TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN NO. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO 1 Tunja, ocho (8) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 15001-33-33-007-2021-00206-01 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: José Israel Ahumada Guerrero Demandada: Municipio de Siachoque Asunto: Sentencia de segunda instancia Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2023 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 1.1 Las pretensiones 1. En ejercicio del medio de control de nulidad simple, el señor José Israel Ahumada Guerrero interpuso demanda con el objeto que se declarara la nulidad total del Acuerdo No. 200-02-01-017 de 11 de octubre de 2019, “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA REVISIÓN ORDINARIA DE LARGO PLAZO DEL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE SIACHOQUE – BOYACÁ”, acuerdo proferido por el Concejo Municipal de Siachoque el 30 de octubre de 2019, y sancionado por el alcalde municipal el 1º de noviembre de 2019. 1.2 Los hechos 2.
La demanda se edificó, en síntesis, en las siguientes afirmaciones: 2.1. El 10 de septiembre de 2008, la Gobernación de Boyacá y los señores Mario de Jesús Soto Prieto y Marco Antonio Sagome Soto suscribieron contrato de concesión No. IKJ-16361, para la exploración y explotación de un yacimiento de caolín por 30 años, contados a partir del registro en el RMN que tuvo lugar el 21 de octubre de 2008. 2.2.
El señor José Israel Ahumada Guerrero era titular del contrato de concesión minera IKJ-16361 celebrado con la Secretaría de Minas y Energía de Boyacá cuya titularidad fue adquirida por cesión del título minero otorgado a los señores Mario de Jesús Soto Prieto y Marco Antonio Saganome Soto 1 Índice 52 SAMAI interfaz Juzgados Administrativos. 15001-33-33-007-2021-00206-01 2 mediante Resolución No. 0398 de 6 de septiembre de 2012 inscrita el 13 de noviembre de 2012. 2.3.
La Agencia Nacional Minera aprobó el Plan de Trabajos y Obras (PTO) para la pequeña minería en el marco del contrato IKJ-16361, con vigencia hasta 2038. 2.4. Los concesionarios presentaron solicitud de licencia ambiental ante CORPOBOYACÁ el 22 de octubre de 2012, pero fue negada mediante Resolución No. 4366 del 21 de diciembre de 2016, confirmada por Resolución No. 0421 del 15 de febrero de 2018. 2.5.
Ante la negativa, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, que se tramitó bajo el radicado número 15001233300020180045200 y que, para la época, se encontraba para sentencia. 2.6. El 14 de enero de 2019 la Secretaria de Planeación del municipio de Siachoque certificó el uso del polígono minero como áreas de uso: Áreas Agropecuarias Mecanizada Intensivas.
Con usos condicionados del suelo y prohibidos. 2.7. El acuerdo No. 200-02-01-017 de 11 de octubre de 2019 modificó el uso del suelo del polígono minero a suelo suburbano, mientras que el Secretario de Planeación y Obras Públicas en oficio de 11 de marzo de 2021 describió los usos restringidos y condicionados para usos restringidos, entre otros “1.
La industria de transformación y manufactura ecoeficiente no podrá bajo ninguna circunstancia generar emisiones al aire y deberá contar con las autorizaciones y permisos correspondientes para el manejo de residuos ordinarios ”. 2.8. Sostuvo que, dentro del trámite adelantado ante la autoridad ambiental, se exigió estudio o simulación previa de las emisiones atmosféricas con ocasión de la explotación minera. 2.9.
Adujo que las exigencias de la autoridad ambiental y del municipio eran contradictorias y de imposible cumplimiento, ya que, mientras la autoridad ambiental exigía permiso de emisiones atmosféricas, la administración municipal prohibía generar emisiones al aire. 2.10. Por tal motivo, el nuevo uso del suelo hacía más gravosa el trámite de explotación minera lo que contravenía el artículo 59 de la Ley 685 de 2001. 2.11.
Informó que el titular del contrato de concesión No. IKJ – 16361 15001-33-33-007-2021-00206-01 3 participó en una reunión que se llevó a cabo en la vereda Tocavita de Siachoque en la que planteó reparos frente al cambio del uso del suelo, no obstante, que su participación no fue vinculante de cara a la expedición del acuerdo demandado. 2.12.
Puso en conocimiento que las condiciones fisicoquímicas del suelo del polígono minero no eran aptas para construcción de viviendas, pero ello no se tuvo en cuenta en la modificación del uso del suelo. Asimismo, indicó que desconocía si el municipio de Siachoque realizó estudios técnicos previos que justificaran la conversión del polígono minero en suelo suburbano. 2.13.
Añadió que CORPOBOYACÁ participó en la concertación ambiental para la adopción del nuevo Esquema de Ordenamiento Territorial a pesar de que tenía la condición de demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 15001233300020180045200 lo que viciaba su “papel” en la etapa de concertación y por ende debió declararse impedida por existir un conflicto de intereses. 2.14.
Concluyó que dentro de los considerandos del proyecto de acuerdo describía cómo el municipio y Corpoboyacá habían adelantado la concertación en asuntos ambientales sin embargo no contenía el acto administrativo por el cual la Corporación declaró concertados los asuntos ambientales al proyecto de revisión del EOT. 2.15. Al no existir acto administrativo que hubiera incorporado dentro proyecto de acuerdo el contenido del acta de concertación no era oponible a terceros.
Por consiguiente, el acuerdo era ineficaz y violaba el debido proceso en la medida en que, el acta de concertación debió incorporarse al proceso mediante acto administrativo emanado de la Corporación para interponer el recurso de apelación ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y debió surtirse en debate de la comisión respectiva y plenaria que aprobó el proyecto de acuerdo. 1.3 Fundamentos de derecho 3.
La parte demandante expuso que la parte demandada vulneró las siguientes normas: - Artículos 1, 2, 29, 83 y 84 de la Constitución Política de Colombia. - Artículos 1, 4, 24 y 25 de la Ley 388 de 1997. - Artículos 3 y 11 de la Ley 1437 de 2011. - Artículos 47 y 59 de la Ley 685 de 2001 Código de Minas. 1.4 Concepto de la violación. 15001-33-33-007-2021-00206-01 4 4.
Indicó que el acto administrativo desconoció, entre otros, los principios de transparencia y moralidad pública, el artículo 58 de la Carta Política y 4 de la Ley 388 de 1997 debido a que no se garantizó la participación de la comunidad frente al proyecto presentado al Concejo. 5. Adujo que no se tuvieron en cuenta “las ponencias” que se presentaron durante el desarrollo previo por parte del señor José Israel Ahumada Guerrero quien por su condición de contratista tenía prevalencia. 6.
Afirmó que Corpoboyacá incumplió el artículo 24 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 en la medida que dicha entidad había conocido del trámite de licencia y tenía la condición de demandado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que cursaba en este Tribunal, lo que de una parte constituía impedimento para conceptuar y, de otra, pleito pendiente. 7.
Reiteró que no se respetaron los derechos del titular del contrato de concesión minera IKJ-16361, quien contaba con un título otorgado previamente y, conforme a la ley, su situación no debía volverse más gravosa con nuevas disposiciones. 8. Resaltó que se omitieron los mecanismos de consulta previstos en la Ley 388 de 1997, como audiencias públicas y convocatorias con gremios y comunidades, haciendo que el acuerdo fuera impuesto sin una verdadera concertación. 9.
Citó fallos del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que habían anulado actos administrativos por violaciones similares al derecho de participación ciudadana, reforzando la ilegalidad del acuerdo en cuestión. 10. Concluyó en que el Acuerdo No. 200-02-01-017 de 2019 fue expedido en contravención de normas constitucionales y legales, afectando la participación ciudadana y los derechos adquiridos del concesionario minero. 2.
