REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 2 Tunja, 14 de agosto de 2025 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 Magistrado Ponente: Luis Ernesto Arciniegas Triana Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante, contra la sentencia del 1º de agosto de 2023, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES A través de apoderada judicial la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (Lesividad), contra la señora María Isabel Corrales Escobar, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. SUB-6919 del 19 de enero de 2021, la cual fue expedida por aquella, a través de la cual reconoció una pensión de vejez en favor de la demandada, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Duitama el 13 de enero de 2021.
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se le reintegrara por parte de la señora María Isabel Corrales Escobar, lo pagado por concepto de mesadas pensionales y aportes en salud recibidas con ocasión del reconocimiento de la pensión de vejez, a partir del 1º de febrero de 2021 y hasta que fuese proferido el fallo dentro del proceso; asimismo, pidió se indexaran las sumas reconocidas en su favor, así como los intereses a los que hubiese lugar como consecuencia de los pagos realizados en virtud del reconocimiento pensional.
II.
FUNDAMENTOS 1. De orden factico 1. La entidad demandante afirmó que, a través de la Resolución GNR 1877375 del 19 de julio de 2013, negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez solicitada por la demandada mediante radicado No. 20136800352155. 2. Señaló además que, mediante Oficio No. 2015_5989317 del 9 de julio de 2015, solicitó al Ministerio de Trabajo los formularios ES/CO 01 y 02 correspondientes a los tiempos cotizados y/o laborados por la señora María Isabel Corrales Escobar. 3.
Que el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Pereira, mediante providencia del 21 de julio de 2015, ordenó a la Administradora Colombiana de Pensiones reconocer una pensión de vejez en favor de la demandada en los términos del artículo 12 del Decreto 758 de 1990; que, sin embargo, la Sala Laboral No. 2 del Tribunal Superior de Pereira revocó parcialmente la sentencia y, en su lugar, ordenó que se continuara con la validación de los tiempos cotizados por la señora María Isabel Corrales Escobar, de conformidad con lo establecido en la Ley 1112 de 2006 y el Acuerdo Administrativo de 28 de enero de 2008, y que, una vez se remitieran los formularios Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 ES/CO – 02, se estudiara si la demandada cumplía los requisitos para el reconocimiento pensional. 4.
Mencionó que, el 17 de octubre de 2018, el Ministerio de Trabajo remitió los formularios ES/CO-02, motivo por el cual, estudió la solicitud de reconocimiento pensional, mediante la Resolución SUB 275063 del 22 de octubre de 2018, negando dicho pedimento, porque no se acreditó el número de semanas exigidas en la Ley; que esta decisión fue confirmada a través de las Resoluciones SUB 3080 del 10 de enero de 2019 y DIR 2055 del 21 de febrero de 2019, que resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente. 5.
En razón de lo anterior, indicó que, el 24 de julio de 2019, la señora María Isabel Corrales Escobar solicitó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva, la cual fue negada mediante Resolución SUB-102892 del 4 de mayo de 2020, por cuanto los aportes como servidora pública debía solicitarlos en cada administradora en la cual se efectuaron las respectivas cotizaciones.
La anterior decisión se confirmó al resolver los recursos de reposición y apelación, mediante las Resoluciones SUB-131640 del 19 de junio de 2020 y DPE 9444 del 9 de julio de 2020, respectivamente. 6. Informó que el Juzgado Primero Penal del Circuito de Duitama, el día 27 de octubre de 2020, profirió fallo de tutela dentro del radicado No. 2020-00023, ordenando a la entidad pensional que reconociera la pensión de vejez a favor de la señora María Isabel Escobar.
Sin embargo, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo declaró la nulidad de lo actuado, motivo por el cual se ordenó el archivo definitivo del reconocimiento pensional, mediante la Resolución AASUB 382 del 10 de diciembre de 2020. Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 7.
Afirmó que, posteriormente, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Duitama, mediante providencia del 13 de enero de 2021, ordenó que se reconociera el porcentaje de pensión que correspondiera a favor de la señora María Corrales. 8. Asimismo, señaló que, dando cumplimiento al fallo de tutela, expidió la Resolución SUB-6919 del 19 de enero de 2021, reconociendo de manera transitoria el pago de una pensión de vejez en aplicación al Convenio Colombia – España, en cuantía de $737.816. 9.
Manifestó que no tuvo conocimiento de si la señora María Isabel Corrales Escobar adelantó proceso judicial ordinario sobre el reconocimiento pensional, porque el fallo de tutela se concedió como mecanismo transitorio y, hasta el momento, no se notificó demanda alguna en contra de Colpensiones. 2. Normas violadas y concepto de violación 10.
Citó como normas violadas las siguientes: artículo 48 de la Constitución Política; artículos 33 y 36 de la Ley 100 de 1993; parágrafo 4º del Acto Legislativo 01 de 2005 y artículo 2 de la Ley 1112 de 2006. 11. En el concepto de violación mencionó la demanda que el acto administrativo demandado se expidió con violación de las normas en que debía fundarse, ya que, al revisar la historia laboral de la señora María Isabel Corrales Escobar, tan solo se acreditaron 970 semanas de las 1.300 exigidas en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, a efectos del reconocimiento pensional, en aplicación del Convenio de España contenido en la Ley 1112 de 2006.
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 12. Aclaró que, en virtud de ello, resultaba innecesario determinar si la demandada se encontraba dentro del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Afirmó que cualquier solicitud de reconocimiento y pago de prestaciones económicas que presentara la señora Corrales Escobar debía estudiarse en los términos de la Ley 1112 del 27 de diciembre de 2006, es decir, para el caso colombiano, bajo el régimen de prima media con prestación definida o de ahorro individual con solidaridad. Añadió que, al encontrarse afiliada a la Administradora Colombiana de Pensiones, la solicitud de reconocimiento pensional debía regirse por el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9º de la Ley 797 de 2003. 13.
Señaló que en el reconocimiento pensional se vulneraron flagrantemente las disposiciones referenciadas, porque la señora María Isabel Corrales Escobar no acreditó las 1.300 semanas cotizadas. De otra parte, manifestó que el fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Duitama ordenó reconocer la pensión de vejez sin especificar la norma aplicable, pues someramente se refirió a la Ley 1112 de 2006, que permite la acumulación de aportes pensionales en Colombia y España, sin corroborar el cumplimiento del número de semanas cotizadas, que, para el presente caso, eran las establecidas en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 14.
Adujo que Colpensiones, como administradora del Régimen de Prima Media, debía manejar una solvencia económica, organizada y eficiente para cubrir los gastos y erogaciones que generaban los derechos de sus afiliados. Por lo tanto, cualquier error que se originara con ocasión de los reconocimientos pensionales ponía en vilo los recursos de todos los afiliados.
III. ACTUACIÓN PROCESAL Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 15. La demanda se radicó el 6 de abril de 2021, correspondiendo por reparto al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama1, despacho que, mediante auto del 9 de julio de 2021, la admitió2 y; el 12 de julio de 2021 se surtió la notificación por aviso a las partes3.
No obstante, lo anterior, mediante providencia del 4 de febrero de 2022, se ordenó y efectuó el emplazamiento de la demandada María Isabel Corrales Escobar, en los términos indicados en el artículo 10 del Decreto 806 de 20204, designándole por medio de proveído del 25 de marzo de 2022, curador ad litem5 y, se notificó al ministerio Público6. 16.
Dentro de la oportunidad legalmente establecida, María Isabel Corrales Escobar, actuando a través de curador ad litem, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, dado que, en su criterio, carecían de fundamento jurídico, fáctico y probatorio. Afirmó que la Jurisdicción Contencioso Administrativa se caracterizaba por ser una justicia rogada, motivo por el cual la demandante tenía la carga argumentativa y probatoria para demostrar los fundamentos fácticos de la demanda, en observancia de lo normado en los artículos 162.5 del CPACA y los artículos 164 y 167 del C.G.P., así como el principio de buena fe, sin que hubiera lugar a la devolución de dineros, tal como lo preveía el literal c) numeral 1º del artículo 164 del CPACA. 17.
Afirmó que la entidad demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo enjuiciado, ni la buena fe de la demandada al percibir las mesadas pensionales ya causadas. 1 Archivo 006 2 Archivo 016 3 Archivo 017 4 Archivo 016 5 Archivo 019 6 Archivo 017 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 18.
Propuso como excepciones de mérito las que denominó “vulneración del derecho constitucional fundamental de la pensionada a la vida digna, a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y a la seguridad social – legalidad del derecho pensional reconocido” y “buena fe del pensionado María Isabel Corrales Escobar – imposibilidad de recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. 19.
Por otro lado, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (vinculada), al igual que la parte demandada, se opusieron a las pretensiones de la demanda. Señalaron que la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones solicitó la nulidad de diversos actos administrativos, frente a los cuales no se surtió la notificación correspondiente a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, vulnerando el derecho de defensa de la entidad. 20.
Indicaron que la entidad pensional no agotó la actuación administrativa encaminada a obtener el reintegro de los descuentos y posterior recobro de los aportes a salud sobre la mesada pensional reconocida a la demandada, observando el trámite especial contemplado en el artículo 2.6.1.1.2.2. del Decreto 780 de 2016, el artículo 119 de la Ley 1873 de 2011 y el artículo 7º de la Resolución 5510 de 2013. 21.
Manifestaron que todo pensionado debía contribuir a la sostenibilidad y eficiencia del Sistema General de Seguridad Social en Salud en un 12%, no solo para recibir los distintos beneficios, sino para financiar el sistema en conjunto. Adicionalmente, señalaron que los recursos eran objeto de compensación, tal como lo preveía el artículo 2.6.1.1.2.1. del Decreto 780 de 2016. 22.
Después de citar apartes de las sentencias T-051 de 2016, T-040 de 2014 y T-084 de 2015 de la Corte Constitucional, referentes al debido proceso administrativo, Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 precisaron que las obligaciones por concepto de devolución de aportes no se podían expresar de manera completa mediante actos administrativos autónomos y unilaterales proferidos por la Administradora Colombiana de Pensiones, como quiera que sus elementos no se encontraban determinados de acuerdo con su naturaleza; que dichas resoluciones carecen del mérito ejecutivo que la Entidad Administradora del Régimen de Prima Media pretendía atribuirles. 23.
Formuló la excepción mixta de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, bajo el entendido de que no participó en la expedición de los actos administrativos objeto de demanda, máxime cuando la entidad demandante no adelantó el procedimiento especial para la devolución de aportes previsto en el artículo 7º de la Resolución 5510 de 2013. 24.
Por último, formuló las excepciones de mérito denominadas: “de la vinculación de la ADRES” e “inexistencia de la obligación”; que el legislador no dio una destinación específica a los recursos de cotización no compensados superado el año para solicitar su devolución; que Colpensiones estaba efectuando el cobro de lo no debido. IV. FALLO RECURRIDO 25.
El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, mediante fallo proferido el 1º de agosto del año 2023, resolvió: “PRIMERO: Declarar fundadas las excepciones de mérito denominadas buena fe del pensionado María Isabel Corrales Escobar – imposibilidad de recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe, propuestas por el curador ad litem de la señora María Isabel Corrales Escobar.
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 SEGUNDO: Declarar infundada la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES; y las excepciones de mérito denominadas vulneración del derecho constitucional fundamental de la pensionada a la vida digna, a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y la seguridad social – legalidad del derecho pensional reconocido, formulada por el curador ad litem de la señora María Isabel Corrales Escobar, e inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido presentada por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES TERCERO: Declarar la nulidad de la Resolución SUB-6919 del 19 de enero de 2021, expedida por la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, en los términos expuestos en la parte motiva.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Sin condena en costas. (…)” 26. El problema jurídico planteado por el a quo se contrajo a establecer si era procedente y, además, si prosperaba el juicio de legalidad contra la Resolución No. SUB-6919 del 19 de enero de 2021, puesto que, por un lado, se trataba de un acto de ejecución y, por otra parte, provenía del cumplimiento de una sentencia de tutela, proferida como mecanismo transitorio, que en sede de impugnación fue revocada por el superior. 27.
Como problemas jurídicos asociados, se debía establecer si la demandada era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1994 y en el Acto Legislativo 01 de 2005, para aplicar el régimen pensional previsto en la norma anterior o si, por el contrario, se debía aplicar lo estatuido en el Régimen General de Pensiones, teniendo en cuenta para ambos eventos la sumatoria de los tiempos cotizados en el Reino de España, en virtud de la Ley 1112 de 2006.
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 28. Adicionalmente, se debía determinar, en el caso de prosperar el juicio de legalidad, si la demandada estaba obligada a pagar las sumas de dinero por concepto de mesadas pensionales percibidas con ocasión del reconocimiento pensional realizado vía tutela. 29.
El juez de primera instancia sostuvo la tesis de que, pese a tratarse de un acto administrativo de ejecución, que además se expidió en cumplimiento de una sentencia de tutela, era pasible del control jurisdiccional, dado que, como lo señaló el Consejo de Estado, el análisis del juez constitucional difería del que realizaba el juez ordinario de lo contencioso administrativo, de modo que no se podía predicar la existencia de cosa juzgada. 30.
Adujo igualmente que la señora María Isabel Corrales Escobar no tenía derecho al reconocimiento y pago de una pensión de vejez, por cuanto no cumplió con el número de semanas cotizadas previsto en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, norma que resultaba aplicable al no ser beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 31.
Dijo que no había lugar a recuperar lo pagado a favor de la señora María Isabel Corrales Escobar, porque sus actuaciones estuvieron amparadas bajo el principio de buena fe, el cual no fue desvirtuado por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. V. SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN 32. Dentro de la oportunidad procesal para ello, la apoderada judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación solicitando se revocara la sentencia de Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 primera instancia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama 7. 33.
El recurso de apelación fue interpuesto en contra de los ordinales primero y tercero de la sentencia de primera instancia. El juzgado declaró fundadas las excepciones de mérito formuladas por el curador ad litem de la señora María Isabel Corrales Escobar, relativas a la buena fe del pensionado y a la imposibilidad de recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Así mismo, declaró la nulidad de la Resolución SUB-6919 del 19 de enero de 2021, expedida por Colpensiones, pero negó las demás pretensiones de la demanda relacionadas con la devolución de los pagos pensionales realizados con ocasión de dicho acto. 34. La parte apelante manifestó su inconformidad respecto de esa negativa, argumentando que no debía aplicarse la figura de la buena fe en este caso, toda vez que la demandada conocía desde antes de la interposición de la demanda que no cumplía los requisitos legales para acceder a la pensión de vejez.
Alegó que, si bien la señora María Isabel Corrales Escobar tenía 72 años al momento del reconocimiento, solo acreditaba 970 semanas cotizadas, incumpliendo el mínimo de 1.300 semanas exigidas por el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, lo cual hacía improcedente el reconocimiento pensional. 35.
Sostuvo además que no podía predicarse la existencia de buena fe cuando la beneficiaria sabía de antemano la improcedencia de la prestación, lo cual contrariaba el principio constitucional de legalidad y los requisitos establecidos en la ley vigente. Agregó que la sentencia de tutela que motivó el acto administrativo había sido 7 Archivo 067 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 revocada en sede de impugnación, por lo que la pensión reconocida carecía de sustento legal definitivo. 36.
Asimismo, señaló que negar la devolución de lo pagado atentaba contra el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, consagrado en el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual impone al Estado la obligación de garantizar el manejo eficiente de los recursos del sistema para asegurar el derecho a la seguridad social de toda la población. Citó la Sentencia SU-149 de 2021 de la Corte Constitucional, que reiteró que el respeto al principio de sostenibilidad financiera exige que no se reconozcan pensiones sin el cumplimiento estricto de los requisitos legales, como número mínimo de cotizaciones y edad. 37.
Finalmente, concluyó que no recuperar los pagos indebidos vulneraba el principio de progresividad del derecho a la seguridad social, pues afectaba la disponibilidad de recursos para quienes sí cumplían con los requisitos legales y tenían derecho al reconocimiento pensional. 38. Por último, solicitó a este Tribunal se revocara parcialmente la sentencia, en lo concerniente a los ordinales primero y tercero y, en su lugar, acogiera la totalidad de las pretensiones de la demanda, incluyendo la devolución de los pagos pensionales realizados indebidamente a la demandada. 39.
Por otra parte, el apoderado judicial de la parte demandada manifestó mediante escrito dirigido al despacho judicial que no interpondría recurso de apelación contra la sentencia de instancia, por cuanto no existían fundamentos jurídicos que permitieran su revocatoria. Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 40.
Resaltó que, del contenido de la sentencia y del análisis de las pruebas recaudadas en el proceso, se concluía que la parte demandante se encontraba tramitando una acción judicial ordinaria laboral en la ciudad de Pereira, con el fin de obtener el reconocimiento de sus derechos, lo cual hacía improcedente impugnar el fallo en sede de apelación. VI.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 41. Por medio de auto del 24 de octubre de 2023 se admite el recurso de apelación en el efecto suspensivo interpuesto por la parte demandante8. El 26 de octubre de 2023 se surtió notificación electrónica de la respectiva providencia tanto a la parte actora COLPENSIONES como a la demandada y al Ministerio Publico9.
VII. CONSIDERACIONES 1. Competencia 42. De conformidad con el artículo 153 del CPACA este Tribunal es competente para resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida el 1º de agosto de 2023, por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.
Cuestión previa: actos administrativos enjuiciables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo 8 Archivo 04 9 Archivo 055 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 43.
El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos. En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares. 44.
En otras palabras, el acto administrativo, constituye la expresión de voluntad unilateral de la Administración destinada a producir efectos en el mundo jurídico, y que dependiendo el ámbito en que éstos se extienden, pueden ser de contenido general o particular. 45. Los actos particulares, se distinguen claramente porque los efectos proseguidos a partir de su expedición son verificables en una situación concreta que se crea, se modifica o se extingue, de suerte que los mandatos contenidos en él solo afectan al interesado. 46.
La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional; en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad10, hay tres tipos de actos a saber: i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: Han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de 10 José Antonio García – Trevijano Fos.
Los actos administrativos. Segunda Edición 1991. Editorial civitas s. a. Madrid España. Pág. 191. El autor clasifica los actos administrativos de acuerdo a su inserción en el procedimiento administrativo y recurribilidad, en la cual establece: «El procedimiento administrativo no es más que una concatenación de actos que tienden a un resultado final.
De aquí se deduce, sin ninguna violencia interpretativa, que existen dos tipos de actos: unos, la mayor parte, que sirven para el resultado final, y otros que suponen propiamente, la finalización. Actos de procedimiento o de trámite significan la misma cosa. Acto final o resolución son, también, términos equivalentes.» Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración11. ii) Los actos definitivos: De conformidad con el artículo 43 del CPACA “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación”.
Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido. iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. 47.
De lo anterior, se colige que solo aquellos actos que produzcan efectos tienen trascendencia material para verificarse su contenido en sede gubernativa y judicial en uso de los mecanismos previstos por el legislador, de ahí que, normativamente reciban el calificado de actos definitivos12 al decidir la actuación de manera directa o indirecta, y como tal, son los únicos pasibles de ser acusables. 48.
En el opuesto, encontramos actos administrativos que la doctrina ha denominado como de cumplimiento o ejecución, en los cuales, no se contiene una expresión de voluntad proveniente de la administración, sino la orden concreta de un juez que para cobrar ejecución requiere de su puesta en práctica por la autoridad que está obligada a cumplirla.
Es entonces, el instrumento jurídico a través del cual la administración 11 Ibídem 12 Artículo 43, Ley 1437 de 2011. Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 materialmente cumple la orden dada por un funcionario judicial dentro de una providencia. 49.
De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia ha señalado reiteradamente que el acto de ejecución carece de control por vía de acción, lo cual se adecúa a la definición ya expuesta, y así mismo a su tratamiento procesal dentro del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyas reglas adjetivas impiden que sea susceptible de discusión gubernativa. 50.
Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados. 51. Bajo este entendido, el acto de ejecución no es pasible de control jurisdiccional a menos que al materializar la orden dada por el juez, la autoridad desborde los estrictos lineamientos de la sentencia, en cuyo caso, el perjudicado quedará habilitado para discutir en juicio aquello en que hubo incumplimiento por parte de la administración. 52.
Es decir, excepcionalmente los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos:13 53. Cuando estos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 41001-23-33- 000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Surcolombiana, Demandado: Yulieth Penagos Leyva. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), Bogotá D. C., 6 de agosto de 2015. Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. 54.
De conformidad con lo expuesto, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando estos se aparten, no cumplan, modifiquen o den un alcance diferente a lo decidido por la autoridad administrativa o judicial. Ello es así porque al pronunciarse sobre aspectos no contenidos en estas decisiones se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular, aspecto que lo convierte en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción14. 55.
Por consiguiente, si los actos administrativos que ejecutan decisiones judiciales o administrativas no se encuentran inmersos en algunas de las excepciones desarrolladas en el aparte jurisprudencial transcrito, estos no serán susceptibles de control de legalidad por vía judicial. 56. En el presente caso, la apoderada judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), contra la señora María Isabel Corrales Escobar, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. SUB-6919 del 19 de enero de 2021, por medio de la cual se le reconoció una pensión de vejez, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Duitama el 13 de enero de 2021: 14 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Expediente: 05001-23-33- 000-2014-01713-01. Número interno: 2831-2015. Demandante: Melanio Moreno Cuesta. Demandado: Departamento de Antioquia y Contraloría General de Antioquia. Magistrado ponente William Hernández Gómez. Bogotá D.C. 8 de marzo de 2018. Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 57.
Precisamente, la Resolución No. SUB-6919 del 19 de enero de 2021, mediante la cual COLPENSIONES le reconoció y ordenó el pago de su pensión de vejez a la demandada, en sus consideraciones señaló expresamente que daba cumplimiento a la sentencia del JUZGADO PRIMERO PENAL DEL CIRCUITO DE DUITAMA del 13 de enero de 2021, en el sentido de: “RECONOCER Y PAGAR el porcentaje de pensión que le correspondiese, como si la accionante hubiese cumplido con los requisitos para obtener la pensión en virtud de la Ley 1112 de 2006, sin que la misma supere el valor de la pensión mínima, la prestación a reconocer, será el equivalente a una (pensión teórica) de un salario mínimo legal vigente y a corte de nómina conforme a lo dispuesto en concepto No. BZ_2015_3939291 del 5 de mayo de 2015.
Que a partir de lo anteriormente enunciado se procederá al reconocimiento de una pensión de vejez bajo los parámetros de la Ley 1112 de 2006, la cual se resume de la siguiente manera: El disfrute de la presente pensión será a corte de nómina esto es a partir del 1 de febrero de 2021, por valor de $737.816, mesada pensional correspondiente a la pensión prorrata que el corresponde a esta entidad.
Que es importante informar que la inclusión de los tiempos públicos se realiza con la certificación que obra en el radicado No 20136800352155 del 31 de mayo del 2020, con la CERTIFICACION DE INFORMARCION LABORAL del 037397, teniendo en cuenta tiempos del 3 de marzo de 1979 al 29 de agosto 1979, junto con el CERTIFICACION 2 de enero 2005, por ende, esta entidad, en cumplimiento a lo ordenado por el JUZGADO PRIMERO PENAL DEL CIRCUITO DE DUITAMA, bajo la tutela No. 152383109001- 2020-00026-00, procederá a RECONOCER Y PAGAR el porcentaje de pensión que le Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 correspondiese, como si la accionante hubiese cumplido con los requisitos para obtener la pensión en virtud de la Ley 1112 de 2006, sin que la misma supere el valor de la pensión mínima que reconoce COLPENSIONES, la cual pagará hasta tanto el Juez Ordinario defina el asunto de fondo o antes en caso de que la tutelante no presente la demanda respectiva.” 58.
En efecto, el fallo de tutela proferido por el JUZGADO PRIMERO PENAL DEL CIRCUITO DE DUITAMA en favor de la señora María Isabel Corrales Escobar, resolvió (fs. 2 a 15)15: 15 Archivo 045. Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 59.
Teniendo en cuenta lo anterior, no cabe duda a la Sala que la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, a través de la Resolución No. SUB- 6919 del 19 de enero de 2021 dio cumplimiento expreso al fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Duitama el 13 de enero de 2021, es decir no se encuentra incursa dentro de las excepciones establecidas para que el acto de ejecución pueda ser objeto de control judicial. 60.
En efecto, los actos de ejecución o cumplimiento de la sentencia, como el acusado, son susceptibles de ser cuestionados ante esta jurisdicción cuando estos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada, sin embargo en el presente caso ninguna de estas ocurrió, es decir, la Resolución No. SUB-6919 del 19 de enero de 2021 no alteró, ni adicionó, ni mucho menos modificó o suprimió la voluntad de la administración de justicia, lo cual generara una nueva situación jurídica para la señora María Isabel Corrales Escobar. 61.
Conviene precisar que, en algunos casos los actos de ejecución o cumplimiento de la sentencia, son susceptibles de ser cuestionados ante esta jurisdicción por tratarse de una competencia otorgada tanto por el legislador como por la Constitución Política (Artículos 236 a 238) a los jueces de lo contencioso administrativo, para que a través de los medios de control previstos en los artículos 135 y siguientes del CPACA decidan acerca de la legalidad de los diferentes actos que expide la administración, incluidos, por supuesto, los que se profieran efectuando modificaciones a las decisiones judiciales.
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 62. No obstante, en el asunto de marras no se presenta dicha situación, porque como ya se dejó establecido, la entidad demandante ninguna modificación hizo frente a lo que resolvió el Juzgado Primero Penal del Circuito de Duitama en el fallo de tutela proferido el 13 de enero de 2021, simplemente se allanó a lo allí ordenado. 63.
En conclusión, es evidente para la Sala que el acto atacado es de ejecución, toda vez que fue expedido en cumplimiento de un fallo de tutela, de manera que la demanda incurre en ineptitud sustantiva, por cuanto el acto de ejecución no constituye acto administrativo definitivo y, por lo mismo, no es pasible del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a menos que contengan una decisión nueva, que no corresponda a lo ordenado en aquél que se ejecuta y que por ello se trata de situaciones jurídicas no discutidas y definidas, que se opongan a ella y que no fueron objeto ya de cosa juzgada, lo cual, no consta que ocurra en este asunto, pues, como se observa, ninguna decisión adopta la administración distinta a la de ordenar el reconocimiento y pago del porcentaje de pensión que le corresponde a la demandada.
Por lo tanto, es menester colegir, de una parte, que el recurso de apelación no puede prosperar; y, de otra parte, que el a quo debió inhibirse para conocer de fondo el asunto, razón por la cual la sentencia habrá de ser modificada. VIII. DE LAS COSTAS 64. Teniendo en cuenta lo preceptuado en el artículo 188 del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en concordancia con el numeral 1º del artículo 365 del CGP y el contenido del reciente artículo 47 de la ley 2080 de 2021, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia pues no se evidenció mala fe o temeridad por la parte procesal.
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Demandado: María Isabel Corrales Escobar Expediente: 152383333001-2021-00045-01 En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 2, con función de administrar justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. MODIFÍCASE la sentencia de primera instancia proferida el 1º de agosto de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, conforme a las razones expuestas en la parte motiva, la cual quedará así:
SEGUNDO. DECLÁRASE INHIBIDA la Sala para hacer un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones formuladas, por ineptitud sustantiva de la demanda.
TERCERO. Sin costas en esta instancia.
CUARTO. Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese el expediente al despacho de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión No 2 de la fecha. Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUIZAMO Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Magistrado