REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 1 MAGISTRADO PONENTE: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, veintinueve (29) de enero de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA RADICADO: 15238-33-33-001-2022-00268-02 DEMANDANTE: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DE BOYACÁ (CORPOBOYACÁ) DEMANDADO: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE VITERBO TEMA: CADUCIDAD - PRESCRIPCIÓN ACCIÓN DE COBRO DEL IMPUESTO PREDIAL – PORCENTAJE AMBIENTAL ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación que interpuso la parte demandada contra la sentencia emitida el 23 de mayo de 2023, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES DEMANDA1 Declaraciones y condenas 1. La Corporación Autónoma Regional de Boyacá (Corpoboyacá), que actúa a través de apoderada, presentó demanda de reparación directa contra el Municipio de Santa Rosa de Viterbo, con el fin de que sea declarado administrativa y patrimonialmente responsable por el daño que dice le causó, consistente en la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial y con éste del porcentaje ambiental que se debía transferir a Corpoboyacá, correspondiente a vigencias 1995 a 2013, respecto de las que el municipio declaró la prescripción en el año 2019. 2.
Como consecuencia de la declaración anterior, pidió que (i) se condene a la entidad demandada al pago de $7.602.945 correspondientes al porcentaje ambiental prescrito en el año 2019; (ii) «se reconozca cancelar a favor de CORPOBOYACÁ los intereses moratorios generados por la transferencia extemporánea del porcentaje ambiental a partir del 16 de enero de 2020, de conformidad con el artículo 5 del Decreto 1339 de 1994». 3.
Finalmente, que sobre los valores que sean reconocidos se ordene la actualización de conformidad con el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1 Actuación 3, archivo «01Demanda.pdf» - Samai (primera instancia). Reparación directa Rad. 15238-33-33-001-2022-00268-02 Sentencia de segunda instancia 2 Fundamentos fácticos 4.
La apoderada de Corpoboyacá señaló que el Municipio de Santa Rosa de Viterbo adoptó como modalidad de transferencia a Corpoboyacá, un porcentaje ambiental correspondiente al 15% del total del recaudo por concepto de impuesto predial unificado. 5. Indicó que, el 26 de agosto de 2020, Corpoboyacá realizó la revisión de las transferencias del porcentaje ambiental de la vigencia 2019 realizadas por el Municipio de Santa Rosa de Viterbo a esa corporación, fecha en que dice conoció los actos administrativos de prescripción de la acción de cobro del impuesto predial unificado y complementario de las vigencias 1995 a 2013, con respecto a los siguientes predios: Ítem Predio – código catastral Acto administrativo de prescripción del impuesto predial unificado Vigencias prescritas 1 010000320009000 Resolución No. 01 del 15 de enero de 2019 1995 a 2013 2 010001270005000 Resolución No. 02 del 23 de enero de 2019 2011 a 2013 3 010000070009000 Resolución No. 03 del 17 de enero de 2019 2011 a 2013 4 010000430012000 Resolución No. 04 del 13 de febrero de 2019 2007 a 2013 5 010000380020000 Resolución No. 05 del 23 de enero de 2019 2011 a 2013 6 00300030336000 Resolución No. 06 del 28 de enero de 2019 2007 a 2013 7 010000550004000 Resolución No. 07 del 30 de enero de 2019 2012 a 2013 8 000300030362000 Resolución No. 08 del 4 de febrero de 2019 2008 a 2013 9 000300050266000 Resolución No. 09 del 7 de febrero de 2019 2008 a 2013 10 000300020339000 Resolución No. 10 del 11 de febrero de 2019 1996 a 2013 11 000200050158000 Resolución No. 11 del 11 de febrero de 2019 2005 a 2013 12 000300040183000 Resolución No. 12 del 11 de febrero de 2019 2004 a 2013 13 000300040301000 2004 a 2013 14 000200050159000 Resolución No. 13 del 13 de febrero de 2019 2000 a 2013 15 00100060048000 Resolución No. 14 del 13 de febrero de 2019 2002 a 2013 16 000100060045000 Resolución No. 14 del 13 de febrero de 2019 2002 a 2013 17 000300020208000 Resolución No. 15 del 13 de febrero de 2019 2003 a 2013 18 000200010158000 Resolución No. 16 del 18 de febrero de 2019 2010 a 2013 19 000100060158000 Resolución No. 17 del 28 de febrero de 2019 2004 a 2013 20 000200010068000 Resolución No. 18 del 18 de febrero de 2019 2009 a 2013 21 000300020037000 1997 a 2013 22 000300020038000 1995 a 2013 23 000300020042000 2011 a 2013 24 01000080024000 Resolución No. 19 del 19 de febrero de 2019 2011 a 2013 25 000200010104000 Resolución No. 20 del 20 de febrero de 2019 2013 26 000200010179000 Resolución No. 21 del 22 de febrero de 2019 2010 a 2013 27 000200040002001 Resolución No. 23 del 25 de febrero de 2019 1995 a 2013 28 010000960022001 Resolución No. 24 del 25 de febrero de 2019 2009 a 2013 29 000100060009002 Resolución No. 25 del 25 de febrero de 2019 1995 a 2013 30 010001180003000 Resolución No. 26 del 25 de febrero de 2019 2008 a 2013 31 000200060199000 Resolución No. 27 del 25 de febrero de 2019 2002 a 2013 32 000300040214000 Resolución No. 28 del 25 de febrero de 2019 1995 a 2013 33 010000880011000 Resolución No. 29 del 25 de febrero de 2019 2011 a 2013 Reparación directa Rad. 15238-33-33-001-2022-00268-02 Sentencia de segunda instancia 3 34 000200010059001 Resolución No. 30 del 26 de febrero de 2019 2009 a 2013 35 010000760015000 Resolución No. 31 del 26 de febrero de 2019 1998 a 2013 36 010001080003000 Resolución No. 32 del 22 de marzo de 2019 2005 a 2013 37 000100050034000 Resolución No. 33 del 25 de marzo de 2019 2010 a 2013 38 010000330022000 Resolución No. 34 del 22 de marzo de 2019 2005 a 2013 39 000300050006000 Resolución No. 35 del 26 de marzo de 2019 2012 a 2013 40 000300030438002 Resolución No. 36 del 26 de marzo de 2019 2009 a 2013 41 01000710014000 Resolución No. 37 del 1 de abril de 2019 1998 a 2013 42 000300030351000 Resolución No. 88 del 2 de diciembre de 2019 2006 a 2013 43 000300060066000 Resolución No. 89 del 2 de diciembre de 2019 1995 a 2013 44 000300040071000 Resolución No. 90 del 4 de diciembre de 2019 2008 a 2013 45 000300020320000 Resolución No. 91 del 5 de diciembre de 2019 2001 a 2013 Fundamentos de derecho 6.
Corpoboyacá imputó responsabilidad al Municipio de Santa Rosa de Viterbo a título de falla del servicio por supuestamente omitir la ejecución de acciones tendientes al recaudo del impuesto predial y dejar prescribir la acción de cobro correspondiente, lo que conllevó a que dejara de transferir el porcentaje ambiental adoptado como modalidad de transferencia a la corporación, en cumplimiento del artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y las normas que lo reglamentan. 7.
Argumentó que el ente territorial tiene la obligación de resarcir el daño causado a la corporación por la omisión en el cumplimiento del deber de recaudo, cobro y transferencia del porcentaje ambiental correspondiente, derivado del impuesto predial de las vigencias prescritas. Que, el porcentaje o la sobretasa ambiental, según el caso, no se puede separar del impuesto predial; si el impuesto predial no puede ser cobrado por efectos de la prescripción, se afecta el porcentaje o la sobretasa ambiental junto con los intereses moratorios que se hayan causado por ese concepto, lo que constituye un daño antijuridico en contra de Corpoboyacá. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 8.
El Municipio de Santa Rosa de Viterbo no contestó la demanda, pese a que fue notificado en debida forma2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA3 9. El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, mediante sentencia proferida el 23 de mayo de 2023, resolvió: «PRIMERO. – DECLARAR al MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE VITERBO, administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios ocasionados a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ, a título de falla en el servicio, por la omisión en el cumplimiento del deber de recaudo y cobro del impuesto predial, y la pérdida del porcentaje ambiental destinado a dicha entidad. 2 Actuación 7 – Samai (primera instancia) 3 Actuación 21 Samai (primera instancia) Reparación directa Rad. 15238-33-33-001-2022-00268-02 Sentencia de segunda instancia 4 SEGUNDO. – Como consecuencia de lo anterior, CONDENAR al municipio de SANTA ROSA DE VITERBO a pagar en favor de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ la suma de SIETE MILLONES SEISCIENTOS DOS MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y CINCO PESOS ($7.602.945).
Dicha suma deberá ser indexada desde el 01 de enero de 2020 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, utilizando la fórmula V=VH*IF/II, en donde V es el valor indexado, VH corresponde al valor de la condena, IF corresponde al índice de precios al consumidor vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia, e II corresponde al IPC vigente en el mes de enero de 2020.
TERCERO. – NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO. - Sin condena en costas. ( )» 10. Para llegar a tal determinación, en primer lugar, el juez de instancia analizó la caducidad del medio de control y consideró que la demanda fue presentada oportunamente. Expuso que la imposibilidad de que Corpoboyacá recibiera los recursos destinados a la protección del medio ambiente se consumó cuando se declaró la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial por parte de la entidad territorial, momento en el que se cerró la posibilidad de obtener o exigir el pago de la «sobretasa» ambiental.
Que, no obstante, por la naturaleza del asunto, la caducidad debe contarse atendiendo el segundo escenario del artículo 164 literal i) del CPACA, esto es, a partir de cuándo la demandante tuvo conocimiento de la declaración de prescripción. 11. Argumentó que, de acuerdo con lo señalado en la demanda, Corpoboyacá tuvo conocimiento de la prescripción de la acción de cobro el 26 de agosto de 2020, sin que se advierta la existencia de una norma que le impusiera el deber de conocer esa situación con anterioridad.
Su competencia primaria estaba determinada por la vigilancia, control y fiscalización, a posteriori, de los recursos efectivamente transferidos, así como la comprobación de una eventual mora en la transferencia, que pudiera dar paso al cobro de intereses moratorios. Que tampoco se conoció otra situación a partir de la cual deducir que pudo conocer de la declaración de prescripción con anterioridad. 12.
Así, resumió que la solicitud de conciliación prejudicial fue presentada el 18 de agosto de 2022, faltando 9 días para que expirará el término de caducidad de dos años, la constancia de no acuerdo conciliatorio fue expedida el 19 de octubre de 2022, y la demanda presentada el 24 de octubre de 2022, según estableció, faltando cinco días para que operara la caducidad. 13.
En cuanto a los elementos de la responsabilidad, señaló que el daño se acreditó por causa de la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial en cuanto la demandante no recibió los recursos que se destinarían a obras de interés ambiental, lo que configura un menoscabo patrimonial en contra de los intereses de Corpoboyacá, que no estaba obligada a soportar.
Reparación directa Rad. 15238-33-33-001-2022-00268-02 Sentencia de segunda instancia 5 14. Frente a la imputación, consideró que el municipio demandado incumplió el deber de gestionar eficientemente el recaudo del impuesto predial y la «sobretasa ambiental», dejando de hacer uso de las facultades coercitivas con las que fue revestido por el legislador, así como de adelantar oportunamente los procesos de cobro coactivo con los que pudo evitado la prescripción de la acción e impedir la pérdida de los recursos.
Que el recaudo y cobro del impuesto predial y con este, de los recursos destinados a las entidades ambientales, es función de los municipios y no se limita al recibo, guarda y distribución de los recursos recaudados, sino que conlleva el deber de gestionar eficazmente su cobro. 15. Indicó que, así, concurren los presupuestos para atribuir responsabilidad al Municipio de Santa Rosa de Viterbo a título de falla del servicio, por la omisión en el cumplimiento del deber de recaudo del impuesto predial y de transferir a Corpoboyacá el porcentaje ambiental correspondiente.
Que, tal desatención trajo como consecuencia la pérdida de los recursos destinados a la corporación. RECURSO DE APELACIÓN4 16. La apoderada del Municipio de Santa Rosa de Viterbo solicitó que se revoque la sentencia apelada en cuanto a su juicio: i) ocurrió el fenómeno de la caducidad y ii) el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 no establece la obligación para las corporaciones autónomas regionales (CAR) de transferir dineros no recaudados. 17.
Señaló que el término de caducidad del medio de control debe contarse como fecha máxima, a partir de que se expidió cada acto administrativo que declaró prescrito el pago del impuesto predial, que incluye la sobretasa o porcentaje ambiental. Que, según la demanda, la primera resolución que declaró prescripción es la No. 01 del 15 de enero de 2019 y la última la No. 91 del 5 de diciembre de 2019, por lo que operó caducidad toda vez que la solicitud de conciliación extrajudicial (requisito de procedibilidad) se presentó el 18 de agosto de 2022, esto es, transcurridos más de 2 años desde el hecho dañoso. 18.
Indicó que no es admisible que Corpoboyacá manifieste que indagó y obtuvo información de parte del municipio sobre la transferencia, solo hasta el «24 de abril de 2020», ya que las transferencias de «sobretasa y/o porcentaje ambiental» respecto de las que se reclama se relacionan con cobros que debieron hacerse en las vigencias anteriores al año 2013. 19.
Dijo que, si en gracia de discusión la administración incurrió en un error administrativo por no cobrar el impuesto predial de vigencias anteriores al año 2013 y, en consecuencia, no transferir el porcentaje o la sobretasa ambiental correspondiente por no recaudo, por su parte Corpoboyacá no realizó un seguimiento antes del año 2020 respecto de dichas vigencias y el estado de las acciones de cobro; contrario a ello, espero a que se declarara la prescripción para argumentar que no tuvo conocimiento previo del hecho dañino, cuando pudo hacer seguimiento con antelación a la declaración de prescripción. 4 Actuación 28 Samai (primera instancia) Reparación directa Rad. 15238-33-33-001-2022-00268-02 Sentencia de segunda instancia 6 20.
Argumentó que, de acuerdo con el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, la transferencia de los recursos por concepto de porcentaje ambiental por parte de los municipios a las CAR debe ser realizada trimestralmente, a medida que se efectúe el recaudo, y de manera excepcional anualmente, antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al periodo de recaudo.
Que, por tanto, la demandante no puede escudarse en que solo hasta el «24 de abril de 2020» conoció que no se había recaudo impuesto predial de vigencias anteriores al año 2013, cuando era su deber exigir información sobre el porcentaje que le corresponde, trimestral o anualmente, según se cause, pues cada año se hace exigible el cobro del impuesto predial. 21.
Finalmente expuso que la obligación del municipio de transferir por concepto de porcentaje ambiental a la corporación es trimestral o anual, de haberse efectuado el recaudo. Que, en este caso no se logró efectuar el recaudo de las vigencias anteriores a 2013 respecto de las que se declaró la prescripción, pero ello no representa incumplimiento porque la obligación legal de transferir recae sobre lo recaudado y no sobre la expectativa de recaudo como se pretende.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA 22. El juzgado concedió el anterior recurso mediante auto del 16 de junio de 20235 y esta Corporación lo admitió con providencia del 3 de agosto del mismo año6. La parte demandante no se pronunció en relación con la apelación en la oportunidad que prevé el artículo 247-4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 23. El agente del Ministerio Público no presentó concepto. II. CONSIDERACIONES CONTROL DE LEGALIDAD 24. De conformidad con el artículo 207 del CPACA, la Sala de Decisión no encuentra causal de nulidad que pueda invalidar la actuación realizada dentro del proceso. PROBLEMA JURÍDICO 25. A la Sala le corresponde establecer si en el proceso de reparación directa del asunto operó la caducidad del medio de control. 5 Actuación 32 Samai (primera instancia) 6 Actuación 4 Samai (segunda instancia).
Reparación directa Rad. 15238-33-33-001-2022-00268-02 Sentencia de segunda instancia 7 Tesis argumentativa propuesta por la Sala 26. La Sala revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar declarará probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa. El término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a la fecha en la que prescribió la acción de cobro del impuesto predial unificado para el Municipio de Santa Rosa de Viterbo, cuando se consolidó la imposibilidad de cobrarlo y, por tanto, de transferir el porcentaje ambiental sobre la totalidad del impuesto predial por cada vigencia, con destino a Corpoboyacá. ANÁLISIS DE LA SALA 27.
La caducidad «[e]s la sanción consagrada en la ley por el ejercicio tardío o extemporáneo del derecho de acción. Opera cuando se exceden los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción»7. 28. El artículo 164 literal i) del CPACA establece que, para el medio de control de reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de 2 años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior, y siempre que se pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. 29.
Corpoboyacá pretende que se declare administrativa y patrimonialmente responsable al Municipio de Santa Rosa de Viterbo, según se indica en la demanda, por el daño que dice sufrió consistente en la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial y con este del porcentaje ambiental que se debía transferir a Corpoboyacá por parte del municipio8, correspondiente a los periodos fiscales 1995 a 2013 relacionados en los enunciados de hecho 5.1 a 5.45 de la demanda, cuya prescripción fue declarada en 2019 por el municipio demandado. 30.
Según se advierte en la demanda, el daño se produjo por la supuesta omisión en que incurrió el Municipio de Santa Rosa de Viterbo al no adelantar oportunamente el cobro del impuesto predial unificado y complementario a los contribuyentes que dejaron de pagarlo, durante los años 1995 a 2013, dando lugar a la prescripción de la acción de cobro9 y a que se dejara de transferir el porcentaje ambiental adoptado. 31.
En la providencia apelada, el juez de primera instancia refiere en algunos apartes que el concepto a transferir a favor de Corpoboyacá, derivado del impuesto predial, era una sobretasa, y en otros, que correspondía al porcentaje ambiental. 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección A consejero ponente: Hernán Andrade Rincón, 29 de noviembre de 2016, radicación 25000233600020140022801(58318). 8 En el presente caso el porcentaje o la sobretasa ambiental no se puede separar del impuesto predial; entonces, si el impuesto predial no puede ser cobrado por efectos de la prescripción esta situación termina afectando el porcentaje o la sobretasa ambiental, junto con los intereses moratorios que se hayan causado por ese concepto, generándose evidentemente un DAÑO ANTIJURÍDICO en contra de CORPOBOYACA. 9 Artículo 2512 del Código Civil: «La prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales.» Reparación directa Rad. 15238-33-33-001-2022-00268-02 Sentencia de segunda instancia 8 32.
Para el caso concreto, el Municipio de Santa Rosa de Viterbo estableció el pago del porcentaje ambiental (15%) sobre el total del recaudo anual del impuesto predial. De conformidad con el Acuerdo 012 del 19 de diciembre de 200710 «POR EL CUAL SE EXPIDE EL ESTATUTO SUSTANTIVO, PROCEDIMENTAL Y SANCIONATORIO DE RENTAS PARA EL MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE VITERBO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES», que según señaló Corpoboyacá en el hecho 7 de la demanda11 era «el estatuto de Rentas vigente para la vigencia 2019» cuando se declaró la prescripción que originó esta demanda, por tanto, en las vigencias prescritas, el porcentaje establecido debía girarse a la corporación dentro de los 10 días siguientes a la terminación de cada trimestre. 33.
La adopción del porcentaje ambiental para Corpoboyacá por parte del Municipio de Santa Rosa de Viterbo, también se puede advertir en el formato12 que relacionó los acuerdos por los cuales se fijó el estatuto de rentas municipal entre 1995 y 2019 y la fecha inicial de cobro de intereses moratorios por el no pago del impuesto, suscrito por la secretaria de Hacienda del municipio y que fue allegado con la demanda. 34.
La obligación de transferencia para el Municipio de Santa Rosa de Viterbo corresponde a la trasferencia de porcentaje ambiental adoptado por el municipio, como ya se señaló, distinto de la sobretasa ambiental. El artículo 2.2.9.1.1.1. del Decreto 1076 de 201513 que compiló el artículo 1 del Decreto 1339 de 199414, que reglamentó el artículo 44 de la Ley 99 de 199315, dispuso: «ARTÍCULO 2.2.9.1.1.1.
Porcentaje del impuesto predial. Los consejos municipales y distritales deberán destinar anualmente a las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible del territorio de su jurisdicción, para la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, el porcentaje ambiental del impuesto predial de que trata el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, que se podrá fijar de cualesquiera de las dos formas que se establecen a continuación: 1.
Como sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial y, como tal, cobrada a cada responsable del mismo, discriminada en los respectivos documentos de pago. 2. Como porcentaje del total del recaudo por concepto del impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25,9% de tal recaudo.
( )» (negrilla fuera del texto original) 35. Como se advierte, el sistema de porcentaje se calcula sobre el recaudo, por lo que el daño que se alega en la demanda se consolida con la prescripción del 10 Actuación 3, carpeta «ANEXOS», archivo 3 – Samai (primera instancia); https://es.scribd.com/document/710185861/Acuerdo-No-012-Del-2007 11 Actuación 3, archivo «01Demanda.pdf», pág. 22 - Actuación 3 Samai (primera instancia) 12 Actuación 3 archivo «01Demanda.pdf», pág. 46 - Samai (primera instancia). 13 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible 14 por el cual se reglamenta el porcentaje del impuesto predial a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales, en desarrollo de lo previsto en artículo 44 de la ley 99 de 1993 15 por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.
Reparación directa Rad. 15238-33-33-001-2022-00268-02 Sentencia de segunda instancia 9 impuesto, en cuanto, es a partir de ese momento en que se extingue la posibilidad del recaudo y consecuente transferencia del porcentaje ambiental. 36. Así las cosas, la imposibilidad para el Municipio de Santa Rosa de Viterbo de efectuar el cobro del impuesto predial y con éste del porcentaje ambiental que debía transferir a Corpoboyacá (daño) se concretó cuando la acción de cobro del impuesto prescribió, lo cual ocurrió transcurridos 5 años contados a partir de la exigibilidad del pago de la obligación tributaria16 que, para el caso analizado, corresponde al vencimiento del plazo concedido por la administración municipal al contribuyente para el pago del impuesto. 37.
En materia de procedimiento tributario territorial, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha precisado que, el artículo 59 de la Ley 788 de 200217 dispone la aplicación del procedimiento tributario del Estatuto Tributario en las administraciones municipales18, lo que incluye todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de la obligación tributaria19, entre los que se encuentra la prescripción (artículo 817 ET). 38.
Corpoboyacá reclama la indemnización correspondiente a la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial y, por ende, del porcentaje ambiental, de vigencias que van desde 1995 a 2013. El análisis de caducidad se hará, en principio, teniendo en cuenta la última vigencia prescrita por la que reclama la corporación (2013) que, de resultar probada, conlleva a que la Sala se releve del análisis de caducidad con respecto a las demás vigencias reclamadas, en cuanto por ser anteriores, también estarían afectadas por el fenómeno de la caducidad. 39.
El Acuerdo 012 de 2007 «POR EL CUAL SE EXPIDE EL ESTATUTO SUSTANTIVO, PROCEDIMENTAL Y SANCIONATORIO DE RENTAS PARA EL MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE VITERBO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES», el cual dijo Corpoboyacá en la demanda estaba vigente para el año 2019 cuando se declaró la prescripción, por tanto, para la última vigencia del impuesto predial por la cual se reclama en este proceso (2013), en el artículo 44, estableció los plazos para el pago de dicho impuesto, así: «ARTICULO
44. PLAZOS DE PAGO Y DESCUENTOS TRIBUTARIOS 16 ARTÍCULO 817. TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: 1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente. 2.
La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea. 3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores. 4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de parte» 17 «Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones». 18«Artículo 59.
Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.
El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos». 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 13 de febrero de 2019, radicado 11001030600020180020700 (C), expediente 11001030600020180020700 (C), consejero ponente Oscar Darío Amaya Navas.
Sobre la aplicación del artículo 817 del ET para la prescripción del impuesto predial, ver también, entre otras providencias del Consejo de Estado: Nulidad y restablecimiento del derecho 25000233700020170170001 (26784), sentencia del 20 de abril de 2023, consejero ponente Milton Chaves García Reparación directa Rad. 15238-33-33-001-2022-00268-02 Sentencia de segunda instancia 10 Para el pago del impuesto predial unificado dentro de la respectiva vigencia fiscal, se tendrán los siguientes plazos e incentivos tributarios: 1.
Del primero (1) de Enero, Hasta el Último día de Febrero, con un descuento del 15% 2. Del primero (1) de Marzo, hasta el 31 de Marzo, con un descuento del 10% 3. Del primero (1) de Abril, hasta el 30 de Abril, con un descuento del 5% 4. Del primero (1) de Mayo, hasta el 31 de Mayo sin descuento. 5. Del primero (1) de Junio hasta la fecha en que se verifique el pago de la obligación pendiente, sobre la liquidación del impuesto se aplicarán los intereses de mora establecidos.
( )» (negrita del texto original; subrayado fuera de texto) 40. Siendo que para la vigencia 2013 los contribuyentes tenían plazo para el pago del impuesto predial hasta el 31 de mayo de 2013, y con éste el porcentaje ambiental que se destinaría a Corpoboyacá, el Municipio de Santa Rosa de Viterbo contaba con el término de 5 años contados a partir del 1 de junio de 2013 para iniciar la acción de cobro respectiva frente a esa vigencia (2013), el cual venció el 1 de junio de 2018. 41.
De acuerdo con el artículo 164 literal i) del CPACA la caducidad del medio de control de reparación directa (2 años) comienza a contarse a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño. Para el caso analizado el extremo temporal inicial para establecer la caducidad corresponde al día siguiente a la fecha en la que, para el Municipio de Santa Rosa de Viterbo, prescribió la acción de cobro del impuesto predial, en cuanto es el momento en que se consolidó la imposibilidad de cobrarlo y, por tanto, de transferir el porcentaje ambiental correspondiente sobre la totalidad del impuesto predial por cada vigencia, con destino a Corpoboyacá. 42.
Por tanto, el término de caducidad del medio de control de reparación directa transcurrió desde el 2 de junio de 2018 (día siguiente a cuando se concretó la omisión causante del daño que originó la prescripción) hasta el 19 de septiembre de 2020, teniendo en cuenta la suspensión de términos entre el 16 de marzo y 30 de junio de 2020 por causa de la pandemia Covid 1920.
Como la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 68 Judicial I para Asuntos Administrativos (requisito de procedibilidad) se radicó el 18 de agosto de 202221 y la demanda el 24 de octubre de 202222, esto es, casi dos años después de vencido el plazo para demandar, operó la caducidad del medio de control. 20Decreto 564 de 2020 «por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justifica, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica»;
Acuerdos: PCSJA-11517, PCSJA2011518, PCSJA-11519, PCSJA-11521, PCSJA20-11526, PCSJA-11527, PCSJA-11528, PCSJA-11529, PCSJA-11532, PCSJA- 11546, PCSJA-11549, PCSJA-11556 y PCSJA-11567. 21 Actuación 3, archivo «01Demanda», pág. 50 - Samai (primera instancia) 22 Actuación 3, archivo «03CorreoOfiApoyo» - Samai (primera instancia) Reparación directa Rad. 15238-33-33-001-2022-00268-02 Sentencia de segunda instancia 11 43.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala observa que en el formato visto en la página 46 del archivo que contiene la demanda y sus anexos23, suscrito por la secretaria de Hacienda del Municipio de Santa Rosa de Viterbo, en el que relacionó los acuerdos por los cuales se fijó el estatuto de rentas municipal entre 1995 y 2019 y la fecha inicial de cobro de intereses moratorios por el no pago del impuesto, se indicó que, para 2013 (última vigencia prescrita por la que se reclama en este proceso), el Estatuto de Rentas vigente era el Acuerdo 019 de 2010 y la fecha inicial de cobro de intereses moratorios por el no pago del impuesto predial unificado en esa vigencia, el 1 de julio de 2013. 44.