La contestación de la demanda 2.1 Municipio de Siachoque2 11. La demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones. 11.1. Frente a los hechos, precisó que, respecto de los numerales primero, segundo, octavo al undécimo y el trece no le constaban y se atenía a lo 2 Índice 12 SAMAI Juzgados Administrativos. 15001-33-33-007-2021-00206-01 5 probado por el Despacho.
Sobre los numerales tercero, cuarto y quince, manifestó que se eran transcripciones normativas y no hechos propiamente dichos. 11.2. Adicionalmente, argumentó que los numerales quinto al séptimo, eran ciertos y se encontraban debidamente probados dentro de los anexos de la demanda. 11.3. Al referirse al hecho número doce sostuvo que montaba con los soportes técnicos y jurídicos entregados por la administración anterior, donde se detallaba la justificación del acto administrativo.
En lo concerniente al numeral catorce, indicó que la entidad disponía del documento exigido por la legislación vigente para la concertación ambiental del esquema de ordenamiento territorial. 11.4. Propuso como excepción de mérito “Legalidad del Acto Administrativo”, argumentando que el Acuerdo 200-02-01-017 fue expedido cumpliendo los procedimientos legales, incluyendo la concertación con Corpoboyacá y la participación ciudadana mediante un cabildo abierto debidamente convocado y difundido.
Sostuvo que el actor no presentó objeciones en las instancias oportunas y que su oposición fue extemporánea. Además, señaló que el acto demandado abarcaba múltiples aspectos del ordenamiento territorial y no solo la actividad minera, por lo que no podía considerarse una vulneración total de sus derechos. 11.5. Seguido de lo anterior, propuso como excepción “inexistencia de un derecho adquirido”, señaló que, el actor no contaba con un derecho adquirido, ya que, aunque tenía un contrato de concesión minera, no poseía la licencia ambiental necesaria para iniciar la explotación. Sostuvo que la obtención de un título minero requiere cumplir con todas las fases, incluyendo la autorización ambiental, la cual había sido negada y aún estaba en proceso.
En consecuencia, consideró que no era posible hablar de una vulneración a derechos adquiridos, pues el actor no había completado el proceso exigido por la normativa vigente. 11.6. También propuso la excepción que llamó: “Carencia de Violación al artículo 11 de la ley 1437 de 2011, frente a la inhabilidad de Corpoboyacá dentro del proceso de adopción del acuerdo de revisión”, dado que Corpoboyacá era una entidad independiente de la Administración Municipal y que su participación en la concertación del EOT no estaba condicionada por el proceso legal previo con el actor. 11.7.
Sostuvo que la inhabilidad alegada carecía de fundamento, ya que la actualización del EOT respondía al interés general de la comunidad y no exclusivamente al del demandante. Además, afirmó que el municipio 15001-33-33-007-2021-00206-01 6 desconocía el proceso judicial del actor y que las mesas de concertación se realizaron de buena fe, cumpliendo con los requisitos legales. 11.8.
De igual manera propuso la excepción “Carencia de Irregularidad Administrativa del Concejo Municipal de Siachoque dentro del debate probatorio previo al Acuerdo 200-02-01-017”, porque no existía violación al artículo 24 de la Ley 388 de 1997, ya que la concertación con Corpoboyacá se realizó conforme a la normativa vigente y se garantizó su divulgación. 11.9.
Además, sostuvo que el actor no podía alegar un daño derivado del acuerdo, pues no contaba con licencia ambiental y su derecho minero no estaba plenamente consolidado. También afirmó que la prevalencia del interés general justificaba las restricciones impuestas a la minería en el polígono, ya que esta actividad representaba un riesgo para la salud y el bienestar de la comunidad.
Finalmente, señaló que la nulidad del acto administrativo afectaría proyectos de vivienda, urbanismo y saneamiento, perjudicando a numerosos habitantes del municipio. 3. Sentencia de primera instancia3 12. El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja, mediante sentencia de 29 de septiembre de 2023, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad formulada por JOSÉ ISRAEL AHUMADA GUERRERO, identificado con cédula de ciudadanía No.11.344.335 de Zipaquirá, en contra del MUNICIPIO DE SIACHOQUE, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: NOTIFICAR por Secretaría del contenido de la presente providencia en la forma y términos previstos en el artículo 203 del C.P.A.C.A. a las partes y al Ministerio Público.
CUARTO: En firme la presente providencia, ARCHIVAR el proceso, previas las anotaciones del caso en sistema de información judicial SAMAI. Si existe excedente de gastos procesales, devuélvanse al interesado.” 12.1. Para fundamentar su decisión, el Juez de primera instancia planteó el problema jurídico en el entendido de que se debía determinar si debía declararse la nulidad del Acuerdo No. 200-02-01-017 de 11 de octubre de 2019 “Por medio del cual se adopta la revisión ordinaria de largo plazo del esquema de ordenamiento territorial del Municipio de Siachoque – Boyacá”, 3 Índice 39 SAMAI Juzgados Administrativos. 15001-33-33-007-2021-00206-01 7 proferido por el Concejo Municipal de Siachoque el 30 de octubre de 2019, a la luz de los cargos de nulidad propuestos por la parte demandante, determinándose si el mencionado acuerdo se encontraba incurso en alguna de las causales de nulidad previstos en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.
Asimismo, establecer si se incumplió con el trámite previsto en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997 para la expedición del acto demandado, referente a la realización de la concertación interinstitucional y consultas democráticas a la ciudadanía. 12.2. Estudió lo relativo al Plan de Ordenamiento Territorial – POT, específicamente a que el proceso de revisión y modificación del mismo debía garantizar la concertación interinstitucional y la consulta ciudadana, incluyendo la realización de un cabildo abierto previo a su aprobación por el Concejo Municipal. 12.3.
Destacó que la participación ciudadana era un pilar fundamental en la adopción de estos planes y que su cumplimiento era obligatorio, conforme con lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 y la Ley 507 de 1999. Además, enfatizó que la concertación con la autoridad ambiental y la consulta con la comunidad eran procedimientos independientes que no podían reemplazarse entre sí. 12.4.
En cuanto al caso concreto, mencionó que era necesario partir de las pruebas allegadas oportuna y legalmente al expediente, entre ellas: • Resolución No.0398 de 06 de septiembre de 2012, proferida por la Directora de Minas y Energía del Departamento de Boyacá, “POR MEDIO DE LA CUAL SE DECLARA PERFECCIONADA LA SOLICITUD DE CESIÓN TOTAL DE DERECHOS DENTRO DEL CONTRATO DE CONCESION N°IKJ-16361 Y SE ADOPTAN OTRAS DISPOSICIONES” (Pág.3-10 Archivo 02 Exp.
Digital). • Certificado de Uso del Suelo expedido por el Secretario de Planeación del Municipio de Siachoque el 14 de enero de 2019, correspondiente al área del polígono minero de propiedad del demandante (Pág.11-13 Archivo 02 Exp. Digital). • Oficio No.120-17-03-080 de 11 de marzo de 2021, por medio del cual el Secretario de Planeación y Obras Públicas del Municipio de Siachoque dio respuesta al derecho de petición elevado por el demandante el 22 de febrero de 2021.
(…) • Denuncia radicada bajo el No.150016099163202151808, presentada por el señor JOSÉ ISRAEL AHUMADA GUERRERO ante la Fiscalía General de la Nación el día 02 de junio de 2021, “POR CAMBIO DE USO DE SUELO SOBRE TÍTULO MINERO”. (…) 15001-33-33-007-2021-00206-01 8 • Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo el No.15001233300020180045200, presentada por los señores José Israel Ahumada Guerrero y Misael Forero Guerrero en contra de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, pretendiendo la nulidad absoluta de la Resolución No.4366 de 21 de diciembre de 2016.
(…) • Auto – PARN No.1132 de 11 de mayo de 2016, proferido por el Gestor Punto de Atención Regional Nobsa de la Agencia Nacional de Minería, por medio del cual, respecto del Contrato de Concesión No.IKJ-16361, se dispuso entre otros asuntos aprobar el programa de trabajos y obras para la explotación de arcillas caoliníticas y advertir a los titulares mineros que deben abstenerse de realizar labores mineras de explotación hasta tanto no cuenten con licencia ambiental ejecutoriada y en firme (Pág.58-61 Archivo 02 Exp.
Digital). • Oficio de fecha 07 de octubre de 2019, por medio del cual el presidente del Concejo Municipal de Siachoque presentó al Alcalde Municipal de Siachoque “informe del primer debate, del proyecto de acuerdo N°100- 52-01-014 de fecha 04 de 0ctubre de 2019 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA REVISIÓN ORDINARIA DE LARGO PLAZO DEL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE SIACHOQUE, en el cual se hicieron 18 proposiciones” (Pág.62-72 Archivo 02 Exp.
Digital). • Documento “ACTA DE CONCERTACIÓN ASUNTOS AMBIENTALES DE LOS POT” de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, contentiva de la reunión llevada a cabo el día 28 de junio de 2019, respecto de la concertación de asuntos ambientales en el proyecto de Revisión General al Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Siachoque (Pág.110-163 Archivo 02 Exp.
Digital e Índices 10, 12 y 13 Samai). • Acuerdo No.200-02-01-017 de 11 de octubre de 2019, proferido por el Concejo Municipal de Siachoque, “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA REVISIÓN ORDINARIA DE LARGO PLAZO DEL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE SIACHOQUE – BOYACÁ” (acto demandado), en el cual se señaló lo siguiente lo siguiente: “Que de conformidad con lo señalado en el artículo 2.2.2.1.2.6.3 del decreto 1077 de 2015, todo proyecto de revisión y modificación del plan de ordenamiento territorial o de algunos de sus contenidos se someterá a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997. […] Que el Municipio de Siachoque adoptó su Esquema de ordenamiento territorial mediante el acuerdo municipal No 037 de 2001, cuya vigencia de largo plazo culminó el 31 de diciembre de 2015 y hasta la fecha no ha sido objeto de ajustes a modificaciones. […] Que, en atención al mandato constitucional de participación ciudadana, se diseñaron talleres y escenarios de construcción y 15001-33-33-007-2021-00206-01 9 socialización por veredas, sectores y gremios, lo que conllevo a la realización de un total de 31 escenarios de participación y a la asistencia de 620 ciudadanos que contribuyeron a la identificación de los principales conflictos territoriales y a la construcción del nuevo modelo de ocupación territorial.
Que el alcalde municipal a través de la secretaría de planeación sometió el proyecto a consideración del Consejo de gobierno, el cual le dio aval el día catorce (14) de Enero para que se continuara con las demás etapas de concertación y consulta interinstitucional. Que el proyecto fue presentado para concertación con la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, el día diecisiete (17) de Mayo y luego de varias mesas técnicas se logró la concertación de asuntos ambientales el Veintiocho (28) de Junio de 2019.
Que el Consejo territorial de Planeación conoció y estudió el contenido del Proyecto de revisión y sus correspondientes anexos y emitió el correspondiente concepto el día treinta (30) de julio de 2019. (…) Surtida la etapa de concertación, consulta interinstitucional y participación ciudadana el proyecto de acuerdo de revisión ordinaria de largo plazo se presentó al Concejo Municipal para su aprobación. (…)” (Archivo 04 Exp.
Digital). • Documento Componente Participativo Revisión General del Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Siachoque – Boyacá, Consultoría MS-CMA-01-28-11-2017 elaborado por el Grupo Proyectamos Soluciones GPS S.A.S. (Archivo 5 Exp. Digital). • Resolución No.200-18-011 de 23 de agosto de 2019, proferida por la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Siachoque, “POR MEDIO DE LA CUAL SE CONVOCA A LA CIUDADANÍA A SESIÓN DE CABILDO ABIERTO, EN EL MARCO DEL DEBATE Y ESTUDIO DEL PROYECTO DE ACUERDO NO 100-52-01-014 POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA REVISION ORDINARIA DE LARGO PLAZO DEL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE SIACHOQUE – BOYACÁ”.
(…) • Aviso de convocatoria a cabildo abierto No.01 de 2019, proferido por el Concejo Municipal de Siachoque el 23 de agosto de 2019. (…) • Pantallazos de la página web de la Alcaldía Municipal de Siachoque, en el que se observan el aviso de convocatoria a Cabildo Abierto No.01 de 2019 y la invitación a la comunidad a participar en las reuniones de formulación en el marco de la revisión general del esquema de ordenamiento territorial vigencia 2018-2031 (Índices 10, 12 y 13 Samai). • Acta No.074 de 09 de septiembre de 2019, suscrita por el Presidente y la Secretaria del Concejo Municipal de Siachoque, contentiva del cabildo abierto llevado a cabo en el auditorio de la Alcaldía Municipal de Siachoque, en donde se registró lo siguiente: 15001-33-33-007-2021-00206-01 10 “3.
Lectura Resolución N° 200-18-011 de fecha 23 de Agosto de 2019 Por medio del cual se convoca a la ciudadanía a sesión de cabildo Abierto en el marco del debate y el estudio del proyecto de acuerdo N°100-52-01-014 por medio del cual se adopta la revisión ordinaria de largo plazo del esquema de ordenamiento territorial del Municipio de Siachoque Boyacá, se le dio lectura en su totalidad. [ ] La temática del cabildo es que se van a llamar los cabildantes uno a uno por orden de inscripción el cabildante tendrá un término de 5 minutos para hacer su intervención, lógicamente podrá ampliar lo que escribió en la consulta y enseguida la Administración Municipal a travez (SIC) de la consultoría va a dar respuesta a sus inquietudes.
Dentro de ocho días se hará una sesión de Concejo Municipal donde nuevamente se citaran a los cabildantes y esa explicación que nosotros haremos aquí a viva vos se les entregara por escrito la respuesta ” Dentro del documento se registra la intervención de los ciudadanos Matilde Farías, Ricardo Barón, Jhon Fredy González Pamplona (Párroco de Siachoque) y Héctor Sicacha Daza; así como se dejó constancia de la inasistencia del señor Apuleyo Larota.
Finalmente, se informó que en sesión del 16 de septiembre se daría respuesta por escrito a las inquietudes presentadas (Índices 10, 12 y 13 Samai). • Oficios de fecha 16 de septiembre de 2019, por medio de los cuales el Presidente del Concejo Municipal de Siachoque dio respuesta escrita a los planteamientos realizados en el Cabildo Abierto por los señores Apuleyo Larrota, Matilde Farías Mangua, Héctor Sichaca Daza (Índices 10, 12 y 13 Samai). • Oficio de fecha 04 de octubre de 2019¸ por medio del cual el Concejal Ponente del Proyecto de Acuerdo No.100-52-01-014, solicitó al equipo consultor asistir los días 05 y 06 de octubre de 2019, para desarrollar el primer debate del proyecto de esquema de ordenamiento territorial (Índices 10, 12 y 13 Samai). • Declaración del señor H[é]ctor Horacio Carrillo Cely ” 12.5.
En cuanto al primer cargo, determinó que la entidad demandada sí había garantizado la participación ciudadana en la revisión del Esquema de Ordenamiento Territorial. Evidenció que el Concejo Municipal de Siachoque convocó y realizó un cabildo abierto el 9 de septiembre de 2019, difundiendo la convocatoria en su página web y permitiendo la inscripción de los interesados.
