[1] EPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, nueve (9) de julio de dos mil veinticinco (2025) VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE LA UVITA RADICACIÓN: 150012333 000 2025 00019 00 No encontrándose causal alguna que pueda anular lo actuado, agotadas las etapas previas y verificados los presupuestos procesales del medio de control, la Sala procede a dictar en derecho la SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA en el proceso de validez de Acuerdo Municipal de la referencia. I.
ANTECEDENTES - La demanda1 - Pretensiones. 1. La apoderada del Departamento de Boyacá pretende se declare la invalidez del Acuerdo No 023 de 23 de diciembre de 2024 (en adelante Acuerdo 023/24), "Por medio del cual se aprueba estudio tarifario, plan de progresividad e indexación tarifaria de los servicios públicos domiciliarios de acueducto alcantarillado y aseo de los años 2020 a 2024” expedido por el Concejo Municipal de La Uvita. - Normas violadas y concepto de violación. 2.
Señaló como vulnerados los artículos 91 de la ley 1437 de 2011 y artículo 116 del Decreto 1333/86. 3. Planteó tres cargos de nulidad. El primero, referente a que, el Acuerdo 023/24 se fundamentó en el Decreto Municipal 136/19, que perdió ejecutoria por no haber sido aplicado ni socializado con la comunidad. Circunstancia que trasgrede el artículo 91-5 de la Ley 1437 de 2011.
En el segundo cargo, se señaló que el Acuerdo sancionado y publicado el 31 de diciembre de 2024, pretende aplicarse retroactivamente desde 2020, contraviniendo el artículo 116 del Decreto 1333/86, que establece que los acuerdos entran en vigor desde su publicación o en una fecha posterior indicada, no 1 Índice 3 SAMAI Fallo única instancia Validez de Acuerdo 150012333 000 2025 00019 00 Departamento De Boyacá VS Municipio de La Uvita [2] con retroactividad.
En el tercer cargo sostuvo que la indexación de tarifas propuesta no cumple con las disposiciones de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), que exige actualizar costos con base en el IPC reportado por el DANE y permite indexaciones solo cuando la variación acumulada del IPC supere el 3%, según el artículo 125 de la Ley 142/94. - Contestación de la demanda. 4.
El municipio de La Uvita defendió la legalidad del Acuerdo 023/24, argumentando que cumple con normas constitucionales y legales. Para ello, hizo referencia al Decreto 136/19 y al artículo 305-10 de la Constitución. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5. Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i) el acto administrativo acusado, ii) lo que se debate y el problema jurídico, y iii) el estudio del caso concreto acorde con el problema jurídico planteado y los hechos probados. - El acto administrativo acusado. 6.
La Gobernación de Boyacá demandó la invalidez del Acuerdo 023/24, expedido por el Concejo municipal de La Uvita, el cual dispuso: “1. Que la Constitución Política, en su artículo 2º, establece como fin esencial del Estado servir a la comunidad y promover la prosperidad general. 2. Que el artículo 365 de la Constitución Política determina que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y es deber estatal asegurar su prestación eficiente. 3.
Que el artículo 366 constitucional señala que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida son finalidades sociales del Estado. 4. Que la Ley 142 de 1994, en su artículo 5°, establece como competencia municipal asegurar la prestación eficiente de servicios públicos domiciliarios. 5. Que mediante Decreto Municipal No. 136 de diciembre de 2019 se elaboró un estudio tarifario para los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, fundamentado en las Resoluciones CRA 825 de 2017, CRA 844 de 2018, CRA 853 de 2018 y CRẢ 864 de 2018. 6.
Que dicho decreto contemplaba un incremento tarifario con entrada en vigencia progresiva desde el 1 de enero de 2020, el cual no fue aplicado operativamente ni socializado con la comunidad. 7. Que se requiere actualizar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, indexándolas según los Índices de Precios al Consumidor (IPC) de los años 2020 a 2024.
Fallo única instancia Validez de Acuerdo 150012333 000 2025 00019 00 Departamento De Boyacá VS Municipio de La Uvita [3] ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO: APROBAR las actualizaciones tarifarias correspondientes a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, indexadas según los IPC de los años 2020 a 2024.
ARTÍCULO SEGUNDO: VIGENCIA: El presente acuerdo se aplicará a partir del primero de enero de 2025 de manera progresiva, realizando dos ajustes, junto a sus respectivas indexaciones anuales, uno el primero de febrero y otro el primero de abril de 2025 quedando ajustadas las tarifas plenas de acuerdo con al estudio tarifario resolución CRA 825 de 2017 y resolución CRA 853 de 2018.
ARTÍCULO TERCERO: SOCIALIZACIÓN: La administración municipal deberá realizar un proceso de socialización del presente acuerdo con la comunidad, explicando los fundamentos técnicos y legales del ajuste tarifario, en un término no mayor a 30 días calendario previos a su entrada en vigencia.
ARTÍCULO CUARTO: PUBLICACIÓN: Publíquese el presente acuerdo en la página web municipal, carteleras públicas y medios de comunicación locales para conocimiento de la comunidad.
ARTÍCULO QUINTO: VIGENCIA Y DEROGATORIAS: El presente acuerdo deroga las disposiciones que le sean contrarias y rige a partir de su publicación.” - Lo que se debate y problema jurídico. 7. El Departamento de Boyacá pretende que se invalide el Acuerdo 023/24, por haberse fundamentado en el Decreto 136/19 que perdió ejecutoria; la aplicación retroactiva desde 2020 y por incumplir las normas de indexación tarifaria de la CRA y el artículo 125 de la Ley 142/94, al no ajustar las tarifas al IPC del DANE ni respetar el requisito de variación mínima del 3%, afectando la legalidad del estudio tarifario para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. 8.
El municipio de La Uvita defendió la legalidad del Acuerdo 023/24, argumentando que cumple con normas constitucionales y legales, pero omitió abordar directamente los cargos de nulidad planteados en su contra. 9. Visto lo anterior, corresponde a esta Sala de Decisión establecer si procede declarar la invalidez del Acuerdo No 023/24 por: i) por perdida de ejecutoria del Decreto 136/19 que sirvió de fundamento para su expedición, ii) la aplicación retroactiva y iii) el incumplimiento de las normas de indexación tarifaria de la CRA. - La solución en concreto del problema jurídico. 10.
Las pretensiones de la demanda tienen vocación de prosperar, puesto que, el Acuerdo 023/24 pretende aplicar retroactivamente tarifas indexadas desde 2020, lo cual contraviene el artículo 116 del Decreto 1333/86, que prohíbe la retroactividad de los acuerdos municipales, vulnerando el principio de seguridad jurídica y los Fallo única instancia Validez de Acuerdo 150012333 000 2025 00019 00 Departamento De Boyacá VS Municipio de La Uvita [4] derechos de los usuarios. - Marco jurídico de los cargos formulados. - La pérdida de ejecutoria de los actos administrativos de carácter general. 11.
El artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 señala los casos o causales de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos en los siguientes términos: “ARTÍCULO
91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.” 12. Al estudiar el acto administrativo la jurisprudencia2 ha diferenciado entre su validez y su eficacia. Las principales características de estas figuras pueden sintetizarse como sigue a continuación: VALIDEZ EFICACIA Requisitos para que se predique Que el acto administrativo reúna las siguientes condiciones: (i) que se haya dictado por autoridad competente;
(ii) que su contenido se ajuste a la Constitución y al ordenamiento jurídico vigente; (iii) que su expedición se haya hecho de manera regular; (iv) que los motivos que lo justifican resultan acordes con la realidad; y (v) que el ejercicio de la atribución con base en la cual se profirió, satisfaga intereses públicos o los específicos a los que responde dicha competencia3 Que no haya ocurrido ninguna de las hipótesis de pérdida de fuerza ejecutoria del acto, fenómeno que se configura cuando (i) sus efectos se suspenden provisionalmente por medio de una decisión judicial;
(ii) desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho; (iii) al cabo de cinco años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; (iv) se cumple la condición resolutoria a que se encuentra sometida el acto; y (v) el acto pierde vigencia. Consecuencia del - La declaratoria de nulidad del acto administrativo, decisión que conlleva su - La pérdida de obligatoriedad del acto administrativo; este deja de producir efectos y, por ende, no puede ser ejecutado. 2 CE.
Sección Segunda, Subsección A, CP. William Hernández Gómez; 22 de abril de 2021, Radicación No 11001-03-25-000-2012-00495-00(1977-12) 3 En armonía con ello, el artículo 137 del CPACA dispone que la nulidad de los actos administrativos «[…] procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió […]».
Fallo única instancia Validez de Acuerdo 150012333 000 2025 00019 00 Departamento De Boyacá VS Municipio de La Uvita [5] incumplimiento de requisitos expulsión del ordenamiento jurídico. - Es competente para declararla el juez de lo contencioso administrativo - Es competente para declararla, la autoridad administrativa que profirió el acto correspondiente. 13.
De donde se desprende que, las causales de nulidad operan en la etapa de formación del acto administrativo, ello por cuanto, las hipótesis que la generan están ligadas a circunstancias, internas o externas, predicables del acto cuando nace a la vida jurídica. Por su parte, las causales de pérdida de fuerza ejecutoria dan cuenta de situaciones que se presentan con posterioridad al surgimiento de la decisión administrativa, sin que tengan la capacidad de conducir a su anulación. 14.
De manera que, aunque la pérdida de fuerza ejecutoria no es motivo de nulidad del acto administrativo respecto del que ha operado tal figura, sí puede serlo de aquellos que tomen dicho acto, ya ineficaz, como fundamento esencial para su expedición. En estos eventos, se ha considerado que, ateniendo a las particularidades de cada caso, tal irregularidad podría estructurarse como una la causal de nulidad por falsa motivación, falta de competencia o expedición irregular del acto. 15.
Al respecto la Sección Primera del Consejo de Estado, refiriéndose a la pérdida de fuerza ejecutoria se pronunció en los siguientes términos4: “En sede jurisdiccional [la pérdida de fuerza ejecutoria] puede sí ser invocada, pero no para que se haga tal declaratoria, sino como circunstancia que pueda afectar la validez, ya no del acto que se estima ha sufrido tal fenómeno, sino la de los actos administrativos que se llegaren a producir con fundamento en éste, caso en el cual, tratándose de la acción de nulidad, esta situación podría resultar encuadrada en algunas de las causales previstas en el artículo 84 del C.C.A., como la falsa motivación, o la expedición irregular, etc., según las circunstancias concretas en que se produzcan los actos derivados de la aplicación del que se considera ha perdido su fuerza ejecutoria”. 16.
Sin embargo, la Sección Segunda y la Sección Cuarta del Consejo de Estado han sostenido que esta causal solo resulta aplicable respecto de actos administrativos de contenido particular. Ello por cuanto, aquellos que en virtud de su carácter impersonal y abstracto pueden identificarse como generales, están llamados a producir efectos en la medida en que se vayan configurando los supuestos que previó el acto para su aplicación, luego en dichos eventos la inejecutabilidad de la decisión de la administración no puede sancionarse con su pérdida de eficacia. Así se expuso: “Es necesario precisar, que el PBOT y el Acuerdo 08 de 2003 son actos generales, cuya ejecutoria supone la expedición de decisiones particulares que concreten sus efectos en cada uno de los propietarios o poseedores de inmuebles beneficiarios del efecto plusvalía, y que por lo tanto, no están sometidos a la 4 Sentencia del 19 de febrero de 1998, Exp. 4490, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.
Fallo única instancia Validez de Acuerdo 150012333 000 2025 00019 00 Departamento De Boyacá VS Municipio de La Uvita [6] condición temporal del artículo 91-3 del CPACA, según la cual, los actos que al cabo de cinco (5) años de estar en firme no han sido ejecutados pierden obligatoriedad y no pueden ser ejecutados. Repárese en que por tratarse de actos generales, estos tienen vocación de permanencia, comoquiera que producen efectos generales y abstractos, y sirven de marco y regulación para una serie de situaciones jurídicas particulares que se van concretando a lo largo del tiempo, de manera que salvo norma en contrario, frente a este tipo de actos no es posible predicar la causal de pérdida de fuerza ejecutoria alegada por la actora5”. 17.
Por su parte la Sección Segunda6, en reciente pronunciamiento sostuvo: La Sala despachará desfavorablemente esta censura toda vez que parte de la hipótesis errada de que, en el momento en el que se expidió la Resolución 436 del 9 de octubre de 2007, el Acuerdo 345 de 1998 había perdido fuerza ejecutoria por el hecho de no haber realizado la administración los actos correspondientes para ejecutarlo en un periodo de 5 años contabilizado desde su firmeza.
Sobre el particular, debe anotarse que la mencionada causal de pérdida de obligatoriedad de los actos administrativos es la consecuencia jurídica atribuible a la omisión en el cumplimiento del deber que le asiste a la administración pública de ejecutar sus decisiones, adelantando todos los procedimientos necesarios en aras de que estas produzcan los efectos para los que fueron proferidas.
En criterio de la Sala, esta causal solo resulta aplicable respecto de actos administrativos de contenido particular. Aquellos que en virtud de su carácter impersonal y abstracto pueden identificarse como generales, están llamados a producir efectos en la medida en que se vayan configurando los supuestos que previó el acto para su aplicación, luego en dichos eventos la inejecutabilidad de la decisión administración no puede sancionarse con su pérdida de eficacia. (…) En ese orden de ideas, como bien lo indicó la entidad demandada en sus alegatos de conclusión, la convocatoria, al ser un acto administrativo de contenido general, no estaba sujeta a la causal que contemplaba el numeral 3 del artículo 66 del CCA, hoy consagrada en el 91 del CPACA, según la cual se produce la pérdida de ejecutoriedad de la decisión administrativa «Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
Esta última es norma obligatoria para la entidad misma, para los concursantes y para las entidades contratadas a efectos de intervenir en la realización del proceso de selección. En ella se definen aspectos tales como la inscripción; los medios de divulgación del concurso; la identificación del empleo; las pruebas o instrumentos de selección, su naturaleza, la forma de aplicación y calificación, la publicación de los resultados y 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 25 de julio de 2019; radicación 25000-23-37-000-2012-00379-01, expediente 22268. 6 Ibidem - CE.
Sección Segunda, Subsección A, CP. William Hernández Gómez; 22 de abril de 2021, Radicación No 11001-03-25-000-2012-00495-00(1977-12) Fallo única instancia Validez de Acuerdo 150012333 000 2025 00019 00 Departamento De Boyacá VS Municipio de La Uvita [7] mecanismos de contradicción; la duración del periodo de prueba y, en general, todos los asuntos que permiten la correcta y adecuada aplicación del proceso de selección en aras de garantizar el mérito como principio rector en la provisión de cargos públicos.
Todo ello, conduce a caracterizar la convocatoria como un acto administrativo de contenido general, pues al ser la ley por la que se rige el concurso, sus preceptos son impersonales y abstractos. En tales condiciones, resultaría infructuoso estudiar si efectivamente se presentó una inejecutabilidad del Acuerdo 345 de 1998 por un periodo igual o superior a cinco años, pues lo cierto del caso es que, por ser este un acto administrativo general y abstracto, su falta de ejecución con el paso del tiempo no habría sido una causal para predicar la pérdida de su eficacia”. 18.
Luego, la falta de ejecución de los actos administrativos de contenido general, con el paso del tiempo, no puede ser una causal para predicar la pérdida de su eficacia. Esto es, no están sujetos a la causal que contempla el artículo 91 del CPACA, según la cual se produce la pérdida de ejecutoriedad de la decisión administrativa «Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos». - De los efectos de los acuerdos municipales. 19.
El artículo 116 del decreto 1333/86, señala que los acuerdos municipales producen la plenitud de sus efectos a partir de la fecha de su publicación. Esta norma refuerza la idea de que la publicación es el límite infranqueable para la entrada en vigor de las normas municipales, garantizando la publicidad y la seguridad jurídica para que los administrados puedan conocer y cumplir las disposiciones.
La norma señala: “Artículo 116º.- Los acuerdos expedidos por los Concejos y sancionados por los alcaldes se presumen válidos y producen la plenitud de sus efectos a partir de la fecha de su publicación a menos que ellos mismos señalen fecha posterior para el efecto. La publicación deberá realizarse dentro de los quince (15) días siguientes a su sanción 20.
Ahora, en relación con la vigencia de la ley, entendida como obligatoriedad y oponibilidad, la Corte Constitucional ha sostenido que es el legislador el llamado a determinar el momento de su iniciación, con un límite infranqueable la fecha de su publicación ley. De manera que, si bien se puede diferir la entrada en vigencia de la ley, no se puede fijar como fecha de iniciación de la vigencia un momento anterior a la promulgación. Esta postura se justifica para preservar el principio de publicidad en la actuación de los poderes públicos y específicamente la publicidad de la ley, y evitar que los asociados sean sorprendidos con leyes secretas que vulneren la seguridad jurídica y la confianza legítima.
Expresamente, se ha indicado: La "vigencia" se halla íntimamente ligada a la noción de "eficacia jurídica", en tanto se refiere, desde una perspectiva temporal o cronológica, a la generación de efectos jurídicos obligatorios por parte de la norma de la cual se predica; es decir, a su entrada Fallo única instancia Validez de Acuerdo 150012333 000 2025 00019 00 Departamento De Boyacá VS Municipio de La Uvita [8] en vigor.
Así, se hace referencia al período de vigencia de una norma determinada para referirse al lapso de tiempo durante el cual ésta habrá de surtir efectos jurídicos. La regla general en nuestro ordenamiento es que las normas comienzan a surtir efectos jurídicos con posterioridad a su promulgación, según lo determinen ellas mismas, o de conformidad con las normas generales sobre el particular.
El verbo "regir" es utilizado por las normas para hacer referencia a su vigencia, entendida en este sentido7. - El caso concreto. 21. La Gobernación de Boyacá pretende la invalidez del Acuerdo 023/24, basado en tres cargos: primero, el Acuerdo se fundamenta en el Decreto MUNICIPAL 136/19, que perdió ejecutoria por no haber sido aplicado ni socializado con la comunidad, violando el artículo 91-5 de la Ley 1437 de 2011; segundo, se pretende aplicar retroactivamente desde 2020, contraviniendo el artículo 116 del Decreto 1333/86, que prohíbe la retroactividad de los acuerdos; y tercero, la indexación de tarifas no cumple con las disposiciones de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, según el artículo 125 de la Ley 142/94, que exige actualizaciones basadas en el IPC del DANE y permite indexaciones solo si la variación acumulada supera el 3%. 22.
Si bien el municipio de La Uvita defendió la legalidad del Acuerdo 023/24, no indicó argumentos que sustentaran su postura. 23. A efecto de abordar el fondo del asunto, la Sala advierte que, el primer cargo de invalidez no prospera. Por cuanto, como se indicó en el marco jurídico, la causal de pérdida de ejecutoriedad por falta de ejecución en un plazo de cinco años, establecida en el artículo 91 del CPACA, solo aplica a actos administrativos de contenido particular y no a los de carácter general. 24.
Los actos administrativos generales, por su naturaleza impersonal y abstracta, tienen vocación de permanencia y producen efectos a medida que se configuran las situaciones previstas para su aplicación, sin estar sujetos a un límite temporal para su ejecución. Por lo tanto, la falta de ejecución con el paso del tiempo no implica la pérdida de su eficacia ni de su obligatoriedad. 25.
En este caso, se alega que el Acuerdo 023/24 se fundó en el Decreto Municipal No. 136 de diciembre de 2019 que no se ejecutó o aplicaron por no haber sido socializado con la comunidad. Expresamente se indicó en la parte considerativa del Acuerdo: “5. Que mediante Decreto Municipal No. 136 de diciembre de 2019 se elaboró un estudio tarifario para los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, fundamentado en las Resoluciones CRA 825 de 2017, CRA 844 de 2018, CRA 853 de 2018 y CRẢ 864 de 2018. 6.
Que dicho decreto contemplaba un incremento tarifario con entrada en vigencia progresiva desde el 1 de enero de 2020, el cual no fue aplicado operativamente ni socializado con la 7 Sentencia C-873 de 2003 Fallo única instancia Validez de Acuerdo 150012333 000 2025 00019 00 Departamento De Boyacá VS Municipio de La Uvita [9] comunidad. 7.
Que se requiere actualizar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, indexándolas según los Índices de Precios al Consumidor (IPC) de los años 2020 a 2024.” 26. Con la contestación de la demanda, se allegó copia del referido Decreto 136/19 “Por medio del cual se aprueba el estudio tarifario, el plan de progresividad y se establecen las tarifas para los servicios de acueducto y alcantarillado”.
Del que se deduce que corresponde a un acto administrativo de carácter general, porque regula aspectos impersonales y abstractos, como las tarifas y el plan de progresividad, que se aplican a una pluralidad indeterminada de usuarios de los servicios de acueducto y alcantarillado, sin referirse a casos o personas específicas. Al aprobar un estudio tarifario y un plan de progresividad, el acto define reglas generales que rigen las condiciones de prestación del servicio y las tarifas aplicables, lo que lo distingue de los actos particulares que resuelven casos concretos. 27.
De manera que, conforme a la tesis del Consejo de Estado, los actos administrativos generales, como este, tienen una vocación de permanencia y no están sujetos a la causal de pérdida de ejecutoriedad prevista en el artículo 91-3 del CPACA. Esto se debe a que los actos generales no requieren una ejecución inmediata, sino que producen efectos a medida que se configuran las situaciones previstas en su contenido, como la aplicación de tarifas a los usuarios del servicio en el tiempo.
Por ejemplo, un acto que establece tarifas de servicios públicos genera efectos continuos cada vez que se facture a los usuarios, sin que su validez dependa de una ejecución puntual dentro de un plazo determinado. 28. En conclusión, la clasificación del Decreto 136/19 como acto general lo exime de la pérdida de ejecutoriedad por inejecución temporal, fortaleciendo su permanencia y aplicabilidad en el marco regulatorio de los servicios públicos.
Por lo que, el cargo de nulidad que señala que el Acuerdo 023/24 se fundamenta en un Decreto que perdió ejecutoria, no prospera. 29. En cuanto tiene que ver con el segundo cargo de invalidez, se señala que, el Acuerdo 023/24 fue sancionado y publicado el 31 de diciembre de 2024, es decir que empezaría a regir a partir del primero de enero de 2025 y no para que lo apliquen con retroactividad del año 2020 al 2024.
Ello por cuanto, en la parte resolutiva se dispuso:
ARTÍCULO PRIMERO: APROBAR las actualizaciones tarifarias correspondientes a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, indexadas según los IPC de los años 2020 a 2024. 30. Ahora bien, analizado en su integridad el Acuerdo demandando se tiene que, el considerando 5 señala que el Decreto municipal 136/19 estableció un estudio tarifario para los servicios de acueducto y alcantarillado, con base en resoluciones de la CRA.
El considerando 6 indica que dicho Decreto preveía un incremento tarifario con vigencia progresiva desde el 1 de enero de 2020, pero Fallo única instancia Validez de Acuerdo 150012333 000 2025 00019 00 Departamento De Boyacá VS Municipio de La Uvita [10] este no fue aplicado operativamente ni socializado con la comunidad. Por su parte, el considerando 7 establece la necesidad de actualizar las tarifas de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, indexándolas según los Índices de Precios al Consumidor (IPC) de los años 2020 a 2024.
Finalmente, el Artículo Primero aprueba dichas actualizaciones tarifarias indexadas para ese período. 31. Esta estructura argumentativa sugiere que el Acuerdo 023/24 pretende aplicar retroactivamente las actualizaciones tarifarias correspondientes a los años 2020 a 2024, es decir, busca que las tarifas indexadas según el IPC de esos años tengan efecto desde 2020, a pesar de que el incremento original del Decreto 136/19 no se implementó en su momento. 32.
Esto contraviene el artículo 116 del Decreto 1333/86, que establece que los acuerdos municipales entran en vigor desde su publicación o en una fecha posterior indicada, pero no con carácter retroactivo. La retroactividad implicaría cobrar a los usuarios tarifas actualizadas por un período en el que no se aplicaron ni se socializaron, lo cual podría vulnerar el principio de seguridad jurídica y los derechos de los usuarios, quienes no fueron informados oportunamente de los incrementos. 33.
Si bien como se expuso, los actos generales tienen vocación de permanencia y no pierden ejecutoriedad por inejecución en el plazo de cinco años (artículo 91-3 del CPACA). Sin embargo, esta característica no autoriza a la administración a aplicar retroactivamente disposiciones que afectan derechos económicos de los usuarios, especialmente cuando, como en este caso, el Decreto 136/19 no fue ejecutado ni socializado en su momento.
La falta de aplicación operativa del Decreto en 2020 implica que los usuarios no fueron notificados ni asumieron las tarifas previstas, lo que genera una expectativa legítima de que dichas tarifas no serían aplicadas con efectos retroactivos años después. 34. Por lo tanto, es dable señalar que la argumentación del Acuerdo 023/24 implica una aplicación retroactiva de las tarifas indexadas desde 2020, lo cual contraviene el principio de irretroactividad de los actos administrativos y podría vulnerar normas de participación ciudadana y regulación tarifaria.
De manera que, el cargo de invalidez prospera. 35. En consecuencia, la prosperidad del segundo cargo de invalidez, basado en la violación del principio de irretroactividad establecido en el artículo 116 del Decreto 1333/86, constituye una razón suficiente para declarar la invalidez del Acuerdo 023/24, por lo que resulta innecesario pronunciarse sobre el tercer cargo relacionado con el incumplimiento de las disposiciones de la CRA. - Efectos en el tiempo del fallo de invalidez. 36.
Como se declara la invalidez del Acuerdo acusado, es procedente señalar los efectos en el tiempo de las disposiciones declaradas inválidas. Fallo única instancia Validez de Acuerdo 150012333 000 2025 00019 00 Departamento De Boyacá VS Municipio de La Uvita [11] 37. Si bien el artículo 189 del CPACA no señala ningún efecto en el tiempo y que deba dársele a este tipo de decisiones, el tema ha sido abordado por la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de los efectos de los fallos que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general. 38.
Así, se ha considerado que la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria13 que implica que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc14 ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior. 39.
No obstante, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. Entre tanto, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc15. 40.
En efecto, la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de diciembre de 201816, indicó: En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la Sección Cuarta desde la siguiente consideración: "El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos".
El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas. En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio. 41.
En consecuencia, es dable concluir que los efectos de los fallos que declaran la invalidez de un Acuerdo son hacía el pasado, esto es ex tunc, pues no es suficiente con que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio.
No obstante, dicho efecto únicamente abarca aquellas situaciones jurídicas que no están consolidadas. Puesto que, en tratándose de situaciones consolidadas, respecto de las cuales el fallo ya no las puede afectar, Fallo única instancia Validez de Acuerdo 150012333 000 2025 00019 00 Departamento De Boyacá VS Municipio de La Uvita [12] los efectos deben ser ex nunc, desde la expedición de la decisión. 42.
De acuerdo con ello, no corresponde al Juez del proceso del control abstracto definir o identificar las situaciones jurídicas particulares para determinar los efectos del fallo de invalidez respecto de cada una de ellas, pues dicha labor escapa de su competencia. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- DECLARAR INVÁLIDO el Acuerdo No 023 de 23 de diciembre de 2024 "Por medio del cual se aprueba estudio tarifario, plan de progresividad e indexación tarifaria de los servicios públicos domiciliarios de acueducto alcantarillado y aseo de los años 2020 a 2024” expedido por el Concejo Municipal de La Uvita, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Ordenar que por Secretaría se comunique esta determinación a la Gobernación de Boyacá, al presidente del Concejo, al alcalde y al personero Municipal de la Uvita - Boyacá. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias de rigor en el aplicativo SAMAI.
El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de Decisión No. 1 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada (Firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado