TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADA PONENTE: ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Tunja, doce (12) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Herlinda Buitrago Quiroga Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación Expediente: 15001-33-33-004-2025-00043-011 OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto proferido el 10 de abril de 2025, por el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja, que rechazó la demanda, por haber operado el fenómeno de la caducidad.
I.
ANTECEDENTES I.1. Demanda2 1. La señora Luz Herlinda Buitrago Quiroga, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento previsto en el artículo 138 del CPACA y en contra del Departamento de Boyacá - Secretaría de Educación, con el objeto de que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: “140.1 Declarar nulo el acto administrativo, expedido por la GOBERNACIÓN DE BOYACÁ – SECRETARIA DE EDUCACIÓN, de fecha 06 de febrero de 2024 y notificado totalmente el 10 de mayo del mismo año; a través del cual negó el incremento salarial desde los años 2021 en adelante a mi representada en igualdad de condiciones con los demás empleados públicos de la planta de personal de la administración central de la Gobernación de Boyacá; por violar los derechos de Trabajo, Mínimo Vital e igualdad y los principios de Debido Proceso, Imparcialidad, Responsabilidad y Favorabilidad de cada uno de los demandantes. 140.2 Declarar que mi mandante tiene derecho a que la GOBERNACIÓN DE BOYACÁ – SECRETARIA DE EDUCACIÓN, le reconozca y pague el incremento salarial en igualdad de condiciones a los demás empleados públicos de la planta de personal de la administración central del Departamento. 1 Link de consulta: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx? guid=150013333004202500043011500123 2 Índice 02 SAMAI, primera instancia. Expediente: 15001-33-33-004-2025-00043-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Herlinda Buitrago Quiroga Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación 140.3 Como consecuencia de la anterior, condenar a la GOBERNACIÓN DE BOYACÁ – SECRETARIA DE EDUCACIÓN, a que pague a favor de mi mandante, las diferencias de cada factor salarial y prestaciones sociales del año 2021. 140.4 Condenar a la GOBERNACIÓN DE BOYACÁ – SECRETARIA DE EDUCACIÓN, a que paguen a favor de mi mandante, las diferencias de cada factor salarial y prestaciones sociales del año 2022. 140.5 Condenar a la GOBERNACIÓN DE BOYACÁ – SECRETARIA DE EDUCACIÓN, a que paguen a favor de mi mandante, las diferencias de cada factor salarial y prestaciones sociales del año 2023. 140.6 Condenar a la GOBERNACIÓN DE BOYACÁ – SECRETARIA DE EDUCACIÓN, a que paguen a favor de mi mandante, las diferencias mensuales de cada factor salarial y prestaciones sociales que se sigan causando como consecuencia de la indiscriminación en el incremento salarial hasta cuando se haga en derecho el incremento salarial en derecho. 140.7 Condenar a la GOBERNACIÓN DE BOYACÁ – SECRETARIA DE EDUCACIÓN, a que cancele los intereses por las sumas no recibidas por parte de mi mandante y/o dichas sumas sean indexadas a la fecha en que se verifique el reconocimiento y pago de cada salario y prestación correspondiente. 140.8 Condenar a la GOBERNACIÓN DE BOYACÁ – SECRETARIA DE EDUCACIÓN, a que si no da cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del C.P.A.C.A. pague a favor de mi mandante intereses moratorios, conforme lo ordena el artículo 195 del C.P.A.C.A. 140.9 Condenar a la GOBERNACIÓN DE BOYACÁ – SECRETARIA DE EDUCACIÓN, al pago de costas, de conformidad con el artículo 188 del C.P.A.C.A.” I.2.
Providencia apelada3 2. Mediante providencia del 10 de abril de 2025, el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja resolvió “Rechazar la demanda presentada por la señora Luz Herlinda Buitrago Quiroga frente al Departamento de Boyacá - Secretaría de Educación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por haber operado el fenómeno de caducidad”. 3.
Como sustento de su determinación, trajo a colación argumentos sobre el fenómeno de la caducidad respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tratándose de reclamaciones judiciales de prestaciones periódicas. En esa línea, luego de referirse a lo reglado en el artículo 164 del CPACA sobre la materia, transcribió apartes de la providencia del 10 de mayo de 2017 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en el expediente nro. 15238333975120150032001 y por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 13 de febrero de 2014 dentro del proceso con radicado 66001233100020110011701, para asegurar que cuando se pretende el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales no es 3 Índice 4 ibidem. 2 Expediente: 15001-33-33-004-2025-00043-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Herlinda Buitrago Quiroga Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación procedente aplicar la regla de caducidad de los cuatro (4) meses para las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho mientras exista el vínculo laboral, pero una vez finalizada esta relación, no aplica el criterio de periodicidad, por lo que debe atenderse el término de caducidad del medio de control de cuatro (4) meses. 4.
