TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADA PONENTE: ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Tunja, once (11) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandada: Ministerio de Educación Nacional, Unidad de Gestión Pensional Y Parafiscales – UGPP, Departamento de Boyacá - Secretaria de Educación y Municipio de Tunja – Secretaria de Educación Expediente: 15001-33-33-013-2019-00037-031 OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 04 de agosto de 2023 por el Juzgado Trece Administrativo de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda2 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se solicitó la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. 013743 de 24 de julio de 2000, y 006008 de 15 de marzo de 2001 a través de los cuales se negó la pensión gracia a la demandante, así como los oficios Nos. SAC-2017EE de 28 de febrero de 2017, 9412 de 20 de noviembre de 2018 y SAC-2018RE3970 de 26 de noviembre de 2018, a través de cuales la Secretaría de Educación de Municipio de Tunja y de Boyacá, respectivamente, certificaron que la vinculación de la accionante era de carácter nacional. 1https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1500133330132 01900037031500123 2 Índice 2 Samai, primera instancia Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación 2.
Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia con la inclusión de todos los factores devengados en el año anterior a la adquisición del status pensional. Como fundamentos fácticos señaló: 3. La demandante se vinculó a la planta de personal directivo docente, y administrativo del municipio de Tunja a la planta de personal de la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá, presentando solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia de 30 de agosto de 1999 a la UGPP.
La cual fue negada mediante Resolución No. 013743 de 24 de julio de 2000, argumentando que fue los tiempos de la docente fueron de orden nacional. 4. Adujo, que la señora Ernestina Vergara de Acevedo se vinculó a laborar el 14 de marzo n de 1977 hasta la aceptación del retiro mediante Resolución No. 0165 de 03 de julio de 2014 proferida por la Secretaría de Educación de la Alcaldía de Tunja.
Fundamentos jurídicos, 5. Como normas violadas con la expedición del acto administrativo acusado, citó los arts. 4, 6, 13, 29, 48, 53, 58, 83, 121, 122, 123 y 230. De orden legal: artículos 1, 3 y 4 de la ley 114 de 1913, artículo 6 de la ley 116 de 1928, artículos 1,2 y 10 de la ley 43 de 1975, artículo 15 de la ley 91 de 1989. 6.
Sostuvo que los actos administrativos impugnados son nulos debido a la transgresión de las normas en las que debían sustentarse y a una motivación errónea, ya que negaron el reconocimiento de la pensión gracia a la cual la accionante tiene derecho por haber ingresado al servicio antes de 1980 Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación (específicamente el 14 de marzo de 1977) en una institución de carácter nacionalizado, la Escuela Normal Nacional Superior Miguel J. López de Tunja.
Contestación de la demanda 7. La Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, contestó la demanda, argumentando que la demandante no tiene derecho a la pensión gracia por las siguientes razones: i) aunque busca hacer valer el tiempo laborado antes del 31 de diciembre de 1980, dicho período correspondió a un cargo como docente del orden nacional, ya que sus salarios fueron financiados con recursos del situado fiscal, actualmente conocido como el Sistema General de Participaciones; ii) si bien prestó sus servicios en el sector oficial docente por más de veinte años, para efectos del reconocimiento pensional solo se pueden considerar los años trabajados antes del 31 de diciembre de 1989. 8.
Que, en la fecha anterior, esto es 1989, por un lado, no había cumplido 50 años de edad y, por otro, no alcanzó los veinte años de servicio exigidos por la norma para acceder a este beneficio especial, ya que el tiempo laborado posteriormente no puede ser contabilizado. Esto se debe a que, a partir del 1 de enero de 1990, el régimen prestacional de los docentes fue unificado, lo que implica que su vinculación no fue como docente nacionalizado y que, desde esa fecha, se les aplican las mismas condiciones que a los servidores públicos, limitando su derecho a una única pensión, la de jubilación. Finalmente, con la Ley 91 de 1989, desapareció la distinción entre docentes nacionales y nacionalizados. 9.
El Ministerio de Educación Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando falta de legitimación en la causa por pasiva. Explicó que los actos administrativos en cuestión no fueron emitidos por el Ministerio, sino por la UGPP, entidad legalmente competente para el reconocimiento de la pensión gracia, y que tampoco le corresponde expedir certificaciones sobre tiempo de Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación servicio y salarios cuya nulidad se solicita.
Además, señaló que, con la expedición de la Ley 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001, el servicio educativo en Colombia fue descentralizado a los entes territoriales departamentales y/o municipales, lo que implicó la pérdida de su facultad para nombrar docentes y emitir certificaciones relacionadas con su vinculación laboral con el Estado.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 10. Mediante sentencia proferida el 04 de agosto de 20243, el Juzgado Trece Administrativo de Tunja resolvió: “(…)
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por el Ministerio de Educación Nacional.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda promovida por la señora Ernestina Vergara de Acevedo contra la UGPP, el Departamento de Boyacá - secretaría de Educación de Boyacá y municipio de Tunja - Secretaría de Educación de Tunja, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes conforme a lo dispuesto en el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO: En firme la sentencia, háganse las comunicaciones del caso para su cumplimiento y archívese el proceso previa anotación en SAMAI. (sic). (…)”. 11. Para fundamentar su decisión, luego de referirse al marco normativo y jurisprudencial sobre el reconocimiento de la pensión gracia, adujo que la vinculación de la señora Ernestina Vergara de Acevedo es de carácter nacional, de manera que no se pudo desvirtuar la presunción de legalidad de los oficios 3 Índice 041Samai, primera instancia. Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación SAC-2017EE de 28 de febrero de 2017 y SAC-2018RE3970 de 26 de noviembre de 2018 expedidos por el secretario de educación del municipio de Tunja. 12.
En igual forma, indicó que no es viable declarar la nulidad del oficio 9412 de 20 de noviembre de 2018 (archivo 2 ED), expedido por la secretaría de Educación de Boyacá en los que se indica que la accionante es docente de carácter nacional, y que tampoco existe fundamento para declarar la nulidad de las Resoluciones No. 013743 de 24 de julio de 2000 y 006008 de 15 de marzo de 2001, por las cuales la UGPP denegó el reconocimiento de la pensión gracia pues la accionante incumple uno de los requisitos para ello ya que no se trata de una docente de carácter nacionalizado o territorial. 13.
En cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa formulada por el Ministerio de Educación Nacional, la declaró probada, pues, los actos administrativos enjuiciados no fueron expedidos por dicha cartera ministerial. 2.1. Recurso de apelación 14. El demandante recurrió la sentencia de primera instancia4, después de realizar un recuento normativo aplicable al caso en concreto, haciendo mención cuando se considera docente nacional y cuando se considera docente nacionalizado, sosteniendo que esta en desacuerdo con la sentencia de primera instancia teniendo en cuenta que demandante fue nombrada directamente por el Ministerio de Educación Nacional en la Anexa Norma Nacional de Varones de Tunja, vinculación de la cual, emerge claramente que se trata de un docente nacional. 4 Índice 00104 Samai primera instancia. Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación 15.
Adujo que las certificaciones emanadas de la Secretaria de Educación de Tunja y de Boyacá, en los que se indica que la vinculación de la accionante es nacional, porque laborado para el Ministerio de Educación Nacional. 16. Manifestó, que el a quo no estableció si el empleo público fue remunerado por la Nación – Ministerio de Educación Nacional es decir si figuro en la nómina de la planta de personal de nivel central del Ministerio de Educación Nacional o si figuro en la nómina de la planta de personal del Departamento de Boyacá y Municipio de Tunja, sin tener en cuenta el acta de posesión de fecha 6 de junio de 1977 suscrita entre el Secretario de Educación de Boyacá y la señora Ernestina Vergara de Acevedo, es decir que el nombramiento no tiene injerencia como quiera que la docente laboró para el Departamento de Boyacá – Municipio de Tunja. 17.
Así mismo, hizo un pronunciamiento del prevaricato por acción por desconocimiento de la jurisprudencia sentada por una Alta Corte. 18. Concluyó la señora Ernestina Vergara de Acevedo (docente) reúne los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928 y la Ley 37 de 1989, para el reconocimiento de pensión gracia por la UGPP. 19.
De igual manera manifestó que la Ernestina Vergara de Acevedo presentó una subordinación o dependencia con el Departamento de Boyacá y Municipio de Tunja. La docente ERNESTINA VERGARA DE ACEVEDO (docente) cumplió un horario al Departamento de Boyacá y Municipio de Tunja. 20. Finalmente solicitó se revoque la sentencia de primera instancia de fecha 4 de agosto de 2023, se acceda a las pretensiones de la demanda, se decrete y ordene el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 2.2.
Trámite de segunda instancia Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación 21.
El Despacho sustanciador, mediante auto de 23 de noviembre de 20235, admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante, en contra de la sentencia de primera instancia. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 22. Esta Corporación es competente para resolver los recursos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 y 247 del CPACA. 3.2.
Problema jurídico 23. Corresponde a la Sala determinar si: i) Conforme a los reparos por el recurrente, se debe determinar si la demandante tiene derecho a que la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP le reconozca, y pague una pensión de jubilación gracia solicitada. 3.3. Marco jurídico y jurisprudencial 24.
La pensión de jubilación gracia, fue creada a través de la Ley 114 de 1913, como una pensión de jubilación vitalicia para los maestros de escuelas oficiales, que hubiesen prestado sus servicios en el magisterio por un tiempo no menor a 20 años. 25. El valor de esta fue concebido como el equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor, o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable, siempre y cuando cumplieran con los siguientes requisitos, establecidos en su artículo 4º de la precitada Ley, a saber: "1°.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 5 Índice 0004 Samai - segunda instancia Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación 2°.
Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 3º. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 4º.
Que observa buena conducta. 5º. Que si es mujer está soltera o viuda. 6º. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento". 26. La mencionada prestación pensional, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública, mediante la Ley 116 de 1928.
Posteriormente, la Ley 37 de 1933, previó el reconocimiento pensional de jubilación gracia, para los maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria. 27. Con base en el proceso de nacionalización y la posterior centralización en la gestión de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se desarrolló el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mediante la Ley 91 de 1989.
Esta normativa reguló la manera en que se asumirían las cargas prestacionales del personal docente tras la nacionalización. Asimismo, buscó garantizar la expectativa de pensión gracia para aquellos docentes que, siendo territoriales, formaban parte del proceso de nacionalización hasta su culminación el 31 de diciembre de 1980. 28. Por ello, se inició un régimen de transición para los docentes vinculados antes de dicha fecha, permitiéndoles conservar este beneficio hasta que consoliden su derecho pensional, con el fin de proteger sus expectativas ante el cambio generado por la eliminación de la pensión gracia. Además, se determinará que, para los docentes vinculados después del 31 de diciembre de 1980, únicamente se reconocerá la pensión. Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación “ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.” 29. En este punto, es del caso decir que, la Corte Constitucional, declaró exequible la expresión “vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contenida en el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, aclarando que, las situaciones jurídicas consolidadas antes de entrar en vigencia la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989), quedan a salvo de una nueva normatividad, por constituir derechos adquiridos, los cuales, no podían ser desconocidos por el legislador. 30.
De esa manera, se consagró un régimen de transición para los docentes vinculados antes de esta fecha, que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho pensional, protegiendo sus expectativas frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, además, se precisó que, para los demás docentes, es decir los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. 31.
Posteriormente, el Consejo de Estado señaló que la expresión "vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980" no implica que la relación laboral estuviera activa en esa fecha, sino que lo fundamental es haber ejercido como docente territorial o nacionalizado: Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación “la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional” 32.
De lo anterior, se infiere que la citada prestación se causa únicamente para los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal. Es claro entonces, que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas. 33.
Posteriormente, esa misma Corporación, señaló que eran computables los tiempos de servicio ejercidos en planteles nacionales ni aquellos que provengan de nombramientos efectuados por el Gobierno Central. «2.3.2. De la vinculación del personal docente. En lo que respecta a las modalidades de vinculación del personal docente, la Ley 29 de 1989 consagró la descentralización administrativa en el sector de la educación, y dispuso que: “Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […] Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. […] Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.
Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia.” […] De tal manera y de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado doctor Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales, departamentales o nacionalizados.
No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional.”5 (La negrilla y el subrayado por fuera del texto) 34. Por lo tanto, los beneficiarios de la pensión gracia son solo aquellos docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, descartando de esta forma aquellas del orden nacional, bien sea porque provenga directamente del Gobierno Nacional o se acredite en el plenario que la profesión se ejerció en una institución educativa nacional. 35.
Luego, el Consejo de Estado afirmó que, para determinar el carácter nacional, nacionalizado o territorial de la plaza docente, se debía verificar la naturaleza del establecimiento, la autoridad nominadora y los recursos con que se pagan los salarios. Además, la Alta Corporación dictó pautas de interpretación frente a los casos de docentes nombrados por entidades territoriales, financiados, en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo fondo educativo regional. 36.
Por su parte, el Consejo de Estado en pronunciamiento del 11 de agosto de 20226 se refirió a los tres (3) presupuestos para reconocer la pensión gracia de la siguiente manera: 6 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación “De acuerdo con la anterior disposición, la pensión gracia se reconoce a los docentes que estén dentro de los siguientes supuestos: i) Vinculados «hasta el 31 de diciembre de 1980». ii) Que «tuviesen o llegaren a tener derecho». iii) Que «cumplan con la totalidad de los requisitos» previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado. 51.
El cumplimiento del primer componente normativo habilita la revisión del segundo y tercero, es decir, que es imperioso verificar si el docente tuvo una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, pues en caso de incumplirse este requerimiento no podrá estudiarse si puede llegar a tener derecho al reconocimiento pensional con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. 52.
Ahora bien, el segundo componente fijado en la disposición en comento, esto es, la expresión «tuviesen o llegaren a tener derecho», debe analizarse desde su sentido gramatical. 53. Al respecto, se observa que la frase contiene dos verbos expresados en modo subjuntivo, el cual alude a «información virtual, inespecífica, no verificada o no experimentada», en otras palabras, denota deseo, irrealidad, probabilidad o virtualidad. 54.
El primer verbo, esto es, «tuviesen» corresponde al pretérito imperfecto del modo subjuntivo, el cual, entre sus variados usos, indica «situaciones abiertas ancladas en el pasado», que pueden cerrarse en el momento del habla, pero también antes y después de este. 55. La Sala concluye que en el contexto en que se encuentra el verbo «tuviesen», puede interpretarse como la posibilidad de reconocer la pensión gracia a los docentes que antes o al momento de promulgarse la Ley 91 de 1989 hubieran cumplido los requisitos legalmente establecidos para el efecto, bajo la condición de que acreditaran una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980. 56.
Por su parte, el verbo «llegaren» está conjugado en futuro simple, el cual expresa «hechos venideros», es decir, que ya no se refiere a los maestros que tuvieran consolidado el derecho pensional antes del 29 de diciembre de 1989, sino a quienes reunieran los requisitos con posterioridad a esa fecha, siempre y cuando demostraran una experiencia docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.
Bajo este entendido, el legislador estableció una situación potencial o de posible realización en el futuro, esto es, con posterioridad a la expedición de la ley que contiene tal previsión. 57. Dicha interpretación es congruente con el hecho de que el verbo «llegaren» está precedido de la conjunción disyuntiva «o», la cual denota Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación «diferencia separación o alternativa entre dos o más personas, cosas o ideas»; por ende, la lectura gramatical del texto normativo analizado demuestra que el legislador estableció dos escenarios temporales para el reconocimiento de la pensión gracia, a saber: antes y después del 29 de diciembre de 1989.” 37.
A su vez, en la precitada sentencia de unificación, se estableció que conjugado en futuro simple denota una consecuencia en caso de cumplirse los anteriores supuestos, es decir, que los docentes “tuviesen” o” llegaren” a tener derecho a acceder a la aludida prestación: “Es así como el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 previó que los docentes «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» que «tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá».
Esta última parte de la norma trae el verbo «reconocerá» conjugado en futuro simple y denota una consecuencia en caso de cumplirse los anteriores supuestos, es decir, que los docentes «tuviesen» o «llegaren» a tener derecho a acceder a la aludida prestación.” 38. Finalmente Unificó Jurisprudencia indicando que los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento: “Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.” Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación 39.
De esta manera, la línea jurisprudencial sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente para determinar si es posible acceder a la citada prestación. 40. Teniendo en cuenta la normativa y jurisprudencia anterior, la Sala procede a efectuar el análisis del caso concreto. 3.4.
Caso concreto 41. Respecto de la inconformidad presentada por el demandante en el recurso de apelación presentado al decir que el 1https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=150013 333013201900037031500123 desconoció la forma de vinculación laboral o relación laboral de la demandante, la Sala evidencia, conforme las pruebas obrantes en el expediente, que la demandante fue vinculada directamente por el Ministerio de Educación Nacional al servicio docente a través de la Resolución No. 3443 de 27 de abril de 1977, a partir del 16 de marzo de 1977, en el cargo de maestra practica de docente en la Anexa Normal Nacional de Varones de Tunja en reemplazo de GONZALO CASTRO PARRA (Ver Índice Samai 0083) 42.
Así mismo, se encuentra acreditado que mediante acta del 06 de junio de 1977 la señora Ernestina Vergara de Acevedo se posesionó del nombramiento efectuado mediante la Resolución No. 344 de 27 de abril de 1977 tal como se evidencia a continuación: Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación 43.
De igual manera se encuentra acreditado que a la demandante mediante Decreto No. 0165 del 3 de julio de 2014 expedida por la Alcaldía Mayor de Tunja se le aceptó la renuncia a partir del 18 de julio de 2014 en su condición de Docente del Nivel de Preescolar en la Institución Educativa Escuela Normal Superior de Tunja. (Ver índice 0081 Samai) 44.
Del mismo modo, está probado que según los documentos mencionados y el certificado de historia laboral emitido por la Secretaría de Educación de Tunja, la demandante prestó sus servicios como docente Nacional desde el 14 de abril de 1977 hasta el 17 de julio de 2014 en la Escuela Normal Superior Santiago de Tunja. (Ver índice 0081) 45.
En este caso se debe precisar que el artículo 1° de la ley 91 de 1989, dispone que son territoriales aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975». 46. En concordancia con lo expuesto, este Tribunal ha sostenido que la prueba fundamental para determinar si el docente pertenece a la categoría del orden nacional, son los actos de nombramiento.
A través de estos documentos se Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación puede verificar si su designación, es realizada por el Ministerio de Educación Nacional.7 47.
De manera que teniendo en cuenta el asunto bajo análisis, se logra evidenciar que la docente fue nombrada por una entidad de orden nacional como lo es el Ministerio de Educación Nacional y no territorial con posterioridad al 1º de enero de 1976, por eso es dable concluir que la naturaleza jurídica de la vinculación de la demandante fue nacional. 48.
Además de ello, en las certificaciones expedidas por las entidades encargadas, se da cuenta que la demandante estaba vinculada como docente del orden nacional, por este sentido, no es de recibo el argumento en el escrito de apelación del demandante, al decir que el a quo no tuvo en cuenta la forma en que estuvo vinculada la señora Ernestina Vergara de Acevedo, pues siempre estuvo bajo el orden nacional y no nacionalizada ni territorial, como se pretende hacer ver en esta instancia judicial. 49.
Cabe resaltar, que la condición de docente territorial o nacionalizado es determinada por la ley y no se modifica ni se convierte en nacional por el hecho de que un delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional haya participado. 50. Respecto de la manifestación efectuada por el apoderado, al decir que el juez de primera instancia no estableció si el empleo público fue remunerado por la Nación – Ministerio de Educación Nacional es decir si figuro en la nómina de la planta de personal de nivel central del Ministerio de Educación Nacional o si figuro en la nómina de la planta de personal del Departamento de Boyacá y Municipio de Tunja. 7 Ver sentencia Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión no. 2 del 10 de octubre de 2024 expediente 152383333002-202100046-01 Magistrado ponente: Dr. Luís Ernesto Arciniegas Triana Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación 51.
En este punto, se debe aclarar que, si bien es cierto, la demandante fue incorporada a la Planta de Personal de la Secretaria de Educación del Departamento de Boyacá, lo cierto es, que la administración de las plantas de personal cedida a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó al menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los docentes, que permita equipararlos a quienes en su momento, fueron caracterizados como grupo especial que requirió la gracia de la pensión. 52.
Por ello, el Consejo de Estado ha señalado que “…si bien es cierto que los entes territoriales para asumir la administración del sector de la educación, dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues como ya se dijo, el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional son personal nacional.
Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación.” 53. De otra parte, respecto de la manifestación efectuada por el demandante al decir que el A quo no tuvo en cuenta el acta de posesión de fecha 6 de junio de 1977 suscrita entre el Secretario de Educación de Boyacá y la señora Ernestina Vergara de Acevedo. 54.
La Sala debe evidencia que la forma de vinculación del personal docente nacional, nacionalizado o territorial se da con el acto administrativo de nombramiento, y en el presente caso se dio por parte del Ministerio de Educación Nacional mediante el Resolución No. 3443 de 27 de abril de 1977. Esto en concordancia con la Ley 91 de 1989, que en su artículo 1° determinó: Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación “Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional: son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975” 55.
Además de ello, en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación. 56. Con lo antes expuesto y considerando el acto de nombramiento de la señora Ernestina Vergara de Acevedo, se evidencia que su vinculación fue de carácter nacional. Por lo tanto, la Sala procederá a confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 57.
Respecto de la manifestación efectuada por el apoderado de la demandante del prevaricato por acción, la Sala debe precisar que este se comete cuando un servidor público, como un juez, dicta una resolución arbitraria que es injusta y contraria la cual no es competencia de este Tribunal pronunciarse sobre dicha manifestación. Por lo tanto, no se ahondará de fondo en este punto.
IV. COSTAS 58. El artículo 47 de la Ley 2080/218, adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, dispuso que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de 8 “Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción” Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación fundamento legal.
Comoquiera que tal circunstancia no ocurrió en el sub judice, no se condenará en costas por esta instancia, más aún porque no se generaron gastos en la alzada. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 04 de agosto de 2023 proferida por el Juzgado Trece Administrativos del Circuito Judicial de Tunja, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: REMITIR, por conducto de la Secretaría de la Corporación, el expediente del proceso de la referencia al Juzgado de origen, una vez ejecutoriada esta providencia, realizando las anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Expediente: 1500133330132019-00037-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ernestina Vergara de Acevedo Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Unidad De Gestión Pensional Y Parafiscales – Ugpp, Departamento De Boyacá - Secretaria De Educación Y Municipio De Tunja – Secretaria De Educación Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.