TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Tunja, veintisiete (27) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 15001-23-33-000-2024-00139-00 Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Municipio de Toca Medio de control: Validez de acuerdo Tema: Sentencia de única instancia. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación y cumplido en legal forma el trámite de única instancia previsto para surtir esta clase de acciones, la Sala procede a proferir la decisión de fondo en el presente asunto.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda 1. El departamento de Boyacá solicitó que se declarara la invalidez del Acuerdo Municipal No. 003 de 13 de febrero de 2024 “POR MEDIO DELCUAL SE REALIZA UN TRASLADO AL PRESUPUESTO DE GASTOS DEL MUNICIPIO DE TOCA, PARA LA VIGENCIA FISCAL”, expedido por el Concejo municipal de Toca, por desconocer la ley. 1.2 Pretensiones 2.
La entidad accionante solicitó se declarara la invalidez del Acuerdo No. 003 de 13 de febrero de 2024. 1.3 Cargo formulado 3. El ente territorial alegó que el acuerdo en mención infringió el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, el cual dispone que los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres (3) días después de su aprobación en la comisión respectiva, 4.
En el caso particular, el Concejo Municipal de Toca al estudiar el proyecto de Acuerdo No. 003 de 13 de febrero de 2024, no cumplió con la norma antes señalada, toda vez que estudió el proyecto en la respectiva comisión el 10 de febrero de 2024 y en segundo debate en plenaria el día 13 de febrero de 2024, es decir, fue aprobado dentro de los tres (3) días y no después de los tres (3) días que establece la norma citada supra. 5.
El Departamento dijo que, para que un proyecto de acuerdo se convirtiera en acuerdo era indispensable que se cumpliera con: (i) la presentación del 15001-23-33-000-2024-00139-00 2 proyecto en la secretaria del concejo, (ii) que hubiera sido aprobado en primer debate, (iii) que hubiera sido aprobado en segundo debate en plenaria 3 días después de ser aprobado en la comisión respectiva, (iv) al despacho del alcalde para sanción, y (v) debía ser publicado. 6.
Trajo a colación la decisión proferida por esta Corporación en providencia del 14 de junio de 2017 dentro del proceso No. 15001-23-33-000-2017-00267 00, en la que se acogieron las pretensiones de la demanda, en atención a que entre el primer y segundo debate de acuerdo no transcurrieron los tres (3) días señalados en la ley. 1.4 Posición de las entidades demandadas: 1.4.1 Municipio de Toca. 7.
Por conducto de apoderado y dentro del término establecido para pronunciarse, la entidad territorial contestó la solicitud de invalidez en el siguiente sentido. 7.1 Dijo que si bien el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 estableció un plazo de tres (3) días entre la aprobación del acuerdo en la comisión y en plenaria, no era menos que, ese término era instrumental y no sustancial, por lo que en caso de incumplimiento no constituía vicio de nulidad. 7.2 Agregó que no se afectó el debate democrático ni los derechos de los concejales a deliberar adecuadamente. 7.3 Acudió al principio de “conservación del derecho” para señalar que la norma admitía una interpretación que se ajustara al ordenamiento jurídico permitiendo que los actos mantuvieran su validez y no fueran retirados del ordenamiento jurídico por ese defecto formal. 7.4 Estimó que el acuerdo demandado era válido por cuanto fue sometido a la comisión el 10 de febrero de 2024 y aprobado en plenaria 13 de febrero de 2024, no obstante, garantizó el estudio juicioso, participación y deliberación del proyecto de acuerdo. 7.5 Sostuvo que, el principio de transparencia implicaba que todo el procedimiento de aprobación del proyecto de acuerdo fuera público y accesible de modo que los ciudadanos pudieran conocer el contenido y desarrollo del proceso y en este caso no se demostró que el procedimiento hubiera sido turbio o excluyente o que los concejales hubieran sido privados de la oportunidad de participar en la deliberación. 1.5 Intervención del Ministerio Público. 15001-23-33-000-2024-00139-00 3 8.
El Ministerio Público no se pronunció II. CONSIDERACIONES: 2.1 Presupuestos de la acción de invalidez de los acuerdos municipales. 9. La acción de revisión de los actos de los Concejos Municipales y de los Alcaldes se encuentra establecida en el número 10° del artículo 305 de la Constitución Política. 10. De acuerdo a la anterior norma, las potestades conferidas al gobernador suponen el envío por parte del alcalde municipal, de la copia del acuerdo pertinente. 11.
Ahora bien, el artículo 74 de la Ley 11 de 19861, señala que, “El Gobernador enviará al Tribunal copia del Acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos Alcaldes, Personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso. 12.
Lo anterior, mediante trámite sumario, en el que se produce decisión que hace tránsito a cosa juzgada, respecto de las disposiciones que fueron estudiadas y contra dicha sentencia no procede recurso alguno, conforme a lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 151 del CPACA., que señala que dicho trámite se adelantará en única instancia. 13.
En el presente asunto, la remisión del acuerdo se efectuó en la oportunidad prevista por el legislador, tal y como quedó establecido en el auto admisorio de la demanda. 2.2 Procedimiento para expedición de acuerdos. 14. El artículo 73 de la Ley 136 de 19942 prevé lo siguiente: “Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días.
El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. 1 Por la cual se dicta el Estatuto Básico de la Administración Municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales. 2 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 15001-23-33-000-2024-00139-00 4 Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva.
(…) (destaca la Sala). 15. Esta Corporación en otros pronunciamientos ha reiterado que el proyecto de acuerdo municipal debe cumplir los siguientes requisitos: (i) presentación del proyecto en la secretaría del concejo; (ii) que haya sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente del concejo; (iii) que haya sido aprobado en segundo debate en la plenaria de la corporación, tres (3) días después de su aprobación en la comisión respectiva; y finalmente (iv) que haya obtenido la sanción del alcalde municipal3. 16.
En relación con el término que debe transcurrir entre un debate y otro se hace particular énfasis en la necesidad de que los miembros de la corporación tengan el tiempo suficiente para conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración, dado que es a través del debate que se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de tales decisiones (art. 1º de la C.P.); en efecto, ese lapso mínimo de tiempo entre uno y otro debate permite llevar a cabo un ejercicio de razón pública, es un escenario propicio para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento al interior de estas corporaciones. 17.
Al respecto, cabe recordar que el desconocimiento de un requisito de procedimiento para la formación de los acuerdos, puede no acarrear necesariamente su ilegalidad, cuando a pesar de ello se advierte que los valores y principios que con aquél se quieren salvaguardar no sufrieron menoscabo alguno. Empero, dicha regla no opera si se trata del término que debe transcurrir para surtirse el segundo debate, por cuanto debe ser respetado, precisamente porque protege valores significativos de orden superior como el principio democrático.
De esta manera, el procedimiento que rige la aprobación de los acuerdos, no es irrelevante y no puede ser ignorado por estas corporaciones administrativas de elección popular. 18. Ahora, en sentencia C - 510 de 1996 se indicó la manera como deben contarse los días para efectos del cómputo del plazo señalado, así: “(…) Sobre la forma en que debe llevarse a cabo el cómputo del plazo constitucional que nos ocupa, igualmente la Corte Constitucional, en la ya aludida sentencia C- 203 de 1995, expresó que dicho término debe correr íntegramente, lo cual quiere decir que todos y cada uno de los días que lo componen deben ser días completos, por lo cual las fechas en que se llevan a cabo los debates en las cámaras, no pueden incluirse dentro del conteo del término. Dijo la Corte en esa ocasión: "Dentro de esa misma perspectiva, la exigencia de la Carta resulta ser perentoria, en el sentido de que los términos aludidos deben transcurrir íntegramente, es decir sin restar ninguno de los 3 Sentencia de 26 de mayo de 2021, Radicado No. 15001-23-33-000-2020-01982-00 M.P. Luis Ernesto Arciniegas. 15001-23-33-000-2024-00139-00 5 días requeridos por la disposición constitucional.
No en vano ésta precisa que deberá mediar en el primer caso un lapso "no inferior a ocho días" y, en el segundo, "deberán transcurrir por lo menos quince días". Se trata de espacios mínimos de tiempo, de tal manera que si las votaciones se producen sin haberlos tenido en cuenta de modo completo, los actos correspondientes carecen de validez y efectos ( )” (Destaca la Sala). 19.
Por su parte, la Corte Constitucional en Sentencia C - 873 de 2003 analizó los conceptos de existencia, validez y eficacia de las normas jurídicas, como pasa a exponerse: “(…) La “validez” de una norma se refiere a su conformidad, tanto en los aspectos formales como en los sustanciales, con las normas superiores que rigen dentro del ordenamiento, sean éstas anteriores o posteriores a la norma en cuestión. Desde el punto de vista formal, algunos de los requisitos de validez de las normas se identifican con los requisitos necesarios para su existencia — por ejemplo, en el caso de las leyes ordinarias, el hecho de haber sido aprobadas en cuatro debates por el Congreso y haber recibido la sanción presidencial-; pero por regla general, las disposiciones que regulan la validez formal de las normas — legales u otras — establecen condiciones mucho más detalladas que éstas deben cumplir, relativas a la competencia del órgano que las dicta, y al procedimiento específico que se debe seguir para su expedición. Así, por ejemplo, la validez de las leyes ordinarias presupone que se hayan cumplido requisitos tales como la iniciación de su trámite en una determinada cámara legislativa (art. 154, C.p.), el transcurso de un determinado lapso de tiempo entre debates (art. 160 C.P.), su aprobación en menos de dos legislaturas (art. 162.
C.P.), el cumplimiento de las normas sobre iniciativa legislativa (art. 156 C.P.) o el respeto por la regla de unidad de materia (art. 158 C.P.). Adicionalmente, como se dijo, la validez hace relación al cumplimiento de ciertos requisitos sustanciales o de fondo impuestos por el ordenamiento; así, por ejemplo, una ley determinada no podrá desconocer los derechos fundamentales de las personas (art. 5, C.P.)” (Destacado por la Sala). 20.
Es importante expresar que, de conformidad con el artículo 61 de la Ley 4ª de 1913 “Cuando una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche; y cuando se dice que debe observarse hasta tal día, se entiende que ha de observarse hasta la medianoche de dicho día”4. 21. En ese contexto conviene precisar que este Tribunal es de la postura conforme con la cual las corporaciones de elección popular pueden reunirse cualquier día dentro de los respectivos periodos de sesiones, es decir, que todos los días son hábiles.
Así se ha ratificado en varias providencias 4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación 2010-00358-01 M.P Roberto Augusto Serrato Valdez. 15001-23-33-000-2024-00139-00 6 proferidas al interior de esta Corporación5, circunstancia que se ratifica y adopta en esta oportunidad. 2.3 Caso concreto 22. En el presente asunto, luego de realizar el análisis del cargo formulado por el departamento de Boyacá, la Sala encuentra que no transcurrieron los tres días exigidos por la ley entre los debates en la comisión y en la plenaria. 23.
De acuerdo al material probatorio aportado con la solicitud de invalidez, se encuentra acreditado que el 10 de febrero de 2024 la comisión de presupuesto del Concejo Municipal de Toca aprobó sin modificaciones el proyecto de acuerdo No. 003 de 2024 “POR EL CUAL SE REALIZA UN TRASLADO AL PRESUPUESTO DE GASTOS DEL MUNICIPIO DE TOCA PARA LA VIGENCIA 2024” para lo cual levantó el acta No. 003 del 10 de febrero de 2024 suscrita por los integrantes de la misma. 24.
Así también, el 13 de febrero de 2024 se aprobó en sesión plenaria del Concejo Municipal de Toca el proyecto de acuerdo No. 003 de 2024 “POR EL CUAL SE REALIZA TRALSADO AL PRESUPUESTO DE GASTOS DEL MUNICIPIO DE TOCA PARA VIGENCIA 2024” tal como quedó expuesto en el Acta No. 007 de la misma fecha suscrita por 11 cabildantes. 25. El Presidente y la Secretaria de la Corporación Edilicia certificaron que, el 10 de febrero de 2024 se surtió el primer debate del proyecto de acuerdo en la comisión de presupuesto y el segundo debate en sesión del 13 de febrero de 2024. 26.
Conforme a lo anteriormente expuesto, si el primer debate del proyecto de Acuerdo No. 003 de 7 de febrero de 2024, se realizó el 10 de febrero de 2024, el segundo debate tenía que celebrarse, por lo menos, el 14 de febrero de 2024 y de esta forma transcurrirían de manera correcta los términos para la aprobación del acuerdo, comoquiera que el domingo 11, lunes 12 y martes 13 de febrero de esa anualidad, correspondían a los tres (3) días que debió esperar el concejo para que se discutiera en plenaria, sin embargo, ello no ocurrió así como quiera que, entre el primer y segundo debate tan sólo trascurrió 2 días hábiles y 1 día no hábil. 27.
Por tanto, se declarará la invalidez del Acuerdo No. 003 de 13 de febrero de 2024, como quiera que no mediaron los tres (3) días para ser aprobado en segundo debate, pues se debía esperar el término de las 24 horas que corresponde al tercer día para dar por terminado el tiempo que ordena la ley y en el presente caso tal formalidad no ocurrió. 5 Ver entre otras: Sentencia del 12 de marzo de 2020, expediente número 2018-00173-00, M.P. Clara Elisa Cifuentes Ortiz.
Sentencia del 29 de abril de 2022, expediente número 2021-00834-00, M.P. José Ascensión Fernández Osorio. Sentencia del 11 de mayo de 2022, expediente número 2021-00726, M.P., Beatriz Teresa Galvis Bustos 15001-23-33-000-2024-00139-00 7 28. Contrario a lo manifestado por el municipio de Toca, esa circunstancia constituye un vicio en el proceso de formación del acuerdo municipal que se demanda y por ello afecta su validez, en atención a la expedición irregular del acto, toda vez que la esencia misma del trámite de todo proyecto de acuerdo municipal, busca que la iniciativa sea estudiada, analizada y debatida para evitar errores, interpretaciones inadecuadas, o decisiones inconvenientes, con respeto a los términos de ley.
II. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Virtual de Decisión N.º 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla: Primero: Declarar la invalidez del Acuerdo Municipal No. 003 de 13 de febrero de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZA UN TRASLADO AL PRESUPUESTO DE GASTOS DEL MUNICIPIO DE TOCA PARA LA VIGENCIA 2024” proferido por el Concejo Municipal de Toca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Comuníquese esta providencia al representante legal del Departamento de Boyacá, al Alcalde, al Presidente del Concejo y al Personero del municipio de Toca.
Tercero: Archivar el expediente una vez en firme esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmado electrónicamente LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado