TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN NO. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO 1 Tunja, veintisiete (27) de mayo de dos mi veinticinco (2025) Radicación: 15001-33-33-005-2023-00162-01 Medio de Control: Nulidad Demandante: Pedro Cortes Lombana y José Ricardo Salas Salcedo Demandada: Municipio de Villa de Leyva Asunto: Sentencia de segunda instancia Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 20 de junio de 2024 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 1.1 Las pretensiones 1. En ejercicio del medio de control de nulidad, los señores Pedro Cortes Lombana y José Ricardo Salas Salcedo presentaron demanda, con el objeto de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 046-2022, de 8 de abril de 2022 proferida por el municipio de Villa de Leyva. 1.2 Los hechos 2.
La demanda se edificó, en síntesis, en las siguientes afirmaciones: 3. El 30 de noviembre de 2020, el Ministerio de Cultura expidió la Resolución No. 2407, mediante la cual se aprobó el Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) del Centro Histórico de Villa de Leyva y su zona de influencia. 4. Dicho lugar ya había sido declarado Monumento Nacional y al tiempo de la demanda, era reconocido como Bien de Interés Cultural del Ámbito Nacional (BICN).
En ese sentido, el Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) del Centro Histórico de Villa de Leyva y su zona de influencia era una norma de jerarquía superior y prevalecía sobre cualquier otra disposición que fuera contraria. 5. En dicho acto administrativo se fijaron, entre otras cosas, los índices de ocupación y construcción aplicables dentro del centro histórico. 1 Índice 2 Expediente Digital SAMAI.
Subsanación de la demanda índice 10 y 11 SAMAI. 15001-33-33-005-2023-00162-01 2 6. Para el caso, los índices quedaron consignados en el Plano No. 4 titulado “Plano de Usos y Tratamientos” y en las Fichas Normativas por Manzanas, que hacían parte de la resolución. Además, cualquier licencia que implicara intervención sobre inmuebles dentro del área protegida debía ajustarse estrictamente a las disposiciones del PEMP. 7.
Asimismo, dentro de esos instrumentos normativos se dejó claro que no se podían modificar ni ampliar los índices de ocupación ni de construcción sobre espacio público, como plazas y calles, que en el plano aparecían en blanco. 8. A pesar de ello, el 26 de marzo de 2022, el alcalde de Villa de Leyva, Josué Javier Castellanos Morales, solicitó a la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial una licencia de construcción en modalidad de ampliación para mejorar la Plaza de Mercado, ubicada entre las carreras 5 y 6 y las calles 12 y 13, en pleno centro histórico. 9.
El 8 de abril de ese mismo año, el Secretario de Planeación, Carlos Alfredo Vargas Rodríguez, expidió la licencia de construcción No. 046-2022 por medio de la cual autorizó dicha ampliación. 10. Según el acto administrativo, el proyecto tendría un “índice de ocupación de 0.46 y un índice de construcción de 0.50”, lo cual resultaba abiertamente contrario a las normas del PEMP, que fijaban dichos índices en cero para ese lugar. 11.
Esa situación evidenció que la licencia fue expedida con desconocimiento de lo dispuesto por el PEMP, lo que constituía una violación de las normas que regían la protección del patrimonio cultural e implicó que fuera expedida en forma irregular y falta y falsa motivación, pues no se respetaron la Constitución Política, la Ley 397 de 1997, modificada por la Ley 1185 de 2008, ni los compromisos internacionales ratificados por Colombia en materia de patrimonio. 12.
Al no haber aplicado correctamente los índices ni haber respetado las restricciones propias del espacio público dentro del centro histórico, el acto expedido no solo resultaba inválido, sino que también representaba un riesgo para la preservación de la plaza de mercado como parte del patrimonio cultural del país, ya que podría acarrear sanciones legales para el funcionario que autorizó la obra. 1.3.
Las normas violadas 13. Invocaron como normas violadas las previstas en las siguientes disposiciones: 15001-33-33-005-2023-00162-01 3 • Artículos: 1 y 72 de la Constitución Política de Colombia. • Artículo: 3 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 3 de la Ley 1185 de 2008 • Artículo: 137 de la Ley 1437 de 2011 • Artículo: 27 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948. • Artículo: 7 de la Declaración Universal de la Diversidad Cultural de 2001 • Convención sobre la Defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas 1.4.
El concepto de violación 14. La demanda dio cuenta de que las normas atrás citadas resultaron conculcadas, así: 14.1. La Resolución No. 046-2022, por medio de la cual se otorgó licencia de construcción para la ampliación de la plaza de mercado de Villa de Leyva, incurrió en las causales de nulidad consagradas en el artículo 137 del CPACA., específicamente por haber sido expedida con falsa motivación, falta de motivación y con desconocimiento de las normas en que debería fundarse. 14.2.
La citada resolución desconoció lo dispuesto en la Resolución No. 2407 de 2020 del Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP), que estableció parámetros normativos obligatorios para el Centro Histórico de Villa de Leyva, incluyendo la protección y conservación de bienes de interés cultural como la plaza de mercado. 14.3. El PEMP definió el bien como inmueble con nivel 1 de conservación integral, lo que implicaba que debía conservarse de manera total, sin alteraciones, ni intervenciones que modificaran su morfología, uso, altura, volumen, ni índices de ocupación y construcción, los cuales, conforme con las fichas normativas, eran de cero (0.00) en ese espacio público. 14.4.
A pesar de ello, la Resolución No. 046-2022 otorgó una licencia que autorizó una intervención con índices superiores, violando así el marco normativo del PEMP. 14.5. La administración omitió considerar hechos y normas fundamentales, como los planos normativos y fichas por manzana que hacían parte integral del PEMP, y que, de haber sido tenidos en cuenta, habrían conducido a una decisión diferente, hecho que configuraba la falsa motivación. 14.6.
El acto administrativo carecía de una argumentación jurídica y fáctica suficiente, clara y razonada que justificara la intervención autorizada, 15001-33-33-005-2023-00162-01 4 incurriendo por tanto en falta de motivación. 14.7. La expedición de la resolución vulneró el debido proceso, desconoció normas constitucionales, legales e internacionales de protección del patrimonio cultural. 14.8.
La licencia de construcción violaba el PEMP, el marco jurídico, afectó el valor cultural, histórico y simbólico de la plaza de mercado, razones por las cuales era procedente su anulación. 2. Las contestaciones de la demanda. 2.1. Del Municipio de Villa de Leyva2 15. El Municipio de Villa de Leyva se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: 15.1.
La Resolución No. 046 de 2022 se ajustó a la legalidad y atendió de manera precisa lo dispuesto en el artículo 2 y 209 de la Constitución Política de Colombia. 15.2. Respecto de los hechos, indicó que el primero, tercero, cuarto y quinto eran ciertos. En cambio, el segundo y el sexto no lo eran. En cuanto al hecho séptimo, manifestó que la expedición de la licencia de construcción contenida en la Resolución No. 046 de 2022 se realizó conforme a la normativa aplicable. 15.3.
Propuso la excepción denominada “Legalidad del Acto Administrativo, Resolución No. 046 de 2022” con el fin de demostrar que dicha resolución obedeció a un proyecto incluido en el Plan de Desarrollo Municipal y que su expedición se realizó con todos los trámites exigidos por la normativa urbanística, en particular el Decreto No. 1077 de 2015. 15.4.
Explicó que el Ministerio de Cultura había autorizado previamente la intervención sobre el bien de interés cultural mediante la Resolución No. 409 de 2022, con base en los lineamientos del PEMP. 15.5. Afirmó que se respetaron los índices de ocupación y construcción establecidos para el área, y que el acto no incurrió en falsa motivación ni en “desviación de poder”. 15.6.
Finalmente, destacó que contó con el respaldo tanto del Consejo Departamental de Patrimonio Cultural como la Junta Municipal de 2 Índice 38 SAMAI Juzgados Administrativos 15001-33-33-005-2023-00162-01 5 Planeación y que, en la actualidad la obra se encuentra en ejecución. 15.7. También propuso la excepción genérica, a través de la cual pidió que, se declararan de manera oficiosa, las demás excepciones que pudieran configurarse durante el proceso y que estuvieran debidamente probadas. 3.
Concepto Ministerio Publico3 16. Frente al caso concreto señaló que, la licencia de construcción No. 046- 2022 fue expedida bajo el cumplimiento del ordenamiento jurídico aplicable, en especial, al Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) del Centro Histórico de Villa de Leyva aprobado mediante la Resolución No. 2407 de 2020. 17.
Indicó que, contrario a lo sostenido por los demandantes, el otorgamiento de la licencia sí tuvo en cuenta dicha normativa, toda vez que la intervención fue previamente autorizada por el Ministerio de Cultura mediante la Resolución No. 0409 de 2022, confirmada por la Resolución No. 1533 del mismo año. 18. Agregó que esa autorización permitió una intervención en modalidad de ampliación dentro de un inmueble clasificado como de conservación integral (nivel 1), ajustándose a los parámetros establecidos en el PEMP. 19.
En cuanto a los supuestos errores aritméticos en los índices de ocupación y construcción señalados como 0,46% y 0,50%, consideró que se trató de un error de transcripción sin capacidad de generar nulidad, ya que las dimensiones reales del proyecto fueron claras para todas las partes y estaban respaldadas por los planos arquitectónicos y estructurales anexos. 20.
Afirmó que tanto la entidad demandada como los terceros, incluidos los accionantes, comprendieron que los índices eran efectivamente 46% y 50%. 21. En consecuencia, la delegada concluyó que los cargos de nulidad por infracción a la ley y falsa motivación no tenían vocación de prosperidad, pues la Resolución No. 046 de 2022 respetó las normas en las que debía fundarse, contó con la autorización previa del Ministerio de Cultura para efectuar las modificaciones en el inmueble y se basó en documentación técnica completa. 22.
Por lo anterior, solicitó al juez denegar las pretensiones de la demanda. 4. Sentencia de primera instancia4 23. El Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja, mediante sentencia de 20 de junio de 2024, resolvió lo siguiente: 3 Índice 87 SAMAI Juzgados Administrativos 4 Índice 90 SAMAI Juzgados Administrativos 15001-33-33-005-2023-00162-01 6 “PRIMERO. Negar las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. Notificar la presente sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 203 del C.P.A.C.A. y el artículo 8 de la Ley 2213 de 2022.
CUARTO. Archivar el expediente, una vez en firme esta providencia, dejando las constancias a que haya lugar en el Aplicativo Web “SAMAI”.
QUINTO. Se Informa a las partes que, todos los actos procesales, los memoriales, escritos y/o documentos que deban ser allegados y se refieran al presente proceso, deberán ser radicados… (…)” 24. Para fundamentar su decisión, el juez de la primera instancia planteó el problema jurídico en el entendido que se debía determinar la legalidad de la Resolución No. 046 de 8 de abril de 2022 expedida por el Municipio de Villa de Leyva “Por la cual se concede licencia urbanística para construcción en modalidad de ampliación para el mejoramiento de la plaza de mercado del Municipio de Villa de Leyva.” 25.
Estudió lo relativo al patrimonio cultural de la Nación y señaló que se encontraba bajo la protección del Estado y comprendía bienes materiales e inmateriales que representaban la identidad colombiana, incluyendo lenguas, tradiciones, conocimientos ancestrales y objetos de valor histórico o cultural. 26. Añadió que esos bienes, especialmente los arqueológicos, eran inalienables, inembargables e imprescriptibles y su manejo y protección correspondía al Estado, incluidas las entidades territoriales, mediante instrumentos como los Planes Especiales de Manejo y Protección, que regulaban su conservación, uso e intervención. 27.
Ante el Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) del Municipio de Villa de Leyva, indicó que el sector antiguo de la ciudad había sido declarado monumento nacional y que su manejo había quedado regulado por el PEMP aprobado en 2020. Asimismo, que la Plaza de Mercado fue clasificada con Nivel 1 de intervención (Conservación Integral), por lo que cualquier obra debía cumplir estrictamente con ese nivel, contar con autorización del Ministerio de Cultura y ajustarse a los lineamientos del Decreto 1080 de 2015 y que por ende debía elaborarse un Proyecto de Intervención Integral para mejorar sus condiciones sin alterar su carácter como espacio público. 28.
Referente a las licencias urbanísticas, explicó que eran actos 15001-33-33-005-2023-00162-01 7 administrativos que autorizaban obras como urbanización, construcción, ampliación o intervención del espacio público, conforme al Decreto 1077 de 2015 e indicó que su expedición correspondía a los curadores urbanos o a la autoridad municipal, según el caso.
En particular, para bienes de interés cultural, como el de la litis, aclaró que solo podían otorgarse con autorización previa de intervención por parte de la autoridad competente, y debían respetar lo establecido en el PEMP o, en su defecto, en el acto de declaratoria. 29. Finalmente, señaló que esas licencias no acreditaban la propiedad del inmueble, tenían efectos aun cuando el predio fuera vendido y contaban con una vigencia determinada según su modalidad. 30.
En cuanto al caso concreto hizo el análisis de legalidad del acto administrativo demandado a partir de los argumentos planteados por los demandantes. 31. Determinó que la licencia de construcción impugnada no contravenía el PEMP, sino que, por el contrario, se sustentaba directamente en sus disposiciones y en la autorización otorgada por el Ministerio de Cultura mediante la Resolución No. 0409 de 2022, ratificada por la Resolución No. 1533 del mismo año y aunque dichas resoluciones no eran objeto de control en el presente proceso, resultaban fundamentales para entender el contexto de la actuación administrativa en la medida que a través de ellas, el Ministerio de Cultura había autorizado una intervención en modalidad de ampliación en la Plaza de Mercado, considerando que el proyecto se ajustó los criterios de conservación y recuperación del espacio público previstos en el PEMP. 32.
Resaltó que el PEMP estableció expresamente que cualquier intervención en bienes de interés cultural, como la Plaza de Mercado, requería autorización previa del Ministerio de Cultura y que, en este caso, dicho ente fue el encargado de revisar los planos, evaluar el impacto de la intervención, y determinar su conformidad con los valores históricos, urbanísticos y arquitectónicos del lugar. 33.
Además, precisó que la plaza de mercado estaba clasificada con nivel de intervención 1, que exigía conservación integral, y no tenía prohibición para la modalidad de obra denominada “ampliación”, según lo dispuesto en el propio instrumento normativo. 34. En ese sentido, concluyó que el municipio no actuó de manera autónoma ni arbitraria al expedir la licencia de construcción, sino que se limitó a reproducir lo autorizado por el Ministerio de Cultura, utilizando para ello los mismos planos aprobados por dicha entidad. 15001-33-33-005-2023-00162-01 8 35.
Agregó que la Secretaría de Planeación no tenía competencia para modificar ni interpretar las disposiciones del PEMP por tratarse de un bien sometido a control del nivel nacional, por lo que su actuación se ajustó al procedimiento legalmente establecido. 36. Finalmente, frente al argumento sobre la prohibición de alterar los índices de ocupación y construcción de la plaza, acogió la interpretación técnica del Ministerio de Cultura, en el sentido de que la noción de “ampliación” no implicaba una modificación del trazado urbano, ni de los paramentos del predio, sino un aumento del área construida en los términos del Decreto 1080 de 2015.
Por tanto, la intervención aprobada no vulneró el carácter público ni los valores patrimoniales del inmueble. 37. Por lo anterior, los cargos formulados por los demandantes carecían de fundamento, ya que el acto demandado encontraba respaldo tanto en el PEMP como en las resoluciones del Ministerio de Cultura, las cuales validaban técnica y jurídicamente la intervención proyectada en la Plaza de Mercado del municipio. 4.
Recursos de apelación5 4.1. Parte demandante 38. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: 38.1. Argumentó que la Resolución No. 046 de 2022, mediante la cual se concedió una licencia de construcción para la Plaza de Mercado de Villa de Leyva, fue expedida con falsa y falta de motivación, infringiendo el Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) aprobado por el Ministerio de Cultura mediante la Resolución No. 2407 de 2020. 38.2.
En primer lugar, afirmó que la licencia se basó en índices de ocupación y construcción que no estaban permitidos para ese bien inmueble, clasificado como Bien de Interés Cultural (BIC) de Nivel 1 (Conservación Integral), que prohibía cualquier tipo de obra nueva o alteración de su estructura original. 38.3. Señaló que se disfrazó una obra nueva como una ampliación, pues los supuestos elementos a ampliar, como unas baterías sanitarias, ya no existían, siendo demolidos para dar paso a una construcción completamente distinta. 38.4.
También alegó que la administración municipal se desentendió de su 5 Índice 92 SAMAI Juzgados Administrativos. 15001-33-33-005-2023-00162-01 9 responsabilidad legal al afirmar que solo cumplió con lo aprobado por el Ministerio de Cultura, mientras que el Ministerio, por su parte, negó responsabilidad sobre el cumplimiento técnico del proyecto. 38.5.