Revisado el expediente, con los anexos de la demanda no se aportó el Acuerdo 019 de 2010 aludido. Sin embargo, aun teniendo en cuenta como fecha inicial para contabilizar el término de prescripción de la acción de cobro del impuesto predial el 1 de julio de 2013, se configura la caducidad del medio de control. Así, el Municipio de Santa Rosa de Viterbo contaba con el término de 5 años contados a partir del 1 de julio de 2013 para ejercer la acción de cobro frente a esa vigencia, el cual venció el 1 de julio de 2018 (prescripción).
El plazo para demandar transcurrió desde el 2 de julio de 201824 hasta el 19 de octubre de 2020, teniendo en cuenta la suspensión de términos25 por la pandemia Covid 19. La solicitud de conciliación prejudicial26 se radicó el 18 de agosto de 202227 y la demanda el 24 de octubre del mismo año28, por lo que también se configuraría la caducidad del medio de control. 45.
La caducidad no se cuenta, como pretende Corpoboyacá, y lo consideró el juez de primera instancia, desde que la corporación dice que conoció los actos administrativos por los cuales el Municipio de Santa Rosa de Viterbo declaró la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial. 46. Para el referido municipio se estableció el porcentaje ambiental que corresponde al porcentaje del total del impuesto predial recaudado; como quiera que, de acuerdo con el artículo 46 de la Ley 99 de 1993 las sumas que los municipios transfieren a las corporaciones por porcentaje ambiental del impuesto predial constituyen patrimonio y rentas de las mismas, la transferencia que debía realizar el Municipio de Santa Rosa de Viterbo a Corpoboyacá constituye patrimonio y renta de esa corporación. 47.
De conformidad con lo establecido en el Acuerdo 012 de 2007 (Estatuto de Rentas de Santa Rosa de Viterbo), la transferencia del porcentaje ambiental a Corpoboyacá debía realizarse dentro de los 10 días siguientes a la terminación de cada trimestre, lo cual se estableció en concordancia con el inciso 5° del artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 3 del Decreto 1339 de 1994 compilado en el Decreto 1076 de 2015 (artículo 2.2.9.1.1.3.)29, normas que prevén la obligación de 23 Actuación 3 archivo «01Demanda.pdf», pág. 46 - Samai (primera instancia). 24 Día siguiente a cuando se materializó la prescripción 25 Entre el 16 de marzo y 30 de junio de 2020 26 Requisito de procedibilidad 27 Actuación 3, archivo «01Demanda», pág. 50 - Samai (primera instancia) 28 Actuación 3, archivo «03CorreoOfiApoyo» - Samai (primera instancia) 29 Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible a partir de la fecha de su expedición. Reparación directa Rad. 15238-33-33-001-2022-00268-02 Sentencia de segunda instancia 12 transferir el porcentaje ambiental a los municipios de manera trimestral, a medida que la entidad territorial efectúa el recaudo. 48.
El artículo 4 del Decreto 1339 de 1994, compilado en el Decreto 1076 de 2015 (artículo 2.2.9.1.1.4), establece que los alcaldes, oportuna y anualmente, deben presentar ante los concejos municipales o distritales el proyecto de acuerdo del porcentaje ambiental del impuesto predial a favor de las corporaciones autónomas regionales con la determinación de su cuantía y modalidad de transferencia. 49.
Así las cosas, siendo que el porcentaje ambiental es patrimonio y renta de las corporaciones, Corpoboyacá, en un actuar diligente, «dentro de las facultades que le asisten ( ) entre ellas las de velar y gestionar los recursos que corresponden a sus ingresos»30, como lo citó la misma corporación en oficio 170-001913 del 2 de marzo de 2020 dirigido al municipio demandado, tenía la obligación de conocer cuál era el porcentaje ambiental a transferirse anualmente por el Municipio de Santa Rosa de Viterbo, así como la transferencia incompleta del porcentaje ambiental determinada en cada vigencia que se reclama, a partir de los bienes sujetos al impuesto predial del municipio, previa verificación de las transferencias recibidas desde el municipio. 50.
Corpoboyacá señaló que no advirtió el daño hasta cuando conoció los actos administrativos por los que se declaró la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial de las vigencias 1995 a 2013, declaración que se hizo en el año 2019 y conoció el 26 de agosto de 2020; sin embargo, esa manifestación no es suficiente para que el término de caducidad cuente desde allí, teniendo en cuenta que el artículo 164 literal i) del CPACA establece que la caducidad se contará a partir de cuándo se tiene conocimiento de la acción u omisión causante del daño, siempre que se pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. 51.
En este caso Corpoboyacá no acreditó de qué manera estuvo imposibilitada para conocer de la omisión de cobro del impuesto predial por parte del municipio y de la prescripción de la acción de cobro de las vigencias que reclama, antes del 26 de agosto de 2020, pues no era imposible para Corpoboyacá conocer que la acción de cobro del impuesto predial prescribe, y con esta la oportunidad de transferencia del porcentaje ambiental a la corporación, por cuanto es de orden legal que la obligación de pago del impuesto predial es exigible cada año o vigencia, y que la acción de cobro de obligaciones fiscales, como la del impuesto predial, está sujeta al término de prescripción de 5 años. 52.
De manera que no puede aceptarse que se probó la imposibilidad de conocer la acción u omisión causante del daño en la fecha de su ocurrencia, como lo exige el art.164 literal i) del CPACA. 53. Sobre el termino de caducidad a partir de cuándo el demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño, siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia, el Consejo de Estado ha señalado que 30 Actuación 3 - archivo «01Demanda.pdf», pág. 32 – Samai (primera instancia) Reparación directa Rad. 15238-33-33-001-2022-00268-02 Sentencia de segunda instancia 13 «aunque por regla general el término de caducidad empieza a correr a partir del día siguiente a la fecha de ocurrencia del daño, en algunos eventos resulta necesario identificar el momento preciso en el cual se configura o consolida el mismo para poder computar el término de caducidad del medio de control.
Así las cosas, resulta indispensable determinar si el daño antijurídico alegado pudo ser verificado o constatado en un momento determinado o, si, por el contrario, el mismo se extendió en el tiempo o se advirtió en una etapa posterior a su hecho generador»31. 54. En este caso, la omisión del ejercicio de la acción de cobro del impuesto predial por parte del Municipio de Santa Rosa de Viterbo pudo ser verificada con anterioridad al 26 de agosto de 2020 por parte de Corpoboyacá, si de manera diligente hubiera hecho la revisión de transferencias del porcentaje ambiental realizada por el Municipio de Santa Rosa de Viterbo, y no como ocurrió en el caso bajo análisis en donde solamente hasta 2020 se analizaron transferencias que debieron ser realizadas desde la vigencia 1995. 55.
Ahora bien, el anterior análisis de caducidad se realizó respecto de la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial vigencia 2013, en cuanto era la última que resultó afectada, respecto de las que Corpoboyacá reclama indemnización. Como quiera que las demás vigencias respecto de las que se declaró prescripción son anteriores a 2013, es decir, corresponden a los años 1995 a 2012, obligatoriamente frente a esas también operó el fenómeno de la caducidad. 56.
Finalmente, aun teniendo en cuenta como extremo temporal para contar el término de caducidad la fecha en que se expidieron los actos administrativos de prescripción, el medio de control de reparación directa estaría caducado. Lo anterior atendiendo que las resoluciones que declararon la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial de las vigencias 1995 a 2013 fueron expedidos entre el 15 de enero y 5 de diciembre de 201; teniendo en cuenta esta última fecha, los dos años para demandar, observando la suspensión de términos por cuenta de la pandemia Covid 19, transcurrieron entre el 6 de diciembre de 2019 y el 26 de marzo de 2022, y la solicitud de conciliación prejudicial fue presentada el 18 de agosto de 2022.
Se toma la fecha de expedición de los actos que declararon la prescripción en cuanto en el proceso no obra su constancia de ejecutoria o de notificación a los interesados. 57. En virtud de las consideraciones expuestas le asiste razón a la apoderada del Municipio de Santa Rosa de Viterbo cuando señala que en el caso bajo análisis se configuró el fenómeno de la caducidad, razón por la que la sentencia del 23 de mayo de 2023 será revocada y en su lugar se declarará de oficio la excepción de caducidad del medio de control. 58.
Teniendo en cuenta que se declarará la excepción de caducidad, la Sala se relevará de analizar el segundo argumento del recurso de apelación presentado por la apoderada del municipio de Santa Rosa de Viterbo, relacionado con que el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 no establece para las corporaciones autónomas regionales 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia del 3 de noviembre de 2020, expdte. 76001233300020170028001, consejero ponente Ramiro Pazos Guerrero Reparación directa Rad. 15238-33-33-001-2022-00268-02 Sentencia de segunda instancia 14 la obligación de transferir dineros no recaudados, sino el porcentaje ambiental sobre la totalidad del impuesto recaudado.
COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA 59. De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en concordancia con los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del CGP, no se dispondrá condena en costas al no evidenciarse su causación, que no se generaron gastos en esta instancia y la parte demandada no desarrolló actuaciones dentro de la misma32.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 23 de mayo de 2023, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa del asunto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Por secretaría, remítase copia de la presente providencia a la ANDJE, de conformidad con lo indicado en el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
QUINTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado 32 Sobre los criterios para disponer sobre la condena en costas, ver, por ejemplo: TAB, Sent. 2018-00229, mar. 8/2022.
M.P. José Fernández Osorio, entre otras. Reparación directa Rad. 15238-33-33-001-2022-00268-02 Sentencia de segunda instancia 15 Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.