REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Tunja, doce (12) de marzo de dos mil veinticinco (2025) REPARACION DIRECTA DEMANDANTES: DORA EMPERATRIZ CUEVAS LLANOS. DEMANDADO: MUNICIPIO DE MUNICIPIO DE TASCO RADICACIÓN: 152383333002-201900206-011 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 14 de abril de 2021, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama que denegó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. LA DEMANDA. 1. El apoderado de la parte actora indicó que la señora Dora Emperatriz Cuevas Llanos es comerciante y propietaria del establecimiento de comercio denominado “COMIDAS RÁPIDAS DORITA TASCO”. 2. Mediante orden verbal, el Alcalde Municipal de Tasco y el Secretario de Gobierno contrataron sus servicios para la alimentación, hospedaje, y refrigerios de diferentes eventos, sin que a la fecha se haya realizado el pago de los mismo. 3.
En ese contexto, manifestó que, contrató verbalmente, (i) alimentación operarios vías, conductores retroexcavadoras, funcionarios de la Gobernación y conductores de volquetas del 8 de febrero al 23 de mayo de 2017, por el valor de $1.251.500; (ii) alimentación y hospedaje al personal encargado de pintar la ruta libertadora del 4 de octubre al 8 de diciembre de 2017, soportado en las facturas de venta por el valor de $3.835.500;
(iii) 140 almuerzos para personal de Apoyo de la Registraduría, jurados de votación de las elecciones realizadas el 11 de marzo de 2018; así como, personal de la policía nacional y funcionarios de la Contraloría en la socialización de la vía Tasco – Paz del Rio, por el valor de $1.598.000. 1 SAMAI | Proceso Judicial FALLO 2ª INSTANCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 152383333002-201900206-01 [2] 4.
El apoderado también señaló que, el 06 de noviembre de 2018, Alfonso Machuca Rojas presentó ante la Alcaldía de Tasco un derecho de petición solicitando el pago de valores adeudados por los contratos de suministro No. CDS-006-2017 y No. CDS-014-2017, celebrados para proveer alimentación y hospedaje al personal enviado por la Gobernación de Boyacá para el mantenimiento vial.
Además, reclamó $2.592.500 por la alimentación brindada a la Policía Nacional durante las festividades municipales de octubre de 2017. Sin embargo, el 26 de noviembre de 2018, el alcalde negó la solicitud, argumentando la falta de formalidad contractual según la Ley 80 de 1993, ignorando pruebas anexas, como la cuenta de cobro firmada por la Subcomisaria Mariela Rojas, que certificaba la deuda. 5.
Asimismo, se relacionó que el entonces alcalde de Tasco argumentó que el contrato de suministro No. CDS-006-2017, por $12.000.000, ya había sido pagado según el acta de liquidación. No obstante, además de lo pactado en el contrato, el demandante señor Machuca Rojas suministró alimentación y hospedaje adicionales entre el 8 y el 30 de junio de 2017, por $10.078.500, por orden verbal del entonces alcalde, ya que la petición no buscaba un pago duplicado, sino el reconocimiento de estos servicios, que aún no han sido cancelados.
Aunque la administración municipal reconoció su prestación, no ordenó su pago, lo que llevó a radicar nuevamente la cuenta de cobro. 6. Afirmó que, se pretende demostrar la celebración del contrato de suministro No. CDS-014-2017, suscrito el 12 de diciembre de 2017 entre Alfonso Machuca Rojas y el municipio de Tasco, representado por su alcalde, por un valor de $20.573.500.
Dicho contrato tenía como propósito regularizar cuentas aún pendientes de pago, las cuales son objeto del presente litigio. Sin embargo, fue suspendido mediante acta del 20 de diciembre de 2017, en la que se estableció como posible fecha de reinicio el 29 de diciembre del mismo año, sin que hasta la fecha se haya ordenado su reanudación o liquidación. 7.
Solicitó como reparación, que se declare patrimonialmente responsable al Municipio de Tasco por el enriquecimiento sin justa causa derivado de la falta de pago de los servicios prestados por la señora Dora Emperatriz Cuevas Llanos, durante los años 2017 y 2018, además, se declare que el Municipio de Tasco dio lugar a la configuración de hechos cumplidos, a través de las órdenes verbales impartidas por Alcalde Municipal y el Secretario de Gobierno. 8.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la Entidad Territorial demandada a reconocer y pagar a favor de la señora Dora Emperatriz Cuevas Llanos la suma de seis millones seiscientos ochenta y cinco mil pesos ($6.685.000,oo), correspondientes al monto adeudado por los servicios prestados al Municipio, sin contrato estatal, así como los intereses corrientes sobre el valor antes referido.
Asimismo, se ordene a la accionada dar cumplimiento a la sentencia en la forma y términos a que refiere la Ley 1437 de 2011, y, se condene a pagar las costas y agencias en derecho. FALLO 2ª INSTANCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 152383333002-201900206-01 [3]
1.2. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. 9. En sentencia de 14 de abril de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama, resolvió denegar las pretensiones de la demanda. 10. Para adoptar tal determinación, el a quo se refirió a lo jurisprudencialmente establecido por el Consejo de Estado para la configuración de la reparación por vía de la actio in rem verso.
Determinó que, la actio in rem verso sólo es procedente cuando el demandante no cuenta con ningún otro tipo de acción para pretender el restablecimiento patrimonial solicitado, además que, el enriquecimiento alegado no debe tener origen en ninguna de las fuentes de las obligaciones señaladas en el Código Civil. 11. Sostuvo que, sólo en tres hipótesis resultaría procedente la actio in rem verso sin que medie contrato alguno, a saber: (i) cuando se pruebe de manera clara e incuestionable en el proceso, que el Estado obligó a un particular para ejecutar las prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, sin contrato debidamente celebrado;
(ii) en los asuntos que versen sobre la prestación del servicio esencial de salud y para evitar un perjuicio irremediable, la Entidad se haya visto en la obligación de obviar el proceso de selección objetiva y la solemnidad del contrato escrito, lo cual debe estar acreditado en las diligencias; y, (iii) cuando se presente una urgencia manifiesta, siempre y cuando no se encuentre dentro de las excepciones de que trata el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 12.
Además, señaló que, el reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa que se efectúa a través del medio de control de Reparación Directa, solo dará lugar al reconocimiento del monto del enriquecimiento, pues de lo que se trata es de compensar el desequilibrio económico generado por tal circunstancia. 13. Encontró el a quo probado en el proceso que el 11 de marzo de 2018, durante las elecciones al Congreso, el Municipio de Tasco entregó 140 almuerzos a los servidores de la Registraduría, jurados de votación y personal logístico, suministrados por Dora Emperatriz Cuevas Llanos. Posteriormente, el 23 de noviembre de 2018, la señora Cuevas Llanos presentó un derecho de petición solicitando el pago de $6.685.000 por servicios de hospedaje y alimentación prestados al municipio entre febrero de 2017 y marzo de 2018.
Sin embargo, el 3 de diciembre de 2018, la administración municipal negó el pago de los servicios reclamados. 14. Determinó que, la parte actora no logró demostrar los hechos que fundamentan sus pretensiones, como exige el Código General del Proceso, dado que, las facturas presentadas como prueba de la obligación de pago por parte de la entidad demandada no cumplen con los requisitos de los artículos 774 y 621 del Código de Comercio para ser consideradas facturas cambiarias o instrumentos negociables aceptadas por el deudor, ya que la FALLO 2ª INSTANCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 152383333002-201900206-01 [4] firma en ellas es ilegible y no permite identificar a su autor, tampoco se probó que la anotación de "recibido" en dichos documentos correspondiera a un funcionario de la Administración Municipal de Tasco, por lo que no fue posible señalar que contengan la expresión de voluntad de quien pudiera comprometer a la Entidad demandada mediante el reconocimiento o aceptación pertinente. 15.
Por su parte, señaló que, con la certificación obrante en el expediente y el testimonio de Evaristo Chaparro Fuentes, se acreditó que, la señora Dora Emperatriz Cuevas Llanos suministró alimentación a 140 personas durante las elecciones de marzo de 2018 en Tasco, solicitado por el alcalde y el secretario de Gobierno, servicio que no ha sido cancelado por la Administración de dicho municipio. 16.
Adujo que, en concordancia con la jurisprudencia unificada sobre la actio in rem verso, la entrega o suministro de bienes y servicios a la Administración debe cumplir con los requisitos formales y materiales establecidos en el ordenamiento jurídico. En este sentido, los trámites administrativos para la recepción de servicios destinados a fines estatales están regidos por el principio de legalidad, que exige la disponibilidad previa de recursos presupuestales y la formalización por escrito del negocio jurídico, con un objeto plenamente determinado.
Además, del análisis del material probatorio, concluyó que los hechos del caso no encajan en ninguno de los tres supuestos excepcionales reconocidos por la jurisprudencia para la contratación estatal sin el cumplimiento de las formalidades legales, por lo que determinó que, no procede la actio in rem verso. 17. Aclaró que, aceptar el argumento de la demandante, basado en su supuesta buena fe y en la expectativa de un pago posterior a la prestación del servicio, implicaría validar una actuación contraria a la legalidad tanto por parte de la entidad accionada como de la demandante, lo que supondría avalar la inobservancia de los mandatos legales que rigen la contratación estatal. 18.
Así las cosas, concluyó que, se deben negar las pretensiones de la demanda. No obstante, ordenó compulsar copias de la presente providencia con destino a la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo, a fin que se investigue la conducta del Alcalde de la época, al omitir la suscripción de un contrato con la señora Dora Emperatriz Cuevas Llanos.
1.3. RECURSO DE APELACIÓN. 19. La parte demandante formuló escrito de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, argumentando que, se presentaron todas las pruebas pertinentes. Las facturas emitidas por Comidas Rápidas "Dorita Tasco", cumplen con los requisitos establecidos en los artículos 774 y 621 del Código de Comercio, y la firma de la señora Dora Emperatriz Cuevas Llanos. incorporada en las facturas es completamente legible, son dirigidas a la Alcaldía Municipal, con NIT 891.856.131-3, bajo la denominación FALLO 2ª INSTANCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 152383333002-201900206-01 [5] "Cuentas Alcaldía Año 2017", en los cuales, se detallan las fechas de prestación del servicio, la cantidad de productos entregados, la descripción de los mismos (desayunos, almuerzos, comidas y hospedaje), así como su valor unitario y total facturado.
Asimismo, se acredita la fecha de radicación ante la administración municipal, la firma del funcionario receptor, así como los derechos de petición presentados, los cobros realizados y las respectivas respuestas de la administración. En tanto, la parte demandada no objetó dichos documentos, por lo que deben considerarse auténticos y con plena fuerza probatoria. 20.
Sostuvo que, las facturas incorporadas en el proceso demuestran que el Municipio de Tasco - Boyacá se ha enriquecido sin justa causa al no pagar a la señora Dora Emperatriz Cuevas Llanos por los servicios prestados, consistentes en la provisión de alimentación y hospedaje, (i) entre el 8 de febrero y el 23 de mayo de 2017 por $1.251.500;
(ii) entre el 4 de octubre y el 8 de diciembre de 2017 por $3.835.500; (iii) la entrega de 140 almuerzos para el personal de apoyo eventos logísticos durante las elecciones del Congreso el 11 de marzo de 2018 por $1.598.000. Además, el Municipio no desvirtuó la prestación de los servicios ni objetó las facturas, únicamente alegó la inexistencia de un contrato escrito como fundamento para la falta de pago, desconociendo las pruebas documentales aportadas, incluidas facturas y derechos de petición con sus respectivas respuestas. 21.
Resaltó que, durante la audiencia de pruebas, el Registrador Municipal, Dr. Evaristo Chaparro Fuentes, confirmó que los servicios de alimentación fueron efectivamente prestados para el personal de apoyo de la Registraduría, jurados de votación y logística durante las elecciones del Congreso de la República del 11 de marzo de 2018. Asimismo, ratificó que, hasta la fecha, dichos servicios no han sido cancelados. 22.
Destacó que, el Municipio de Tasco presentó erróneamente como prueba el contrato No. 007 de 2018, el cual no guarda relación con los hechos de la demanda, lo cual, evidencia que el municipio no negó la prestación del servicio, sino que equivocadamente argumentó un pago que en realidad no se efectuó. 23. Concluyó que, ha quedado plenamente demostrado mediante las pruebas incorporadas en el expediente, incluidos documentos y el testimonio del Registrador Municipal de Tasco, que la demandante prestó efectivamente los servicios reclamados.
Asimismo, se evidencia que el ente territorial, por orden directa del alcalde y sus secretarios de despacho, obligó a la señora Dora Emperatriz Cuevas Llanos a suministrar bienes y servicios en su beneficio, específicamente desayunos, almuerzos, comidas y hospedaje, sin la existencia de un contrato debidamente firmado. 24. Sumado a ello, objetó la condena en costas y agencias en derecho, señalando que la señora Dora Emperatriz Cuevas Llanos acciona el aparato judicial en aras de que se le repare un daño sufrido, por lo tanto, lo que se busca es que se le protejan sus derechos y no que le sigan causando perjuicios.
FALLO 2ª INSTANCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 152383333002-201900206-01 [6] 25. En virtud de los argumentos expuestos, el recurrente solicitó que se concedan en su totalidad las pretensiones de la demanda y se ordene al Municipio de Tasco - Boyacá, el pago íntegro de las facturas aportadas, que acreditan la prestación de los servicios de buena fe por parte de la señora Dora Emperatriz Cuevas Llanos, ordenados de manera verbal por el entonces alcalde Nelson Javier García Castellanos, por un valor total de $6.685.000.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. GENERALIDADES. 2.1.1. Competencia. 26. De acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, esta Sala es competente para conocer de las apelaciones y sentencias dictadas por los jueces administrativos. 2.1.2. Control de legalidad. 27. Según el artículo 207 del CPACA, la Sala no tiene causal de nulidad que pueda invalidar la actuación adelantada en este proceso. 2.1.3.
Ejercicio oportuno del medio de control. 28. Conforme al ordinal iii) del literal i) del numeral 2) del artículo 164 del CPACA, la demanda respecto de procesos de reparación directa debe presentarse “(…) dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.” 29.
En los casos de enriquecimiento sin justa causa, el Consejo de Estado ha precisado que la caducidad debe contarse a partir del momento en que la entidad demandada niega el pago de los emolumentos solicitados, siendo esta la circunstancia que concreta el no pago, y que se erige como generadora del daño causado al demandante.2 30. Con lo cual, y considerando que la entidad respondió de manera desfavorable a las reclamaciones administrativas a los demandantes en fecha 05 de diciembre de 2018, así como que el trámite de conciliación extrajudicial en derecho se llevó a cabo el 02 de septiembre de 2019, y recordando que la demanda se radicó el 03 de septiembre de 2019, la demanda se presentó dentro del término legal y jurisprudencialmente dispuesto para tal fin. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 26 de noviembre de 2015. C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz. Rad.: 25000-23-26-000-2004-00293- 02(36717) FALLO 2ª INSTANCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 152383333002-201900206-01 [7]
2.2. LO DEBATIDO EN SEGUNDA INSTANCIA Y EL PROBLEMA JURÍDICO. 2.2.1. Tesis del juez de primera instancia. 31. Determinó que la parte actora no logró demostrar los hechos que las fundamentaban conforme a las exigencias del Código General del Proceso, dado que, las facturas presentadas como prueba del supuesto compromiso de pago por parte del Municipio de Tasco - Boyacá no cumplían con los requisitos legales para ser consideradas instrumentos negociables o facturas cambiarias, pues la firma en ellas era ilegible y no se probó que la anotación de "recibido" correspondiera a un funcionario autorizado.
Determinó que, si bien se acreditó que la demandante prestó ciertos servicios de alimentación durante las elecciones de 2018, el suministro de bienes y servicios a la Administración debe ajustarse a los requisitos formales y materiales establecidos en el ordenamiento jurídico, y, la jurisprudencia unificada sobre la actio in rem verso exige el cumplimiento del principio de legalidad, incluyendo la disponibilidad presupuestal y la formalización por escrito del contrato, condiciones que no se acreditaron en este caso.
Además, del análisis probatorio se concluyó que los hechos no encajan en ninguno de los supuestos excepcionales que permitirían la contratación estatal sin cumplir las formalidades legales, por lo que no procede la aplicación de la actio in rem verso. 2.2.2. Tesis de la apelación. - Parte demandante. 32. Sostiene que, las pruebas aportadas al proceso acreditan de manera clara y suficiente la prestación de los servicios de alimentación y hospedaje por parte de la señora Dora Emperatriz Cuevas Llanos en beneficio del Municipio de Tasco - Boyacá, siendo que, las facturas presentadas cumplen con los requisitos legales y contienen información detallada sobre las fechas, cantidades y valores de los servicios prestados, sin que la parte demandada las hubiera objetado, lo que les otorga plena validez probatoria.
Asimismo, el testimonio del Registrador Municipal confirmó que dichos servicios fueron efectivamente suministrados y que, hasta la fecha, no han sido cancelados. Sin embargo, el Municipio, en lugar de desvirtuar la prestación de los servicios, intentó justificar su falta de pago alegando la inexistencia de un contrato escrito y presentando erróneamente como prueba un contrato ajeno a los hechos de la demanda.
En este sentido, quedó demostrado que la administración municipal ordenó la ejecución de estos servicios sin la debida formalización contractual, generando un evidente enriquecimiento sin causa en perjuicio de la demandante, en tanto se evidencia que si se prestó el respectivo servicio y las facturas deben tenerse como prueba pues se cumple con los elementos procesales. 2.2.3.
Planteamiento del problema jurídico y tesis general de la Sala. 33. Corresponde a la Sala determinar si en el caso concreto ¿se acreditaron los elementos necesarios que acrediten la procedencia de la FALLO 2ª INSTANCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 152383333002-201900206-01 [8] actio in rem verso ante la prestación de un servicio que se identifica plenamente como un hecho cumplido en favor del Municipio de Tasco, que permitan revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda?
2.3. MARCO NORMATIVO 2.3.1. La actio in rem verso ante el enriquecimiento sin justa causa. 34. La actio in rem verso es una figura reconocida por la jurisprudencia para aquellas demandas basadas en la realización de trabajos o la prestación de servicios sin la existencia de un contrato. 35. Por otro lado, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que la actio in rem verso por enriquecimiento sin causa no es aplicable en casos de ejecución de un trabajo o servicio sin contrato escrito, considerándose esto como la regla general, en virtud del principio de solemnidad de los contratos con el Estado.
Esta postura ha sido reiterada, y en una sentencia de unificación de la referida Corporación se concluyó que "la ejecución de prestaciones sin contrato – tratándose de entidades regidas por la Ley 80 de 1993– no justifica el pago, porque no se cumple un requisito esencial de dicha teoría: que la conducta de las partes respete el ordenamiento jurídico".3 36.
Los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 establecen, como se ha advertido previamente, que los contratos estatales son solemnes, ya que su perfeccionamiento requiere la formalidad del escrito. 37. Respecto de la solemnidad de los contratos estatales, en la sentencia de unificación se estableció lo siguiente: "No se debe olvidar que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas, por lo tanto, no pueden ser modificadas ni derogadas por la voluntad de sus destinatarios".4 Y debido a esta exigencia, "los destinatarios, es decir, aquellos que pretendan participar en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de cumplir con la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa naturaleza, sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su incumplimiento".5 38.
El Consejo de Estado ha venido desarrollando en su jurisprudencia que en caso de que no se haya suscrito ni perfeccionado el contrato estatal y este, por alguna razón, se ejecute, el particular tiene la posibilidad de reclamar al Estado lo adeudado mediante el medio de control de reparación directa, ya que, al no existir contrato, no es viable acudir al medio de control de controversias contractuales, dado que la obligación de indemnizar no surge de la celebración de un contrato, sino de la ejecución de unos trabajos: 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera.
Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad.: 73001- 23-31-000-2000-03075-01(24897) 4 Ibidem. 5 Ibidem. FALLO 2ª INSTANCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 152383333002-201900206-01 [9] “[S]i bien es cierto que la administración está obligada a desplegar su actividad contractual conforme al régimen que la ley ha diseñado para ella, la falta de formalización del vínculo contractual no conduce per se a desconocer las situaciones jurídicas que hayan podido configurarse.
Por lo tanto, a pesar de la falta de contrato debidamente perfeccionado, si la entidad pública se benefició queda obligada a restablecer el patrimonio del particular en aquella parte en la que se empobreció”.6 39. Como excepción a la anterior regla, la citada Sentencia de Unificación admite hipótesis en las que resulta procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno: “Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 7 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 22 de mayo de 2003. C.P. Ricardo Hoyos Duque. Rad.: 18001-23-31-000-2002-00084-01(23532) 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera. Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad.: 73001- 23-31-000-2000-03075-01(24897) FALLO 2ª INSTANCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 152383333002-201900206-01 [10] 40.
El Consejo de Estado agregó que, en estos casos, en donde resulta admisible la actio de in rem verso (Entidad pública en virtud de su supremacía constriñó o impuso la ejecución de suministro de bienes en su beneficio por fuera del marco de un contrato estatal; urgencias para adquirir suministros para evitar una amenaza o lesión irreversible; omisión de declaración de urgencia manifiesta y solicita el suministro sin contrato escrito alguno), la acción de reparación directa es pertinente para alegar la pretensión de enriquecimiento sin causa: Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa.
(…) la via procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique. 41. Por otra parte, en jurisprudencia reciente, el Consejo de Estado precisó los requisitos que debe reunir el enriquecimiento sin causa para que pueda ser considerado fuente de obligaciones, y con ello, que se pertinente la actio in rem verso: “En consonancia con lo anterior, en decisión más reciente, esta Corporación precisó que el enriquecimiento sin causa, es fuente de obligaciones cuando se reúnen y acreditan los siguientes requisitos: (i) la existencia de un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja o beneficio patrimonial ─ventaja positiva─ o, que su patrimonio no haya sufrido detrimento alguno ─ventaja negativa─, (ii) el empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido se haya traducido consecuentemente en una mengua patrimonial para el empobrecido, (iii) la ausencia de causa jurídica23, que justifique el empobrecimiento sufrido por el afectado como consecuencia del enriquecimiento del beneficiado, es decir, que sea injusto, iv) que el demandante, a fin de recuperar el bien carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos y, v) la actio in rem verso no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley”8 42.
Finalmente, el Consejo de Estado precisó que, por regla general, el enriquecimiento sin justa causa y, por ende, la actio in rem verso, no pueden ser formulados para reclamar el pago de servicios o prestaciones ejecutadas sin que previamente se haya celebrado un contrato estatal que lo justifique. Ello debido a que tal acción requiere, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa de orden público, como lo es el régimen de contratación estatal.
Así se 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 24 de julio de 2024. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Rad.: 25000-23-36-000- 2017-00925-01 (62421) FALLO 2ª INSTANCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 152383333002-201900206-01 [11] plasmó por tal Corporación en sentencia de unificación: “Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.
Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en esta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios. En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia.”.9 43.
La postura jurisprudencial adoptada apunta a que todos los particulares o personas jurídicas que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal cumplan el deber de acatar la exigencia legal del escrito –solemnidad- para perfeccionarlo, sin que sea admisible obviar tal condición como excusa para su inobservancia. Posición que sería reafirmada, entre otras, en sentencia de 24 de abril de 2017, Exp.
No. 25000-2326-000- 2001-0290601(36943), C.P. Danilo Rojas Betancourth. En dicha oportunidad el Consejo de Estado, resaltó: “Se resalta en la providencia de unificación que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas, es decir, de obligatorio cumplimiento. Y que, en materia de contratación estatal, el principio de la buena fe que debe obrar en el iter contractual, es la buena fe objetiva, consistente en la observancia de un comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección. Por ello, la creencia de estar actuando de acuerdo al ordenamiento jurídico no enerva los mandatos imperativos de la ley ni justifica su elusión. Se concluye entonces en dicha providencia, que el enriquecimiento sin 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera.
Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad.: 73001- 23-31-000-2000-03075-01(24897) FALLO 2ª INSTANCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 152383333002-201900206-01 [12] justa causa se admite de manera restringida, sólo en algunas hipótesis, de carácter excepcional y aplicación restrictiva (sólo por razones de interés público o general) (…)”10 2.3.2.
Del requisito de constreñimiento por parte del Estado o sus agentes. 44. La primera excepción establecida por el Consejo de Estado, y que puede ser aplicable al caso concreto, permite reconocer los montos o recursos del enriquecimiento que percibe una parte y al empobrecimiento que sufre otra ante la inexistencia de una relación contractual estatal debidamente perfeccionada, en aquellos eventos en que: “…fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo”.11 45.
Por su parte, la jurisprudencia en la materia ha señalado, que corresponde verificar si el caso se enmarca en un supuesto de constreñimiento, imposición o supremacía del Estado sobre el particular, de manera que la entidad lo haya provocado y conducido a prestar el servicio o ejecutar la obra sin contrato escrito12. 46. En esa subsunción que se debe adelantar, corresponde corroborar si la entidad provocó e impuso esa conducta al particular, como en los casos en que además de solicitarle el cumplimiento de actividades se le permitió hacer uso de instalaciones o de servicios de la entidad para el desarrollo de la labor. 47.
De acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado, se entiende como constreñimiento de la autoridad lo siguiente: "La Sala ha declarado que se presenta un enriquecimiento sin causa en razón a un constreñimiento de la autoridad en asuntos en los que, por ejemplo, se advirtió al demandante que en caso de negarse sería sometido a una investigación penal; o cuando un contratista del servicio de seguridad fue presionado, bajo la amenaza de que no podía abandonar su actividad, ya que con ello afectaría la asegurabilidad de los bienes que estaban cubiertos con las pólizas de las compañías de seguros; o cuando la Cámara de Representantes, "en virtud de su supremacía, de su autoridad y de su imperium" le impuso al particular, la ejecución de servicios de fotocopiado, permitiéndole además desarrollar su actividad en las instalaciones de la Institución. Además, la Sala exige que el particular haya actuado sin culpa, 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 07 de febrero de 2018.
C.P. Danilo Rojas Betancourth. Rad.: 05001- 23-31-000-2006-01440-01(42623) 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera. Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad.: 73001- 23-31-000-2000-03075-01(24897) 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. sentencia del 07 de diciembre de 2016.
C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Rad.: 47001-23-31-000- 2000-1027701(37492) FALLO 2ª INSTANCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 152383333002-201900206-01 [13] para que se configure al enriquecimiento sin causa bajo el primer supuesto. Esto supone una actuación efectiva y decisiva del funcionario competente, dirigida a ordenar, pedir, solicitar o constreñir al particular.
Para ello, no basta con acreditar que existió una orden verbal del funcionario competente, ya que ésta carece del rigor propio del ejercicio del imperio de la administración pública". 13 48. Siendo así, este evento se presenta únicamente cuando se prueba de forma inequívoca y precisa que la entidad pública le atribuyó al particular la prestación de un servicio u otras obligaciones que debían desarrollarse a través de un contrato, sin que estrictamente existiera uno con el cumplimiento de las normas que regulan la contratación estatal, elevando órdenes o determinaciones que conlleven inexcusablemente al particular a cumplir con lo mandado por la autoridad. 2.4.
CASO CONCRETO. 2.4.1. Hechos Probados. 49. De las pruebas válidamente aportadas e incorporadas al proceso se tienen como hechos debidamente acreditados: • La demandante, señora Dora Emperatriz Cuevas Llanos es propietaria de un establecimiento de comercio denominado “COMIDAS RÁPIDAS DORITA TASCO”, ubicado en el área urbana del Municipio de Tasco. • Durante el proceso electoral del 11 de marzo de 2018, elecciones al Congreso de la República, el Municipio de Tasco entregó ciento cuarenta (140) almuerzos destinados a los servidores públicos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, jurados de votación y personal de apoyo logístico, almuerzos entregados por la demandante, lo anterior fue certificado por el entonces Registrador del Estado Civil del Municipio de Tasco. • El 23 de noviembre de 2018, la señora CUEVAS LLANOS presentó reclamación ante la entidad demandada, solicitando el pago de SEIS MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL PESOS ($6.685.000) M/CTE., con ocasión de los servicios de hospedaje y alimentación suministrados al Municipio de Tasco, entre los períodos febrero de 2017 y marzo de 2018. • El 03 de diciembre de 2018, la administración del Municipio de Tasco respondió negativamente la solicitud formulada por la demandante. 2.4.1.
Solución del Caso Concreto. 50. Revisados los argumentos expuestos por las partes, así como los señalados en el recurso de apelación y los de la decisión de primera 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 13 de febrero de 2013. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Rad.: 25000-23-26-000-2000- 02011-01(24969) FALLO 2ª INSTANCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 152383333002-201900206-01 [14] instancia, encuentra la Sala que no se acreditó con suficiencia por parte del accionante el requisito o elemento de constreñimiento ejercido por parte de la entidad demandada sobre la demandante, con lo que se deberá confirmar la sentencia de primera instancia, teniendo en cuenta las consideraciones que a continuación se plantean. 51.
Si bien es cierto fue probado por la parte actora, mediante la certificación emitida por el Registrador del Estado Civil de Tasco, que el suministro de ciento cuarenta (140) almuerzos fue suministrado por la señora Dora Emperatriz Cuevas Llanos el día 11 de marzo de 2018, no se encuentra plenamente acreditado en el proceso que ello haya obedecido a una orden o disposición emitida por los entonces alcalde municipal o Secretario de Gobierno de Tasco, recordando que es indispensable acreditar probatoriamente el ejercicio de esa supremacía o imperium del agente estatal sobre el particular, que lo conminó a cumplir con una orden sin que mediara un contrato estatal debidamente celebrado y perfeccionado. 52.
Así mismo, y como lo señaló el a quo, no se acreditó encontrarse en cualquiera de los eventos definidos por la jurisprudencia como acreditadores de la actio in rem verso para casos de enriquecimiento sin causa relacionados con hechos cumplidos, ya que no se trató de una urgencia manifiesta, ni para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, así como tampoco se acreditó probatoriamente que fue producto de la voluntad unilateral de la administración en ejercicio de su autoridad o supremacía. 53.
Respecto de las facturas de venta emitidas por la demandante, no se tiene prueba de que las mismas hayan sido aceptadas por cualquier agente al servicio de la entidad demandada, recordando que lo anterior no es prueba suficiente que acredite el ejercicio del poder o supremacía de la entidad estatal ya referido por la Sala y desarrollado por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado. 54.
Por otra parte, se hace necesario precisar que la buena fe en materia contractual dista de la buena fe subjetiva, que es aquella que se aplica en la mayoría de situaciones jurídicas, acercándose a lo que la jurisprudencia y la doctrina han denominado buena fe objetiva, que busca el cumplimiento de normas imperativas de orden público. Así lo define el H. Consejo de Estado: “Sin embargo con frecuencia inusitada se cree que la buena fe a que se refiere estos preceptos consiste en la convicción de estar obrando conforme a derecho, en la creencia de que la conducta se ajusta en un todo a lo convenido y, en general, en el convencimiento de que se ha observado la normatividad y el contrato, independientemente de que esto sea efectivamente así por haberse incurrido en un error de apreciación porque se piensa que lo que en verdad importa es ese estado subjetivo consistente en que se tiene la íntima certidumbre de haber actuado bien.
Empero nada más lejano de la realidad que esa suposición porque la buena fe contractual no consiste en creencias o convicciones de haber actuado o FALLO 2ª INSTANCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 152383333002-201900206-01 [15] estar actuando bien, es decir no es una buena fe subjetiva, sino que estriba en un comportamiento real y efectivamente ajustado al ordenamiento y al contrato y por consiguiente ella, tal como lo ha señalado ésta Subsección, “consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, 8 es decir, se trata aquí de una buena fe objetiva y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho”9 o conforme al contrato, pues tales convencimientos son irrelevantes porque, habida cuenta de la función social y económica del contrato, lo que en verdad cuenta son todos los actos reales y efectivos que procuran la cabal realización de estas funciones dentro del ámbito de la legalidad y de la lealtad y corrección, esto es, ajustados en un todo al ordenamiento jurídico y a lo convenido.”14 55.
Es por ello que, aunque pudiera haberse manifestado haber obrado de buena fe, la conducta de la demandante no se ajusta a la buena fe contractual esperada a la hora de realizar negocios con la administración pública, teniendo en cuenta no sólo los criterios de selección o de contratación pública, sino también el requisito de la formalidad y solemnidad en los contratos con la Administración. 56.
Todo lo anteriormente expuesto no excluye que la parte actora pueda hacer uso de otras herramientas o mecanismos de defensa jurídicos, como son la acción de enriquecimiento sin causa que pudiera adelantarse ante la jurisdicción ordinaria, ello fundamentado en el artículo 831 del Código de Comercio, advirtiendo la Sala que la conducta desplegada por el entonces Alcalde Municipal y su Secretario de Gobierno se alejaron del cumplimiento de los fines esenciales del Estado, en especial de las normas que rigen la contratación pública, generando con su actuar personal e independiente de la entidad a la que representaron, un perjuicio que pudiera ser reclamable por vía judicial por el demandante. 57.
Expuesto lo anterior, concluye la Sala que no se evidenció de manera fehaciente, al no haberse probado con suficiencia, que existiera constreñimiento por parte de las autoridades del Municipio de Tasco, que pudieran acreditar el reconocimiento por vía judicial el enriquecimiento sin causa derivado de los hechos cumplidos, con lo que se confirmará la decisión de primera instancia. 58.
Finalmente, respecto de la compulsa de copias ordenada por el a quo, encuentra la Sala que la misma debe modificarse y adicionarse, teniendo en consideración que con las conductas descritas en el presente proceso se pudo incurrir en conductas investigables no sólo desde la óptica disciplinaria, sino también desde la penal, con lo cual se extenderá la orden de compulsa de copias a la Fiscalía General de la Nación para que adelante 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera.
Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad.: 25000- 23-26-000-1998-00324-01(22043) FALLO 2ª INSTANCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 152383333002-201900206-01 [16] las investigaciones y actuaciones de su competencia. III. DE LAS COSTAS PROCESALES 3.1. Costas en primera instancia 59.
Respecto de las costas, encuentra la Sala que en el numeral segundo del resuelve de la sentencia del 14 de abril de 2021, la juez de primera instancia condenó en costas a la parte demandante, ante la negación total de las pretensiones de la demanda, ello motivado en que para contestar la demanda y formular escrito de alegatos de conclusión la demandada tuvo que contratar profesionales del derecho. 60.
Así mismo, dentro del escrito de apelación se observa que la condena en costas fue objeto de censura por parte del demandante, centrando su argumento en que la parte actora accionó el aparato judicial en aras de que se le reparara un daño sufrido, ocasionado por el ente territorial demandado. 61. Para resolver tal cuestión, se hace necesario recordar que el numeral 8° del artículo 365 del C.G.P. dispone que sólo habrá lugar a costas cuando estas aparezcan causadas y comprobadas en el expediente. 62.
Revisados los anexos de la demanda, así como del escrito de contestación de la misma formulado por la entidad demandada, no se observa prueba sumaria que dé cuenta de la causación de costas, ya sea a través de contratos de prestación de servicios o cualquier documento que permita inferir que se incurrió en un gasto derivado del proceso. 63.
Siendo así, y ante la falta de prueba, la Sala revocará la condena en costas impuesta en primera instancia. 3.2. Costas en segunda instancia 64. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, previó que salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 65. En el caso bajo estudio, si bien no prosperó la tesis propuesta en la demanda y en el recurso de apelación; ante la falta de prueba que permita evidenciar que se causaron las costas, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. IV.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la FALLO 2ª INSTANCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 152383333002-201900206-01 [17] República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el numeral SEGUNDO de la sentencia del 14 de abril de 2021, atendiendo a las razones dadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia del 14 de abril de 2021, el cual quedará así: “TERCERO: COMPULSAR copias de la presente providencia con destino a la PROCURADURÍA PROVINCIAL DE SANTA ROSA DE VITERBO, y a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a fin que se investigue la posible falta disciplinaria y la presunta comisión de conductas punibles en las que pudiera incurrir el señor NELSON JAVIER GARCÍA CASTELLANOS, en su condición de ALCALDE MUNICIPAL DE TASCO para el período constitucional 2016-2019, al omitir la suscripción de un contrato con la señora DORA EMPERATRIZ CUEVAS LLANOS por el suministro de almuerzos.”
TERCERO: CONFIRMAR las demás órdenes impartidas en la Sentencia de Primera Instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama del 14 de abril de 2021, por las razones expuestas.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese el expediente al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (E)