TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISION No. 5 Tunja, 27 de febrero de 2025 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD DEMANDANTE: JOSE ENRIQUE MOLINA ROJAS DEMANDADO: MUNICIPIO DE TUNJA RADICACIÓN No: 15001333300120200016301 I. ASUNTO POR RESOLVER 1. Procede la Sala de Decisión Número 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá a dictar sentencia de Segunda instancia dentro del medio de control de Nulidad Simple, promovido por el señor JOSE ENRIQUE MOLINA ROJAS en contra del MUNICIPIO DE TUNJA.
II.
ANTECEDENTES 2.1. LA DEMANDA1 2. El ciudadano JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS, actuando en nombre propio instauró medio de control de nulidad en contra del MUNICIPIO DE TUNJA solicitando se declare la Nulidad de los Decretos Municipales 1 Índice número 00020 del expediente digital SAMAI Documento número 6 con tamaño 227. número 0316 de 2018 y 0334 de 2018, por medio de los cuales se prorroga el término de sesiones extraordinarias convocadas al Concejo del Municipio para el mes de diciembre del año 2018. 3.
Como fundamento fáctico de las pretensiones, adujo que el alcalde del municipio de Tunja citó a sesiones extraordinarias al Concejo Municipal mediante el Decreto número 0299 de 2018 por el término de 10 días contados a partir del 03 de diciembre, cuyo fin era el de estudiar y aprobar varios proyectos de acuerdo debidamente señalados en el Decreto citado. 4.
No obstante, considera que el alcalde prorrogó ilegalmente las sesiones extraordinarias del Concejo Municipal por medio de los Decretos Municipales número 0316 y 0334 del 2018. Esto en razón a que la Ley 136 de 1994 no le confirió facultades de prorrogar, ampliar, extender las sesiones extraordinarias. 5. En ese sentido, considera que los decretos demandados son ilegales a la Luz del artículo 23 de la Ley 136 de 1994, en donde se facultó solamente a los Concejos Municipales para que por voluntad propia pudieran prorrogar sus periodos ordinarios hasta por un término no mayor a 10 días más. 6.
Considera que dichos decretos dieron lugar a que se sesionara por fuera del marco legal contrariando así lo dispuesto en el artículo 24 y 73 de la Ley 136 de 1994. 7. En síntesis, considera que los decretos demandados desconocen los artículos 2, 209, 313 y 315 de la Constitución Política de Colombia; y los artículos 23, 24, y 73 de la Ley 136 de 1994.
2.2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA2 8. El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, agotado el trámite de primera instancia, decidió declarar la nulidad del Decreto número 0316 del 12 de diciembre de 2018 “por medio del cual se prorroga un periodo de sesiones extraordinarias del Concejo Municipal” y del Decreto No. 0334 de 16 de diciembre de 2018 “Por medio del cual se prorroga un periodo de sesiones extraordinarias del Concejo Municipal de Tunja”. 9.
Como fundamento de la decisión abordó las funciones de los concejos y las atribuciones de los alcaldes, la normatividad que regula el periodo de sesiones de los concejos y finalmente descendió al caso concreto en donde consideró que los decretos demandados se expidieron en contravía de lo estipulado en el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, como de las funciones atribuidas por el artículo 315 de la Constitución Política de Colombia, pues no era jurídicamente posible prorrogar las sesiones extraordinarias de la corporación municipal.
2.3. RECURSO DE APELACIÓN3 10. El apoderado del Municipio de Tunja presentó recurso de apelación en contra de la Sentencia de primera instancia solicitando se revoque el fallo y en su lugar se desestimen las pretensiones de la Demanda. 2 Índice número 0032 del expediente digital SAMAI al interior del radicado 15001333300120200016300 3 11.
Como argumento de inconformidad indica que la norma no prohíbe la prórroga de las sesiones extraordinarias y estas se celebraron en razón a la complejidad del temario presentado al Concejo Municipal y tuvieron por objeto única y exclusivamente el debate de los temas para los cuales fueron convocadas. 12. Agrega que la sentencia del Consejo de Estado citada por el Juez de instancia no le resulta aplicable pues hace referencia a un municipio de quinta categoría y su tope de sesiones extraordinarias; mientras que en el presente asunto se trata de un municipio de primera categoría y el concejo actuó conforme a las normas legales. 13.
Finalmente señala que la Corte Constitucional en la Sentencia C-271 de 1996 señaló que “Igualmente la norma es flexible, en el sentido de que el parágrafo 2 de la referida disposición, permite a los alcaldes convocar a los concejos municipales a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración”; siendo esto lo que sucedió en el año 2018, donde la administración municipal requirió al concejo de Tunja para dar cumplimiento a programas específicos y necesarios para el bienestar de los ciudadanos. III.
CONSIDERACIONES
3.1. PROBLEMA JURÍDICO 14. El problema jurídico se contrae a determinar si los decretos No. 0316 de 12 de diciembre de 2018 “por medio del cual se prorroga un periodo de sesiones extraordinarias del Concejo Municipal” y del Decreto No. 0334 de 16 de diciembre de 2018 “Por medio del cual se prorroga un periodo de sesiones extraordinarias del Concejo Municipal de Tunja”, se ajustan o no a Derecho.
3.2. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 15. El artículo 315 de la Constitución Política de Colombia establece como atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. 2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del presidente de la República y del respectivo gobernador.
El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. 4.
Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos. 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio. 6.
Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico. 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. 8.
Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado. 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. 10.
Las demás que la Constitución y la ley le señalen. 16. Por su parte, el artículo 23 de la Ley 136 de 1994 establece respecto de periodo de sesiones de los concejos municipales que:
ARTÍCULO
23. PERIODO DE SESIONES. Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así: a) El primer periodo será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año. El Segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril; b) El Segundo período será del primero de junio al último día de julio; c) El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.
Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente.
PARÁGRAFO 1 o. Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo.
PARÁGRAFO 2 o. Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración.
PARÁGRAFO 3 o. Cuando la Presidencia de la Corporación, por acto motivado declare que, por razones de orden público, intimidación o amenaza, no es posible que algunos miembros de los Concejos Municipales y Distritales concurran a su sede habitual, podrán participar de las sesiones de manera no presencial. Para tal fin, los miembros del Concejo podrán deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva, utilizando para el efecto los avances tecnológicos en materia de telecomunicaciones tales como fax, teléfono, teleconferencia, videoconferencia, Internet, conferencia virtual y todos aquellos medios que se encuentren al alcance de los concejales.
En caso de existir comisiones permanentes, se podrán adelantar las sesiones en los mismos términos establecidos en el presente artículo. Los mismos medios podrán emplearse con el fin de escuchar a quienes deseen rendir declaraciones verbales o escritas sobre hechos o temas que requieran ser debatidos, o puedan aportar información o elementos de juicio útiles para las decisiones de los Concejos Municipales y Distritales.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia. Cada Concejo deberá expedir un acto administrativo que especifique los requisitos que debe cumplir para el uso de estos medios. El personero servirá como veedor y verificará el uso proporcional, justificado y adecuado de los medios tecnológicos. Los actos administrativos que autoricen la concurrencia de algún concejal a las sesiones de manera no presencial, deberán ser comunicados al personero dentro de los dos (2) días siguientes a su expedición. 17.
El artículo 24 de la norma en cita precisa que toda reunión de miembros del concejo que se efectúe fuera de las condiciones legales o reglamentarias carecerá de validez, así:
ARTÍCULO
24. INVALIDEZ DE LAS REUNIONES. <Ver Notas de Vigencia> Toda reunión de miembros del Concejo que, con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecerá de validez y los actos que realicen no podrá dársele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes.
IV. CASO CONCRETO. 18. Obra en el expediente el Decreto No. 0316 de 12 de diciembre de 2018 “por medio del cual se prorroga un periodo de sesiones extraordinarias del Concejo Municipal de Tunja” en donde se dispuso: “prorrogar el periodo de sesiones extraordinario del Concejo Municipal de Tunja, convocado mediante el Decreto Municipal 0299 del 01 de diciembre de 2018, hasta el día 20 de diciembre de 2018”. 19.
En su parte considerativa se aduce que la decisión se toma de conformidad a lo señalado por el numeral 8 del artículo 315 de la Constitución Política y lo previsto por el numeral 4 del artículo 91 de la Ley 1551 de 2012; y en razón a que se requiere por la Corporación edilicia de un término mayor al inicialmente convocado, para el trámite legal y reglamentario de los proyectos de acuerdo radicados por la Administración municipal y pendientes de primer o segundo debate. 20.
A su vez, se encuentra el Decreto No. 0334 del 18 de diciembre de 2018 “Por medio del cual se prorroga un periodo de sesiones extraordinarias del Concejo Municipal de Tunja”. Allí se decide prorrogar el periodo de sesiones extraordinarias del Concejo Municipal de Tunja, convocado mediante el Decreto municipal 0299 del 01 de diciembre de 2018, prorrogado por el Decreto 0316 de diciembre 12 del mismo año, hasta el día 28 de diciembre de 2018. 21.
En su parte considerativa se indica que la decisión se toma de conformidad a lo señalado en el numeral 8 del artículo 315 de la Constitución Política de Colombia y lo previsto por el numeral 4 del artículo 91 de la Ley 1551 de 2012; y que por el Concejo Municipal de Tunja se requiere de un término mayor al inicialmente convocado y prorrogado, para dar el trámite legal y reglamentario a los proyectos de acuerdo radicados por la Administración municipal y pendientes de estudio, discusión o aprobación en primero o segundo debate. 22.
El Juez de primera instancia declaró la nulidad al considerar que dentro de las atribuciones del alcalde no se establece la facultad de prorrogar las sesiones extraordinarias de la corporación Municipal. 23. Por su parte, el apoderado del municipio de Tunja en el recurso de apelación objeto de estudio indicó que la decisión de primera instancia debe ser revocada en razón a que, si bien la norma no es clara respecto de la facultad de prorrogar las sesiones extraordinarias, lo cierto es que tampoco las prohíbe de manera taxativa. 24.
Dicho argumento de apelación no está llamado a prosperar pues los servidores públicos, contrario a los demás individuos, sólo pueden hacer aquello que les está autorizado por la Constitución y la Ley. Sobre el particular la Corte Constitucional señala que: “(…) Al individuo, al ciudadano lo que no le está expresamente prohibido le ésta permitido.
Al funcionario público lo que no le está expresamente atribuido, le está prohibido (…)” 25. Lo anterior implica que el servidor público para poder actuar, necesita contar con una disposición normativa que lo faculte para ello, si no existe tal norma, entonces le estará prohibida la actuación. 26. Esto en razón de que “En el Estado de derecho las competencias de la autoridad son siempre expresas, explícitas, no existiendo para ello competencias implícitas, ni por analogía (…)”4. 27.
Analizados los Decretos demandados, la Sala advierte que en sus consideraciones el alcalde del Municipio de Tunja omitió señalar la norma jurídica que lo autoriza para prorrogar las sesiones extraordinarias del Concejo del Municipio. Contrario sensu, suministra razones de derecho imprecisas, pues si bien el numeral 8 del artículo 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 23 de la Ley 136 de 1994 establece como facultad de los alcaldes convocar a los concejos a sesiones extraordinarias, nada se dice allí respecto de la posibilidad de prorrogar las mismas; y adicionalmente en la Ley 1551 de 2012, por medio de la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios no existe el artículo 4 Auto número 059 del 2009 proferido por la Conste Constitucional. 91 que allí se cita, pues está es una disposición normativa que tan solo contiene 50 artículos. 28.
Ahora bien, respecto de la posibilidad o no del alcalde de prorrogar las sesiones extraordinarias del Concejo municipal, la Sala, considera que en virtud de lo establecido en el numeral 23 de la Ley 136 de 1994, el legislador solamente otorgó al alcalde la facultad de convocar a los concejos municipales a sesiones extraordinarias, no así de prorrogar las sesiones extraordinarias previamente decretadas: “(…) Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración” 29.
Además, debe tener en cuenta que los decretos demandados exponen consideraciones fácticas deficientes, pues allí no se consigna de forma concreta los motivos que tuvo en cuenta la administración para fundamentar la decisión de prorrogar las sesiones extraordinarias del Concejo, lo que incluso determina una falta de motivación de los actos administrativos demandados.
V. COSTAS. 30. Teniendo en cuenta o preceptuado en el artículo 188 del CPACA, no se dictará condena en costas, en razón a que en los procesos de simple nulidad se ventila un interés público. 31. En mérito de lo expuesto, la Sala de decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VI.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja el 30 de septiembre de 2022, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme la presente Sentencia, archívese el expediente dejando las constancias de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en Samai) LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Ponente (E) (Firmado electrónicamente en Samai) LAURA PATRICA ALBA CALIXTO Magistrada (Firmado electrónicamente en Samai) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada