[1] REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, veintinueve (29) de enero de dos mil veinticinco (2025) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CARRAZOS S.A.S. (en adelante Carrazos) DEMANDADO: MUNICIPIO DE TUNJA RADICACIÓN: 150013333010 2018-00154 01 Se decide la apelación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia de fecha 3 de septiembre de 2020, mediante la cual el Juzgado Décimo Administrativo de Tunja accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES LA DEMANDA. 1. La sociedad Carrazos incoó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Tunja, con el ánimo de obtener la nulidad del acto administrativo del 16 de agosto de 2018 que resolvió la petición de reconocimiento del silencio administrativo positivo y sobre la solicitud de devolución del pago de lo no debido por el impuesto de publicidad visual de las vigencias 2011, 2012 y 2013.
A título de restablecimiento del derecho solicitó declarar la ocurrencia del silencio administrativo positivo y acceder a las pretensiones del recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 0143 del 16 de febrero de 2017 que negó la devaluación del pago de lo no debido. 2. Como pretensión subsidiaria solicitó declarar la nulidad de la Resolución No. 0143 del 16 de febrero de 2017, mediante la cual el municipio de Tunja negó la devolución por pago de lo no debido, reconociendo intereses corrientes desde el momento en que se hizo la solicitud de devolución (24 de noviembre de 2016), hasta que se haga efectiva la misma. 3.
Como fundamento fáctico de sus pretensiones relató que a través de las Resoluciones Nos. 0476, 0477 y 0478 del del 21 de abril de 2015, se liquidaron e impusieron sanciones en su contra, por no declarar el impuesto de publicidad exterior de las vigencias 2011, 2012 y 2013. Contra las mismas, presentó recursos de revocatoria directa y, transcurrido un año sin que los mismos fueron resueltos, procedió a la protocolización del silencio Sentencia de 2ª Instancia Radicación: 2018-00154-01 Carrazos S.A.S. VS Municipio de Tunja [2] administrativo positivo a través de la Escritura Pública No. 2642 del 29 de julio de 2016 de la Notaría Segunda de Tunja. 4.
El 3 de agosto de 2016 presentó petición ante el municipio de Tunja solicitando se declarara la ocurrencia del silencio administrativo positivo, así como la declaratoria de que Carrazos no adeudaba suma alguna por concepto de impuestos y sanciones sobre la publicidad exterior visual de los periodos 2011, 2012 y 2013, así como la devolución de lo pagado; ello, dando cumplimiento al artículo 419 del Decreto 0389 de 2006, en armonía con el artículo 734 del Estatuto Tributario. 5.
A través de las Resolución No. 056 del 29 de julio de 2016 se revocaron las Resoluciones Nos. 0476, 0477 y 0478 de abril de 2015; con fundamento en ello, el 23 de septiembre de 2016 se le informó que no había lugar a declarar la existencia del silencio administrativo positivo, razón por la cual el 24 de noviembre de 2016 solicitó al municipio de Tunja la devolución del pago de lo no debido. 6.
La petición de devolución de lo pagado fue resuelta negativamente a través de la Resolución No. 0143 del 16 de febrero de 2017, advirtiendo que aun cuando se habían revocado las resoluciones sanción, el impuesto se había causado, así como los intereses moratorios y las sanciones por no declarar y por extemporaneidad. Contra la anterior resolución se interpuso recurso de reconsideración, y pasado un año sin que se emitiera pronunciamiento alguno al respecto, se procedió a la protocolización del silencio administrativo positivo, a través de la Escritura Pública No. 1360 del 1° de junio de 2018, de la Notaría Segunda de Tunja. 7.
El 25 de julio de 2018 se solicitó al municipio de Tunja que declarara el silencio administrativo positivo, insistiendo en la devolución del impuesto pagado indebidamente, petición que fue negada. 8. En lo normativo, se sostuvo que el municipio de Tunja violó el derecho al debido proceso y a la defensa de la sociedad, toda vez que no se tuvo en cuenta el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 0143 de 2017, bajo el argumento de que la persona autorizada por el representante legal para notificarse de dicho acto, había renunciado a términos, lo cual contraría lo dispuesto en el artículo 71 del CPACA, siendo clara la configuración del silencio administrativo positivo.
Con ello, se desconocieron las previsiones de los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario (ET) y 417 y 419 del Decreto 0389 de 2006 que contiene el estatuto de rentas de Tunja. 9. Sostuvo que en el presente caso se configuró la cosa juzgada, toda vez que al revocarse de manera extemporánea las Resoluciones Nos. 0476, 0477 y 0478 de 2015, se había configurado el acto ficto, que debe ser respetado por la administración. 10.
Por otro lado, mencionó que se desconoció el principio non bis in idem, por cuanto la negativa del municipio de Tunja de devolver lo pagado, revive las sanciones y la determinación del impuesto por aforo, pese a que las sanciones habían sido revocadas con la Resolución No. 056 de 2016. Sentencia de 2ª Instancia Radicación: 2018-00154-01 Carrazos S.A.S. VS Municipio de Tunja [3] DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. 11.
En sentencia del 3 de septiembre de 2020 el Juzgado Décimo Administrativo de Tunja resolvió: “PRIMERO: Declarar la nulidad del oficio N° 604 de 16 de agosto de 2018, que negó la solicitud de declaratoria de silencio administrativo positivo, en relación con el recurso de reconsideración impetrado por Carrazos S.A.S., el 26 de mayo de 2017, contra la Resolución N° 0143 del 16 de febrero de 2017.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, reconocer la configuración del silencio administrativo positivo en relación con el recurso de reconsideración interpuesto el 26 de mayo de 2017 contra la Resolución N° 0143 del 16 de febrero de 2017. En consecuencia, se declara resuelto a favor de la sociedad Carrazos S.A.S., por lo que se ordena al Municipio de Tunja, proceda a la devolución de lo pagado por la sociedad demandante CARRAZOS S.A.S., por concepto del impuesto de publicidad exterior visual, vigencias 2011, 2012 y 2013, sanción e intereses, en cuantía de $33.486.000, de acuerdo con el comprobante de consignación del Banco de Occidente, visto a folio 455 del plenario.
Se condena al Municipio de Tunja al pago de los intereses corrientes a partir de la notificación del acto que negó la devolución, contenido en la Resolución N° 143 del 16 de febrero de 2017, esto es, desde el 31 de marzo de 2017, hasta la fecha de ejecutoria de esta providencia, a la tasa prevista en el Artículo 864 del Estatuto Tributario.
TERCERO: NO CONDENAR EN COSTAS en esta instancia, conforme lo indicado en precedencia.
CUARTO: Por secretaría y en firme este proveído, compulsar copias del expediente a la Fiscalía General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, para que adelante las investigaciones correspondientes por la omisión de resolver el recurso de reconsideración interpuesto el 26 de mayo de 2017, contra la Resolución N° 0143 del 16 de febrero de 2017.
(…)” 12. Para adoptar la anterior decisión, el a quo empezó haciendo referencia a las generalidades del impuesto de publicidad exterior visual, advirtiendo que tiene su origen en la Ley 97 de 1913, mediante la cual se autorizó al Concejo Municipal de Bogotá para establecer un impuesto “por colocación de avisos en vía pública”, facultad que fue extendida a los demás municipios, a través de la Ley 84 de 1915.
Posteriormente, con la Ley 140 de 1994 se autorizó a los Concejos municipales y distritales la adecuación de dicho impuesto, a efectos de que cubriera también la colocación de toda publicidad exterior visual, norma que conforme la interpretación del Consejo de Estado, gravó en forma autónoma toda la publicidad exterior visual allí definida.
Sentencia de 2ª Instancia Radicación: 2018-00154-01 Carrazos S.A.S. VS Municipio de Tunja [4] 13. Con fundamento en ello, el Estatuto de Rentas del municipio de Tunja, Decreto 090 de 1994, incorporado en el Decreto 389 de 2006, vigente para la época de los hechos, reguló a partir del artículo 136 el impuesto de publicidad exterior visual, el cual tiene como hecho generador la colocación de publicidad exterior.
Agregó que allí mismo se indicó la consecuencia jurídica de la falta de declaración por parte del contribuyente responsable, a saber, el “doble del impuesto que ha debido pagarse.” 14. Posteriormente, hizo referencia al proceso de aforo como aquel previsto en el Estatuto Tributario para aquellos eventos en los cuales no se obtiene la declaración a instancias del contribuyente.
Así, en los artículos 715 a 717 se precisa que si previo emplazamiento por no declarar, no se presenta aun la declaración respectiva, se impondrá sanción por no declarar y la administración podrá determinar mediante liquidación de aforo, la obligación tributaria. Tal normatividad fue adoptada por el municipio de Tunja, en virtud del artículo 59 de la Ley 788 de 2002. 15.
Enseguida, precisó que a la luz del artículo 720 del Estatuto Tributario y 406 del Estatuto de rentas de Tunja vigente en la época de los hechos, contra los actos que en ejercicio de la actividad de fiscalización emita la administración, procede el recurso de reconsideración, el cual se debe interponer dentro de los dos meses siguientes a su notificación en debida forma; por su parte, la administración cuenta con el término de un año para resolver y notificar el recurso, de no hacerlo oportunamente, opera el silencio administrativo positivo, tal como se desprende de los artículos 417 y 419 del mencionado Estatuto de Rentas, en armonía con los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario. 16.
Frente al caso concreto, manifestó que no es de recibo el argumento expuesto por el municipio de Tunja de que la persona autorizada por Carrazos para notificarse de la Resolución No. 0143 de 2017 manifestó que renunciaba a términos, toda vez que el artículo 71 del CPACA dispone que el autorizado solo estará facultado para recibir la notificación y, por tanto, cualquier manifestación que haga en relación con el acto administrativo se tendrá, de pleno derecho, por no realizada; razón por la cual no puede alegarse que dicho acto administrativo se encontraba en firme cuando se presentó el recurso de reconsideración y que, por lo mismo, no había lugar a la configuración del silencio administrativo positivo. 17.
Aunado a ello, el a quo verificó que en la constancia de notificación de la Resolución No. 0143 de 2017, nada dice sobre renuncia a términos de ejecutoria. De acuerdo con ello, consideró que el acto administrativo contenido en la Resolución N° 143 del 16 de febrero de 2017, no adquiría firmeza, y por consiguiente el contribuyente Carrazos, se encontraba plenamente facultado para interponer en su contra el recurso de reconsideración, como en efecto lo hizo, en razón a ello, la administración municipal debió dar trámite al recurso interpuesto, resolverlo y notificarlo en el término de un año, sin embargo, no lo hizo, razón por la cual sí había lugar a declarar el silencio administrativo positivo. 18.
Finalmente, aclaró que aun cuando la entidad manifestó en su defensa que el hecho generador del impuesto de publicidad exterior visual por parte Sentencia de 2ª Instancia Radicación: 2018-00154-01 Carrazos S.A.S. VS Municipio de Tunja [5] de Carrazos, para los años 2011, 2012 y 2013, efectivamente se configuró, razón por la cual se torna improcedente la solicitud de devolución formulada por la demandante, ello no es óbice para restarle efectos a la configuración del silencio administrativo positivo, toda vez que el ente territorial demandado estaba en el deber de pronunciarse en término frente al recurso de reconsideración interpuesto y no lo hizo.
RECURSO DE APELACIÓN. 19. Parte demandada. El municipio de Tunja, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación exponiendo los siguientes argumentos de disenso: - El a quo confundió la obligación formal de presentar la respectiva declaración con la de pago efectivo del tributo, pese a que son dos actos tributarios diferentes, toda vez que la actuación administrativa iniciada por la demandante corresponde a la imposición de sanción por no presentar la declaración del impuesto, el cual se generó automáticamente por la instalación de la publicidad, sin embargo, se ordenó la devolución de lo imputado por dicho concepto. - El cumplimiento de la obligación sustancial no fue objeto de solicitud de revocatoria por parte de la sociedad demandante, máxime cuando se configuraron los elementos del tributo, lo cual hace improcedente el alegado pago de lo no debido. - La revocatoria cobijó el no cobró de la sanción por n declarar, quedando pendiente la obligación sustancial. - La petición de devolución del pago de lo no debido había sido presentada por Carrazos en septiembre de 2015 y resuelta negativamente por el municipio, sin embargo, la demandante radicó nueva petición en el año 2016, la cual fue nuevamente negada a través de la Resolución No. 0143 de 2017, contra la cual se interpuso el recurso de reconsideración sobre el que se alegó el silencio administrativo positivo. - Insistió en que al notificarse de la Resolución No. 0143 de 2017, quedó plasmada la renuncia a términos, lo cual generó en la administración la certeza de que la sociedad demandante no recurriría la decisión, induciéndola a error. - Para la configuración del silencio administrativo positivo, no basta el vencimiento del plazo, además, es indispensable que el mismo no contravenga disposiciones legales o constitucionales; el a quo se limitó a analizar la parte formal del silencio administrativo, pero no tuvo en cuenta el criterio sustancial del mismo, como la acreditación de los requisitos esenciales del derecho reclamado. - La orden de devolución de los dineros pagados por concepto de publicidad exterior visual desconoce un acto administrativo previo que goza de presunción de legalidad, a través del cual, se determinó la causación del impuesto y se negó la redistribución de los dineros. - Para el caso, existe un acto administrativo que desde el año 2015 señaló expresamente que los dineros consignados por aquél corresponden al pago de su obligación por concepto de un impuesto, desvirtuando la existencia de un pago de lo no debido o pago en exceso.
Sentencia de 2ª Instancia Radicación: 2018-00154-01 Carrazos S.A.S. VS Municipio de Tunja [6] - En la sentencia se ordena la devolución de unos valores reclamados por el demandante a título de pago de lo no debido, ello teniendo en cuenta lo que fue solicitado y resuelto a través del acto administrativo declarado nulo, pues la petición que dio origen al oficio anulado correspondió en su esencia a que se declare que Carrazos no adeuda suma alguna por concepto de impuestos, situación diferente al clamor de devolución del dinero que se considera canceló sin estar obligado a ello.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 20. Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i) lo que se debate en esta instancia y formulación del problema jurídico, ii) el análisis de la Sala, y iii) el estudio y solución del caso concreto. LO DEBATIDO EN SEGUNDA INSTANCIA Y EL PROBLEMA JURÍDICO. 21.
Conforme lo dispone el artículo 328 del CGP, la competencia del ad quem se encuentra limitada por los argumentos expuestos en el recurso de apelación, correspondiéndole pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por la parte recurrente, salvo que se trate de aspectos que deban ser objeto de pronunciamiento de oficio, o que ambas partes hayan apelado la sentencia, evento en el cual el superior resolverá sin limitaciones. 22.
Así las cosas, le corresponde a la Sala establecer si hay lugar o no a declarar la nulidad del acto administrativo mediante el cual el municipio de Tunja negó la declaratoria del silencio administrativo positivo en relación con el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 0143 de 16 de febrero de 2017 que le negó a la sociedad Carrazos la petición de reintegro de las sumas de dinero apropiadas por la Oficina de Impuestos en virtud de las Resoluciones Sancionatorias Nos. 0476, 0477 y 0478 de abril de 2015.
LAS PROPOSICIONES SOBRE LOS HECHOS. 23. En el expediente se encuentran probadas las siguientes afirmaciones sobre los hechos: -- El Municipio de Tunja sancionó a la sociedad Carrazos por no haber presentado la declaración de la publicidad exterior visual en las vigencias fiscales 2011, 2012 y 2013, a través de los siguientes actos administrativos: ACTO ADMINISTRATIVO VIGENCIA FISCAL VALOR Resolución Sanción No. 0476 del 21 de abril de 2014 2011 $16.068.000.00 Resolución Sanción No. 0477 del 21 de abril de 2014 2012 $17.004.000.00 Resolución Sanción No. 0478 del 21 de abril de 2014 2013 $17.682.000.00 Sentencia de 2ª Instancia Radicación: 2018-00154-01 Carrazos S.A.S. VS Municipio de Tunja [7] -- El 14 de julio de 2015, con radicado No. SAC-66-14412, la sociedad demandante presentó ante el municipio de Tunja solicitud de revocatoria directa de dichos actos administrativos. -- El 3 de agosto de 2016 la sociedad Carrazos radicó ante el municipio de Tunja petición solicitando la declaración de configuración del silencio administrativo positivo en relación con las precitadas solicitudes de revocatoria directa. -- Mediante petición del 14 de julio de 2015, la sociedad Carrazos solicitó al municipio de Tunja que la suma de $33.486.000,00 consignada con ocasión de las Resoluciones Sancionatorias Nos. 0476, 0477 y 0478 de abril de 2015, se aplicara al impuesto de industria y comercio, manifestando que impugnaría las resoluciones sanción. -- A través de la Resolución No. 056 del 29 de julio de 2016 se resolvieron las solicitudes de revocatoria de las resoluciones sanción, resolviendo: “ARTÍCULO PRIMERO: REVOCAR las Resoluciones No. 0476, 0477 y 0478 del 21 de abril de 2015, proferidas por la Unidad de Liquidación de la Oficina de Impuestos, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
ARTÍCULO SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad de Liquidación de la Oficina de Impuestos Municipal realizar el ajuste correspondiente en el Sistema de Impuestos Plus.” -- El 24 de noviembre de 2016 la sociedad Carrazos solicitó al municipio de Tunja el reintegro de las sumas de dinero apropiadas por la Oficina de Impuestos en virtud de las Resoluciones Sancionatorias Nos. 0476, 0477 y 0478 de abril de 2015, alegando pago de lo no debido. -- La anterior petición fue resuelta negativamente a través de la Resolución No. 0143 del 16 de febrero de 2017, al considerar: “(…) Así las cosas y para el caso en comento, si bien es cierto la Resolución N° 056 de 2016 revocó las resoluciones Sanción, se reitera que el Impuesto de publicidad exterior visual se causó, al igual que los intereses moratorios, la sanción por no declarar y la sanción por extemporaneidad, razón por la cual no se puede acceder a la solicitud de devolución por pago de lo no debido, puesto que la deuda de impuesto tal como se manifestó se encuentra contemplada en la norma tributaria, encontrando que el valor pagado se abonó a la deuda total, conforme fue solicitado por el contribuyente en su momento.” -- La notificación personal de dicho acto administrativo se llevó a cabo el 31 de marzo de 2017, al señor Miller Hernando Rodríguez, conforme la autorización emitida por el representante legal de Carrazos, así: Sentencia de 2ª Instancia Radicación: 2018-00154-01 Carrazos S.A.S. VS Municipio de Tunja [8]. -- El 26 de mayo de 2017 Carrazos interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución No. 0143 del 16 de febrero de 2017. -- La sociedad Carrazos protocolizó el silencio administrativo positivo del recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 0143 del 16 de febrero de 2017, a través de la Escritura Pública 1360 del 1° de junio de 2018 de la Notaría Segunda de Tunja. -- El 26 de julio de 2018 la sociedad demandante solicitó al municipio de Tunja que declarara la configuración del silencio administrativo positivo en relación con el recurso de reconsideración presentado contra la Resolución No. 0143 del 16 de febrero de 2017. -- Tal petición fue negada a través de Oficio No. 604 del 16 de agosto de 2018. -- El 15 de mayo de 2015 la sociedad Carrazos consignó a favor del Municipio de Tunja, la suma de $33.486.000.00.
ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. 24. La Sala confirmará el fallo de primera instancia, teniendo en cuenta que, tal como lo advirtió el a quo, se verificó el supuesto de hecho contenido en el artículo 419 del estatuto de rentas del municipio de Tunja, en virtud del cual se configura el silencio administrativo positivo cuando el plazo de un año para resolverlos venció sin que la administración los haya resuelto y/o notificado en debida forma, siendo procedente acceder a lo peticionado en el recurso, máxime cuando no se observa que el reconocimiento de ello contraríe disposiciones legales o constitucionales.
Del silencio administrativo positivo en materia tributaria. 25. Encontrando su origen en el derecho fundamental previsto en el artículo 23 de la C.P., el silencio administrativo positivo tiene lugar cuando la Sentencia de 2ª Instancia Radicación: 2018-00154-01 Carrazos S.A.S. VS Municipio de Tunja [9] Administración se abstiene de pronunciarse frente alguna petición o recurso presentada por un ciudadano, o cuando lo hace fuera del término establecido para el efecto.
Al respecto, el Consejo de Estado1 en consulta del 13 de diciembre de 2019 advirtió que se trata de una ficción legal establecida por el legislador en favor del peticionario en virtud de la cual surge un acto administrativo ficto que puede ser enjuiciado. En este sentido indicó: “Sobre el silencio administrativo la doctrina extranjera ha precisado2: La falta de pronunciamiento de la administración generaría una situación de paralización e incertidumbre a los interesados si no existiese un plazo máximo para resolver ni se previesen consecuencias algunas para el incumplimiento de la obligación legal de resolver.
Pues los interesados no podrían ejercer ni proteger sus derechos o intereses legítimos, ya que desconocerían la decisión de la administración con respecto a aquellos, y no podrían combatir esta situación al carecer de acto administrativo alguno que recurrir, quedando, además, expuestos a la decisión que finalmente adoptara la administración. Por ello, la Administración pública debe legalmente pronunciarse y resolver, provocando en otro caso el juego de lo que se conoce como silencio administrativo, el cual puede ser positivo -que determina la estimación de lo pedido, es decir, el surgimiento ex lege de un acto en tal sentido, o negativo -que provoca la mera presunción de la denegación de lo pedido-.” 26.
Se indicó allí que, en términos de la Corte Constitucional, esta figura se fundamenta en la desigual relación que existe entre la administración y el administrado, de ahí que se trate de una salvaguarda de los derechos de los particulares ante la injustificada abstención de los funcionarios, obligados a producir un acto o expresar su voluntad dentro de un plazo definido. 27.
De acuerdo con ello, se dice que el silencio administrativo es por regla general negativo, es decir, cuando vencido el plazo previsto en la ley para responder o resolver, la administración no lo ha hecho, o de haberlo hecho, no la ha notificado, entendiéndose que la petición fue desestimada o negada al peticionario. Por el contrario, el silencio administrativo positivo “se produce cuando vencido el plazo establecido en la ley no se ha emitido y notificado decisión expresa que decida la solicitud o recurso, evento en el cual la ley dispone que se tenga como resuelto de manera favorable o concedido lo pedido por el interesado en la solicitud o recurso que ha presentado.
Debe aclararse que este opera de manera excepcional, solamente en aquellos casos y condiciones señalados en norma especial.”3 28. Jurisprudencialmente se ha establecido que el silencio administrativo, 1 Consejo de Estado- Sala de Consulta y Servicio Civil, consulta del 13 de diciembre de 2019, C.P. Oscar Dario Amaya Navas, Rad.2019-00110-00. 2 Parejo Alfonso Luciano, Lecciones de Derecho Administrativo, Editorial Tirant Lo Blanch, Pag 418. 3 Consejo de Estado- Sala de Consulta y Servicio Civil, consulta del 13 de diciembre de 2019, C.P. Oscar Dario Amaya Navas, Rad.2019-00110-00.
Sentencia de 2ª Instancia Radicación: 2018-00154-01 Carrazos S.A.S. VS Municipio de Tunja [10] ya sea positivo o negativo, deviene de la configuración de tres requisitos, así: “Para resolver, es útil poner de presente que la Sección19 señaló que, para que se configure el silencio administrativo positivo, se deben cumplir tres requisitos: (i) que la ley le haya dado a la Administración un plazo dentro del cual debe resolver la petición o recurso, (ii) que la norma contemple expresamente que el incumplimiento del plazo para resolver deriva en la configuración de un acto ficto favorable a lo solicitado; y (iii) que la autoridad que estaba en la obligación de resolver, no lo haya hecho dentro del plazo legal.”4 29.
En materia tributaria, el artículo 737 del Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario señala:
ARTICULO 734. SILENCIO ADMINISTRATIVO. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará. 30. En punto al termino de respuesta de los recursos, el artículo 732 ibidem dispone:
ARTICULO 732. TERMINO PARA RESOLVER LOS RECURSOS. La Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma. 31. Se tiene entonces que por disposición expresa del legislador, el silencio de la administración en materia tributaria, cuando de recursos se trata, se traduce en una decisión favorable a lo peticionado por el recurrente, es decir, se configura un acto administrativo ficto de carácter positivo.
En punto a ello, el Consejo de estado en la sentencia previamente citada consideró: “De las normas citadas, se desprende que el término de un año es preclusivo. En consecuencia, si vence el término legal sin que se resuelva el recurso se entiende que la Administración pierde competencia para manifestar su voluntad y las actuaciones surtidas con posterioridad se consideran nulas, tal cual lo ha reconocido la Sala5.
Al respecto, la sentencia del 11 de noviembre de 2021 (exp. 24352, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello) manifestó que «si habiéndose interpuesto el recurso oportuna y debidamente, la administración tributaria no lo resuelve dentro del término de un (1) año a partir de su interposición, lo cual comprende su 4 Consejo de Estado- Sección Cuarta, sentencia del 31 de octubre de 2024, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Rad.
No. 50001-23-33-000-2017-00121-01 (28964). 5 Sentencias de 21 de octubre de 2010, exp.17142, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; 6 de diciembre de 2017, exp.21308, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 9 de agosto de 2018, exp. 23724, C.P. Milton Chaves García, reiteradas en fallos del 22 de junio de 2023 y 29 de febrero de 2024, exps. 26888 y 27923, C.P, Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
Sentencia de 2ª Instancia Radicación: 2018-00154-01 Carrazos S.A.S. VS Municipio de Tunja [11] notificación, la consecuencia jurídica es la configuración de un acto administrativo ficto22 que prohíja lo solicitado por el recurrente, es decir, que lo pretendido por este con el recurso, se tiene por aceptado (…)» (subraya la Sala). Luego, este fallo, que analizó si la citación para surtir la notificación personal bastaba para enervar la configuración del silencio administrativo positivo y si los contribuyentes podrían incurrir en conductas abusivas y dilatorias, señaló lo siguiente: «Al respecto preciso es señalar que si bien el artículo 732 del Estatuto Tributario, no señala expresamente que el término para resolver el recurso, comprenda su notificación, ello resulta inherente a tal actuación, comoquiera que hasta tanto no sea comunicada la decisión al interesado, no puede producir efecto alguno, por lo que no le asiste razón al apelante.
Amén de que la propia ley determina las herramientas para que se surta la notificación, neutralizando así cualquier conducta dilatoria a estos efectos. Para el caso, como se anotó, ante la no comparecencia del actor dentro de los 10 días siguientes, la entidad estaba facultada para notificar el acto mediante edicto, lo cual no hizo».
(…) La Sala precisa que lo expuesto no supone, de modo alguno, la prevalencia de las formas sobre la sustancia. Por el contrario, la configuración del silencio administrativo positivo constituye una garantía al derecho al debido proceso que fue regulada detalladamente por el legislador, por lo que no puede ser omitida por la Administración alegando principios como la buena fe o la sustancialidad de las formas.” (Negrilla añadida por esta Sala) 32.
Ahora bien, valga señalar que en virtud de lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley 788 de 20026, el Decreto 389 de 2006, Estatuto de Rentas del municipio de Tunja - vigente en la época de los hechos-, señalaba en sus artículos 417 y 419: “ARTICULO 417. TERMINO PARA RESOLVER LOS RECURSOS. La oficina jurídica del Municipio de Tunja tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma.” “ARTICULO 419.
SILENCIO ADMINISTRATIVO. Si transcurrido el término de un año con que cuenta la Oficina Jurídica de la Alcaldía para resolver y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración Municipal de oficio o a petición de parte, así lo declarará.” 6 Ley 788 de 2002.
ARTÍCULO
59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.
El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos. Sentencia de 2ª Instancia Radicación: 2018-00154-01 Carrazos S.A.S. VS Municipio de Tunja [12] 33.
De acuerdo con ello, es claro que, así como ocurre con los procedimientos tributarios a nivel nacional, en el nivel territorial tiene lugar, por disposición legal, el silencio administrativo positivo cuando, vencido el término de un año previsto para resolver los recursos procedentes, la administración no los resolvió o, de haberlo hecho, no notificó la decisión en debida forma, entendiendo se resuelto a favor del recurrente el recurso.
Caso concreto. 34. Recapitulando, recuerda la Sala que el a quo accedió a las pretensiones de la demanda declarando la nulidad del Oficio No. 604 de 16 de agosto de 2018, mediante el cual el municipio de Tunja negó la solicitud de declaratoria de silencio administrativo positivo, en relación con el recurso de reconsideración impetrado por Carrazos S.A.S., el 26 de mayo de 2017, contra la Resolución N° 0143 del 16 de febrero de 2017; ordenando al Municipio de Tunja la devolución de lo pagado por la sociedad demandante CARRAZOS en virtud de los citados actos administrativos. 35.
Inconforme, el ente demandante insiste en que una es la obligación tributaria y otra es la sanción por no declarar, siendo evidente que al causarse el impuesto, los dineros cancelados por la sociedad demandante se imputaron al pago del impuesto, tal como aquella lo solicitó. 36. Para resolver lo pertinente, la Sala anuncia desde ya, que confirmará la decisión de primera instancia, toda vez que se encuentran plenamente configurados en el presente caso los elementos que, a la luz del artículo 734 del Estatuto Tributario y 419 del Estatuto de Rentas del municipio de Tunja, dan lugar al silencio administrativo positivo. 37.
Se encuentra plenamente acreditado que a través de las Resoluciones Nos. 0476, 0477 y 0478 de abril de 2014, el municipio de Tunja sancionó a la sociedad Carrazos por no haber presentado la declaración de la publicidad exterior visual en las vigencias fiscales 2011, 2012 y 2013. Que en virtud de ello, el 15 de mayo de 2015 la sociedad Carrazos consignó a favor del Municipio de Tunja, la suma de $33.486.000, procediendo el 14 de julio de 2015 a solicitar la revocatoria directa de dichos actos administrativos. 38.
Efectivamente, a través de la Resolución No. 056 del 29 de julio de 2016 el municipio de Tunja revocó las Resoluciones Sancionatorias Nos. 0476, 0477 y 0478 de abril de 2015. Se encuentra igualmente acreditado que antes de la expedición de la resolución revocatoria, la sociedad Carrazos solicitó que lo pagado se imputara al impuesto de industria y comercio, sin embargo, no obra respuesta alguna emitida por el municipio en relación con dicha petición. 39.
Ahora, una vez emitida la decisión de revocar las resoluciones sanción, la aquí demandante solicitó la devolución de lo pagado el 15 de mayo de 2015, alegando que los actos administrativos que le habían servido de fundamento, habían sido revocados, petición que fue negada través de la Resolución No. 0143 del 16 de febrero de 2017, contra la cual se interpuso Sentencia de 2ª Instancia Radicación: 2018-00154-01 Carrazos S.A.S. VS Municipio de Tunja [13] recurso de reconsideración el 26 de mayo de 2017, tendiendo en cuenta que había sido notificada personalmente el 31 de marzo de ese año. 40.
No se encuentra acreditado que la entidad hubiese resuelto oportunamente dicho recurso, por el contrario, la ausencia de respuesta no es un hecho negado por la entidad, aunque si excusado en la manifestación de renuncia a términos de la persona autorizada por la sociedad demandante para notificarse de dicho acto, siendo claro, como lo explico el a quo, que dicha manifestación no tiene validez alguna cuando quien la realiza es una persona autorizada para recibir la notificación, como ocurrió en el presente caso. 41.
Es claro entonces que se configuran los elementos del silencio administrativo, esto es, el establecimiento de un plazo de respuesta -para el caso, un año (art. 417 del Estatuto de Rentas del municipio de Tunja)-, que la norma contemple expresamente que el incumplimiento del plazo para resolver deriva en la configuración de un acto ficto favorable a lo solicitado -para el caso, artículo 419 ibidem)- y que la autoridad que estaba en la obligación de resolver, no lo haya hecho dentro del plazo legal, tal como sucedió en el sub examine.
Así las cosas, no existe razón alguna para desconocer la configuración del silencio administrativo positivo a favor de la sociedad Carrazos, en la relación con el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 0143 del 16 de febrero de 2017. 42. Ahora, aun cuando la parte demandada alega que uno es el impuesto u obligación tributario y otra la sanción por no declarar, la Sala comparte el criterio del a quo en el sentido de que, aun cuando el impuesto pudo haberse causado, lo cierto es que ello no es óbice para la configuración del silencio administrativo positivo a favor del recurrente, máxime cuando este opera de pleno derecho y, para el caso, es claro que las sanciones que motivaron el pago de las sumas de dinero cuya devolución se solicitó, fueron revocadas.
Valga señalar a demás que dichas resoluciones sanción eran indispensables para el establecimiento del tributo por aforo, luego no puede alegarse que la revocatoria directa solamente cobijó las sanciones pero no la obligación sustancial. 43. No es cierto, además, como lo sostiene el municipio de Tunja, que la decisión judicial apelada exoneró a la sociedad demandante del pago del tributo, puesto que esta se limitó a la declaratoria de nulidad del acto administrativo que negaba los efectos del silencio administrativo positivo de orden legal, con el consecuente restablecimiento del derecho que, para el caso, conlleva la devolución de dinero. 44.
Así las cosas, se confirmará la decisión de primera instancia. DE LAS COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO. 45. El artículo 188 del CPACA dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
Dicha norma fue recientemente adicionada por el artículo 47 de la Sentencia de 2ª Instancia Radicación: 2018-00154-01 Carrazos S.A.S. VS Municipio de Tunja [14] Ley 2080 de 2021, en el siguiente sentido, “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
En el presente asunto correspondería condenar en costas a la parte vencida, sin embargo, las mismas no se encuentran causadas, razón por la cual se abstiene de imponer condena en tal sentido. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del 3 de septiembre de 2020, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Tunja, por las razones expuestas.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia TERCERO.- Ejecutoriada esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y de ello déjese registro en el Sistema “SAMAI”. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada (firmado electrónicamente en SAMAI) LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (E)