La parte apelante criticó que ambas entidades se limitaron a autorizar el proyecto sin verificar si se ajustaba al marco normativo vigente, especialmente al PEMP, generando un “círculo vicioso de irresponsabilidad” que terminó vulnerando las normas de protección del patrimonio. 38.6. Igualmente, expuso que la obra no conservó elementos esenciales del bien patrimonial como su configuración a cielo abierto, su empedrado y su vegetación, transformando la plaza en un centro comercial de dos pisos con parqueaderos subterráneos, lo cual estaba expresamente prohibido por el PEMP. 38.7.
Añadió que la supuesta ampliación modificó la topografía del lugar, alteró su uso original, y no contó con estudio de tránsito ni socialización adecuada con la comunidad. 38.8. En suma, consideró que la sentencia de primera instancia desestimó las pruebas aportadas y se limitó a reproducir los argumentos de la alcaldía, sin confrontarlos con las normas y los hechos del caso. 38.9.
Por las razones expuestas, solicitó que se revocara la decisión de primera instancia y en su lugar se declarara la nulidad de la licencia de construcción, por haber sido expedida con infracción de normas superiores y de manera irregular. 5. Trámite en segunda instancia 39. El proceso arribó a esta instancia el 1º de agosto de 2024 y por auto de 11 de octubre de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia. 6.
Concepto del Ministerio Público 40. El representante del Ministerio Público no presentó concepto en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES 41. De acuerdo con el recurso de apelación formulado por los demandantes, corresponde a la Sala de Decisión establecer si la Resolución No. 046 de 8 de abril de 2022 expedida por la alcaldía de Villa de Leyva “Por la cual se concede licencia urbanística para construcción en modalidad de ampliación para el mejoramiento de la plaza de mercado del Municipio de Villa de Leyva” adolece de falta y falsa motivación en la medida que 15001-33-33-005-2023-00162-01 10 consideran que pasó por alto los índices de ocupación y construcción establecidos en el PEMP.
Además, se expidió con desconocimiento de las normas en que debería fundarse por cuanto el PEMP en su artículo 14 prohibió ampliar o reducir las plazas en el centro histórico y conforme al número 2.1 se debía conservar íntegramente, lo que en el caso no ocurrió por cuanto la plaza de mercado fue removida en su totalidad alterando su topografía6. 1.
Bienes de interés cultural y Plan Especial de Manejo y Protección. 42. Dentro del conjunto de bienes que integran el patrimonio cultural de la Nación, se encuentran los Bienes de Interés Cultural – BIC -, los cuales están sometidos a las disposiciones de la Ley 397 de 1997. Estos bienes pueden dividirse en: i) nacional, ii) departamental, iii) distrital, iv) municipal, v) de los territorios indígenas y vi) de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993. 43.
Se entiende por bien cultural, aquellos que por sus valores y criterios representan la identidad nacional declarados por acto administrativo por entidad competente, pueden ser muebles, inmuebles o paisajes culturales7. 44. El artículo 11 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 7 de la Ley 1185 de 2008, prevé que los bienes de interés cultural están sometidos a un régimen especial de protección, lo que significa que, una vez declarado el bien como de interés cultural debe incorporar un Plan Especial de Manejo y Protección que sirve como instrumento de gestión del patrimonio cultural por medio del cual se establecen las acciones para garantizar su protección y sostenibilidad en el tiempo. 45.
El número 2 del artículo 11 de la Ley 397 de 1997 prescribe que la intervención es todo acto “que cause cambios al bien de interés cultural o que afecte el estado del mismo. Comprende, a título enunciativo, actos de conservación, restauración, recuperación, remoción, demolición, desmembramiento, desplazamiento o subdivisión, y deberá realizarse de conformidad con el Plan Especial de Manejo y Protección si este fuese requerido”8 para la intervención, de un bien de interés cultural del ámbito nacional se requiere de autorización del Ministerio de Cultura, en el caso del 6 Consideran que el acto demandado vulneró las siguientes normas: Constitución Política: artículos 63, 72 y 82.
Leyes 9 de 1989, 388 de 1997, 397 de 1997, 1746 de 2003, 1185 de 2008, 1801 de 2016, Decretos 1504 de 1998, 1313 de 2008, 763 de 2009, 2941 de 2009, 763 de 2009, 1469 de 2010, 1077 de 2015, 1080 de 2015, 2358 de 2019, 1783 de 2021 el Plan Especial de Manejo y Protección PEMP, el PBOT, y la Resolución 0409 30 de marzo 2022 del Ministerio de Cultura. 7 Ver Decreto compilatorio 1080 de 2015, Único Reglamentario del Sector Cultura modificado por el Artículo 12 del Decreto 2358 de 2019. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, Subsección C;
C.P. Olga Mélida Valle DE De La Hoz; sentencia de 15 de noviembre de 2011; número único de radicación: 23001233100019970893401 15001-33-33-005-2023-00162-01 11 territorial por parte de la entidad territorial que hubiera efectuado la declaratoria. 46. El Decreto 763 de 2009, artículo 389 definió la intervención como todo acto que cause cambios al BIC, actos de conservación restauración, recuperación, remoción, demolición, desmembramiento, desplazamiento o subdivisión, y debe realizarse de conformidad con el Plan Especial de Manejo y Protección. Para el efecto, se requiere autorización previa de la misma autoridad que efectuó la declaratoria independiente de que cuente o no con Plan Especial de Manejo. 47.
Como tipos de intervención, los Bienes de Interés Cultural pueden ser objeto de: adecuación, restauración, liberación, reintegración, obra nueva, ampliación, demolición, modificación, reconstrucción, cerramiento, entre otras10. 48. Ahora bien, en lo que compete al Plan Especial de Manejo y Protección – PEMP del municipio de Villa de Leyva, la Resolución No. 2407 de 30 de noviembre de 2020 aprobó el referido plan del centro histórico del municipio y su zona de influencia, declarado Bien de Interés Cultural Nacional. 49.
Entre otros aspectos, estableció que para realizar modificación a los inmuebles del área afectada y la zona de influencia se debía tener en cuenta los niveles de intervención estipulados en el referido instrumento. Para el caso de la plaza de mercado del municipio, el artículo 9 indicó que sería del nivel de intervención 1: conservación integral. 50.
Ahora bien, el artículo 104 del Plan Especial de Manejo y Protección – PEMP establece que las solicitudes de licencias de urbanización se deben resolver con sujeción a las normas urbanísticas y arquitectónicas del referido plan, mientras que el artículo 109 ibidem, prescribe que, el Plan Especial de Manejo y Protección prevalece sobre cualquier otra disposición que sea contraria así como sobre las normas y disposiciones generales sobre el ordenamiento urbano del municipio vigentes o que procedan de posteriores reformas. 2.
Licencias de construcción 51. En lo que corresponde al trámite para el otorgamiento de la licencia urbanística, el Decreto 1469 de 201011 señaló que, es la autorización para adelantar obras de construcción, de intervención y ocupación del espacio público expedida por el curador urbano o la autoridad municipal competente, conforme a los Planes de Ordenamiento Territorial y a los Planes Especiales de Manejo y Protección. 9 Compilado en el Decreto No. 1080 de 2015, artículo 2.4.1.4.1 10 Artículo 41 Decreto 763 de 2009, modificado por el Decreto 2358 de 2019. 11 Compilado en el Decreto 1077 de 2015 15001-33-33-005-2023-00162-01 12 52.
El artículo 2 de la misma norma establece las clases de licencias: urbanización, parcelación, subdivisión, construcción e intervención y ocupación del espacio público y en cuanto a la autoridad competente para expedir las licencias corresponde a los curadores urbanos y en caso de que no exista curador, corresponde a la autoridad municipal. 53.
Sobre la ampliación de Bienes de Interés Cultural, el parágrafo del artículo 2.2.6.1.1.7 dispone que: “La licencia de construcción en bienes o sectores de interés cultural y en su área de influencia sólo se podrá expedir cuando se aporte la autorización de intervención aprobada por la autoridad competente. En todo caso, se deberán atender las condiciones establecidas en el plan de manejo y protección de sector urbano declarado Bien de Interés Cultural o en el acto de declaratoria.” 3.
Caso concreto. 54. Refieren los demandantes que la Resolución No. 046 – 2022 fue expedida con falsa12 y falta de motivación13, además, que el acto demandado infringió normas de orden superior, específicamente, en criterio de los demandantes, el Plano 4 de Usos y Tratamientos y la Ficha Normativa de Manzana 25 que forman parte del PEMP - lugar en donde se encuentra la plaza de mercado - en cuanto establecen que los índices de ocupación y construcción son de “cero” (0.00), por tal motivo, como la Resolución No. 046 – 2022 expedida por el municipio señaló que la ampliación de la plaza de mercado seria de: (i) ocupación 0.46 y (ii) construcción 0.50, se configura el vicio de nulidad.
Además, por cuanto estaba prohibido ampliar o reducir plazas y en todo caso debía conservarse íntegramente, lo que no ocurrió por cuanto la plaza de mercado fue removida en su totalidad. 55. La Sala resolverá los reparos del recurso de apelación de forma conjunta dado que comparte identidad de argumentos. 56. Se debe destacar que el Plan Especial de Manejo y Protección – PEMP, es la norma especial que rige las licencias de construcción de los Bienes de Interés Cultural - BIC, entre ellos, Plaza de Mercado de Villa de Leyva (Artículo 109), en tal sentido, las intervenciones que se hagan sobre los inmuebles deben atender a dichos parámetros. 12 Se presenta cuando la sustentación fáctica del acto carece de veracidad, es decir, no hay correspondencia entre lo que se afirma en las razones de hecho o de derecho que se aducen para proferir el acto y la realidad fáctica y/o jurídica. 13 Consiste en la omisión en hacer expresos o manifiestos en el acto administrativo los motivos del mismo. 15001-33-33-005-2023-00162-01 13 57.
De acuerdo al artículo 6414 del PEMP, la plaza de mercado del municipio de Villa de Leyva tiene asignado el nivel 1, así también la norma en comento dispone que la plaza de mercado debía ser objeto de intervención integral. 58. Y conforme al artículo 70 del PEMP, tiene los siguientes usos y parámetros: 59. Ahora bien, en cuanto a los índices de ocupación y construcción para las Áreas Afectadas (AA) y la Zona de Influencia (ZI) el artículo 71 del mismo instrumento, establece los siguientes: 60.
Para la Sala, el criterio que se debe tener en cuenta para definir los índices de ocupación y construcción de la plaza de mercado del municipio de Villa de Leyva, es el establecido en el artículo 7115 del PEMP en tanto es el que permite, de acuerdo a las zonas definidas, para el caso de la plaza de mercado “zona 1” los índices que se pueden ocupar y construir.
Con claridad, 14 “ARTÍCULO
64. NORMA ESPECÍFICA PARA LA PLAZA DE MERCADO. Las intervenciones en el espacio de significación, las edificaciones existentes y las obras nuevas que se puedan generar en los predios e inmuebles ubicados en este espacio se regirán por los siguientes parámetros: (…) La plaza de mercado deberá ser objeto en el corto plazo de la elaboración de un Proyecto de Intervención Integral (incluido como parte de los proyectos propuestos en este PEMP) que mejore las condiciones espaciales y ambientales para el correcto funcionamiento del mercado, sin perder el carácter urbano de espacio público abierto, con zona dura y posibilidad de montaje de estructuras removibles que permitan su multifuncionalidad y mejor aprovechamiento.
Deberá considerar los aspectos relacionados con manejo de residuos, disposición de basuras, servicios complementarios y sanitarios, plan de movilidad especifico de acceso, circulación, parqueo, zonas de abastecimiento, cargue, descargue y almacenamiento”. 15 “ARTÍCULO
71. ÍNDICES DE OCUPACIÓN Y CONSTRUCCIÓN. Dentro de los perímetros establecidos para el Área Afectada (AA) y la Zona de Influencia (Zl), se permiten los siguientes índices de Ocupación y de Construcción de acuerdo a las zonas definidas. (…)”. 15001-33-33-005-2023-00162-01 14 se especifica que para los predios de la zona 1, en este caso, plaza de mercado, es posible su intervención en un índice de ocupación del 0,50 y de construcción hasta el 1,00. 61.
Contrastado lo anterior con el acto acusado, se observa que, en efecto, la Resolución No. 046 – 2022 no superó los límites de ocupación y construcción establecidos en el artículo 71 del PEMP, así: 62. Ahora, a juicio de los demandantes el Plano 4 de Usos y Tratamientos y las Fichas Normativas por Manzanas (25) establecen que los espacios públicos NO se pueden ampliar, elevar o modificar debido a que tienen espacios en blanco, lo que a la postre significa que, los índices eran de 0,00, así: 63.
De acuerdo a lo anterior, la Sala considera que el referido plano no tiene el efecto que la parte demandante aduce, en la medida que no tiene la suficiencia de modificar los parámetros establecidos en el artículo 71 del PEMP, por el contrario, como los planos hacen parte integral del referido acto administrativo, resulta imperioso que su lectura se haga de forma armónica con los índices de ocupación y construcción designados para el nivel 1, donde se ubica la plaza de mercado en los términos del artículo 71 del PEMP.
Así tampoco, los planos y las fichas pueden restringir la intervención de la plaza de mercado por cuanto fue el mismo artículo 64 del PEMP que estableció la intervención, previo cumplimiento de los parámetros allí señalados. 64. Se concluye que, la Resolución No. 046 – 2022 no contraviene ni modifica el PEMP como lo sostienen los demandantes. 65.
Ahora bien, respecto de las demás censuras expuestas en el recurso de apelación relacionadas con la falta de motivación y violación de las normas en que debería fundarse, la Sala debe precisar que la parte demandante está enfilando sus argumentos16 a debatir la legalidad de la Resolución No. 0409 de 2022 expedida por el Ministerio de Cultura por medio de la cual se autorizó la intervención de la plaza de mercado del municipio de Villa de Leyva, Bien 16 Aluden que el Ministerio de Cultura incumplió sus deberes de guardián del patrimonio, vulneró y modificó el PEMP al haber expedido la Resolución 409 de 2022. 15001-33-33-005-2023-00162-01 15 de Interés Cultural, el cual no fue demandado, por lo que dichos planteamientos no pueden ser abordados en este contencioso. 66.
Aunado a ello, la Sala comparte las consideraciones expuestas por el juez de la primera instancia en lo que tiene que ver con que el acto acusado reproduce la Resolución No. 0409 de 30 de marzo de 2022 emanada del Ministerio de Cultura, por cuanto para hacer la intervención del Bien de Interés Cultural – plaza de mercado - se requería adelantar el procedimiento ante la entidad competente, quien luego de verificar el cumplimiento de los requisitos legales entre los cuales encontró que el proyecto se ajusta a los parámetros de conservación y protección, propenden por la recuperación del espacio público, exaltan su importancia histórica y valores arquitectónicos y simbólicos, y mejoran la accesibilidad, zonificación de las diferentes áreas de mercado, implementación de zonas de parqueo y la circulación peatonal, el manejo y tratamiento paisajístico, la instalación de mobiliario urbano, aprobó la ampliación, incluso, esa decisión fue objeto de recursos por parte de ciudadanos del municipio y confirmada mediante Resolución No. 1533 de 4 de agosto de 2022. 67.
Dentro de los documentos que acompañaron la solicitud de licencia elevada por el alcalde son los mismos que se presentaron ante el Ministerio de Cultura para la aprobación de la intervención, sin que se observe modificación a lo aprobado por el ministerio. 68. De modo que, para concluir que la obra no fue una modificación sino una obra totalmente nueva, como lo afirman los demandantes se debe hacer un juicio de los actos administrativos proferidos por el Ministerio de Cultura, se itera, no es posible hacerlo en este proceso. 69.
Finalmente, es del caso precisar que la falta de motivación del acto lleva implícita la violación al debido proceso en la medida en que no le permite a los administrados controvertir las decisiones administrativas. Para el presente caso, la Sala estima que la Resolución No. 046 – 2022 emanada del municipio de Villa de Leyva ilustra ampliamente las circunstancias fácticas y jurídicas que soportan la decisión administrativa. 70.
En efecto, refiere como fundamento de su expedición el PEMP del Municipio de Villa de Leyva contenido en la Resolución No. 2407 de 30 de noviembre de 2020, la Resolución No. 0409 de 30 de marzo de 2022 “Por la cual se autoriza una intervención en la modalidad de ampliación, en el predio ubicado en la Carrera 5 y 6 entre Calle 12 y 13, perteneciente al área afectada del Bien de Interés Cultural, del Ámbito Nacional, Centro Histórico de Villa de Leyva, Boyacá, los planos arquitectónicos y estructurales que forman parte 71.
En ese orden de ideas, la censura no está llamada a prosperar, por lo que habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia. 15001-33-33-005-2023-00162-01 16 4. Costas 72. De conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA., en el presente proceso no hay lugar a la imposición de costas, dado que las pretensiones se refirieron a la nulidad simple nulidad de la Resolución No. 046 de 2022 y, por tanto, a la custodia de la legalidad que constituye un interés público.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 20 de junio de 2024 por el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme esta providencia, por Secretaría envíese al juzgado de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmado electrónicamente LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado