del medio de control de la referencia. 52.
Por lo tanto, puede concluirse que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP no tuvo la oportunidad de pronunciarse de manera previa, sobre lo que se pretende en la demanda que dio origen al proceso de la referencia. 53. Atendiendo las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la decisión de instancia. Sin embargo, se advierte que la decisión tomada por esta Corporación, no excluye la posibilidad de que los demandantes promuevan el reconocimiento administrativo o judicial del derecho pensional a que puedan tener derecho.
DECISIÓN 54. En virtud de lo anteriormente expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 1500133330001-2023-00046-01 Auto Segunda Instancia 10
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 21 de febrero de 2025, proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme la presente providencia, por Secretaría envíese el expediente al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado Ponente Firma electrónica LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firma electrónica ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada