1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ - SALA DE DECISION No. 5 MAGISTRADO PONENTE: LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Tunja, 30 de abril de 2025; VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE TUTAZÁ RADICACIÓN: 15001 23 33 000 2024 00436 – 01 SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx? guid=150012333000202400436001500123 ASUNTO POR RESOLVER 1.
Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda de invalidez que ha dado origen al proceso de la referencia, asunto promovido por el Departamento de Boyacá en contra del Municipio de Tutazá.
ANTECEDENTES La Demanda1 2. El Departamento de Boyacá solicitó la declaratoria de invalidez del Acuerdo No. 018 del 12 de noviembre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Tutazá “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA ESCALA SALARIAL DE LOS FUNCIONARIOS DE LA PERSONERÍA MUNICIPAL DE TUTAZÁ – BOYACÁ, INCLUYENDO EL INCREMENTO SALARIAL PARA LA VIGENCIA DEL AÑO 2024”. 3.
El Departamento de Boyacá señaló en la solicitud de invalidez que el Concejo Municipal de Tutazá expidió el Acuerdo No. 018 del 11 de 1 Índice 3 SAMAI 2 noviembre de 20242 y lo envió a la Unidad Administrativa Especial de Asesoría y Defensa Jurídica del Departamento de Boyacá el 22 de noviembre de 2024, habiendo realizado la revisión jurídica y encontrando que es contrario a la Constitución y a la Ley. 4.
Se consideraron como normas violadas, del orden constitucional, los artículos 6, 121, 313 y 315. Al sustentar el concepto de violación, la apoderada del Departamento de Boyacá señaló que de la revisión jurídica se pudo establecer que el Concejo Municipal no aplicó los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios exigibles en la materia. 5.
Explicó que el acuerdo cuya invalidez se solicita no cuenta con la estructuración de una tabla que determine una escala salarial detallada con valores sistemáticos y progresivos que a su vez constituya un ordenamiento numérico contentivo de los diferentes grados de remuneración que lleguen a existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno determinadas consecuencias económicas. 6.
Luego, sostuvo que el Concejo Municipal de Tutazá no fijó las escalas salariales de remuneración de la Personería Municipal, sino que estableció directamente la asignación máxima mensual tanto para el personero, como para el auxiliar, desbordando su facultad constitucional y legal, ya que la competencia de los concejos municipales en materia salarial, no comprende la facultad de fijar salarios o factores salariales, sino que se limita a fijar en abstracto las escalas de remuneración de las distintas categorías, es decir, a establecer en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática tablas salariales por grados. 7.
Agregó que en materia salarial de los funcionarios de las Personerías Municipales existe una competencia concurrente entre el Concejo y el Personero, el primero con la facultad de fijar la escala de remuneración a iniciativa del Personero, al tenor de lo indicado en el artículo 32 numeral 8 2 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA ESCALA SALARIAL DE LOS FUNCIONARIOS DE LA PERSONERÍA MUNICIPAL DE TUTAZÁ – BOYACÁ, INCLUYENDO EL INCREMENTO SALARIAL PARA LA VIGENCIA DEL AÑO 2024”. 3 de la Ley 136 de 1994 y el segundo, de establecer los emolumentos con los que son remunerados, incluyendo el ajuste oficioso anual como expresamente lo refiere el artículo 181 ibídem.
Actuación Procesal 8. La radicación de la solicitud de invalidez del Acuerdo No. 018 de 2024 se realizó el día 19 de diciembre de 2024 y según Acta de Reparto de la misma fecha correspondió al Despacho del suscrito Magistrado Ponente3. 9. El asunto ingresó al Despacho el día 15 de enero de los cursantes4 y por auto de fecha 5 de febrero siguiente5 se dispuso su admisión6 ordenando la notificación al Municipio de Tutazá y la fijación en lista por el término de 10 días7, ingresando luego al Despacho8 indicando que no hubo pronunciamiento alguno. 10.
Posteriormente, por auto de fecha 31 de marzo de 20259 se decretaron las pruebas del proceso y según informe secretarial del 8 de abril de 202510, el asunto ingresó al Despacho para dictar sentencia. CONSIDERACIONES Problema Jurídico 11. De acuerdo con la solicitud de invalidez presentada por el Departamento de Boyacá, el debate jurídico se contrae a determinar si se ajusta o no a derecho el Acuerdo No. 18 del 12 de noviembre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Tutazá “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA ESCALA SALARIAL DE LOS FUNCIONARIOS DE LA PERSONERÍA MUNICIPAL DE TUTAZÁ – BOYACÁ, INCLUYENDO EL INCREMENTO SALARIAL PARA LA VIGENCIA DEL AÑO 2024”. 3 Índice 03 SAMAI 4 Índice 4 SAMAI 5 Índice 6 SAMAI 6 Conforme a las previsiones del artículo 151 C.P.A.C.A. y en el Decreto Ley 1333 de 1986 7 Índice 13 SAMAI.
La fijación en lista se cumplió del día 11 al 24 de febrero de 2025 8 Índice 14 SAMAI. Fecha de ingreso al Despacho 25 de febrero de 2025 9 Índice 16 SAMAI 10 Índice 21 SAMAI 4 De la competencia para establecer la remuneración del personal de los empleos públicos - Personerías Municipales 12. El artículo 150 numeral 19 ídem, dispone que el Congreso expedirá la Ley marco para que luego el Gobierno Nacional regule ciertas materias bajo sus orientaciones; entre ellas, se encuentra el literal e). relativo a la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleos públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. 13.
En ese contexto constitucional, el Parágrafo del artículo 12 de la Ley 4 de 1992 facultó al Gobierno Nacional para fijar, mediante decreto, los límites máximos salariales de los servidores públicos de los entes territoriales, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. 14. Ahora, en punto de la determinación de la estructura orgánica de la administración central en el orden municipal, la Constitución Política ha trazado un marco normativo que delimita las competencias entre los concejos y los alcaldes en materia de la estructura orgánica de la administración municipal; al efecto, el artículo 313 numeral 6º encarga a los concejos municipales la siguiente función: “6.
Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; (…)” 15. Adicionalmente, las escalas salariales de los empleos se deben establecer de conformidad con el Decreto 785 de 2005 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004”. 16.
La citada norma, establece en los artículos 3º y 15° que las entidades públicas deben organizar su respectiva planta de personal a partir de: 1. niveles jerárquicos o categorías de empleo, a saber: directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial; 2. códigos, que representan tanto el nivel 5 como la denominación del cargo; y 3. grados de asignación básica, que fijan las Asambleas y los Concejos a las diferentes denominaciones de empleos. 17.
En asuntos de similares contornos se ha pronunciado esta Corporación11 indicando que la fijación de las escalas de remuneración debe referirse a esos dos elementos (nivel y grado). Igualmente, el Consejo de Estado ha señalado: ““(…) De los anteriores textos constitucionales se infiere que la facultad que se le otorgó a las Corporaciones públicas de los distintos entes territoriales y a sus representantes para fijar las escalas de remuneración, se limita a determinar la remuneración de sus empleados de acuerdo a los diferentes grados y categorías que existan en sus plantas de personal, por lo que esta función debe ejercerse dentro del marco de las disposiciones legales conforme con la ley general que sobre la materia expidió el Congreso de la República, esto es, la Ley 4ª de 1992.
(…)”12 – Resalta la Sala 18. Sumado a lo anterior, el Consejo de Estado ha precisado que la fijación de las escalas salariales debe llevarse a cabo de forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática, al indicar: “(…) es claro que a los concejos municipales le corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate, como ocurrió en el presente caso, en donde el Concejo del municipio de Villavicencio estableció en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática las tablas salariales por grados y luego consignó la asignación básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos y que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente;
(…)”13 11 Ver: Tribunal Administrativo de Boyacá EXP. 2020-01717, feb. 10/2021. M.P. Luis Ernesto Arciniegas Triana y Exp. 2020-02095, mar. 11/2021. M.P. José Fernández Osorio, en el cual se señala: “(…) 47. Del anterior contexto, considera la Sala que la atribución conferida a las entidades territoriales en los artículos 300-7 y 313-6 de la Constitución Política para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de los órdenes seccional y local, comprende ÚNICAMENTE la facultad de establecer en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática tablas salariales por grados, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos, sobre la base, además, de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente, junto con el grado que corresponde a cada cargo específico.
(…)” 12 Consejo de Estado Sección Segunda, EXP 2005-03632 (4084-13), agosto de 2020. M.P. César Palomino Cortés. 13 Consejo de Estado Sección Segunda, EXP. 2010-00200 (2307-18), oct. 23/2020. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 6 19. Al respecto, esta Corporación en sentencia de fecha 20 de febrero de 202414 precisó: “El criterio del Tribunal se dirige a afirmar que, como consecuencia del carácter sucesivo, progresivo y sistemático de las escalas de remuneración, en los términos precisados en el acápite anterior, los concejos están obligados a realizar dicha labor no solo frente a los cargos que existen en la entidad al momento de la expedición del acuerdo, como fue consignado en el acto acusado, sino también respecto de los que puedan existir, con el fin de que no se obstruya la creación de cargos y la realización de movimientos de personal.” – Resalta la Sala Caso Concreto 20.
En el presente caso, el Departamento de Boyacá señala que el Concejo Municipal de Tutazá al expedir el Acuerdo No. 18 del 11 de noviembre de 2024 se extralimitó en sus funciones, toda vez que no estructuró una escala salarial con valores sistemáticos y progresivos que integre los diferentes grados de remuneración. 21. Agregó el ente departamental que al Concejo Municipal de Tutazá solamente le correspondía determinar las escalas de remuneración de los empleados de la Personería Municipal de Tutazá y no fijar en concreto los emolumentos de los empleados de la Personería. 22.
La Sala observa que conforme a la exposición de motivos del Acuerdo No. 18 de 2024, el Personero Municipal de Tutazá presentó proyecto ante el Concejo Municipal a efectos de fijar la escala salarial de los funcionarios de nómina de la Personería Municipal, facultad que se deriva de la Ley 136 de 199415. 23. Ahora, revisado el Acuerdo No. 18 de 202416, encuentra la Sala que el Concejo Municipal de Tutazá en los artículos 1° y 2° hizo alusión a 14 SALA DE DECISIÓN No. 1, EXP 15001-23-33-000-2023-00341-00; ver también: Sent. 2023-00368, dic. 12/2023.
M.P. Diego Mauricio Higuera Jiménez y Sent. 2023-00326, dic. 14/2023. M.P. Félix Alberto Rodríguez Riveros 15 Artículos 32-8 y 181 16 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA ESCALA SALARIAL DE LOS FUNCIONARIOS DE LA PERSONERÍA MUNICIPAL DE TUTAZÁ – BOYACÁ, INCLUYENDO EL INCREMENTO SALARIAL PARA LA VIGENCIA DEL AÑO 2024” 7 disposiciones constitucionales17 y legales18 relativas al empleo público, en el 3° citó los niveles jerárquicos de los empleos y la naturaleza general de las funciones, indicando que los empleos de la planta de personal de la Personería de Tutazá corresponderán a los niveles Directivo y Asistencial, fijando, en el artículo 5° la siguiente clasificación: 24.
Luego, en el artículo 7° del citado Acuerdo, el Concejo Municipal se refirió a la escala salarial, así: 25. Así las cosas, advierte la Sala que en efecto, el citado acuerdo no cumple con los requisitos exigidos, que indican que la escala de remuneración salarial debe estructurarse con orden, sucesión y progresividad entre los diversos grados y niveles; por tanto, el Concejo Municipal de Tutazá desconoció su atribución constitucional y legal, debido a que estableció una escala salarial que desconoce la forma técnica como debe fijarse, toda vez que, conforme se mencionó previamente, las escalas 17 Art. 122 de la Constitución Política 18 Ley 909 de 2004, Ley 136 de 1994, Ley 617 de 2000 y Ley 1031 de 2006 8 de remuneración no son otra cosa que los grados o niveles dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores. 26.
Adicionalmente, el Concejo Municipal de Tutazá fijó de manera directa la remuneración del Personero, aun cuando en las motivaciones del citado acuerdo reconoció que dicha facultad es competencia de los Personeros de conformidad con las previsiones del artículo 181 de la Ley 136 de 1994, por lo que le asiste razón al Departamento de Boyacá al señalar que la corporación edilicia no está facultada para tal efecto. 27.
Así las cosas, encuentra la Sala que aun cuando en el acuerdo bajo estudio se identifican los niveles jerárquicos directivo y asistencial, solamente se señaló un grado para el nivel asistencial, incumpliendo los parámetros técnicos fijados en punto a que los salarios allí consignados sean progresivos y sucesivos. 28. Por lo anterior, se concluye que el acuerdo cuya invalidez se solicita no contiene una escala numérica, sucesiva y progresiva de asignación salarial mensual para cada uno de los grados que conforman los diferentes niveles jerárquicos; en consecuencia, conforme lo advirtió el Departamento de Boyacá, lo dispuesto en el Acuerdo 18 de 2024, no corresponde propiamente a una escala salarial. 29.
De tal suerte que el acto acusado no se ajusta a la facultad prevista para los Concejos Municipales establecida en el numeral 6°, Art. 313 Superior de la Constitución Política, por lo que la Sala declarará su invalidez. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley;
FALLA 9 PRIMERO: DECLARAR la invalidez del Acuerdo No. 18 del 12 de noviembre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Tutazá “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA ESCALA SALARIAL DE LOS FUNCIONARIOS DE LA PERSONERÍA MUNICIPAL DE TUTAZÁ – BOYACÁ, INCLUYENDO EL INCREMENTO SALARIAL PARA LA VIGENCIA DEL AÑO 2024”, conforme a las consideraciones precedentes.
SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión al Departamento de Boyacá, al presidente del concejo, al alcalde y al personero municipal de Tutazá.
TERCERO: En firme esta providencia procédase a su archivo dejando las anotaciones y constancias de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firma electrónica LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado Ponente Firma electrónica LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firma electrónica ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL RADICACIÓN: 150012333000202400436-00