1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, veintinueve (29) de abril de dos mil veinticinco (2025). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LUZ STELLA NOVA CALDERON DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP RADICACION: 15001 3333 015 2015 00038 01 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida en audiencia el día 9 de agosto de 2016 por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES A. LA DEMANDA 1. Mediante resolución número 07271 del 20 de marzo de 2007, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) reconoció y pagó la pensión gracia a Luz Stella Nova Calderón, contando desde el 9 de julio de 2006; sin embargo, no se incluyó como factor salarial el sobresueldo del 20% previsto por la ordenanza 23 de 1959, debido a que la Gobernación de Boyacá había suspendido unilateralmente dicho pago desde el 1 de enero de 2004 hasta el 30 de diciembre de 2008.
Posteriormente, mediante un proceso ejecutivo laboral adelantado en el Juzgado Primero Laboral del Circuito Judicial de Tunja, se ordenó el pago retroactivo del sobresueldo del 20% correspondiente a dicho periodo, lo cual efectivamente se cumplió con intereses de mora y costas judiciales. 2. La demandante solicitó posteriormente que se incluyera el sobresueldo del 20% en el certificado salarial y de devengados para la reliquidación de su pensión gracia. La Secretaría de Educación de Boyacá emitió certificación el 27 de octubre de 2011, detallando pagos efectuados por dicho sobresueldo correspondientes a los años 2005 y 2006, los cuales fueron cancelados mediante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, resaltando que se habían efectuado los respectivos descuentos legales para el Fondo del Magisterio.
Así mismo, la Tesorería General del Departamento de Boyacá también certificó dichos pagos mediante oficio TGD-2276. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 2 3. Finalmente, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), mediante resolución número RDP 001412 del 20 de abril de 2012, reliquidó parcialmente la pensión gracia de la demandante, sin incluir el sobresueldo del 20%.
Contra esta decisión se interpusieron recursos de reposición y apelación, alegando la inclusión necesaria del sobresueldo con base en las certificaciones mencionadas. La UGPP inicialmente negó trámite al recurso por extemporaneidad, pero posteriormente, tras recurso de queja, admitió la apelación, confirmando finalmente la resolución recurrida mediante resolución número RDP 017768 del 18 de abril de 2013. 4.
Como pretensiones solicitó, la nulidad parcial de la Resolución número RDP 001412 del 20 de abril de 2012, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), mediante la cual se reliquidó parcialmente la pensión gracia de Luz Stella Nova Calderón. Así mismo, pide la nulidad de la Resolución número RDP 017768 del 18 de abril de 2013, que confirmó en todas sus partes la anterior resolución. Como consecuencia de esta nulidad, la demandante requiere que se ordene a la UGPP realizar una nueva reliquidación que incluya todos los factores salariales devengados durante el último año antes del reconocimiento de la pensión, especialmente el sobresueldo mensual del 20% establecido en la ordenanza 23 de 1959, correspondiente a los años 2005 y 2006. 5.
Además, solicita ordenar a la entidad demandada actualizar y pagar las sumas de dinero que se dejaron de cancelar desde el 9 de julio de 2006, fecha en que se hizo efectiva la pensión gracia, junto con el ajuste de la mesada según la ley y el reconocimiento de intereses de mora conforme al artículo 192 del CPACA. Finalmente, reclama que la entidad cumpla lo dispuesto en la eventual sentencia y que sea condenada en costas según lo previsto en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil.
B. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 6. El Juzgado Quince Administrativo de Tunja, mediante sentencia proferida el 9 de agosto de 2016, resolvió negar las pretensiones de la demanda y condenar en costas a la parte demandante. 7. Para tomar la anterior determinación, el juez consideró que el sobresueldo del 20% reclamado por la demandante, establecido mediante la Ordenanza 23 de 1959, no podía ser incluido como factor salarial para la liquidación de la pensión gracia, pues este pago no cumplía con los criterios legales para ser considerado parte integrante del salario.
Precisó que dicho sobresueldo no tenía carácter remuneratorio habitual ni directo, sino que constituía un beneficio condicionado al cumplimiento de ciertos requisitos Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 3 especiales, como haber completado veinte años de servicio sin cumplir aún la edad para jubilarse. 8.
Señaló que la naturaleza jurídica del sobresueldo del 20% no permitía su inclusión como factor salarial, dado que su origen estaba condicionado a circunstancias específicas y no era un pago ordinario ni permanente derivado directamente del servicio prestado. Por esta razón, no se podía considerar un ingreso constitutivo de salario, ya que no retribuía directamente el trabajo ejecutado por la actora, sino que respondía a una situación particular y excepcional prevista en la citada ordenanza. 9.
Aclaró que, aunque la demandante hubiera logrado judicialmente el pago retroactivo del sobresueldo correspondiente a los años en que la Gobernación de Boyacá suspendió unilateralmente su pago, ello no implicaba automáticamente su inclusión como factor salarial para efectos pensionales. En este sentido, argumentó que una cosa era la obligación económica adquirida en virtud de un fallo judicial y otra distinta la configuración legal del salario para efectos de pensión, aspectos estos que debían analizarse de forma independiente. 10.
Adicionalmente, indicó que la inclusión del sobresueldo del 20% vulneraría el principio constitucional de legalidad y podría configurar una indebida extensión de beneficios pensionales no autorizados por la ley. Explicó que los elementos constitutivos del salario para efectos pensionales deben estar claramente definidos por las normas aplicables, no siendo suficiente la mera percepción efectiva de ciertos pagos si estos no cumplen con los requisitos legales específicos exigidos para ser considerados factores salariales. 11.
Consideró que la UGPP actuó conforme a derecho al excluir dicho sobresueldo del cálculo pensional, pues se ajustó a la normatividad vigente y aplicó correctamente los principios legales en materia pensional, toda vez que, que la entidad demandada fundamentó adecuadamente su decisión al verificar que el sobresueldo cuestionado no tenía la naturaleza salarial que exige la ley para ser incorporado a la base de liquidación pensional. 12.
Finalmente, indicó que no se había probado la existencia de una violación legal o constitucional por parte de la entidad demandada, por lo cual no existían fundamentos jurídicos suficientes para acceder a las pretensiones formuladas en la demanda. Por lo tanto, determinó negar las pretensiones planteadas, argumentando que las decisiones administrativas impugnadas fueron tomadas respetando plenamente los parámetros legales y constitucionales aplicables al caso en estudio.
C. RECURSOS DE APELACION. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 4 - Parte Demandante. 13. En primer lugar, el recurso de apelación critica la decisión del juzgado que declaró probada la excepción de "inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido e inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales", pues sostiene que dicha declaración es incorrecta y que sí existe vulneración normativa, basando su argumentación en la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado.
Cita especialmente la sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010 (Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila), que estableció claramente que para liquidar las pensiones no se debe limitar a la lista taxativa de factores salariales del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, sino que deben incluirse todas las sumas percibidas por el trabajador de manera habitual y periódica, sin importar la denominación. 14.
Señala que la negativa del juzgado para incluir en la base pensional el sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959 constituye una violación flagrante del artículo 1º de la Ley 114 de 1913, modificada por la Ley 24 de 1947, que establece claramente que las pensiones deben liquidarse sobre el promedio de lo devengado en el último año de servicios.
Así mismo, menciona la Ley 4ª de 1996, reglamentada por el Decreto 1743 de 1997, que ordena liquidar y pagar las pensiones tomando el 75% del promedio mensual del salario del último año, lo cual incluye todos los factores salariales devengados en ese periodo. 15. Indica que el juzgado desconoció igualmente la Ley 91 de 1989, artículo 15, que reconoce la pensión gracia para docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, señalando que dicha norma y la Ley 115 de 1994 (artículo 115) consagran expresamente que no se pueden desmejorar los salarios ni las prestaciones sociales de los educadores.
En este sentido, destaca que la decisión apelada vulnera derechos adquiridos y atenta contra la seguridad jurídica al desconocer un factor salarial reconocido judicialmente. 16. En referencia específica al sobresueldo del 20%, la recurrente resalta que dicho factor salarial fue reconocido y pagado por sentencia ejecutoriada del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja dentro del proceso ejecutivo laboral 2009-0338-00.
Este pago fue certificado oficialmente por la Secretaría de Educación de Boyacá (certificado Nº 4865 del 27 de octubre de 2011), hecho que acredita claramente su devengo real y efectivo, y, por lo tanto, argumenta que debe incluirse en la base para la reliquidación pensional, conforme lo establecido en la jurisprudencia del Consejo de Estado del 7 de diciembre de 2011 (Rad. 68001233100020070029201, Ponente Alfonso Vargas Rincón), que reitera la inclusión integral de factores salariales devengados.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 5 17. Manifiesta su desacuerdo con la interpretación del juez que aplicó jurisprudencia que excluye del reconocimiento pensional factores salariales declarados ilegales o inconstitucionales (sentencia del Consejo de Estado del 9 de febrero de 2015, Rad. 25000-0234- 2000-2012-00447-01, Ponente Alfonso Vargas Rincón), como quiera que, el sobresueldo en discusión fue reconocido judicialmente y no puede considerarse ilegal retrospectivamente, más aún cuando existe jurisprudencia favorable como la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá del 16 de marzo de 2016 (Rad. 2013- 00231-01, Ponente Patricia Victoria Manjarrés Bravo), que revocó una decisión similar a la apelada, ordenando reconocer dicho sobresueldo como factor pensional. 18.
Finalmente, la apelante recalca que se violan garantías constitucionales como el derecho a la igualdad, seguridad jurídica y favorabilidad, contenidos en la Constitución Política de Colombia. Solicita en consecuencia que se revoque la sentencia apelada y declare la nulidad parcial y total de los actos administrativos cuestionados, ordenando la reliquidación de la pensión gracia incluyendo efectivamente el sobresueldo del 20% reconocido judicialmente, conforme a la normativa vigente, a la jurisprudencia consolidada, y al principio constitucional de los derechos adquiridos.
D. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA 19. Mediante auto del 1 de septiembre de 2016, el Juez de primera instancia concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, siendo admitido por esta Corporación mediante proveído del 6 de octubre de 2016, el 2 de noviembre de 2016 se dispuso el traslado para presentar alegatos de conclusión en segunda instancia, el 13 de octubre de 2020 se ordenó remitir al Consejo de Estado para que de acuerdo al artículo 271 del CPACA decidiera si avocaba el conocimiento para proferir sentencia de unificación y el 7 de abril de 2022, la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió abstenerse de avocar conocimiento para unificación de jurisprudencia, por ya haberse sometido a estudio por parte de la sección segunda el tema del sobresueldo del 20%.
E. ALEGATOS DE CONCLUSION. Parte demandante. 20. Sostiene que la decisión del juez de primera instancia no se ajustó a los parámetros legales y constitucionales que garantizan los derechos adquiridos y debidamente consolidados de la demandante, por lo que solicita revocar en su totalidad el fallo emitido en primera instancia, en específico por que se omitió considerar debidamente la inclusión del sobresueldo del 20%, establecido por la Ordenanza 23 de 1959, dentro del cálculo para la reliquidación de la pensión gracia, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 6 que fue reconocido efectivamente en un proceso ejecutivo laboral previo. 21. Argumenta, además, que existe jurisprudencia unificada y reiterada tanto de los Jueces Administrativos como de los Magistrados de Tribunales, así como de la máxima Corporación Contencioso Administrativa, que respaldan claramente la inclusión del mencionado sobresueldo dentro de los factores salariales al momento de reliquidar la pensión gracia de los docentes.
Esta jurisprudencia unificada establece la necesidad de considerar todos los elementos efectivamente percibidos por el trabajador, independientemente de la denominación específica que les otorgue la administración. 22. Plantea que la resolución administrativa RDP 001412 del 20 de abril de 2012, así como la resolución RDP 017768 del 18 de abril de 2013 que la confirmó, deben ser declaradas parcialmente nulas por vulnerar ostensiblemente derechos adquiridos y consolidados.
Esto porque dichas resoluciones omitieron incluir el sobresueldo ya mencionado en la base para la reliquidación pensional, desconociendo una sentencia judicial previa que ordenó expresamente su pago, con lo cual incurrieron en un vicio de nulidad al contravenir decisiones judiciales previas que tienen carácter obligatorio y vinculante para la administración. 23.
Finalmente, enfatiza en la necesidad de proteger la confianza legítima y la seguridad jurídica que se derivan de la efectiva materialización de derechos adquiridos. Se sustenta en diversas decisiones judiciales previas que avalan la inclusión del sobresueldo del 20% como factor salarial pensional, solicitando en consecuencia que se ordene la reliquidación pensional incluyendo este sobresueldo, dado que este ya fue reconocido y pagado judicialmente, consolidándose, así como parte integral de la remuneración devengada en el periodo relevante para efectos pensionales.
Parte demandada. 24. En primer lugar, solicitó mantener incólume el fallo de primera instancia emitido por el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda, pues considera que se fundamenta en que la demandante no aportó la certificación necesaria de los factores salariales expedida, firmada y sellada por la autoridad competente, en la que se discriminara claramente año a año el valor del sobresueldo del 20% establecido por la Ordenanza 23 de 1959, cuya inclusión reclamaba para efectos pensionales. 25.
Resaltó que las ordenanzas 23 de 1959 y 54 de 1967 ya no se encontraban vigentes al momento en que la demandante adquirió los requisitos para acceder a la pensión gracia (9 de julio de 2006). Estas Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 7 ordenanzas fueron derogadas desde el 15 de diciembre de 1995 por la expedición del Decreto 52 de 1994, que desarrolló facultades previstas en la Ley 4ª de 1992, en concordancia con la Ley 60 de 1993 artículo 6 inciso 6º, manteniendo efectos solo para quienes consolidaron derechos durante su vigencia, lo cual no ocurrió en el caso concreto. 26.
Finalmente, la entidad demandada argumentó que la demandante no logró acreditar que el sobresueldo del 20% efectivamente impactó el salario del último año de servicios, requisito indispensable para tener en cuenta un factor salarial en la reliquidación de la pensión gracia. La UGPP sostuvo que al no existir dicha prueba documental que permitiera verificar claramente la inclusión del sobresueldo reclamado, las pretensiones debían desestimarse conforme a derecho.
F. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. 27. El Agente del Ministerio Público, delegado ante esta Corporación, no emitió concepto en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES A. CONTROL DE LEGALIDAD 28. De conformidad con lo establecido en el artículo 207 del CPACA, la Sala no encuentra hasta este momento que se haya configurado alguna causal de nulidad que pueda invalidar la actuación realizada dentro del proceso.
B. PROBLEMA JURIDICO 29. En los términos de los recursos de apelación interpuestos por las partes, corresponde a esta Sala establecer si: ¿Es posible incluir el sobresueldo del 20 %, creado por la Ordenanza 23 de 1959 y reconocido por sentencia laboral, en la base de liquidación de la pensión gracia de la demandante, en su condición de docente nacionalizada, pese a su posterior derogatoria y cuestionamiento, considerando que fue efectivamente pagado, considerando los principios de favorabilidad, derechos adquiridos y la jurisprudencia que permite incluir factores salariales devengados en el último año de prestación de servicios? 30.
De la interpretación de la sentencia apelada y los motivos de inconformidad propuestos en el recurso por la parte actora, la Sala concreta la tesis argumentativa del caso para resolver el recurso de apelación e igualmente anuncia la posición que asumirá, así: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 8 - Tesis argumentativa propuesta por la Sala 31.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que denegó las pretensiones de la demanda, toda vez que no se configura vulneración normativa ni se acredita el derecho al sobresueldo del 20% previsto en la Ordenanza 023 de 1959 como factor salarial para la pensión de la actora, docente nacionalizada vinculada en 1977, dado que: (i) dicho beneficio, de origen territorial, fue derogado tácitamente por el Decreto 908 de 1992 y expresamente por la Ordenanza 048 de 1995, declarada nula;
(ii) la actora no consolidó el derecho, pues cumplió los 20 años de servicio en 1997, de forma posterior a la derogatoria de la norma; (iii) el régimen salarial y pensional de los docentes nacionalizados, regulado por normas nacionales como la Ley 43 de 1975 y el Decreto 908 de 1992, excluye la aplicación de beneficios territoriales; y (iv) ni el pago judicial del sobresueldo ni su inclusión en certificaciones salariales lo convierten en factor pensional, al carecer de sustento normativo vigente, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y los principios de legalidad, reserva de ley y no reconocimiento de meras expectativas.
C. ANÁLISIS DE LA SALA - Del Régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993. 32. La Ley 100 de 1993, que establece el Sistema General de Seguridad Social, contiene en su artículo 36 disposiciones sobre el régimen de transición para aquellas personas que, al momento de entrada en vigencia, se encontraban próximas a cumplir los requisitos para acceder a la pensión de vejez bajo el régimen anterior. 33.
Este régimen de transición tiene como objetivo proteger las expectativas legítimas de aquellos afiliados que se encontraban cerca de cumplir los requisitos para la jubilación, evitando así un cambio abrupto y perjudicial en las condiciones necesarias para acceder a su pensión. 34. El régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se diseñó para proteger a los trabajadores que, al momento de entrada en vigencia de dicha ley, ya habían cumplido ciertos requisitos de edad y tiempo de servicio, garantizándoles condiciones más favorables para la obtención de su pensión de vejez. 35.
Entre los beneficiarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se encuentran aquellos afiliados que, al 1 de abril de 1994, contaran con 35 o más años de edad si Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 9 eran mujeres, o 40 o más años de edad si eran hombres, o con 15 o más años de servicios cotizados, tienen derecho a que se les apliquen los requisitos de edad, tiempo de servicio o cotización, y monto de la pensión que estaban vigentes antes de la entrada en vigencia de la nueva ley. 36.
Los requisitos para acceder a la pensión de vejez son edad, las mujeres deben tener 55 años y los hombres 60 años y tiempo de servicios o cotización, manteniéndose el requisito de 20 años de servicio o de cotización para acceder a la pensión y en cuanto al cálculo de la pensión, los beneficiarios del régimen de transición tienen derecho a que su pensión se calcule con base en el promedio de lo devengado en el último año de servicio, o en los últimos 10 años de servicio. - De la sentencia de unificación del Consejo de Estado respecto del régimen de transición. 37.
Inicialmente, el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, sostuvo que el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, conforme a la Ley 33 de 1985 y su modificación por la Ley 62 del mismo año, no era taxativo. Esto significa que, además de los factores específicamente mencionados en dichas leyes, también debían considerarse aquellos componentes que constituyeran salario, independientemente de su denominación. En otras palabras, todos los pagos efectuados de manera habitual como retribución directa del servicio debían ser incluidos en el cálculo del ingreso base de liquidación, y no solo aquellos descritos explícitamente en la normativa. 38.
Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la correspondencia entre los aportes realizados por el empleado durante su vida laboral al sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera del sistema pensional. 39.
Como consecuencia de los pronunciamientos indicados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio para la resolución de casos fáctica y jurídicamente similares, estableció una regla general y dos subreglas relacionadas con la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
Además, precisó que estas disposiciones se aplicarían con efectos retrospectivos "a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo en aquellos casos en los que ha operado la cosa juzgada, que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables".
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 10 40. Una de las subreglas establecidas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 emitida por el Consejo de Estado, se refiere precisamente al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE». 41.
La Sala Plena del Consejo de Estado determinó que esta es la interpretación correcta del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Este artículo contiene todos los elementos y condiciones necesarios para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez según la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior, utilizando el Ingreso Base de Liquidación (IBL) previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La norma establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 excluye la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión bajo las condiciones completamente previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, ya que, frente a los mismos requisitos establecidos para el Sistema General de Pensiones, resulta indudablemente más favorable. - La inaplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 vía excepción de inconstitucionalidad. 42.
En el ordenamiento jurídico colombiano se ha establecido la figura del control constitucional que, de forma concentrada, ejercen en abstracto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en lo de sus respectivas competencias, así como el control constitucional difuso a cargo de cada uno de los jueces en los procesos sometidos a su consideración, en aplicación directa del artículo 4 de la Constitución Política. 43.
En uso del control difuso de constitucionalidad, se ha desarrollado la excepción de inconstitucionalidad, siendo esta una facultad otorgada a las autoridades para inaplicar en cada caso Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 11 concreto una determinada norma que, sin que haya sido anulada o perdido su validez, sus efectos sean abiertamente contrarios a la Constitución. Así ha sido definida por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-132 de 2013: “Es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la constitución política”.1 44. No obstante, la facultad de la autoridad jurisdiccional para efectuar un control de constitucionalidad difuso no es irrestricta o ilimitada, conforme su particular entender de los principios y valores constitucionales.
Así se desarrolló en palabras del intérprete legítimo de la Constitución: Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello.
“(…) Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena que "en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones.
Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que 1 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-132-13 del 13 de marzo de 2013.
M.P. Alexei Julio Estrada. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 12 gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular.”2 45.
Es por ello que la excepción de inconstitucionalidad no puede ser aplicada si no media una contradicción evidente entre el texto objeto de inaplicación y la disposición constitucional que se entiende vulnerada pues, el sistema jurídico, en aras de proteger la seguridad jurídica y el profundo compromiso democrático, prefiere, como regla general, los juicios en abstracto que hace el Juez Constitucional respecto a las normas que son de su competencia. 46.
La Corte Constitucional, respecto de la excepción de inconstitucionalidad, propone un planteamiento que se manifiesta de la siguiente forma: “Son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea.
Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe. Si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos "erga omnes" el juez de constitucionalidad.
Una cosa es la norma -para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a un caso concreto, la cual puede dejar de producirse - apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales.”3 47.
No obstante, la sentencia T-681 de 2016 emitida por la Corte propone un listado taxativo de causales de procedencia en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, así: “Dicha facultad puede ser ejercida de manera oficiosa o a solicitud de parte cuando se está frente a alguna de las siguientes circunstancias: (i) La norma es contraria a las cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, toda vez que “de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado;
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su 2 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-069-95 del 23 de febrero de 1995. M.P. Hernando Herrera Vergara. 3 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión. Sentencia T-614-92 del 15 de diciembre de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Exp.: T-4716. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 13 contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”.4 48. Por tanto, es deber de la autoridad judicial realizar el trabajo de contrastar las situaciones presentes en cada caso concreto, y adecuarlas, para establecer si se cumplen las condiciones o circunstancias que le permitan hacer uso de la figura de la excepción de inconstitucionalidad, aplicada en calidad de control difuso, con efectos inter partes, consecuencia del efecto de irradiación de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, correspondiendo al juez no aplicar normas de inferior jerarquía, para dar aplicación prevalente a las normas constitucionales, en un sentido material, que incluya el bloque de constitucionalidad y el contenido de los derechos fundamentales, debiendo dar prelación a normas como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, tratados de la OIT ratificados por el Estado colombiano, y el núcleo esencial de los derechos fundamentales. 49.
Ahora bien, respecto del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, el Congreso de la República mediante dicha norma implementó un término para el ejercicio de acciones administrativas y judiciales cuyo objeto son las pensiones reconocidas, teniendo cinco años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas, a excepción de los casos en que se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito. 50.
Sin embargo, es el contenido del inciso segundo del referido artículo el que genera una contradicción evidente con derechos constitucionales, ya que impuso unos efectos retroactivos, al aplicar la caducidad a partir de la vigencia de la Ley 2381 de 2024 a las acciones administrativas y contenciosas adelantadas respecto de pensiones reconocidas hace más de cinco años, lo que, de aplicarse en su sentido literal, constituiría una auténtica denegación de justicia para los destinatarios de la norma en referencia. 51.
Debe recordarse que el artículo 29 de la Constitución Política señala el respeto al debido proceso como una garantía constitucional fundamental, que comprende dentro de sus aristas que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes, recordando a su vez que tanto la confianza legítima como la buena fe, la seguridad 4 Corte Constitucional, Sala Sexta de Revisión. Sentencia T-681-16 del 05 de diciembre de 2016.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Exped.: T-5.723.146. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 14 jurídica, se instituyen como principios y garantías constitucionales que encuentran contradicción evidente con el contenido normativo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 52.
Por otra parte, señala la Sala que el control difuso que se ejerce a través de la excepción de inconstitucionalidad, es una parte integral del control de constitucionalidad sobre normas de igual o inferior jerarquía, que materializa la primacía de los postulados constitucionales. 53. También ha sido verificado por la Sala que no exista cosa juzgada, ni material ni explícita sobre la Ley, y que el efecto de inaplicación para el caso concreto por la decisión de excepción de inconstitucionalidad se hace también en razón del respeto del derecho fundamental aplicado, dando prevalencia a una aplicación material del núcleo esencial de los derechos fundamentales, en especial del debido proceso, recordando que la misma encuentra su fundamento en la supremacía constitucional consignada en el artículo 4° Superior. 54.
Siendo así, y para adoptar una decisión que resuelva de fondo el caso concreto, la Sala analizará tanto la viabilidad como la necesidad de inaplicar el contenido literal del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por las implicaciones y contradicciones evidentes que la norma en cuestión genera. 55. En este mismo sentido, el Consejo de Estado5 ha establecido al respecto que, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 introdujo un nuevo término de caducidad de cinco (5) años para el ejercicio de acciones administrativas y contencioso-administrativas en relación con pensiones reconocidas por la administración. No obstante, su aplicación inmediata a procesos judiciales en curso plantea un serio conflicto con los principios de derecho procesal en lo referente al tránsito legislativo, regulado por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887.
Esta norma establece que las disposiciones que versan sobre la sustanciación y ritualidades de los juicios no tienen efecto retroactivo, de manera que deben aplicarse aquellas vigentes al momento de iniciarse el proceso, en aras de preservar la seguridad jurídica. 56. De esta forma consideró que, a la luz del ordenamiento jurídico vigente para la fecha de presentación de la demanda (en este caso el 9 de abril de 2014), no existía disposición legal que estableciera un término de caducidad para las acciones ejercidas por la administración contra sus propios actos de reconocimiento pensional.
Así, cualquier aplicación retroactiva del nuevo término de caducidad afectaría de forma ilegítima el derecho al acceso a la administración 5 Subsección B Sección Segunda Radicado 25000-23-42-000-2018-00903-01 (6098-2022) M.P. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 15 de justicia (artículo 229 CP), toda vez que se modificarían ex post facto las condiciones de procedibilidad del medio de control ejercido, en abierta contradicción con el principio de legalidad procesal y el derecho fundamental a un debido proceso. 57.
Así mismo señaló que, la aplicación retroactiva del término de caducidad del artículo 86 resulta contraria a los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica, consagrados en los artículos 1, 2, 4, 6 y 83 de la Constitución Política. Estos principios imponen al legislador el deber de evitar cambios abruptos o sorpresivos en las reglas que regulan el ejercicio de derechos, especialmente cuando estos ya se encuentran en curso.
Como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-1049 de 2004, las restricciones procesales como la caducidad deben ser razonables y proporcionadas, sin que puedan aplicarse de manera que afecten situaciones jurídicas consolidadas o en trámite bajo normas anteriores. 58. Por tanto, estimó que, en consecuencia, la cláusula contenida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 que extiende la caducidad a acciones en curso («y que estén en curso») es incompatible con el bloque de constitucionalidad, en especial con los artículos 29 (debido proceso), 229 (acceso a la justicia) y los principios anteriormente expuestos.
Al pretender limitar de manera sobreviniente el ejercicio de un medio de control ya admitido y tramitado conforme al CPACA vigente en su momento, la disposición vulnera la garantía de intangibilidad de las situaciones procesales consolidadas y desconoce el marco normativo aplicable al momento del inicio del proceso judicial. 59. Por todo lo anterior, señaló que se impone una interpretación conforme a la Constitución del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, excluyendo su aplicación retroactiva a procesos ya en curso al momento de su entrada en vigencia. 60.
Por último, estableció que esta hermenéutica es indispensable para preservar el equilibrio entre los fines de firmeza en los actos administrativos pensionales, que persigue la norma, y el respeto irrestricto a los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la justicia. Cualquier interpretación distinta resultaría inconstitucional y debe ser inaplicada por el juez contencioso- administrativo en virtud del artículo 4 de la Constitución, que impone el deber de preferencia de la norma superior en caso de incompatibilidad. - Del sobresueldo del 20 % creado mediante la Ordenanza 23 de 1959 y su no reconocimiento como factor salarial para efectos pensionales.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 16 61. La naturaleza jurídica del sobresueldo del 20 %. El sobresueldo del 20 %, establecido por la Ordenanza 23 de 1959, fue concebido como un incremento salarial para docentes del Departamento de Boyacá que hubieran cumplido veinte años de servicio sin haber alcanzado la edad para pensionarse.
Este pago tenía carácter remuneratorio, condicionado al cumplimiento de ciertos requisitos específicos, y no constituía una prestación social. Sin embargo, su reconocimiento estaba supeditado a la normativa vigente al momento de su creación y a la competencia legal de las autoridades que lo establecieron. 62. En el año 1959, las asambleas departamentales tenían la facultad de fijar salarios y prestaciones para los empleados públicos de su jurisdicción. No obstante, esta competencia fue restringida con la reforma constitucional de 1968, que centralizó en el Congreso de la República la potestad de establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
Por tanto, cualquier modificación o creación de factores salariales posteriores a esta reforma debía emanar de la autoridad nacional competente. 63. La Ley 43 de 1975 dispuso la nacionalización del servicio público de educación, transfiriendo al Estado la responsabilidad de financiar y administrar la educación primaria y secundaria.
Esta medida implicó que los docentes vinculados con posterioridad a la nacionalización quedaran sujetos al régimen salarial y prestacional establecido por la Nación, y no por las entidades territoriales. En consecuencia, los beneficios creados por ordenanzas departamentales, como el sobresueldo del 20 %, no eran aplicables a estos docentes nacionalizados. 64.
El principio de legalidad exige que los factores salariales considerados para la liquidación de pensiones estén expresamente autorizados por la ley. La inclusión de pagos realizados sin fundamento legal, como el sobresueldo del 20 % para docentes nacionalizados, contraviene este principio y puede dar lugar a la extensión indebida de beneficios pensionales no previstos por el legislador. 65.
La jurisprudencia ha establecido una distinción clara entre los docentes territorializados, vinculados antes de la nacionalización del servicio educativo, y los docentes nacionalizados, vinculados con posterioridad. Solo los primeros podrían tener derecho al reconocimiento del sobresueldo del 20 % como factor salarial, siempre que hubieran consolidado dicho derecho antes de la entrada en vigor de la Ley 43 de 1975. 66.
Los docentes nacionalizados que no consolidaron el derecho al sobresueldo del 20 % antes de la nacionalización no pueden alegar la existencia de un derecho adquirido respecto a dicho beneficio. La jurisprudencia ha enfatizado que los derechos adquiridos deben estar Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 17 plenamente consolidados bajo la normativa vigente al momento de su reconocimiento, lo cual no se cumple en estos casos. 67.
Conforme a lo señalado se concluye que el sobresueldo del 20 % creado por la Ordenanza 23 de 1959 no debe ser reconocido como factor salarial para la reliquidación de la pensión gracia de docentes nacionalizados vinculados con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975. Su inclusión contravendría el principio de legalidad y podría generar efectos adversos en el sistema pensional.
D. CASO CONCRETO 68. En el caso que nos ocupa, de acuerdo con lo expuesto en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, fundamenta su inconformidad con la sentencia de primera instancia, al señalar que a la demandante LUZ STELLA NOVA CALDERON, con la decisión del juzgado se le vulneró derechos adquiridos y principios de seguridad jurídica al desconocer la Ley 91 de 1989 y el artículo 115 de la Ley 115 de 1994, que garantizan la pensión gracia para docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y prohíben desmejorar sus salarios y prestaciones resaltando que el sobresueldo del 20%, reconocido judicialmente y pagado mediante sentencia ejecutoriada del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, fue debidamente certificado por la Secretaría de Educación de Boyacá, por lo cual debe incluirse en la base para la reliquidación pensional conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado que admite como factores salariales todos los valores efectivamente devengados. 69.
La sentencia de primera instancia denegó las pretensiones de la demanda, argumentando que, el sobresueldo del 20 %, creado por la Ordenanza 23 de 1959, no constituía un factor salarial válido para la pensión gracia, por no ser habitual, directo ni legalmente reconocido como ingreso pensional; además, concluyó que la UGPP actuó conforme a derecho y no se probó ninguna vulneración legal o constitucional. 70.
Para resolver la controversia y el problema jurídico planteado, a partir de los medios probatorios documentales obrantes en el expediente, encuentra la Sala acreditado, en lo que resulta relevante para el estudio del sub judice, lo siguiente: 71. En el presente caso se encuentra acreditado que la demandante ingresó al servicio docente el 21 de abril de 1977, hecho que se verifica tanto en el Certificado de Información Laboral contenido en el archivo número 7 de la carpeta No. 1 del CD del expediente (folio 140), como en el certificado de tiempo de servicio que obra a folio 71 del mismo expediente.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 18 72. De acuerdo con el certificado de factores salariales No. 4865, expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá y visible en los folios 28, 29 y 98 vuelto a 99 del expediente, así como en la carpeta No. 2 del expediente administrativo digitalizado, durante el período comprendido entre el 10 de julio de 2005 y el 9 de julio de 2006 la demandante devengó los siguientes conceptos: asignación básica, prima de alimentación, prima de grado, prima rural del 10 %, prima de vacaciones y prima de navidad. 73.
Adicionalmente, el mismo certificado señala que, por orden del Juzgado Laboral del Circuito de Tunja, se efectuaron pagos a favor de la demandante por concepto del sobresueldo previsto en la Ordenanza 23 de 1959. El monto pagado ascendió a $4.799.574 por el periodo del 1 de enero al 31 de diciembre de 2005, y a $5.039.554 por el periodo del 1 de enero al 31 de diciembre de 2006. 74.
La Caja Nacional de Previsión Social, hoy Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales –UGPP–, reconoció a la demandante la pensión gracia mediante la Resolución No. 07271, cuya copia obra en los folios 58 y 59 del expediente, con fecha de inicio a partir del 9 de julio de 2006, en la que se tuvo en cuenta los siguientes factores salariales: asignación básica, prima de grado, prima rural del 10 %, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de alimentación; sin embargo, excluyó el sobresueldo del 20 % que la actora había devengado durante el año inmediatamente anterior al reconocimiento de su estatus pensional. 75.
Posteriormente, la demandante solicitó expresamente a la UGPP que incluyera el sobresueldo del 20 % dentro de la base de liquidación pensional. No obstante, su petición fue rechazada mediante la Resolución No. RDP 001412 del 20 de abril de 2012 (folios 43 a 46), en la cual se realizó una nueva reliquidación, manteniendo los mismos factores salariales ya reconocidos y, nuevamente, dejando por fuera el sobresueldo reclamado. 76.
Contra esta decisión, la demandante interpuso los recursos correspondientes; sin embargo, la UGPP resolvió el recurso de apelación mediante la Resolución No. RDP 017768 del 18 de abril de 2013 (folios 53 y 54), confirmando en su integridad lo decidido en la Resolución 1412 del 20 de abril de 2012, y ratificando así la exclusión del sobresueldo del 20 % como factor pensional. 77.
Para la Sala, a partir del análisis integral de las pruebas aportadas al expediente, las consideraciones desarrolladas en la sentencia recurrida y los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación, se impone confirmar la decisión de primera instancia, con fundamento en las razones fácticas y jurídicas que a continuación se exponen, las cuales evidencian la inexistencia de vulneración normativa y la improcedencia de los reclamos formulados por la parte apelante.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 19 78. Respecto a la supuesta vulneración del artículo 1º de la Ley 114 de 1913, modificada por la Ley 24 de 1947, debe precisarse que dicha disposición debe ser interpretada sistemáticamente con las normas vigentes que regulan el régimen pensional de los docentes nacionalizados.
En efecto, desde la nacionalización del servicio educativo por la Ley 43 de 1975, se impuso un nuevo marco normativo que rige de manera exclusiva a dichos docentes, eliminando la aplicabilidad de normas del orden territorial. 79. El derecho al sobresueldo del 20% previsto en la Ordenanza 023 de 1959, se adquiría con 20 años de servicio docente sin contar con la edad necesaria para jubilarse. 80.
Al respecto, la Sala encuentra que, en desarrollo de las facultades conferidas por virtud de la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 908 de 2 de junio de 1992, por medio del cual estableció la escala de remuneración del personal del Escalafón Nacional Docente para los diferentes grados, los incrementos salariales, los porcentajes sobre el sueldo, entre otros aspectos; allí se dispuso: "Artículo 30.
El régimen de asignaciones señalado en el presente decreto no podrá ser incrementado en ningún caso por las autoridades u organismos departamentales, municipales (...) ( … ) Artículo 36. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional establecido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4" de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá ele todo efecto y no creará derechos adquiridos"6. (.. ) Artículo 38. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Decreto- ley 111 de 1991 y surte efectos fiscales a partir del 1 de enero de 1992 "7. 81.
A partir de las normas que fueron transcritas, se tiene acreditado que la parte actora se vinculó como docente el 21 de abril de 1977, según se desprende el Certificado de Información Laboral contenido en el archivo número 7 de la carpeta No. 1 del CD del expediente (folio 140), lo que significa que los 20 años de servicios los cumplió el 21 de abril de 1997, es decir, con 6 Artículo 10 de la Ley 4 de 1992 señala: "Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos". 7 Este artículo establece dos momentos totalmente distintos, la fecha de publicación la cual es el 02 de junio de 1992 y la fecha a partir de lo cual surte los efectos fiscales 1 de enero del mismo año, entendido este último para efectos presupuestales. de manera que debe tenerse en cuenta la primera de los fechas citadas a fin del reconocimiento de derechos adquiridos.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 20 posterioridad a la derogatoria tácita de la ordenanza 023 de 1959 (2 de junio de 1992), de manera que es evidente que no adquirió el derecho hoy pretendido. 82. Además, el sobresueldo del 20 % creado por la Ordenanza 23 de 1959 no puede incluirse como factor salarial para la pensión gracia de docentes nacionalizados, pues dicha norma tiene un origen territorial y fue derogada por la Ordenanza 048 de 1995, cuya nulidad fue declarada por carecer de competencia. Así, el sobresueldo carece de vigencia jurídica y no puede generar derechos adquiridos para quienes no consolidaron dicho beneficio en vigencia de la norma. 83.
La Ley 4ª de 1996 y su reglamentación mediante el Decreto 1743 de 1997 establecen las reglas generales del régimen salarial y pensional, pero no pueden interpretarse como autorización para incluir beneficios creados por normas territoriales expresamente excluidas para los docentes nacionalizados. La aplicación de estos beneficios se limita a factores autorizados por el legislador nacional. 84.
En cuanto a la supuesta desatención de la Ley 91 de 1989 y el artículo 115 de la Ley 115 de 1994, se destaca que estas normas protegen los derechos adquiridos, mas no las expectativas. La actora fue vinculada a la docencia nacionalizada, el 21 de abril de 1977, es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, sin consolidar derecho alguno respecto al sobresueldo del 20 % antes de la derogatoria de la ordenanza que lo establecía. 85.
La jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado ha sido clara al establecer que la Ordenanza 23 de 1959 no es aplicable a docentes nacionalizados vinculados con posterioridad a la nacionalización del servicio educativo, en tanto su régimen es de carácter nacional y no territorial, conforme a lo dispuesto en el Decreto 715 de 1978. 86.
Si bien se reconoce que el sobresueldo fue objeto de pago por orden judicial en un proceso ejecutivo, dicho pago no conlleva su calificación automática como factor salarial para efectos pensionales. Una cosa es el cumplimiento de una obligación de pago en virtud de una sentencia, y otra distinta es el reconocimiento de efectos pensionales, lo cual debe estar sujeto al cumplimiento de requisitos legales específicos. 87.
La certificación de factores salariales que incluye el sobresueldo en un período determinado no acredita su incorporación como factor salarial válido para la liquidación pensional, ya que no basta su percepción efectiva; se requiere que tenga sustento normativo vigente y aplicable a la situación del beneficiario. 88. La sentencia del Consejo de Estado del 7 de diciembre de 2011 (Rad. 68001-23-31-000-2007-00292-01) citada por la parte recurrente se refiere a casos en los que se había consolidado el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 21 derecho bajo un régimen territorial aplicable. No resulta procedente su extensión a docentes nacionalizados con posterioridad a la Ley 43 de 1975, cuyo régimen se rige por disposiciones nacionales. 89. La Corte Constitucional y el Consejo de Estado han precisado que los derechos adquiridos solo pueden reconocerse cuando se han consolidado completamente bajo la vigencia de la norma que los consagra.
La actora no cumplió los veinte años de servicio bajo el régimen de la Ordenanza 23 de 1959, por lo que no configuró un derecho adquirido sino una mera expectativa. 90. No se configura una vulneración al principio de igualdad, toda vez que los docentes que consolidaron el sobresueldo bajo un régimen vigente se encuentran en una situación fáctica y jurídica distinta a la de la demandante.
El trato desigual ante situaciones desiguales no constituye discriminación. 91. El principio de favorabilidad en materia laboral y pensional no puede interpretarse como una autorización para aplicar normas derogadas o inaplicables al caso concreto. Este principio opera dentro de los límites del ordenamiento jurídico vigente y respetando las competencias normativas. 92.
La invocación del principio de seguridad jurídica resulta improcedente cuando se pretende derivar efectos pensionales de una norma que ha sido excluida del ordenamiento por carencia de competencia y que no rige para el grupo de docentes al que pertenece la recurrente. 93. El argumento relativo a la jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Boyacá que reconoció el sobresueldo en otro caso no tiene efectos vinculantes, pues cada situación debe analizarse conforme a los hechos particulares, y en este caso la demandante no acreditó consolidación del derecho bajo el régimen territorial. 94.
La sentencia del Consejo de Estado del 9 de febrero de 2015 (Rad. 25000-23-34-2000-2012-00447-01) se ha aplicado de manera correcta por el juez de primera instancia, al indicar que no es viable incluir como factor salarial prestaciones reconocidas judicialmente si estas no cumplen con los requisitos de legalidad, regularidad y permanencia. 95.
La existencia de una sentencia judicial que ordena el pago del sobresueldo en un caso no implica su extensión automática a efectos pensionales, ya que el reconocimiento de estos efectos requiere un análisis específico de su naturaleza y su aplicabilidad dentro del régimen legal vigente. 96. Pretender el reconocimiento de efectos pensionales con base en un pago judicial aislado implica desconocer la competencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 22 exclusiva del legislador nacional para definir los elementos que integran la base pensional de los docentes nacionalizados. Ello sería contrario a los principios de legalidad y reserva de ley. 97. En consecuencia, los argumentos del recurso de apelación deben ser desestimados en su integridad, al no encontrarse configurada la vulneración de norma alguna, ni acreditado un derecho adquirido al sobresueldo del 20 % para efectos pensionales, por lo que se impone confirmar la decisión del a quo que negó las pretensiones de la demanda. 98.
Adicionalmente, la Sala concluye que no es procedente aplicar el término de caducidad de cinco (5) años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 a la demanda presentada por la UGPP el 9 de abril de 2014, dado que al momento de su interposición no existía disposición legal que estableciera dicho límite, y su aplicación retroactiva vulneraría los principios de confianza legítima, seguridad jurídica, debido proceso y acceso a la justicia, previstos en los artículos 29, 83 y 229 de la Constitución Política, razón por la cual dicha cláusula deviene inconstitucional y debe ser inaplicada conforme al artículo 4 superior.
CONCLUSION 99. Al no prosperar los argumentos de disenso formulados por la parte demandante en sede de apelación, la Sala confirmará la sentencia apelada, que denegó las pretensiones de la demanda. E. DE LA CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA. 100. De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en concordancia con los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del CGP, no se dictará condena en costas en esta instancia, al no evidenciarse su causación y en la medida que no prosperó el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley RESUELVE:
PRIMERO: INAPLICAR para el caso concreto por inconstitucional el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, atendiendo a las consideraciones expuestas en esta providencia. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-3333-015-2015-00038-01 LUZ STELLA NOVA CALDERON vs U.G.P.P. Sentencia de segunda instancia 23 SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 9 de agosto de 2016, por el Juzgado Quince Administrativo de Tunja, que denegó las pretensiones de la demanda, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia. CUJARTO: Ejecutoriada la presente sentencia, devuélvase el expediente al despacho de origen, previo registro en el sistema SAMAI. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de Sala de Decisión Cuarta, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Magistrado Firmado electrónicamente LALO ERIQUE OLARTE RINCON Magistrado Firmado electrónicamente ANGELICA ALEXANDRA SANDOVAL AVILA Magistrada