Frente al caso concreto, señaló que de acuerdo con la certificación expedida por el Grupo de Historias Laborales de la Secretaría de Educación de Boyacá, la demandante estuvo vinculada en el cargo de auxiliar de servicios generales de la Institución Educativa Técnica Pablo Valette del municipio de San Pablo de Borbur en el período del 17 de julio de 2009 al 2 de abril de 2024, por lo que a la fecha de la decisión no se encontraba vinculada. 5.
Así, mencionó que como la reclamación pretendió un ajuste salarial y prestacional devengado por la actora, al no existir un vínculo laboral vigente, dichos conceptos no tienen la naturaleza de periódicos, razón por la cual su reclamación judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho estaba sujeta al término de presentación oportuna de la demanda de 4 meses.
En ese sentido, constató que la petición a la administración se radicó el 21 de diciembre de 2023 (nro. BOY2023ER068377), fue resuelta desfavorablemente el 6 de febrero de 2024 (nro. BOY2024EE005242) y complementada a través del oficio nro. 1.8.3- 16.1; este último notificado el 10 de mayo de 2024. 6. Arguyó que el término de presentación oportuna de la demanda transcurrió entre el 10 de mayo y el 10 de septiembre de 2024 y la demanda se radicó el 7 de noviembre de 2024, es decir, por fuera del plazo legal para ello, razón por la cual operó el fenómeno de la caducidad.
Agregó que el término de presentación oportuna no se vio interrumpido, debido a que la parte actora no agotó el requisito de la conciliación prejudicial. I.3. Recurso de apelación4 7. En contra de la anterior decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación el 23 de abril de 2025. 8. Su inconformidad se centra en que, a su juicio, conforme al literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, la demanda para cuestionar actos que nieguen o reconozcan prestaciones periódicas puede ser presentada en cualquier tiempo.
En tal 4 Índice 7 ibidem. 3 Expediente: 15001-33-33-004-2025-00043-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Herlinda Buitrago Quiroga Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación orden, cuestionó que se haya declarado la caducidad de la demanda, cuando el presente caso se subsume en este supuesto, “ya que el incremento salarial que se pretende en favor de mi representada influye no solo en un tema de salarios sino que también se relaciona prestaciones sociales como es el caso de los aportes a pensiones que se realizaron por parte del Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación.”. 9.
Adujo que la controversia planteada versa sobre un acto que niega el reconocimiento de diferencias salariales y prestacionales para los años 2021 a 2023 de una empleada del Departamento de Boyacá, es decir, que se pretende el reconocimiento de prestaciones periódicas, ligadas al derecho fundamental al trabajo y por tanto con carácter irrenunciable e imprescriptible. 10.
Por tal motivo, solicitó revocar el auto del 10 de abril de 2025. II. CONSIDERACIONES II.1. Competencia 11. Esta Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con los artículos 153 y 243 (numeral 1) del CPACA. II.2. Marco normativo aplicable 12. El artículo 169 de la Ley 1437 de 2011, establece los eventos en los que procede el rechazo de la demanda y la devolución de sus anexos: “Artículo 169.
Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.” (Subrayas de la Sala) 13.
En concordancia con lo anterior, el artículo 164 del CPACA regula el término de presentación oportuna de los diferentes medios de control. En primer lugar, enlista aquellos asuntos que pueden ser reclamados en cualquier tiempo, entre ellos, aquellos en los que se controviertan actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Seguidamente, respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, define que su ejercicio debe darse dentro de los 4 Expediente: 15001-33-33-004-2025-00043-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Herlinda Buitrago Quiroga Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones. 14.
Las normas en cita expresamente disponen: “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. 1. En cualquier tiempo: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 2. En los siguientes términos, so pena que opere la caducidad: (…) d) cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.” 15.
Pues bien, definir entonces la aplicabilidad de una u otra disposición a efectos de establecer el acaecimiento de la figura jurídica de la caducidad debe partir de establecer la naturaleza de lo reclamado en sede judicial, para constar si corresponde a una prestación periódica. 16. En relación con este concepto, en sentencia del 21 de marzo de 2019, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que “Conforme la sentencia de la Corte Constitucional y las reseñadas del Consejo de Estado se obtiene que las prestaciones periódicas son aquellos pagos corrientes que le corresponden al trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales como el pago del salario, pero que una vez finalizado el vínculo laboral las denominadas prestaciones periódicas dejan de serlo, salvo las correspondientes a la prestación pensional o una sustitución pensional que pueden ser demandados en cualquier tiempo, aún después de culminado el vínculo laboral”5. 17.
En esa misma oportunidad, la aludida Corporación agregó que si bien existe una habilitación legal para cuestionar la legalidad de actos administrativos que concedan dichas prestaciones periódicas, esta también se extiende a aquellos que las deniegan, pero “no sucede lo propio cuando se reclaman prestaciones económicas con posterioridad al retiro, pues en ese caso ya no se pueden considerar periódicas, sino 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de marzo de 2019, expediente nro. 13001 2331 000 2010 00335 01.
Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 5 Expediente: 15001-33-33-004-2025-00043-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Herlinda Buitrago Quiroga Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación por el contrario se trata de un pago que debió hacerse luego de que finalizara la relación laboral.”6. 18.
En decisión del 20 de junio de 2024, esa misma Sección del Consejo de Estado reiteró las anteriores premisas jurisprudenciales, para exponer lo que a continuación se reseña: “Son prestaciones periódicas todas aquellas obligaciones de naturaleza laboral que tienen vocación de permanecer en el tiempo, incluidos el salario, primas salariales, las pensiones, entre otras.
Por lo que, en principio, los actos administrativos que contenga decisiones relacionadas con reclamaciones de estos derechos, por la normativa antes citada, no están sometidas a la caducidad de la acción. En ese sentido, esta Subsección en oportunidades anteriores precisó que: «[…] dentro de los actos que reconocen prestaciones periódicas, están comprendidos no sólo las decisiones que reconocen prestaciones sociales, sino también aquellos que reconocen prestaciones salariales que periódicamente sufragan al beneficiario, siempre y cuando la periodicidad en la retribución se encuentre vigente.» De modo que, una vez estas prestaciones dejen de ser percibidas por el trabajador, habiendo finalizado el vínculo laboral, pasan a ser acreencias que debieron pagarse con posterioridad al retiro y dejan de considerarse como pagos periódicos.
Siendo en este evento, aplicable el término de caducidad general de cuatro (4) meses descritos en literal d) numeral 2° del artículo 164 del CPACA. Lo anterior, no se predica de aquellas prestaciones pensionales, que pueden ser demandadas en cualquier tiempo, aún después de culminar el mencionado vinculo. Ello con fundamento en el carácter irrenunciable e imprescriptible de los derechos pensionales, y su relación directa con otros derechos de carácter fundamental propios de los usuarios del sistema de seguridad social, como son el mínimo vital y la protección a la familia como núcleo fundamental de la sociedad, entre otros.”7 (Subrayas fuera del texto original) 19.
En consonancia con lo expuesto, es claro que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que la aplicabilidad del literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA en cuanto a la intemporalidad de la reclamación judicial de prestaciones periódicas parte del supuesto de la vigencia de la relación laboral, como presupuesto determinante para dotar a la prestación del carácter periódico.
En tal orden, mientras subsista el vínculo laboral se puede predicar el carácter sucesivo del reconocimiento y, conforme a ello, la habilitación legal para acudir a la jurisdicción a ventilar la reclamación en cualquier tiempo, salvo que se trate de prestaciones pensionales, en cuyo caso tal posibilidad se extiende más allá de la vigencia de la relación legal y reglamentaria, no por el carácter periódico, sino en razón a la naturaleza y carácter mismo de la prestación. 6 Ibidem. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 20 de junio de 2024, expediente nro. 08001-23-33-000-2018-00364-01.
Consejero Ponente: Luis Eduardo Mesa Nieves. 6 Expediente: 15001-33-33-004-2025-00043-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Herlinda Buitrago Quiroga Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación II.3. Análisis del caso concreto 20. Descendiendo al caso bajo análisis, se encuentra que se reclama “el incremento salarial desde los años 2021 en adelante (…) en igualdad de condiciones con los demás empleados públicos de la planta de personal de la administración central de la Gobernación de Boyacá”, así como las diferencias prestacionales causadas en ese mismo período. 21.
Ahora, de acuerdo con la certificación expedida por el Grupo de Historias Laborales de la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá, la señora Buitrago Quiroga estuvo vinculada a la entidad del 17 de julio de 2009 al 2 de abril de 2024 en el cargo de Auxiliar de Servicios Generales grado 10 en la Institución Educativa Técnica Pablo Valette en el municipio de San Pablo de Borbur. 22.
En tal escenario, tal como lo advirtió el a quo, a la fecha de interposición de la demanda el vínculo laboral de la demandante con el Departamento de Boyacá no se encontraba vigente, de tal manera que desde el momento que aquel finalizó su reclamación dejó de recaer sobre prestaciones de naturaleza periódica, y por tanto, no es posible cobijarla por la la excepción del término de caducidad regulada en el literal c) del numeral 1° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 23.
Siendo ello así, se impone concluir que el medio de control ejercido en el presente caso está sujeto a la regla general de presentación oportuna de la demanda previsto en el literal d) del numeral 2 ibidem. En ese orden de ideas, se encuentra acreditado que la petición elevada ante la entidad demanda el 21 de diciembre de 2023 (BOY2023ER068377) respecto de la señora Luz Herlinda Buitrago Quiroga fue resuelta inicialmente el 6 de febrero de 2024 por medio del Oficio nro.
BOY2024EE005242, comunicada por medio de correo electrónico de esa misma fecha, según consta en el folio 41 del archivo denominado “PRUEBA Y ANEXOS P3” allegado con el escrito de la demanda. Posteriormente complementada, respecto de la demandante, a través de las comunicaciones electrónicas del 28 de febrero de 20248 y 10 de mayo de 20249 (Oficio 1.8.3-16-1). 24.
En ese entendido, como quiera que el término de presentación oportuna se debe contabilizar desde el día siguiente a la notificación o comunicación, en el sub examine 8 Folios 42 a 44 del archivo “PRUEBA Y ANEXOS P3”, índice 02 SAMAI, primera instancia. 9 Folios 45 a 54 ibidem. 7 Expediente: 15001-33-33-004-2025-00043-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Herlinda Buitrago Quiroga Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación inició el 11 de mayo de 2024 y se extendió hasta el 11 de septiembre de ese mismo año, sin que se hubiese interrumpido como consecuencia del trámite de conciliación extrajudicial. 25.
La demanda fue radicada el 7 de noviembre de 2024, es decir, por fuera de la oportunidad legal para ello, lo que permite respaldar la postura del a quo sobre el acaecimiento del fenómeno de la caducidad. 26. En relación con el reparo del recurrente sobre la incidencia que tiene la reclamación salarial en los aportes a pensiones, se advierte que tal aspecto fue traído a colación hasta el recurso de apelación que aquí se resuelve, sin que se hubiese mencionado el mismo en la demanda.
Además, tampoco evidencia la Sala que la petición radicada inicialmente ante la entidad demandada haya elevado reclamación por el concepto de cotizaciones pensionales que ahora presenta en sede de recurso de alzada en contra de la decisión que le rechazó la demanda por haber operado del fenómeno de la caducidad. 27. De hecho, de la revisión del expediente encuentra la Sala que la accionante quedó incluida en la petición con radicado BOY2023ER068377 del 21 de diciembre de 2023 y allí expresamente se solicitó: 28.
Siendo ello así, tampoco avizora la Sala que del contenido de esos documentos pueda colegir que el sentido de la reclamación inicial de la parte actora hubiese sido aquella dirigida a reclamar asuntos pensionales, cuando expresamente acudió a la administración a pedir el reajuste salarial. 8 Expediente: 15001-33-33-004-2025-00043-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Herlinda Buitrago Quiroga Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación 29.
En síntesis, en criterio de este Tribunal la decisión recurrida se encuentra en consonancia con la postura jurisprudencial conforme a la cual la periodicidad de las prestaciones reclamadas por la demandante cesó con la desvinculación laboral de la demandante, y por esa razón acudió a la administración de justicia a ventilar sus pretensiones por fuera del plazo legal previsto en el ordenamiento jurídico para ello, cuando ya se había configurado el fenómeno de la caducidad, tal como acertadamente lo declaró el a quo. 30.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No.6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR el auto proferido el 10 de abril de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja que rechazó por caducidad la demanda presentada por la señora Luz Herlinda Buitrago Quiroga en contra del Departamento de Boyacá - Secretaría de Educación, de conformidad con lo razonamientos expuestos en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. En firme esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al despacho judicial de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones del caso. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA. 9