Sin embargo, el señor José Israel Ahumada Guerrero no asistió ni presentó objeciones en ese espacio de participación. 12.6. Se logró probar que la administración municipal había publicado los 15001-33-33-007-2021-00206-01 11 documentos del proyecto y realizado reuniones de formulación con la comunidad, cumpliendo con la obligación de difusión y consulta ciudadana establecida en la ley. 12.7.
En cuanto a la supuesta participación del señor José Israel Ahumada Guerrero en la reunión del documento contentivo del “Componente Participativo” de la Revisión General y Ajuste del Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Siachoque, determinó que no existía evidencia concreta de su intervención ni de su oposición al cambio de uso del suelo en el documento referido. 12.8.
Aunque un testigo afirmó que el demandante asistió a una reunión en 2018 y expresó su desacuerdo con la modificación del uso de suelo, no se encontraron pruebas adicionales que corroboraran esa declaración, como un acta de asistencia o cualquier otro documento que confirmara su participación. 12.9. Además, señaló que, dado que su inconformidad estaba relacionada con el cambio de uso del suelo de su polígono minero, debido haber participado en el cabildo abierto el 9 de septiembre de 2019 para presentar formalmente sus objeciones, lo cual no quedó demostrado en el expediente. 12.10.
En consecuencia, al haberse comprobado que la parte demandada cumplió con lo establecido en los artículos 24 y 28 numeral 4° de la Ley 388 de 1997 y el artículo 2° de la Ley 507 de 1999, garantizando la consulta democrática en el trámite de revisión del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Siachoque, y al no haberse probado los señalamientos hechos por la parte demandante, el Despacho concluyó que estos no tenían fundamentos para prosperar. 12.11.
Determinó que el argumento del demandante sobre la falta de incorporación del acto administrativo de Corpoboyacá en las actas del Concejo Municipal no tenía fundamento. 12.12. Explicó que la Ley 388 de 1997 no exigía que la Corporación Autónoma Regional expidiera un acto administrativo aprobando la concertación ambiental, ya que ésta se realizaba únicamente entre el municipio y la autoridad ambiental. 12.13.
Por otro lado, aclaró que la concertación interinstitucional era independiente de la consulta democrática con la comunidad y que, en caso de desacuerdo, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible debía intervenir. Por lo tanto, concluyó que el argumento del demandante también carecía de validez. 15001-33-33-007-2021-00206-01 12 12.14.
Estableció que la demanda no se dirigía contra Corpoboyacá ni cuestionaba la legalidad de algún acto expedido por ella, sino que se enfocaba en la validez del acuerdo municipal que aprobó la revisión del Esquema de Ordenamiento Territorial. Aclaró que el proceso ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el que se discutía la negativa de la licencia ambiental para la explotación minera, era un asunto distinto e independiente del presente caso. 12.15.
De igual forma precisó que el demandante alegó que Corpoboyacá tenía un interés en el proceso y debía estar impedida, pero no señaló a un funcionario específico de la entidad que estuviera incurso en una causal de impedimento según lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, cual resultaba fundamental, ya que la norma exigía que el impedimento recayera sobre un servidor en particular y no sobre la entidad. 12.16.
En consecuencia, al no haber señalado al funcionario concreto con un conflicto de interés directo, este argumento también carecía de sustento y no podía ser acogido. 12.17. A su vez, señaló que la concertación con la autoridad ambiental era un paso obligatorio dentro del proceso de aprobación del plan de ordenamiento territorial y un elemento esencial para la validez del acto administrativo, por lo que negó las pretensiones de la demanda. 12.18.
Por último, añadió que dado que no avizoró la manifiesta carencia de fundamento legal en la demanda, se abstuvo de condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandante. 4. Recurso de apelación4 4.1. Parte demandante 13. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia, con fundamento en lo siguiente: 13.1.
Argumentó que la interpretación realizada por el Juzgado respecto a los artículos 24 y 27 de la Ley 388 de 1997 fue literal y no tuvo en cuenta otros métodos de interpretación previstos en el Código Civil, como la interpretación por contexto. 13.2. Sostuvo que, aunque la norma (artículo 24 de la Ley 388 de 1997) no exigía expresamente que la concertación ambiental se formalizara mediante un acto administrativo de Corpoboyacá, tampoco lo prohibía. Además, 4 Índice 41 SAMAI Juzgados Administrativos. 15001-33-33-007-2021-00206-01 13 señaló que, conforme a las normas que regían la expedición de actos administrativos, sólo eran eficaces cuando se notificaban o publicaban y en el caso de la sentencia recurrida el juez de la primera instancia desconoció el valor de la eficacia del acto en la medida que, era “apelable” ante el “Ministerio del Medio Ambiente”.
Asimismo, cuestionó la aplicación retroactiva de la Ley 2079 de 2021, por el juez de la primera instancia. 13.3. Por otro lado, el apelante rechazó la tesis según la cual los titulares mineros sólo tenían una mera expectativa y no derechos adquiridos. Para desarrollar su tesis explicó que el contrato de concesión fue otorgado en 2008 y cedido en 2012, razón por la cual, no se concedieron expectativas, sino derechos y obligaciones concretos sobre el área minera. 13.4.
Sobre el punto anterior destacó que, los concesionarios habían cumplido con sus obligaciones legales, incluyendo el pago de tributos y la solicitud de la licencia ambiental, por lo que no podía desconocerse la existencia de un derecho legítimo. 13.5. También sostuvo que el Concejo Municipal de Siachoque desconoció normas fundamentales del Código Minero al modificar el uso del suelo sin realizar estudios técnicos adecuados sobre el área del polígono minero que además tiene prevalencia jurídica de utilidad común e interés social. 13.6.
Argumentó que el concejo desconoció el artículo 38 del Código Minero conforme con el cual los planes de ordenamiento territorial debían sujetarse a la información geológica - minera disponible, requisito que no se cumplió en este caso. Como prueba de ello, señaló que el municipio no aportó estudios técnicos para el cambio de uso del suelo. 13.7.
Finalmente, en cuanto a la supuesta falta de participación del demandante en el cabildo abierto, el apelante afirmó que el juez de la primera instancia redujo la participación ciudadana únicamente a la asistencia a dicha reunión, desconociendo que el actor manifestó su inconformidad en una reunión previa documentada en el “Componente Participativo”.
Alegó que esta prueba, junto con el testimonio rendido en el proceso, demostraba que la oposición del demandante al cambio del uso del suelo fue expresada, aunque no se le hubiera dado un carácter vinculante en la decisión final. 13.8. Por las razones expuestas, solicitó que se revocara la decisión de primera instancia y en su lugar se accedieran a las pretensiones de la demanda. 5.
Trámite en segunda instancia. 14. El proceso fue repartido a este Despacho para resolver sobre la 15001-33-33-007-2021-00206-01 14 admisión del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2023 mediante la cual el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja negó las pretensiones de la demanda. 15.
Por auto de 17 de abril de 2024, este Despacho decidió admitir el recurso de apelación en contra de la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2023 (índice 4 SAMAI Tribunal Administrativo). 6. Alegatos de conclusión segunda instancia 6.1 Municipio de Siachoque 16. Por conducto de apoderada, la entidad demandada presentó alegaciones en esta instancia en los siguientes términos. 16.1 Consideró que la decisión debía mantenerse porque las pretensiones de la parte demandante carecían de fundamento.
Estableció que la Administración Municipal de Siachoque cumplió con el procedimiento legal para la expedición del acto administrativo relacionado con el ordenamiento territorial y argumentó que en todas las etapas del proceso se garantizó la participación ciudadana, incluyendo la del demandante, quien, según las pruebas, asistió al Cabildo Abierto y a las mesas de concertación, específicamente en la vereda Tocavita. 16.1.
Manifestó que la norma alegada por el actor no fue vulnerada ni omitida, ya que el Concejo Municipal llevó a cabo todas las gestiones conforme con la ley y destacó que la concertación con la comunidad se realizó a través del cabildo abierto, el cual fue convocado mediante la resolución 200- 18-011 de 23 de agosto de 2019 y se desarrolló el 9 de septiembre del mismo año. Además, la convocatoria se hizo siguiendo los mecanismos de difusión previstos en la ley, incluyendo publicaciones en la página web del municipio y redes sociales. 16.2.
Por otra parte, argumentó que el demandante no presentó intervención ni solicitudes en el cabildo abierto, lo que ponía en duda su afirmación de que no se le permitió participar 16.3. Enfatizó en que la administración municipal no estaba obligada a realizar notificaciones individuales para garantizar la participación en un proceso de carácter general. 16.4.
En cuanto a la supuesta vulneración del artículo 25 del Decreto 333 de 1997, explicó que la concertación con Corpoboyacá sí se llevó a cabo, como lo demostraba el acta de la mesa de concertación final realizada el 28 de junio 15001-33-33-007-2021-00206-01 15 de 2019. Por lo tanto, consideró que no hubo violación normativa, ya que el procedimiento se cumplió respetando los criterios ambientales y legales. 16.5.
Finalmente, alegó que el señor José Israel Ahumada no contaba con un derecho adquirido, puesto que aún no tenía licencia ambiental, requisito indispensable para la explotación minera. En consecuencia, no podía alegar vulneración a sus derechos. Por lo anterior solicitó al Tribunal negar las pretensiones de la demanda y confirmar la decisión de primera instancia. 7.
Parte demandante 17. La parte demandante no presentó alegaciones en esta instancia. 8. Concepto del Ministerio Público 18. El representante del Ministerio Público no presentó concepto. II. CONSIDERACIONES 19. De acuerdo con el recurso de apelación formulado por la parte demandante, la Sala deberá determinar en qué eventos el acta de concertación puede ser “apelado” ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Así también, si por haberse suscrito el contrato de concesión minera y presuntamente haberse cambiado el uso del suelo, se desconocieron los derechos adquiridos del demandante. 20. Con el objeto de resolver los problemas jurídicos planteados por la Sala, se hará un breve recuento normativo y jurisprudencial sobre el tema objeto de análisis. 1.
Marco general de la revisión ordinaria de largo, mediano o corto plazo de los Esquemas de Ordenamiento Territorial – EOT – procedimiento de concertación institucional. 21. En este caso, el Esquema de Ordenamiento Territorial – EOT5 es la herramienta técnico - jurídica y política que deben aprobar los para establecer el ordenamiento del territorio, determinando los usos, ocupación, clasificación y demarcación del suelo. 22.
Se ha definido como un instrumento de planeamiento básico y primordial del ente territorial cuya elaboración, para períodos superiores a los 5 De acuerdo con el artículo 9 de la Ley 388 de 1997, se denominan Planes de Ordenamiento Territorial - POT los que elaboran y adoptan las autoridades con población superior a los 100.000 habitantes.
Planes Básicos de Ordenamiento Territorial – PBOT entre 30.000 y 100.000 habitantes y Esquemas de Ordenamiento Territorial – EOT con población inferior a los 30.000 habitantes. Para el caso del municipio de Siachoque, entre los años 2018 y 2020 tenía una población de 8.974 habitantes según el DANE, lo que quiere decir que, aplica el Esquema Básico de Ordenamiento Territorial – EOT. 15001-33-33-007-2021-00206-01 16 planes de desarrollo, debe contar con la participación ciudadana en la medida en que su propósito es establecer los lineamientos que permitan la utilización del territorio de manera articulada. 23.
Los determinantes para que deben tenerse en cuenta para la elaboración y aprobación de los EOT, se encuentran constituidos por normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y la ley, lo cuales se encuentran relacionados en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997. 24. En cuanto al programa de ejecución del Esquema de Ordenamiento Territorial, se recuerda que se trata de las prioridades, la programación de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos para hacerlo efectivo, tal y como lo dispone el artículo 18 de la Ley 388 de 1997, que a la letra dispone: “Articulo 18.
Programa de Ejecución. El programa de ejecución define con carácter obligatorio, las actuaciones sobre el territorio previstas en el plan de ordenamiento, que serán ejecutadas durante el período de la correspondiente administración municipal o distrital, de acuerdo con lo definido en el correspondiente Plan de Desarrollo, señalando las prioridades, la programación de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos.
El programa de ejecución se integrará al Plan de Inversiones, de tal manera que conjuntamente con éste será puesto a consideración del concejo por el alcalde, y su vigencia se ajustará a los períodos de las administraciones municipales y distritales. Dentro del programa de ejecución se definirán los programas y proyectos de infraestructura de transporte y servicios públicos domiciliarios que se ejecutarán en el período correspondiente, se localizarán los terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social en el municipio o distrito y las zonas de mejoramiento integral, señalando los instrumentos para su ejecución pública o privada.
Igualmente se determinarán los inmuebles y terrenos cuyo desarrollo o construcción se consideren prioritarios. Todo lo anterior, atendiendo las estrategias, parámetros y directrices señaladas en el plan de ordenamiento.” 25. Como se observa, la ejecución de los planes de ordenamiento territorial está sujeta a las disposiciones que en el mismo se establezcan y a los recursos que se destinen en los planes de desarrollo para cada objetivo, es decir, que están sujetas al presupuesto que en cada plan de inversiones y en cada presupuesto se asigne. 26.
Para la ejecución del Esquema de Ordenamiento Territorial, la Ley 388 de 1997 contempla las etapas para su elaboración y ejecución, dentro de estas, se encuentra la instancia de concertación que consiste en que el 15001-33-33-007-2021-00206-01 17 proyecto del plan debe ser sometido a consideración de las autoridades ambientales y ante la Junta del Área Metropolitana, para los municipios o distritos que pertenezcan o conformen estas entidades. 27.
El propósito de aprobación de las autoridades ambientales es analizar la pertinencia y viabilidad de las acciones relacionadas con el medio ambiente y el ecosistema en general. En particular, el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, modificado por el parágrafo 6 del artículo 1 de la Ley 507 de 1999, dispone lo siguiente: “Artículo 24º.- Instancias de concertación y consulta.
El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno. En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental competente a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concerten lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán, de treinta (30) días.
Vencido el término anterior, se entiende concertado y aprobado el Proyecto del Plan de Ordenamiento por parte de las autoridades ambientales competentes y una vez surtida la consulta al Consejo Territorial de Planeación como se indica en el numeral 3o. del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, se continuará con la instancia de aprobación prevista en el artículo 25 de la misma ley.
Lo dispuesto en este parágrafo es aplicable para las disposiciones contenidas en el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1753 de 1994 sobre licencias ambientales y planes de manejo ambiental. (Apartes tachados inexequibles mediante sentencia C – 431 de 20006) En relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio del Medio Ambiente intervendrá con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo para lo cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) días contados a partir del vencimiento del plazo anteriormente señalado en este parágrafo. 6 Los apartes que aparecen tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-431 de 2000, por considerar que el logro de una mayor eficiencia, eficacia y agilidad en la realización de este trámite, que era lo que se buscaba al implantar la figura del silencio administrativo positivo (regulada ahora en los artículos 84 y 85 de la Ley 1437 de 2011), no se compensaba con el daño potencial que la aplicación de dicho mecanismo podría causar al derecho colectivo al medio ambiente, al abstenerse de realizar el Estado un verdadero y efectivo control sobre los aspectos ambientales contenidos en los proyectos de POT. 15001-33-33-007-2021-00206-01 18 2.
Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia. 3. Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes. 4.
Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan.
Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta Ley. Las administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial.
Parágrafo. - La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación. Ver el Decreto Nacional 879 de 1998.” 28. La citada disposición contempla el procedimiento para que se surtan las instancias de concertación interinstitucional y de consulta ciudadana, previo a la presentación del proyecto de Esquema de Ordenamiento Territorial al concejo distrital o municipal. 29.
Las anteriores actuaciones son actos de trámite que el alcalde debe surtir para someter a aprobación ante el concejo municipal o distrital el proyecto de Esquema de Ordenamiento Territorial. 30. Al respecto, los artículos 25 y 26 de la Ley 388 de 1997 dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 25.- Aprobación de los planes de ordenamiento. El proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y 15001-33-33-007-2021-00206-01 19 de la concertación interinstitucional de que trata el artículo precedente, será presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias.
Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración.
ARTÍCULO 26. - Adopción de los planes. Transcurridos sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto. 31. Ahora bien, en cuanto a las modificaciones y ajustes, la Ley 388 de 1997 ha contemplado, en su artículo 287, el procedimiento de revisión de los planes de ordenamiento, así: “Artículo 28.
Vigencia y revisión del Plan de Ordenamiento. Los planes de ordenamiento territorial deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su revisión en concordancia con los siguientes parámetros: 1. El contenido estructural del plan tendrá una vigencia de largo plazo, que para este efecto se entenderá como mínimo el correspondiente a tres (3) períodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales, teniendo cuidado en todo caso de que el momento previsto para su revisión coincida con el inicio de un nuevo período para estas administraciones. 2.
Como contenido urbano de mediano plazo se entenderá una vigencia mínima correspondiente al término de dos (2) períodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales, siendo entendido en todo caso que puede ser mayor si ello se requiere para que coincida con el inicio de un nuevo período de la administración. 3.
Los contenidos urbanos de corto plazo y los programas de ejecución regirán como mínimo durante un (1) período constitucional de la administración municipal y distrital, habida cuenta de las excepciones que resulten lógicas en razón de la propia naturaleza de las actuaciones contempladas o de sus propios efectos. 4. Las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de renovación urbana; la ejecución de macroproyectos de infraestructura regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de sus objetivos y metas del respectivo plan. 7 Modificado por la Ley 902 de 2004. 15001-33-33-007-2021-00206-01 20 No obstante lo anterior, si al finalizar el plazo de vigencia establecido no se ha adoptado un nuevo plan de ordenamiento territorial, seguirá vigente el ya adoptado. 5.
Las autoridades municipales y distritales podrán revisar y ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial o sus componentes una vez vencido el período constitucional inmediatamente anterior. En las revisiones de los Planes de Ordenamiento se evaluará por los respectivos Alcaldes los avances o retrocesos y se proyectarán nuevos programas para el reordenamiento de los usos de servicios de alto impacto referidos a la prostitución y su incompatibilidad con usos residenciales y dotacionales educativos.” 32.
Según lo expuesto, la revisión de los planes de ordenamiento territorial se traduce en el examen de los objetivos, estrategias, metas, políticas, actuaciones y disposiciones, entre otros aspectos, todo ello en consideración a la evolución significativa de las características del ordenamiento territorial para efectuar las modificaciones y ajustes que se requieran para mejorarlo. 33.
Ahora bien, el Decreto 4002 de 2004 “Por el cual se reglamentan los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997”, sobre el trámite para aprobar y adoptar la revisión de los planes ordenamiento territorial señala: “Artículo 5°. Revisión de los planes de ordenamiento territorial. Los Concejos municipales o distritales, por iniciativa del alcalde y en el comienzo del período constitucional de este, podrán revisar y ajustar los contenidos de largo, mediano o corto plazo de los Planes de Ordenamiento Territorial, siempre y cuando haya vencido el término de vigencia de cada uno de ellos, según lo establecido en dichos planes.
Tales revisiones se harán por los motivos y condiciones contemplados en los mismos Planes de Ordenamiento Territorial para su revisión, según los criterios que establece el artículo 28 anteriormente citado. Parágrafo. Por razones de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito, el alcalde municipal o distrital podrá iniciar en cualquier momento el proceso de revisión del Plan o de alguno de sus contenidos.
Serán circunstancias de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito, que justifiquen la revisión del Plan de Ordenamiento las siguientes: a) La declaratoria de desastre o calamidad pública de que tratan los artículos 18 y 48 del Decreto Ley 919 de 1989, por la ocurrencia súbita de desastres de origen natural o antrópico; b) Los resultados de estudios técnicos detallados sobre amenazas, riesgos y vulnerabilidad que justifiquen la recalificación de áreas de riesgo 15001-33-33-007-2021-00206-01 21 no mitigable y otras condiciones de restricción diferentes de las originalmente adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial vigente.
(…) Artículo 7°. Procedimiento para aprobar y adoptar las revisiones. Todo proyecto de revisión y modificación del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos se someterá a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstas en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997. Ante la declaratoria de desastre o calamidad pública, los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana del proyecto de revisión podrán ser adelantados paralelamente ante las instancias y autoridades competentes.
(…) Artículo 9°. Documentos. El proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos deberá acompañarse, por lo menos, de los siguientes documentos y estudios técnicos, sin perjuicio de aquellos que sean necesarios para la correcta sustentación del mismo a juicio de las distintas instancias y autoridades de consulta, concertación y aprobación: a) Memoria justificativa indicando con precisión, la necesidad, la conveniencia y el propósito de las modificaciones que se pretenden efectuar.
Adicionalmente, se anexará la descripción técnica y la evaluación de sus impactos sobre el Plan de Ordenamiento vigente; b) Proyecto de Acuerdo con los anexos, planos y demás documentación requerida para la aprobación de la revisión; c) Documento de seguimiento y evaluación de los resultados obtenidos respecto de los objetivos planteados en el Plan de Ordenamiento Territorial vigente.” 34.
De conformidad con lo anterior, las revisiones deben realizarse por vencimiento del término de vigencia ya sea corto, mediano y largo plazo del respectivo plan. 35. La citada norma también prevé las revisiones por razones de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito, las que, según el parágrafo transcrito, puede iniciarse en cualquier momento el proceso de revisión o de alguno de sus contenidos siempre y cuando concurran las causas citadas. 36.
En lo atinente al procedimiento para la revisión de los Esquemas de Ordenamiento Territorial, debe realizarse de conformidad con el procedimiento establecido para la elaboración y aprobación del mismo, esto 15001-33-33-007-2021-00206-01 22 es, garantizando la participación ciudadana y demás aspectos que regulan dicho trámite. 37.
En este orden de ideas, la etapa de concertación ante las autoridades ambientales, si bien hace parte de una de instancia previa establecida con miras a garantizar un enfoque participativo e interinstitucional en la toma de dediciones, lo cierto es que no crea, modifica o extingue el modelo de ordenamiento del territorio, hasta tanto la autoridad municipal apruebe el acto administrativo respectivo, en las oportunidades señaladas por los artículos 25 o 26 ibídem. 38.
Así, el acto administrativo proferido en los términos de los artículos 25 o 26 de Ley 388 de 1997, es susceptible de control de legalidad por parte de la jurisdicción, mientras que el examen judicial de los actos proferidos durante el trámite de dicha actuación administrativa dependerá de si la decisión adoptada hace imposible la continuación de esa actuación. 39.
En tratándose de la consulta ciudadana es posible que los gremios económicos, las agremiaciones, las juntas administradoras locales y las entidades ecológicas, cívicas y comunitarias tengan participación en la revisión del Esquema de Ordenamiento Territorial en las fases de: (i) revisión por parte de la autoridad ambiental, (ii) la junta metropolitana en caso de que exista, y (iii) en el Consejo Territorial de Planeación. 40.
Ahora bien, la Subsección 3 del Decreto 1077 de 2015, en cuanto a las reglas para revisión de los Esquemas de Ordenamiento Territorial prevé en el artículo 2.2.2.1.2.3.1 que el proyecto de revisión general del esquema estará conformado por los documentos del artículo 2.2.2.1.2.2.1 y por el documento de seguimiento y evaluación y, en tratándose de los documentos para revisión por vencimiento de las vigencias de corto y mediano plazo y la modificación excepcional, el artículo 2.2.2.1.2.3.2 deberá respetar la estructura del Documento Técnico de Soporte y deberá acompañarse únicamente por: (i) el documento de seguimiento y evaluación, (ii) los insumos técnicos que soporten la revisión o modificación al contenido del documento técnico de soporte, con la cartografía correspondiente, (iii) la memoria justificativa, la cual incluye de forma precisa los contenidos del DTS objeto de revisión o modificación, así como la razón que lo motivó, (iv) el Proyecto de Acuerdo para adoptar la revisión o modificación con la cartografía correspondiente, en el cuál debe indicarse claramente los artículos que se modifican y el contenido de los mismos.
Así también señala que la revisión y ajuste de los contenidos de largo, mediano o corto plazo podrá hacerse por iniciativa del alcalde siempre que hubiere vencido el término de cada uno de ellos y que tales revisiones se harán por los motivos y condiciones contemplados en los mismos esquemas según lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997. 15001-33-33-007-2021-00206-01 23 41.
Finalmente, en cuanto al trámite para aprobar y adoptar las revisiones el Decreto 1077 de 2015 reitera que debe someterse a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en el artículo 24 modificado por el parágrafo 6 del artículo 1 de la Ley 507 de 1999 y el artículo 25 de la Ley 388 de 1997 y que no se debe someter a consideración del concejo el proyecto de esquema que no hubiera agotado los trámites ante cada una de las etapas de concertación y consulta previas en la Ley 388 de 1997. 2.
Caso concreto 42. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, bajo los siguientes argumentos: (i) si bien el artículo 24 de la Ley 388 de 1997 no exigía expresamente que la concertación ambiental se formalizara mediante un acto administrativo de Corpoboyacá, no es menos que, tampoco lo prohibía. Así mismo no se podía desconocer la eficacia del acto en la medida que, era “apelable” ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, (ii) los titulares mineros tenían derechos adquiridos y no una expectativa, (iii) el Concejo Municipal de Siachoque desconoció normas fundamentales del Código Minero al modificar el uso del suelo sin realizar estudios técnicos adecuados sobre el área del polígono minero y (iv) el actor manifestó su inconformidad en una reunión previa documentada en el “Componente Participativo” en la que había hecho oposición al cambio del uso del suelo aunque no hubiera tenido carácter vinculante en la decisión final. 43.
En el caso objeto de análisis, la norma acusada, el Acuerdo No. 200- 02-01-017 de 11 de octubre de 2019, adoptó la revisión ordinaria de largo plazo del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Siachoque, por lo que la entidad territorial debía seguir el trámite establecido para la elaboración y aprobación del mismo, esto es, agotando la etapa de concertación y de participación ciudadana y demás aspectos que regulan dicho trámite. 44.
Como el primer reparo de la controversia planteada en segunda instancia radica en la concertación ambiental, debe indicarse que de conformidad con el número 1° del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 1°, parágrafo 6° de la Ley 507 de 1999, previo a la presentación del proyecto de Acuerdo Municipal de Esquema de Ordenamiento Territorial ante el Concejo Municipal, para su correspondiente discusión, debe someterse a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, en razón de la incidencia ambiental de dicho plan. 15001-33-33-007-2021-00206-01 24 45.
En esos términos, la concertación entre la corporación autónoma regional y la entidad territorial sobre los asuntos ambientales garantiza que antes de la implementación de dicho plan, se tenga claridad sobre las actuaciones o prohibiciones que deben considerarse para prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, conservar las áreas de especial importancia ecológica, propiciar el desarrollo sostenible de los recursos naturales y su conservación, restauración o sustitución. 46.
Para ilustrar, la Sala sintetiza el trámite del proyecto de revisión del EOT con la siguiente ilustración gráfica: Proyecto de revisión Concertación y consulta Aprobación Concertación con la CAR Temas concertados Si Presentación al Concejo Municipal NO Concepto Consejo Territorial de Planeación Cabildo abierto Pronunciami ento Ministerio Adopción Concejo Municipal PARTICIPACIÓN CIUDADANA 47.
De acuerdo con lo anterior, el ejercicio de concertación del Esquema de Ordenamiento Territorial en asuntos ambientales impone la intervención del municipio de Siachoque y de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá8, en la medida que culmina con la aprobación, desaprobación u objeción parcial del contenido ambiental del proyecto de esquema por parte de la autoridad ambiental. 48.
En el presente caso, los antecedentes dan cuenta que el proyecto de acuerdo fue presentado para concertación ante la Corporación Autónoma Regional de Boyacá el 17 de mayo de 2019 y concertado en los asuntos ambientales el 28 de junio de 2019, lo que da lugar a señalar que sobre el componente ambiental hubo aprobación por parte de la autoridad ambiental, tal como consta en el Acta de Concertación Asuntos Ambientales de los POT en el que se plasmó, entre otras cosas, lo siguiente: 8 Para efectos prácticos, de ahora en adelante, se denominará CAR 15001-33-33-007-2021-00206-01 25 (…) 49.
Entonces, como en este caso no se presentó ninguna glosa por parte de la CAR respecto de los asuntos ambientales del proyecto de revisión, sino que, por el contrario, hubo concertación, no era necesario que la administración acudiera al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible mediante el uso del mecanismo legal previsto en el número 1 del artículo 24 de la Ley 388 de 1997. 50.
En efecto, la única opción viable para acudir a instancia del ejecutivo es cuando la autoridad ambiental desaprueba u objeta parcialmente el proyecto. En esos eventos, es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible quien tiene la función de resolver los puntos en los que no hubo acuerdo. Sin embargo, esa función conforme estaba dispuesta en el número 1 del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, “[e]sta decisión será, en todo caso, apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente” implicaba que la administración interpusiera un recurso de apelación, pero dicha norma fue modificada por el artículo 1, parágrafo 6 de la Ley 507 de 1999 bajo el entendido que, el interesado (autoridad) ya no tendría que, apelar la decisión de la autoridad ambiental, sino que operaría de forma automática y el ministerio intervendría con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo en el término de 30 días, así: “En relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio del Medio Ambiente intervendrá con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo para lo cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) días contados a partir del vencimiento del plazo anteriormente señalado en este parágrafo.” 51.
De ese modo, lo que se debe entender es que, la etapa de concertación ambiental en la revisión del proyecto de revisión del EOT es una actuación administrativa que debe adelantar el municipio ante las CAR y que en caso de que no se logre concertación, la intervención del ministerio opera automáticamente por mandato legal sin que la autoridad deba interponer recurso de apelación. 52.
Por lo anterior, no es posible hablar de una “apelación” sino de una intervención y para su operación requiere de unas condiciones especiales, se itera, (i) es una actuación administrativa que inicia a instancia de parte por la entidad territorial, (ii) se surte ante las CAR, (iii) en caso de que no se logre concertación, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible interviene con el fin de decidir los puntos sobre los que no hubo acuerdo. 15001-33-33-007-2021-00206-01 26 53.
De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que los argumentos enfilados por el demandante no tienen vocación de prosperidad en la medida que, sobre el proceso de concertación en asuntos ambientales, la intervención, es entre el municipio de Siachoque y la Corporación Autónoma Regional de Boyacá como en efecto ocurrió, lo que hizo que la autoridad ambiental declarara aprobados los asuntos ambientales.
En el hipotético caso que no se hubieran concertado esos aspectos, lo propio es que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible intervenga, sin necesidad de interponer recurso de apelación, a efecto de decidir lo que no fue objeto de acuerdo, por ende, no es posible concluir que la ciudadanía tenga legitimidad para presentar recurso de “apelación”, primero porque tal instrumento fue modificado y solamente se da en los eventos en que no hubiera concertación ambiental, lo que en este caso no se presentó dado que la autoridad ambiental declaró concertados los puntos ambientales. 54.
Por esos motivos, la Sala estima que la entidad territorial surtió el trámite previsto en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, por lo que no surge su vulneración. 55. Ahora bien, en cuanto al segundo reparo del recurso de apelación conforme con el cual, los titulares mineros tenían derechos adquiridos y no una expectativa, la Sala es del criterio que, en este caso no es posible hablar de un derecho adquirido por cuanto para su configuración se requiere que hubiera ingresado al patrimonio del demandante y en este caso, con la sola suscripción del contrato de concesión minera no genera per se ese derecho en la medida que para la construcción y explotación de la actividad minera se requiere de la existencia de una licencia ambiental que permitiera el ejercicio de ese derecho. 56.
En este caso, el demandante aduce que la licencia ambiental fue negada por parte de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y que contra dicha decisión (i.e. acto administrativo) cursa una demanda bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante esta Corporación, lo que significa que no hay un título habilitante que le hubiera permitido ejercer la actividad al demandante. 57.
Así pues, no es posible considerar que hubiera tenido un derecho adquirido por el mero hecho de haber suscrito el contrato de concesión minera, por cuanto, se itera, su explotación estaba condicionada a la existencia de una licencia ambiental que el demandante no logró obtener. Por tal motivo, no ejercía la explotación minera. 58. No obstante, sobre el alcance de los derechos que confieren algunas autorizaciones dadas por el Estado, la Corte Constitucional en sentencia C - 192 de 2016 razonó en el siguiente sentido: 15001-33-33-007-2021-00206-01 27 “(…) Si como tales pretende hacer valer un posible derecho a la intangibilidad o inmodificabilidad de las licencias otorgadas y en firme, la Sala debe poner de presente que esa intangibilidad no existe en relación con los actos administrativos que confieren derechos con sujeción a una situación legal y reglamentaria y a disposiciones de carácter público que protegen el interés general y el bien común, toda vez que constituyen actos condición y precarios por esa subordinación al interés general y constituir situaciones de carácter legal y reglamentarios, lo cual implica que todo cambio en ese régimen puede legítimamente modificar las situaciones preexistentes, que no necesariamente han de ser restrictivo, pues es posible que sea en beneficio de sus titulares; cambios que de todos modos deben darse sin perjuicio de los principios que tienden a salvaguardar el equilibrio entre el interés particular beneficiario del respectivo acto administrativo y el interés general, tales como el de la confianza legítima.
(…) Esa modificación, además, es consustancial a los actos administrativos constitutivos de situaciones legales y reglamentarias, como las licencias, permisos, etc., toda vez que en él se entienden incorporadas a su contenido todas aquellas disposiciones o cláusulas que sirven de sustento o configuran la respectiva situación legal y reglamentaria, sea a manera de modo, condiciones, obligaciones, deberes, derechos, garantías, etc.; de suerte que la disposición atacada no hace más que recoger o explicitar esa circunstancia, de allí que realmente no está disponiendo algo nuevo o ajeno a las características del régimen jurídico en el que está enmarcada.” 59.
Bajo ese razonamiento, mutatis mutandi la competencia para modificar el “uso del suelo prevista en los artículos 82, 313-7 y 334 de la Carta”, implica, además, la potestad de las autoridades públicas de disponer su aplicación inmediata, incluso cuando ello afecte la situación de titulares de licencias vigentes. 60. De otra parte, respecto a la manifestación según la cual, el Concejo Municipal de Siachoque desconoció normas fundamentales del Código Minero al modificar el uso del suelo sin realizar estudios técnicos adecuados sobre el área del polígono minero, la Sala encuentra que en la contestación a la demanda se aportó el documento “MEMORIA JUSTIFICATIVA SIACHOQUE – BOYACÁ CONSULTORIAS MS-CMA-01-11-2017” en el que se hace referencia al diagnóstico territorial en el que se hizo un análisis de las condiciones sociales, económicas, físico bióticas, funcionales, espaciales y de servicios institucionales de los factores internos y externos que determinan el ordenamiento territorial. 15001-33-33-007-2021-00206-01 28 61.
Además, se observa el diagnóstico9 del EOT en el que se analizaron entre otros, la infraestructura que se encuentra en áreas con condición de riesgo en la cabecera municipal, sobre la población en riesgo y para caracterizar de manera detallada los ecosistemas estratégicos, áreas de conservación, áreas protegidas, áreas críticas, corredores ecológicos que sirvieron de fundamento para el proyecto de revisión del EOT del municipio. 62.
Finalmente, en cuanto al componente participativo de la ciudadanía, la Sala no advierte que la entidad territorial hubiera omitido dicha etapa en las fases del proyecto de revisión del EOT. 63. En este caso, la entidad territorial optó por usar el cabildo abierto como mecanismo para garantizar la participación de la ciudadanía y para tal efecto avisó a la comunidad que iba desarrollar el cabildo aviso fijado en la página web de la entidad territorial, desarrolló el cabildo y levantó el acta No. 074 de 9 de septiembre de 2019, no obstante, el demandante no participó. 64.
Con todo, lo relativo a las actividades mineras, el señor Héctor Sichaca Daza indagó sobre la “explotación minera de caolín que se pretende realizar a futuro”, a lo cual la entidad dio respuesta en el sentido de aclarar “que las actividades mineras son condicionadas en área de producción agrícola y podrán ejercerse siempre que se tenga el correspondiente título minero y licencia ambiental.
Particularmente para el área del corredor vial suburbano solo se autorizarán sobre las áreas que cuenten con título minero vigente a la fecha de aprobación del E.O.T. y siempre y cuando den cumplimiento a los requerimientos y permisos ambientales a que haya lugar. No se podrán autorizar patios de acopia y demás infraestructura de beneficio que no se encuentre al interior del título minero.” 65.
También, el demandante tenía la posibilidad de acudir al concejo municipal con miras a exponer sus reparos frente al proyecto de revisión del EOT, así como de asistir a los debates que se surtieron al interior de la corporación edilicia. 66. Así pues, para la Sala los fundamentos expuestos en el recurso de apelación no tienen la suficiencia para revocar la sentencia de primera instancia, por lo que habrá de confirmarse. 3.
Costas. 67. De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA., la condena en costas solo procede en sentencias distintas en las que se ventile un interés público, siendo claro que la nulidad resuelve, precisamente, cuestiones de interés general. 9 Folios 1150 a 1632 del archivo que contiene la contestación a la demanda. 15001-33-33-007-2021-00206-01 29 III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2023 por el Juzgado Séptimo Administrativo de Tunja, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme esta providencia, por Secretaría envíese al juzgado de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmado electrónicamente LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado