TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Tunja, veinticinco (25) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 15001-23-33-000-2021-00588-00 Medio de control: Validez de acuerdo municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Municipio de Muzo Asunto: Sentencia de única instancia 1.- La Sala decide en única instancia la solicitud de invalidez presentada por el Departamento de Boyacá contra el Acuerdo No. 012 de 6 de julio de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Muzo.
I.
ANTECEDENTES 1.- La demanda 2.- La apoderada del Departamento de Boyacá solicitó que se declarara la invalidez del Acuerdo No. 012 de 6 de julio de 2021, “POR MEDIO DEL CUAL SE DESAFECTA DEL USO PÚBLICO UNAS ZONAS VERDES UBICADAS EN LA URBANIZACIÓN “LA ORQUIDEA” DE MUZO – BOYACÁ, SE FACULTA SU COMPENSACION Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONIES”, expedido por el Concejo Municipal de Muzo. 1.1.- Cargos formulados 3.- El ente territorial alegó que el acuerdo en mención infringió las siguientes disposiciones: - Artículo 313-3 de la Constitución Política de Colombia. - Artículos 6 y 7, de la Ley 9 de 1989 - Artículos 3, 4, 5 y 28 del Decreto 1504 de 1998. - Artículo 40 y 41de la Ley 2079 de 2021 - Artículo 9 de la Ley 388 de 1998 4.- Argumentó que mediante el acuerdo demandado el Concejo Municipal de Muzo autorizó al alcalde de la mencionada entidad territorial para que realizara la gestión pertinente que permitiera la compensación de espacios públicos, a saber, zonas verdes y zonas de parqueo, cedidas por la urbanización “La Orquídea” y que hacían parte de la escritura de cesión No. 1.106 de 09 de septiembre de 2002, con un área total de 495,33 M2 cuyos espacios públicos serian cedidos a título gratuito y por escritura pública al municipio de Muzo – Boyacá. 5.- Las áreas a compensar eran: 15001-23-33-000-2021-00588-00 2 6.- Agregó que el acuerdo en su parte resolutiva autorizó al alcalde para que esas zonas verdes y zonas de parqueadero desafectadas fueran cedidas a la junta de vivienda comunitaria “La Orquídea” con el fin de reubicar los lotes de propiedad particular que iban a compensar las zonas verdes desafectadas, así: 7.- De lo anterior, concluyó que, el objeto del acto administrativo era compensar zonas verdes y de parqueo de la urbanización “La Orquídea” por la cesión que con autorización del concejo debía efectuar el alcalde a la urbanización sobre este lote de terreno para que fuera la urbanización la que asignara nuevos lotes privados urbanizables para ser adjudicados a los beneficiarios del proyecto y los lotes privados recibidos a título gratuito por el municipio de Muzo se requerían para la trazabilidad de una vía pública. 8.- Dijo que por ese intercambio confuso surgía una inconstitucionalidad e ilegalidad debido a que los folios de matrícula inmobiliaria números 072-65932, 072-65927, 072- 65906 y el acuerdo mismo, el área objeto de compensación respecto de los bienes privados era de 168 m2 (63m2, 63m2 y 42m2) no iba ser sustituido por otro de características y dimensiones equivalentes o superiores debido a que el área de la zona verde y de parqueo que iba ser cedida por el municipio a la Urbanización “La Orquídea” era de 495,33m2 siendo que la cesión debía hacerse atendiendo los criterios de calidad, accesibilidad y localización. 9.- Agregó que conforme a la norma se podía realizar la cesión como mecanismo de compensación cuando las áreas de cesión para las zonas verdes y servicios comunales fueran inferiores a las mínimas exigidas por las normas urbanísticas o cuando su ubicación fuera inconveniente para la ciudad, no obstante, en el presente asunto, el municipio no allegó certificación ni hizo mención a estudios técnicos con los que se cumplieran los requisitos legales pues intrínsicamente se estaba eliminado la destinación del uso del suelo para las zonas verdes de parqueo y zonas verdes dejándolos a la construcción de una vía. 10.- Mencionó que a la Urbanización La Orquídea, no se le podía vulnerar espacios legalmente constituidos por el Estatuto Urbanístico Municipal, tales como los porcentajes de ocupación, los espacios libres para parques y áreas verdes públicas, el control para la prevención de desastres y la conservación y recuperación 15001-23-33-000-2021-00588-00 3 paisajística. 11.- Adicional a lo anterior, sostuvo que, no fue clara ni precisa la facultad pro tempore otorgada al alcalde municipal en los términos del artículo 313 de la Constitución Política ni tampoco fue claro si se analizaron afectaciones ambientales en cuanto a la destinación inicial del suelo de la urbanización para zonas verdes y en caso de requerirse le correspondería a las corporaciones autónomas, sin embargo, en este asunto no se cumplió con dicha condición. 2.- Posición de la entidad territorial. 2.1 Concejo Municipal de Muzo (índice 11 SAMAI). 12.- Dentro de la oportunidad procesal, la duma municipal, por conducto del presidente, contestó la solicitud en el siguiente sentido: 12.1.- Dijo que de acuerdo al artículo 313-3 de la Constitución Política de Colombia y a pronunciamientos del Consejo de Estado se establecieron 3 requisitos para facultar al alcalde municipal, a saber: i) que se otorguen pro tempore, por un tiempo preciso, ii) que dichas funciones fueran de las que les correspondía al concejo, y iii) que fueran precisas, es decir, que no hubiera dudas sobre su contenido. 12.2.- Luego de ello, hizo mención a las consideraciones jurídicas expuestas en el acuerdo demandado y dijo que a primera vista le asistía razón al departamento debido a que existía una discrepancia entre las áreas señaladas en los folios de matrícula inmobiliaria 072-65932, 072-65927, 072- 65906 con las que se recibió a título de compensación, pero si se revisaban los planos elaborados por el Ingeniero Saúl Rincón Villamizar demostraban que en realidad el área de los predios objeto de compensación era igual, por lo que no habría lugar a acudir a compensar diferencia alguna en dinero o inmuebles, por cuanto las áreas eran iguales. 12.3.- Adujo que debía darse aplicación al principio de primacía de la realidad sobre las formas y en todo caso, el acuerdo expedido tuvo en cuenta los principios que regían la administración pública y los fines esenciales del estado. 12.4-.
En cuanto al cumplimiento de los requisitos para otorgar facultades al alcalde, consideró que eran expresas, condicionadas y limitadas en el tiempo. Por todo lo anterior, solicitó se declarara ajustado a la Ley el acuerdo demandado. 3.- Municipio de Muzo (índice 12 SAMAI) 13.- La entidad territorial por conducto del alcalde municipal dio contestación a la solicitud de invalidez, conforme a los siguientes argumentos: 13.1.- En uso de las facultades otorgadas por la Constitución Política de Colombia y la Ley 136 de 1994 presentó ante el Concejo Municipal de Muzo el proyecto de 15001-23-33-000-2021-00588-00 4 acuerdo que pretendía la modificación del uso del suelo, con el fin de optimizar el tránsito vehicular No. C de la Urbanización “La Orquídea” debido a que se disminuyó por lotes de terrenos continuos de la manzana Q – lote 1, manzana O – lote 15 y manzana N – lote 6. 13.2.- Explicó que al haberse señalado las medidas de las zonas verdes y de parqueadero que el municipio iba ceder a la Urbanización “La Orquídea” con el propósito de compensar la destinación de predios privados de la misma urbanización para trazar una vía pública, superaban las áreas de los predios afectados que recibiría el municipio.
Ese error obedeció a que se tomaron áreas totales de las zonas verdes y de parqueo señaladas en la escritura pública del loteo contrariando las áreas que se pretendían desafectar. 13.3.- Sostuvo que en realidad las zonas verdes a desafectar encontraban identidad en las de los lotes privados intervenidos como se veía en el mapa que fue allegado con la demanda. 13.4.- En cuanto a las facultades otorgadas al alcalde, aludió que se cumplieron los requisitos como quiera que se señaló con claridad la facultad otorgada y la temporalidad. 4.- Pronunciamiento del Ministerio Público. 14.- El agente del Ministerio Público se pronunció en la oportunidad conforme a las siguientes consideraciones: 14.1.- Con apoyo en pronunciamientos de esta Corporación dijo que las autorizaciones concedidas por los concejos a los alcaldes para ejercer funciones pro tempore eran improrrogables y no se podían conceder de forma sucesiva, así también debían ser precisas y delimitadas en el tiempo. 14.2.- Citó los artículos 36, 37, 39 y 51 de la Ley 388 de 1997, el 48 del Decreto 1600 de 2005 y el acuerdo objeto de debate. 14.3.- Hizo advertencia del objeto del acuerdo y en esencia comentó que el área objeto de compensación respecto de los bienes privados era de 168 m2 (63m2, 63m2 y 42 m2) que no eran sustituidos por otros de características y dimensiones equivalentes o superiores pues el área de la zona verde y de parqueo que era cedida por el municipio a la urbanización era de 495,33 m2.
Por tal motivo, solicitó se declarara la invalidez del referido acuerdo. II. CONSIDERACIONES 1.- Presupuestos de la acción de invalidez de los acuerdos municipales 15001-23-33-000-2021-00588-00 5 15.- El mecanismo de revisión de los actos de los concejos municipales y de los alcaldes se encuentra establecido en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, que señaló las funciones de los gobernadores.
Dicha facultad es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 118 del Decreto 1333 de 19861, en cuanto a las funciones del referido representante legal de la entidad territorial seccional. 16.- Las potestades conferidas al gobernador suponen el envío por parte del alcalde municipal, de la copia del acuerdo pertinente, para su respectiva revisión, tal como lo prevé el artículo 117 del Decreto 1333 de 1986. 17.- En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales, cuando el gobernador del departamento encontrase que el acuerdo municipal sometido a su estudio fuere contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas, debe remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para que éste decida sobre su validez y surta el trámite pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986. 18.- Las anteriores previsiones resultan concordantes con lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley 11 de 19862, la cual señala que, “El Gobernador enviará al Tribunal copia del Acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos Alcaldes, Personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.” 19.- Lo anterior, mediante trámite sumario, en el que se produce decisión que hace tránsito a cosa juzgada, respecto de las disposiciones que fueron estudiadas y contra dicha sentencia no procede recurso alguno, conforme a lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 151 del C.P.A.C.A. que señala que dicho trámite se adelantará en única instancia. 20.- En el presente asunto, la remisión del acuerdo se efectuó en la oportunidad prevista por el legislador, tal y como quedó establecido en el auto admisorio de la demanda. 2.- De la cesión urbanística gratuita obligatoria. 21.- El número 2 del artículo 287 de la Constitución Política de Colombia, regula el derecho de las entidades territoriales de ejercer las competencias que les correspondan, mientras tanto, los artículos 311 y 313 números 2 y 7 de la Carta, 1 Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal. 2 Por la cual se dicta el Estatuto Básico de la Administración Municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales. 15001-23-33-000-2021-00588-00 6 refieren a construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, y reglamentar los usos del suelo. 22.- Ahora bien, el artículo 2 de la Ley 9 de 1989 establece que “(…) Los planes de desarrollo incluirán los siguientes aspectos: 1.
Un plan y un reglamento de usos del suelo y cesiones obligatorias gratuitas, así como normas urbanísticas específicas; (…)”. El artículo 6 de la misma norma señala que el “(…) destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes.” (Negrillas y subrayas de la Sala) 23.- El artículo 73 ibidem señala qué aspectos comprendía la cesión gratuita, a saber, las áreas de cesión obligatoria para vías, zonas verdes y servicios comunales y al efecto estableció: “Cuando las áreas de cesión para zonas verdes y servicios comunales sean inferiores a las mínimas exigidas por las normas urbanísticas, o cuando su ubicación sea inconveniente para la ciudad, se podrá compensar la obligación de cesión, en dinero o en otros inmuebles, en los términos que reglamenten los concejos.
Si la compensación es en dinero, se deberá asignar su valor a los mismos fines en lugares apropiados según lo determine el Plan de Desarrollo o Plan de Desarrollo Simplificado. Si la compensación se satisface mediante otro inmueble, también deberá estar ubicado en un lugar apropiado según lo determine el mismo plan. Los aislamientos laterales, parámetros y retrocesos de las edificaciones no podrán ser compensados en dinero ni canjeados por otros inmuebles” 24.- Conforme a lo anterior, las áreas que se ceden de manera obligatoria están destinadas a vías, zonas verdes y servicios comunales, como carga del urbanizador con la finalidad de otorgar beneficio local o comunal, razón por la que no podía confundirse con una expropiación sin indemnización. Lo anterior, guarda relación con el espacio público definido por el artículo 5 de la misma ley, que a grandes rasgos previo como espacio público de las ciudades las áreas requeridas para la circulación de peatones y vehículos, entre otras y todas aquellas que constituyan zonas para el uso o disfrute del colectivo. 25.- La Ley 388 de 1997, en sus artículos 3, 8, 15 y 37 previeron las cesiones obligatorias gratuitas.
La sentencia C – 495 de 1998 refirió que las cesiones gratuitas constituían “[U]na contraprestación de los propietarios de inmuebles por la plusvalía que genera las diferentes actuaciones urbanísticas de los municipios. Dichas cesiones no son propiamente tributos ni rentas de otro orden; se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con ocasión de la actividad 3 Modificado por el artículo 40 de la Ley 2079 de 2021. 15001-23-33-000-2021-00588-00 7 urbanística y que indudablemente contribuyen a la integración del espacio público.
Es una norma destinada a regular, con fundamento en el art. 82 de la Constitución, la integración del espacio público y de los bienes colectivos de uso común. Por lo demás, dichas cesiones gratuitas, con ocasión de la actividad urbanística, comportan una carga a los propietarios que se enmarca dentro de la función social de la propiedad y su inherente función ecológica, que requiere regulación legal en los términos del art. 58 de la Constitución” 26.- En vigencia de la Constitución Política de Colombia de 1991, la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de estudiar la exequibilidad de los artículos 1 y 7 de la Ley 9 de 1989 y en sentencia C – 295 de 1993 en la que precisó lo siguiente: “En este orden de ideas aparecen las cesiones obligatorias gratuitas como una contraprestación a la que se obligan los propietarios de terrenos al solicitar el correspondiente permiso para urbanizar o edificar, y al aceptar las condiciones que exigen las autoridades competentes, dados los beneficios que pueden obtener con tal actividad, las que se imponen en desarrollo de la función social urbanística de la propiedad, consagrada en el artículo 58 de la Carta, y en ejercicio del poder de intervención del Estado en el uso del suelo "con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano" (art. 334 C.N.), como también del artículo 82 ibídem que faculta a las entidades públicas para "regular la utilización del suelo" en defensa del interés común” 27.- Y en sentencia C – 495 de 1998 la Corte Constitucional, en el estudio del artículo 37 de la Ley 388 de 1997 descartó que esta figura implicara la imposición de un gravamen, dado que su propósito era integrar bienes al patrimonio municipal y al espacio público cuando los propietarios de los inmuebles desarrollaran actividad urbanística. 28.- El Decreto 1469 de 2010, que reguló el tema de las licencias urbanísticas en su artículo 57 (compilado en el Decreto 1077 de 2015 artículo 2.2.6.1.4.5) determinó las áreas de cesión en el siguiente sentido: “Sin perjuicio de las normas nacionales que regulan la materia, los Planes de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen o complementen determinarán las especificaciones para la conformación y dotación de las cesiones gratuitas destinadas a vías, equipamientos colectivos y espacio público en general.
Cuando las zonas de cesión presenten áreas interiores a las mínimas exigidas, o cuando su ubicación sea inconveniente para el municipio o distrito, se podrán compensar en dinero o en otros inmuebles, en los términos que reglamente el Concejo municipal o distrital. Estas previsiones se consignarán en las respectivas licencias de urbanización o parcelación. Si la compensación es en dinero, se destinará su valor para la adquisición de los predios requeridos para la conformación del sistema de espacio público, y si es en inmuebles, los mismos deberán estar destinados a la provisión de espacio público en los lugares apropiados, según lo determine el Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen o complementen.
En todo caso, por lo menos 15001-23-33-000-2021-00588-00 8 el cincuenta por ciento (50%) de las zonas de cesión con destino a parques, zonas verdes o equipamientos se distribuirán espacialmente en un sólo globo de terreno y cumplirán con las siguientes características: 1. Garantizar el acceso a las cesiones públicas para parques y equipamientos desde una vía pública vehicular. 2.
Proyectar las zonas de cesión en forma continua hacia el espacio público sin interrupción por áreas privadas. 3. No localizar las cesiones en predios inundables ni en zonas de alto riesgo. Parágrafo. Los aislamientos laterales, paramentos y retrocesos de las edificaciones no podrán ser compensados en dinero, ni canjeado por otros inmuebles.” 29.- Mientras tanto, el artículo 58 del Decreto 1469 de 2010, compilado en el artículo 2.2.6.1.4.6 del Decreto 1077 de 2015, estableció el procedimiento de incorporación de áreas de cesión a áreas públicas, con el registro de la escritura respectiva en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, en la que se determinan las áreas públicas objeto de cesión y las áreas privadas, por su localización y linderos, con base en los planos aprobados en la licencia urbanística, sin que sea necesaria la concurrencia de la autoridad municipal o distrital.
Además, expone que en la escritura pública correspondiente se incluirá una cláusula en la que se expresará que el acto implica cesión gratuita de las zonas públicas objeto de cesión obligatoria al municipio o distrito; igualmente, se incluirá una cláusula en la que se indique que el acto de cesión está sujeto a condición resolutoria, en el evento en que las obras y/o dotación de las zonas de cesión no se ejecuten, o se ejecuten parcialmente, lo cual acarreará la consecuencia de no urbanización del predio objeto de desarrollo.
Así también, el artículo 2.2.6.2.4 del Decreto 1077 de 2015, dispone que las cesiones obligatorias que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacios públicos deben estar determinadas por el municipio y en ningún caso las áreas de cesión obligatoria en el suelo rural suburbano con destino a vías y espacio público podrán ser compensadas en dinero ni canjearse por otros inmuebles. 30.- Entonces, como características principales de las cesiones gratuitas, la Sala debe señalar que no son onerosas en la medida que la entidad territorial no tiene que pagar por ellas, en tanto, constituyen para el constructor o propietario del inmueble una entrega definitiva y previa sobre una porción de terreno como contraprestación para obtener la autorización de urbanización. Además, dicha cesión contribuye con el desarrollo de las zonas que benefician a la comunidad, a saber, espacio público. 31.- Así, son espacios físicos que los urbanizadores o propietarios de los inmuebles ubicados en el territorio de un municipio, ciudad o distrito deben destinar al beneficio general en el evento en que se soliciten la urbanización del mismo por lo que desde ese momento constituyen un bien afectado al patrimonio del municipio por virtud de la gratuidad que los caracteriza y en favor de dichas entidades territoriales. 32.- En caso que se requiera cambiar el destino de los bienes de uso público en las áreas urbanas y suburbanas solo pueden hacerse por los concejos, a iniciativa del 15001-23-33-000-2021-00588-00 9 alcalde y debe hacerse siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes. 3.- De la desafectación de los bienes de uso público. 33.- La desafectación ha sido definida4 como el fenómeno jurídico por el cual un bien que ostenta la calidad de uso público deja de serlo, por cuanto, cambia su calidad de bien de dominio público a la de un bien patrimonial ya sea del Estado o de los particulares.
La misma -se aclara-, no consiste en una extinción del dominio sino en una modificación del régimen jurídico que se le aplica. 34.- El legislador, como antes se dijo, estableció una garantía en relación con los bienes de uso público consistente en que solamente pueden desafectarse para tal uso por decisión de los concejos municipales o distritales, y con la condición de que sean reemplazados por otros bienes de características equivalentes, exigencia que “obedece a la necesidad de que la comunidad mantenga para su uso y goce un bien semejante al que inicialmente se encontraba afecto al uso público”5. 35.- De acuerdo con lo previsto en el inciso primero del artículo 6º de la Ley 9ª de 19896, “[e]l destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes” (Subrayado y negrilla de la Sala). 36.- En esta misma dirección, el artículo 4º del Decreto 1504 de 19987 dispone que “[e]l destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público no podrá ser variado sino por los Concejos Municipales o Distritales a través de los planes de ordenamiento territorial o de los instrumentos que los desarrollen aprobados por la autoridad competente, siempre que sean sustituidos por otros de características y dimensiones equivalentes o superiores", y precisa que "[l]a sustitución debe efectuarse atendiendo criterios, entre otros, de calidad, accesibilidad y localización”. 37.- Los bienes que van a ocupar el lugar de los bienes cuyo uso público fue variado, a su vez, “deben ser afectados por la autoridad local para su destinación al uso, goce y disfrute de la colectividad”8. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-150 de 1995, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero. 5 Sección primera del Consejo de Estado, sentencia de Nulidad de 15 de marzo de 2018, CP.: Oswaldo Giraldo López, Radicación número: 05001-23-31-000-2006-03673-01, Actor: Martín Montoya Vanegas, Demandado: municipio de Bello (Antioquia) 6 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. 7 “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”. 8 Sección primera del Consejo de Estado, sentencia de Nulidad de 15 de marzo de 2018, CP.: Oswaldo Giraldo López, Radicación número: 05001-23-31-000-2006-03673-01, Actor: Martín Montoya Vanegas, Demandado: municipio de Bello (Antioquia) 15001-23-33-000-2021-00588-00 10 38.- En la misma sentencia citada se establece que debe existir una manifestación de voluntad de la autoridad pública por medio de la cual se “incorpore un bien al uso o goce de la comunidad.
El bien que se utilice para la sustitución referida, que por supuesto, no debe tener la calidad de bien de uso público sino fiscal, debe ser apto para el uso público y tener condiciones equivalentes a las de aquél que reemplaza”. 39.- La Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 4 de octubre de 20129, al referirse al contenido y alcance del artículo 6º de la Ley 9ª de 1989, precisó que "el cumplimiento del requisito del canje no tiene que ser concomitante o simultáneo con el cambio de destinación del bien", de forma tal que, no hacerlo en el mismo momento no invalida el acto administrativo municipal respectivo que dispone tal variación. Y agregó que la compensación prevista en dicha norma es un "asunto que puede ser exigido por la comunidad mediante el uso de las acciones correspondientes". 40.- A este respecto señaló lo siguiente: “[ ] [E]sta Corporación ha señalado que el cumplimiento del requisito del canje no tiene que ser concomitante o simultáneo con el cambio de destinación del bien.
Así lo precisó en sentencia de 12 de mayo de 1995, al manifestar: “ el término canje, de conformidad con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, no solo significa cambiar una cosa por otra, como lo afirma el recurrente, sino que tal acepción también se entiende como sustituir. Además, del texto del artículo 6o. de Ley 9a. de 1989 no se desprende que tal cambio o sustitución deba ser inmediato o concomitante a la conversión del bien de uso público en bien fiscal”10.
(Resalta la Sala). 41.- Del mismo modo, la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia de nulidad de 15 de marzo de 2018, CP.: Oswaldo Giraldo López, concluyó que si bien se “probó que no se ha cumplido la condición del canje que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 9 de 1989, ha de efectuarse para cambiar el destino de un bien de uso público, ello no vicia de nulidad las disposiciones demandadas, pero sí implica que el Municipio de la Dorada debe compensar a la comunidad, destinando un área de similares características a aquella donde funcionaba la antigua plaza de mercado, esto es, un bien de uso público habilitado como plaza de mercado, asunto que puede ser exigido por la comunidad mediante el uso de las acciones correspondientes." (El resaltado es del texto original). 4.
Hechos probados 42.- La Sala encuentra probados los siguientes hechos: 9 Proferida en el proceso con radicado número 17001-23-31-000-2004-01292-01, Consejero Ponente Marco Antonio Velilla Moreno. 10 Consejo de Estado.-Sala de lo Contencioso Administrativo.-Sección Primera. Bogotá, D. C., 12 de mayo de 1995. Consejero Ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz.
Referencia: Expediente No. 3158. Actor: Carlos Julio Vásquez y otros. 15001-23-33-000-2021-00588-00 11 42.1.- El Concejo Municipal de Muzo expidió el Acuerdo No. 12 de 6 de julio de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE DESAFECTA DEL USO PÚBLICO DE UNAS ZONAS VERDES UBICADAS EN LA URBANIZACION “LA ORQUIDEA” DE MUZO – BOYACÁ, SE FACULTA SU COMPENSACIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” (fls. 14 a 16, expediente digital, índice 3 aplicativo Samai). 42.2.- El Acuerdo No. 12 de 9 de julio de 2021 fue publicado por el alcalde el 9 de julio de 2021.
(fl. 17, expediente digital, índice 3 aplicativo Samai). 42.3.- Según certificación emitida por la secretaria del Concejo Municipal de Muzo, el Acuerdo 12 de 6 de julio de 2021, recibió los dos debates correspondientes, el primero: el 28 de junio de 2021, y el segundo: el 3 de julio de 2021, (fl. 18 expediente digital, índice 3 aplicativo Samai) 42.4.- A folios 20 a 21 obra acta de sesión extraordinaria No. 10 de 6 de julio de 2021 42.5.- A folio 22 obra acta de Comisión Primera Permanente No. 12 de 2021, sesión extraordinaria No. 10 de 28 de junio de 2021. 42.6.- A folios 23 a 24 obra acta de sesión extraordinaria No. 008 de 3 de julio de 2021. 42.7.- A folios 25 a 31 obra exposición de motivos y proyecto de acuerdo municipal 12 de 2021 42.8.- A folios 32 a 37 obran certificados de tradición y libertad de los predios identificados con números de matrículas 072-65906, 072-65927 y 072-65932. 42.9.- A folios 38 a obran las siguientes escrituras públicas: i) 1.106 de 9 de septiembre de 2002, 42.10.- A folio 93 aparece certificación expedida por el Secretario de Promoción Social de Boyacá que da cuenta que la Urbanización “La Orquídea” tiene personería reconocida mediante Resolución No. 1737 de 7 de mayo de 1999 42.11.- A folio 94 obra paz y salvo de la tesorería municipal de Muzo 42.12.- A folios 95 a 98 aparecen permiso otorgado a la Urbanización “La Orquídea” para venta de viviendas en el municipio de Muzo y Resolución no. 001 de 20 de junio de 2002 “POR MEDIO DE LA CUAL SE CONCEDE PERMISO PARA LA VENETA DE UNIDADES DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL EN LA URBANIZACION LA ORQUIDEA DEL MUNICIPIO DE MUZO BOYACA”. 42.13.- A folio 101 obra certificado de tradición y libertad del predio identificado con número de matrículas 072-65950. 15001-23-33-000-2021-00588-00 12 5.- Caso concreto 43.- En primer lugar, cabe anotar que la competencia de este Tribunal en el marco de la validez de los acuerdos municipales se limita a examinar su legalidad y/o constitucionalidad únicamente por los cargos que se formulan y en atención a las normas invocadas como infringidas, sin que sea dable abordar un estudio abstracto de legalidad ni un análisis de conveniencia que escapan al debate judicial del presente medio de control. 44.- Dicho lo anterior, las censuras que propone el Departamento de Boyacá están relacionadas: i) con que el Acuerdo No. 12 de 2021 vulneró normas de orden superior en la medida que, el área a compensar por parte del municipio de Muzo lo constituían los inmuebles identificados con los números de matrícula 072-65932 (63m2), 07265927 (63m2) y 072-65906 (42m2) con un área total de 168 m2, no obstante el área que el municipio iba ceder a la “Urbanización La Orquídea” era de 495,33 m2 lo que incumplía con las condiciones de ser equivalente o superior.
Y, ii) el acuerdo demandado no fijó los límites de sus efectos en un periodo determinado y no precisó en detalle las facultades otorgadas al alcalde municipal. 45.- Para desatar el primer cargo, se tienen como antecedentes, que la Urbanización “La Orquídea” cedió a favor del municipio de Muzo, por concepto de cesión urbanística gratuita obligatoria: 2 zonas verdes, la primera de 165 m2 y la segunda de 14 m2, así como también 1 zona de parqueo de 315,83 m2 para un total de 494,83 m2, conforme a la escritura pública No. 1.106 de 9 de septiembre de 2002. 46.- A través del acuerdo demandado se desafectaron las citadas zonas de uso público (2 zonas verdes y 1 zona de parqueo) y se autorizó al alcalde para que hiciera las gestiones pertinentes que permitieran compensar dichos espacios públicos que, a su vez, iban a ser cedidos a título gratuito y por escritura pública al municipio de Muzo. 15001-23-33-000-2021-00588-00 13 47.- Con ese entendimiento, el acuerdo refiere que el área a compensar está compuesta por 3 inmuebles, que sumados dan como resultado un área total de 168 m2, así: 48.- Allí mismo autorizó al alcalde para que dichas zonas verdes y de parqueadero desafectadas, fueran cedidas a la junta de vivienda comunitaria “La Orquídea” con el fin de reubicar lotes de propiedad particular que compensarían las zonas verdes desafectadas. 49.- En la práctica lo que el acuerdo en mención hizo fue la siguiente operación: 50.- Con fundamento en lo anterior, el acuerdo demandado contiene tres decisiones, la primera: la desafectación de las zonas de uso público que la Urbanización “La Orquídea” había cedido a favor del municipio de Muzo, esto es, 2 zonas verdes, y 1 zona de parqueo con un total de 494,83 m2, la segunda: autorizó al alcalde para que gestionara la compensación de espacios públicos para que fueran cedidos al municipio de Muzo, y la tercera: autorizó al alcalde para que cediera mediante escritura pública las zonas verdes y de parqueo desafectadas contenidas en la primer decisión con la finalidad de reubicar los lotes de propiedad particular que compensarían las zonas verdes desafectadas.
No obstante, la primera decisión está ligada a la tercera, por cuanto la materialización de la primera la ejecuta el alcalde por autorización del concejo mediante la suscripción de la respectiva escritura pública. 51.- En el análisis de la primera decisión contenida en el acuerdo demandado, la Sala encuentra que el artículo 6 de la Ley 9ª de 1989 y el artículo 4 del Decreto 1504 de 1988 facultan al Concejo Municipal de Muzo para que varíe el destino de los bienes de uso público, por iniciativa del alcalde.
En efecto, de los antecedentes DESAFECTÓ LAS ZONAS VERDES Y DE PARQUEO QUE FUERON ENTREGADAS AL MUNICIPIO DE MUZO COMO CESIONES OBLIGATORIAS GRATUITAS POR LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA QUE DESARROLLÓ LA URBANIZACIÓN “LA ORQUÍDEA” QUE CORRESPONDEN A 494,83 M2 PARA QUE FUERAN NUEVAMENTE CEDIDAS A LA URBANIZACIÓN “LA ORQUÍDEA” AUTORIZÓ AL BURGOMAESTRER PARA COMPENSAR LAS ZONAS VERDES Y DE PARQUEO ENTREGADAS A LA URBANIZACIÓN “LA ORQUÍDEA” CON 3 PROPIEDADES QUE EQUIVALEN A 168 M2 15001-23-33-000-2021-00588-00 14 que obran en el expediente se tiene que fue el alcalde quien por iniciativa solicitó al concejo municipal el cambio de los bienes de uso público que la Urbanización “La Orquídea” había cedido a favor del municipio, esto es, las 2 zonas verdes, y 1 zona de parqueo con un total de 494,83 m2, de manera que, dichas zonas pasaron de ser un bien de uso público a ser de dominio privado, en este caso, de la Urbanización “La Orquídea”, solo en el evento en que el alcalde hubiera hecho uso de la facultad que de manera temporal le otorgó el concejo municipal, esto es, la suscripción de la escritura pública. 52.- Sin embargo, no sucede lo mismo con la segunda decisión asumida por el concejo municipal debido a que si bien el artículo 6 de la Ley 9 de 1989 y el artículo 4 del Decreto 1504 de 1988 permiten que los bienes desafectados puedan ser canjeados, no es menos que el bien destinatario de la sustitución debe cumplir con una condición, esto es, que sea canjeado por otro de características equivalentes o superior. 53-.
Entonces, para saber si los bienes de uso público desafectados y los que el municipio recibirá como donación son equivalentes, conviene acudir al sentido natural de esta expresión, y al efecto, la Real Academia de la Lengua Española – RAE define “equivalente” como: “Dicho de una figura o de un sólido: Que tiene igual área o volumen respectivamente y distinta forma que otro”, para el caso concreto, el área que fue desafectada está compuesta por: 2 zonas verdes, la primera de 165 m2 y la segunda de 14 m2, así como también 1 zona de parqueo de 315,83 m2 para un total de 494,83 m2, conforme a la escritura pública No. 1.106 de 9 de septiembre de 2002, luego quiere decir que, para que sea equivalente, el área a compensar debe tener la misma medida (494,83 m2) aun cuando sea de forma distinta. 54.- Para el caso que se analiza, el área a compensar se encuentra en el acuerdo demandado y está compuesto por 3 predios, el primero: 072-65932 con extensión de 42 m2, el segundo: 072-65927 con 63m2, y el tercero: 072-65906 con extensión de 63m2 para un total de: 168 m2, de modo que, la suma de los 3 predios con los que se pretende compensar la desafectación de los bienes de uso público no son equivalentes ni mucho menos superiores, lo que significa que, el acuerdo desconoció los alcances del artículo 6º de la Ley 9ª de 1989 y el artículo 4º del Decreto 1504 de 1998. 55.- Con ese panorama, para la Sala no son de recibo los argumentos expuestos por el Concejo Municipal de Muzo y por la Alcaldía Municipal de Muzo conforme con los cuales los inmuebles a compensar se encuentran en distintos lugares de la Urbanización “La Orquídea” marcados con colores rojo y verde y los planos elaborados por el Ingeniero Saúl Rincón Villamizar demostraban que en realidad el área de los predios objeto de compensación eran iguales, pues verificados los planos, no se aprecia que el área a compensar sea equivalente o superior al área que se desafectó, requisito indispensable para la variación de los bienes de uso público. 15001-23-33-000-2021-00588-00 15 56.- Bajo tales consideraciones, esa circunstancia resulta ser suficiente para declarar la invalidez del acuerdo sometido a control, lo que releva a la Sala de hacer el estudio del otro cargo propuesto. 57.- En consecuencia, la Sala de Decisión declarará la invalidez del Acuerdo No. 12 de 6 de julio de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Muzo.
III.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. - DECLARAR la invalidez del Acuerdo No. 12 de 6 de julio de 2021, proferido por el Concejo Municipal de Muzo “POR MEDIO DEL CUAL SE DESAFECTA DEL USO PÚBLICO UNAS ZONAS VERDES UBICADAS EN LA URBANIZACIÓN “LA ORQUIDEA” DE MUZO – BOYACÁ, SE FACULTA SU COMPENSACION Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONIES”, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. – Por Secretaría, comunicar esta providencia al representante legal del Departamento de Boyacá, al presidente del concejo, al alcalde y al personero municipal de Muzo.
TERCERO. - Archivar el expediente, una vez en firme esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (e)11 11 Encargado del Despacho No. 4