REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA - SALA DE DECISIÓN No. 5 MAGISTRADO PONENTE: LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN 1 Tunja, 30 de abril de 2025; MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: YANETH BENÍTEZ BELLO DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FOMAG Y DEPARTAMENTO DE BOYACÁ – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN RADICACIÓN: 15238-33-33-002-2023-00166-01 SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?gui d=152383333002202300166011500123 ASUNTO POR RESOLVER 1.
La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte actora contra el auto de 12 de diciembre de 2024, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, mediante el cual se rechazó la demanda.
ANTECEDENTES La demanda1 2. Por conducto de apoderado judicial, la señora Yaneth Benítez Bello, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que solicitó la nulidad del acto ficto configurado el 1° de febrero de 2023, frente a la petición presentada el 31 de octubre de 2022, a través del cual se negó el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006. 3.
Consecuente con ello, la parte actora pidió que se condene a las demandadas al reconocimiento y pago de la referida sanción, equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías solicitadas. 1 Doc. 2 - act. 3 del expediente de primera instancia. 2 4. En los fundamentos fácticos relevantes para el asunto bajo examen, la parte actora relató que el 31 de octubre de 2022 radicó solicitudes de reconocimiento de la sanción moratoria, de conformidad con los parámetros de las Leyes 1071 de 2006 y 1955 de 2019, ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y ante el Departamento de Boyacá. 5.
Afirmó que trascurrieron 3 meses sin que recibiera respuesta, razón por la que se configuró el silencio administrativo negativo el 1° de febrero de 2023. Providencia apelada2 6. Se trata del auto de 12 de diciembre de 2024 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Duitama, mediante el cual se rechazó la demanda, al considerar que se trata de un asunto no susceptible de control judicial, en tanto no se configuró el acto ficto o presunto que se invoca como demandado. 7.
Como sustento de lo anterior, la Juez de primera instancia tuvo en consideración que la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria se presentó el 31 de octubre de 2022 y, frente a esta, la Secretaría de Educación de Boyacá expidió el oficio BOY2022EE048024 de 23 de noviembre de 2023, en el que solicitó a la demandante que se allegara una certificación expedida por Fiduprevisora de la fecha de puesta a disposición de los recursos para pago de cesantías. 8.
Trajo a colación que, de acuerdo con lo señalado por el apoderado de la parte actora, dicho requerimiento le fue notificado al canal digital, pero por fuera del término de Ley, es decir, después de los 10 días posteriores a la presentación de la petición; sumado a que se requirió el aporte de un documento que ya obraba en la reclamación administrativa. 9.
Adujo que el requerimiento no resultó inadecuado, ni se le estaba requiriendo un documento que ya había sido aportado, como quiera que, al verificar la reclamación, se encontró una certificación de pago de las cesantías, más no la que contiene la fecha en que el dinero quedó a disposición de la demandante. 2 Doc. 19 – act. 21 del expediente de primera instancia. 3 10.
Indicó que, en el evento de considerarse que el requerimiento era inadecuado, la parte demandante debió advertir el error y solicitar que se continuara con el trámite, pues, de lo contrario, más que presumirse una respuesta negativa de la administración, se presume el desistimiento de la petición. 11. Manifestó que el hecho que la accionada no haya realizado el requerimiento dentro de los 10 días, no conlleva a que la demandante no estuviera en la obligación de atenderlo y que esa simple situación generara la negativa presunta, máxime cuando el propósito de la complementación de las peticiones es que la administración cuente con mayores elementos de juicio para emitir la decisión de fondo.
Recurso de apelación3 12. La defensa de la parte actora interpuso recurso de apelación en el que solicitó que se revoque el auto de 12 de diciembre de 2024, con fundamento en que el Juzgado de primera instancia inobservó la Ley Antitrámites, esto es, la Ley 925 de 2005, posteriormente reforzada con la Ley 19 de 2012, normatividad que contempla las prohibiciones respecto a solicitar documentos que ya reposan en la misma entidad pública, y a establecer trámites, requisitos o permisos que no estén contemplados en una norma con fuerza de ley. 13.
Indicó que en providencia de 20 de mayo de 2024 el Consejo de Estado ordenó la suspensión provisional de las disposiciones que reglamentan el uso único de la herramienta tecnológica para la radicación de las solicitudes de reconocimiento y pago de prestaciones económicas a cargo del FOMAG, dado que las autoridades deben habilitar vías suficientes que le permitan a la ciudadanía elegir entre medios físicos y electrónicos. 14.
Señaló que, si dicha regulación restringía el derecho de petición, la vulneración es más notoria cuando se trata de exigir documentos que reposan en la misma entidad que los requiere. 15. Sostuvo que resulta inadmisible que se amplíe una fecha de radicación o se condicione el trámite de la solicitud a la presentación de una certificación no contemplada en la ley; así mismo, que se considere que la 3 Doc. 21 – act. 24 del expediente de primera instancia. 4 validación de documentos puede ser impuesta como requisito para considerar oficialmente radicada una solicitud. 16.
Afirmó que lo ocurrido evidencia un desconocimiento del principio de legalidad y es incompatible con los principios de eficiencia y transparencia promovidos por la Ley Antitrámites, y que estas actuaciones deben ser corregidas para garantizar que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos sin trabas innecesarias, ni requisitos arbitrarios que desnaturalicen el acceso a la administración pública. 17.
Añadió que se configuró claramente el acto ficto o presunto, ante la falta de respuesta de fondo por parte de la entidad demandada. CONSIDERACIONES Competencia 18. De conformidad con las prescripciones del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 20214, es apelable el auto que rechace la demanda.
De conformidad con las previsiones del artículo 125 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 20215, la Sala es competente para dictar las providencias enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas, dentro de las que se encuentra enlistado el auto que rechaza la demanda.
Problema Jurídico 19. Conforme a los argumentos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el acto demandado en el medio de control de la referencia es susceptible de control judicial, al haberse configurado el silencio administrativo negativo en relación con la petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, radicada por la accionante el 31 de octubre de 2022, por cuanto al parecer la Secretaría de Educación de Boyacá no emitió respuesta de 4 ARTÍCULO 243.
APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 5 ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: …g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; 5 fondo y, en su lugar, exigió la complementación de la solicitud con documentos no previstos en el ordenamiento jurídico para proferir la respectiva decisión. De la complementación de la petición de interés particular 20.
El artículo 4 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, una de las formas de iniciar las actuaciones administrativas, corresponde al ejercicio del derecho de petición en interés particular. 21. El inciso segundo del artículo 15 ibidem, sustituido por el artículo 1° la Ley 1755 de 2015, establece que cuando una petición no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la ley, en el acto de recibo la autoridad deberá indicar al peticionario los que falten.
Si este insiste en que se radique, así se hará dejando constancia de los requisitos o documentos faltantes. 22. Seguidamente, el artículo 16 de la Ley 1437 de 2011 establece que toda petición debe contener por lo menos: (i) la designación de la autoridad a la que se dirige; (ii) los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante y o apoderado, si es el caso, con indicación de su documento de identidad y de la dirección donde recibirá correspondencia -salvo cuando se trate de peticiones anónimas-;
(iii) el objeto de la petición; (iv) las razones en las que fundamenta su petición; (v) la relación de los documentos que desee presentar para iniciar el trámite; y, (vi) la firma del peticionario cuando fuere el caso. 23. La autoridad tiene la obligación de examinar integralmente la petición, y en ningún caso la estimará incompleta por falta de requisitos o documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente, que no sean necesarios para resolverla o que se encuentren dentro de sus archivos. 24.
En concordancia con lo anterior, el artículo 9 de la Ley 1437 de 2011 establece que a las autoridades les queda especialmente prohibido, entre otras cosas, exigir constancias, certificaciones o documentos que reposen en la respectiva entidad; o, exigir documentos no previstos por las normas legales aplicables a los procedimientos de que trate la gestión o crear 6 requisitos o formalidades adicionales de conformidad con el artículo 84 de la Constitución Política. 25.
En igual sentido, el artículo 5 de la Ley 19 de 20126 establece que las normas de procedimiento administrativo deben ser utilizadas para agilizar las decisiones, y que las autoridades administrativas y los particulares que cumplen funciones administrativas no deben exigir más documentos y copias que los estrictamente necesarios. 26.
Ahora, de conformidad con el artículo 17 del C.P.A.C.A., cuando la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la actuación pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario dentro de los 10 días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo de 1 mes.
A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos, se reactivará el término para resolver la petición. 27. Sin embargo, en caso de que el peticionario no satisfaga el requerimiento, sin que haya solicitado prórroga del término concedido, se entenderá que ha desistido de la solicitud. Dicho desistimiento y el archivo del expediente debe decretarse mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales. 28.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que de acuerdo con el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011, durante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos especiales. Para el efecto, son admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. 6 Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. 7 El trámite de las solicitudes de reconocimiento y pago de la sanción moratoria de la Ley 1071 de 2006 29.
De acuerdo con el artículo 3 del Decreto 492 de 20227, el solicitante deberá radicar ante la entidad territorial certificada que expidió el acto administrativo de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la solicitud de pago de la mora en el trámite tardío de su reconocimiento y pago de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. 30.
Seguidamente, señala que la entidad territorial certificada contará con un término de 15 días hábiles para pronunciarse sobre su responsabilidad y dar respuesta de fondo a la solicitud. En dicha respuesta, deberá pronunciarse sobre el reconocimiento y pago de la mora e incluir las fechas en las cuales se radicó el trámite ante la entidad, expidió, notificó y gestionó el acto administrativo de reconocimiento de la prestación ante la sociedad fiduciaria para su pago.
Para el efecto, debe garantizar la fidelidad de la información respecto del reconocimiento y pago efectuado, que para el efecto brinde la herramienta tecnológica dispuesta para tal fin. 31. De lo anterior, es posible concluir que la norma especial únicamente previó ante quién se debe radicar la solicitud y el término con el que cuenta la entidad competente para resolver de fondo, sin que regulara lo atinente a los documentos que deben adjuntarse a la solicitud.
Tampoco estableció una reglamentación especial en cuanto a los aspectos procedimentales, de ahí que, en el evento en que se presenten vicisitudes como la necesidad de obtener información y/o documentos adicionales para emitir la respectiva decisión de fondo, se deberá acudir al trámite general previsto en el C.P.A.C.A. El silencio administrativo negativo 32.
Según el artículo 83 del C.P.A.C.A., transcurridos 3 meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa, salvo que la misma ley señale un plazo superior para resolverla, caso en el cual se entenderá que el silencio negativo de la administración se producirá al cabo de un mes, contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. 7 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capítulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 8 33.
La configuración del silencio administrativo negativo no exime de responsabilidad a las autoridades, ni las excusa del deber de dar respuesta a la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que este hubiese acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ya se hubiere notificado el auto admisorio de la demanda a la autoridad omisiva. 34.
En otras palabras, la figura del silencio administrativo otorga al interesado en una decisión administrativa la definición de su situación, si la administración omite decidirla de manera expresa en la oportunidad debida. Caso concreto 35. Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra que la accionante, actuando a través de apoderado, presentó petición en la que solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías.
Dicha solicitud iba dirigida a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Gobernación de Boyacá – Secretaría de Educación. Igualmente, fue radicada en efecto ante la última entidad en mención el 31 de octubre de 2022, bajo el número BOY2022ER0547278. 36. La Secretaría de Educación de Boyacá emitió el Oficio No. BOY2022EE048024 de 23 de noviembre de 20229, en el que indicó lo siguiente: “Manifestamos que, revisados los documentos adjuntos, se hace necesario allegar certificación expedida por Fiduprevisora de la fecha de puesta a disposición de los recursos para pago de cesantías (fecha-valor) a la docente en mención, información que se hace necesaria para el estudio y posterior respuesta por parte de esta sectorial. 37.
En memorial de 2 de mayo de 202410 la apoderada judicial de la parte actora afirmó que el precitado requerimiento fue notificado al correo electrónico autorizado el 23 de noviembre de 2022. Sin embargo, cuestionó (i) que la actuación se realizó cuando ya habían pasado 15 días hábiles 8 Págs. 22 a 27, doc. 2 – act. 3 del expediente de primera instancia. 9 Doc. 9 - act. 11 del expediente de primera instancia. 10 Doc. 12 – act. 17 del expediente de primera instancia. 9 después de haberse radicado la reclamación administrativa, de ahí que era extemporánea;
(ii) que se requirió un documento que ya se había aportado con la reclamación administrativa; y, (iii) que se desconoció la prohibición de exigir constancias, certificaciones o documentos que reposen en la respectiva entidad. 38. En oficio de 24 de mayo de 202411, la Secretaría de Educación de Boyacá informó que, verificada la plataforma SAC no se encontró una nueva solicitud o requerimiento donde el apoderado de la peticionaria haya aportado la información requerida en el radicado de respuesta BOY2022EE048024. 39.
Como se indicó en el marco normativo, el Decreto 942 de 2022 no contempló una reglamentación especial en cuanto a los documentos que debe aportar la parte interesada en el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006. Es decir que, allí no se estableció la obligación de aportar con la solicitud la certificación en la que conste la fecha en que el monto reconocido por concepto de cesantías fue puesto a disposición del docente. 40.
Ahora, en cuanto a los documentos que debe aportar el peticionario, la norma general -Ley 1755 de 2015- únicamente exige que el solicitante indique la relación de los que desee presentar, los cuales naturalmente deberá adjuntar, pues constituyen los soportes del derecho o situación jurídica que desea que se resuelva favorablemente. 41.
La Sala no desconoce que, aunque no es un requisito legal, en el presente caso la certificación solicitada por la Secretaría de Educación de Boyacá sí resulta necesaria para resolver de fondo la petición de la señora Janeth Benítez Bello, toda vez que de manera jurisprudencial se ha establecido que el pago efectivo que da lugar la cesación de la mora se configura cuando el FOMAG pone los dineros correspondientes a disposición del beneficiario en la institución bancaria respectiva12 y no cuando el interesado retira los dineros. 11 Doc. 15 – act. 19 del expediente de primera instancia. 12 Tribunal Administrativo de Boyacá, sentencia de 8 de junio de 2022, Rad.
No. 15001-33-33-014-2019-00055-01. M. P. Luís Ernesto Arciniegas Triana 10 42. No obstante, en el asunto bajo estudio se encuentra que la parte actora aportó con la solicitud una certificación expedida por la Fiduprevisora S.A. – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio13, en la que se indica que el pago de la cesantía reconocida en favor de la señora Yaneth Benítez Bello ocurrió el 13 de abril de 2021.
Documento que es una prueba sumaria suficiente para iniciar la actuación administrativa y verificar si le asiste derecho o no a la docente al reconocimiento de la sanción moratoria reclamada. 43. En gracia de discusión, si la entidad consideraba que el precitado documento no era suficiente, por ejemplo, porque allí no hace referencia expresa al desembolso de los dineros, sino que utiliza la expresión genérica “pago”, debió darle trámite a la solicitud y decretar una prueba de oficio, actuación que resulta acorde a los principios de eficacia y economía previstos en los numerales 11 y 12 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 y a los deberes que deben observar conforme a la Ley Antitrámites. 44.
Sin embargo, la entidad territorial requirió de manera extemporánea a la accionante para la complementación de la solicitud y sin otorgarle un plazo cierto para que aportara la certificación, lo que impide establecer el extremo temporal de la inactividad de la parte demandante y, por tanto, de la presunta configuración del desistimiento.
Recuérdese que para el efecto se requiere: (i) el requerimiento de subsanación dentro de los 10 días siguientes a la presentación de la solicitud; (ii) la concesión de un término máximo de un mes para que se efectúe la subsanación, esto es, la determinación de un límite temporal en que el interesado debe cumplir con su carga; y, (iii) que el peticionario no complemente la petición en el plazo otorgado. 45.
Adicionalmente, ante la falta de manifestación de la parte actora, la accionada guardó silencio y no atendió a su deber de decretar el desistimiento de la solicitud y el archivo del expediente mediante acto administrativo motivado, frente al cual la parte actora tuviera la oportunidad de oponerse. 46. En consecuencia, no es viable que la administración se beneficie de la aplicación del desistimiento de la petición presentada por la parte actora, cuando desconoció los requisitos y el trámite legal previsto para el efecto. 13 Págs. 22 a 23, doc. 12 – act. 17 del expediente de primera instancia. 11 47.
En suma, en el presente caso sí se configuró el silencio administrativo negativo en relación con la petición de 31 de octubre de 2022, a través de la cual la señora Yaneth Benítez Bello solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, habida cuenta que trascurrieron 3 meses sin que la entidad competente para el efecto emitiera un pronunciamiento de fondo. 48.
Lo anterior trae como consecuencia inmediata que el asunto demandado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia sí es susceptible de control judicial, como quiera que allí se pretende la nulidad del acto ficto negativo configurado por la ausencia de respuesta a la solicitud de 31 de octubre de 2022. 49.
En consecuencia, se revocará el auto del 12 de diciembre de 2024, por el cual el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama rechazó de plano la demanda de la referencia para que, en su lugar, realice nuevamente el estudio de admisión o inadmisión, teniendo en como demandado el acto ficto negativo invocado en la demanda.
DECISIÓN En virtud de lo anteriormente expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 12 de diciembre de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, mediante el cual se rechazó de la demanda. En su lugar, el Juzgado de primera instancia deberá proceder al estudio de inadmisión o admisión de la demanda según corresponda y de acuerdo con las consideraciones precedentes.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Una vez en firme la presente providencia, por Secretaría envíese el expediente al despacho de origen. 12
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado Ponente Firma electrónica LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firma electrónica ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada