REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN N° 6 MAGISTRADO PONENTE: FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, diez (10) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO DEMANDANTE: YADIRA GARCÍA DE PINZÓN y OTRAS DEMANDADO: ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DE RICAURTE BAJO- ASORICAURTE, integrada por los municipios de Moniquirá, Arcabuco, Chitaraque, Santana, San José de Pare y Togüi RADICACIÓN No: 150013333 003 2020 00188-04 Link: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=15001333300320200 0188041500123 I. ASUNTO A RESOLVER 1.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del ejecutado municipio de Moniquirá, en contra del auto proferido el 25 de abril de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante el cual se accedió al decreto de la medida cautelar de embargo y retención de los dineros de la entidad demandada MUNICIPIO DE MONIQUIRÁ reportados en las cuentas del Banco Bogotá. II.
ANTECEDENTES 2. DEMANDA1: Actuando mediante apoderado judicial los señores YADIRA GARCÍA DE PINZÍN, NIDIA YADIRA PINZÓN GARCÍA, GIOVANA PINZÓN GARCÍA y JULY EDNA PINZÓN GARCÍA instauraron demanda ejecutiva en contra de la ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE RICAURTA BAJO, 1 Índice 0017 Samai, primera instancia, pdf 001 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO RADICACION N°: 150013333 003 2020 00188-04 2 conformada por los municipios de Moniquirá, Arcabuco, Chitaraque, Santana, San José de Pare y Togüi, solicitando se libre mandamiento ejecutivo por la condena impuesta en la providencia del 7 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el N° 15000 2331 0000 2005 01072 00. 3.
Concretamente por las siguientes sumas: i) $10.511.436, por concepto de la prestaciones sociales causadas en el lapso del 11 de mayo de 1993 al 31 de diciembre de 2000; ii) $21.869.401 por concepto de indexación o corrección monetaria derivada de la suma de $10.511.436; iii) $2.027.655 por concepto de porcentajes de cotización a pensión con cargo al ejecutado; iv) $3.887.343 por indexación de la suma de $2.027.655 desde el día de la exigibilidad y hasta el momento en que cobró ejecutoria la sentencia, y, v) $49.031.710 por concepto de intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia hasta el 24 de noviembre de 2020 conforme a los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. Finalmente que se condene en costas y agencias en derecho. 4.
Como fundamento de las pretensiones indicó que, el señor Pedro Álvaro Pinzón Rueda, actuó como demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 1500002331000 2005 01072 00 el cual fue tramitado en primera instancia en el Juzgado Primero de Descongestión del Circuito Judicial de Tunja. 5. Que, durante el decurso del proceso, el señor Pedro Álvaro Pinzón Rueda, falleció el 16 de junio de 2010 difiriéndose la sucesión a su esposa Yadira García Pinzón y sus hijas Nidia Yadira, Giovana y July Edna Pinzón García, tal y como se acredita de la Escritura Pública N° 77 del 15 de febrero de 2011. 6.
En virtud de lo anterior, y dado que por medio de la decisión del 7 de octubre de 2014, esta Corporación condenó a la asociación de municipios de Ricaurte Bajo a pagar las prestaciones sociales y las cotizaciones a pensión según corresponda, por los periodos que prestó sus servicios a la asociación, atendiendo los honorarios pactados en los diferentes contratos de prestación de servicios suscritos entre el señor Pedro Álvaro Pinzón Rueda y la entidad MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO RADICACION N°: 150013333 003 2020 00188-04 3 ejecutada; tales sumas deberán ser indexadas y deberá darse cumplimiento a lo previstos en los artículos 176 y 177 del C.C.A. 7.
MEDIDA CAUTELAR2: El ejecutante solicitó el decreto de la medida cautelar de embargo y retención de los dineros que el municipio de Moniquirá tenga en las cuentas bancarias “que se encuentren bajo el Nit. N° 8000996623 o aquel que corresponda a dicha persona jurídica del Banco de Bogotá (sic)”. 8. Solicitó igualmente se dé trámite electrónico al oficio que se libre con destino a la entidad financiera conforme a lo reglado en la Ley 2213 de 2022 y que se limite la mediada conforme a lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 593 del C.G.P. 9.
PROVIDENCIA RECURRIDA3 10. Se trata del auto proferido el 25 de abril de 2024 mediante el cual se accedió al decreto de la medida cautelar de embargo y retención sobre los dineros depositados en las cuentas del banco de Bogotá cuyo titular sea el municipio de Moniquirá con Nit 8000996623. 11. Se refirió al marco normativo en materia de embargo y secuestro y señaló que como lo ha establecido la Corte Constitucional si bien el principio de inembargabilidad es una regla general admite tres excepciones: i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) el pago de créditos que consten en sentencias judiciales o en otros títulos legalmente válidos, para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y iii) el pago de créditos originados en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. 12.
En hilo con lo anterior, indicó que está Corporación ha acogido la posición de la Corte Constitucional, y en tal sentido ha precisado que el 2 Índice 0161 Samai primera instancia 3Índice 0164 Samai primera instancia MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO RADICACION N°: 150013333 003 2020 00188-04 4 principio de inembargabilidad es la regla general, admitiendo las excepciones previstas concretamente en la sentencia C-1154 de 2008. 13.
Luego de ello, descendió al caso concreto y refirió que la obligación que se ejecuta cumple con dos de las excepciones al principio de inembargabilidad, en tanto está contenida en una decisión judicial debidamente ejecutoriada, concretamente la dictada el 7 de octubre de 2014, en la cual se condenó a la Asociación de municipios de Ricaurte bajo, a pagar las prestaciones sociales ordinarias al demandante, en virtud de los periodos en que prestó sus servicios a la asociación. 14.
Explicó que la parte ejecutante ha adelantado las gestiones tendientes a que se dé cumplimiento a la decisión judicial del 7 de octubre de 2014, para lo cual el 27 de agosto de 2015 elevo petición tendiente a que se diera cumplimiento a la sentencia base de ejecución, sin que la entidad ejecutada atendiera el requerimiento de manera que dio inició a la acción ejecutiva en la que se libró mandamiento de pago el 23 de septiembre de 2021. 15.
Indicó que, desde la ejecutoria de la sentencia base de ejecución han trascurrido varios años sin que se materialice el pago de las acreencias que se reclaman, y enfatizó que en el decurso de la acción ejecutiva se adelantaron varias actuaciones procesales inclusive la liquidación del crédito, sin que se advierta el cumplimiento de la obligación que se reclama. 16.
En ese orden, adujo que teniendo en cuenta que se pueden afectar con medidas cautelares recursos inembargables, atendiendo las excepciones de inembargabilidad y como quiera que en el sub judice las acreencias laborales que se reclaman derivan de una providencia judicial y de una sentencia de seguir adelante la ejecución que aún no se encuentra ejecutoriada, consideró dar aplicación a lo previsto en el parágrafo del artículo 594 del C.G.P., lo que conlleva acceder a decretar la medida cautelar que se solicitó. 17.
Precisó que, como el mandamiento de pago se libró contra la Asociación de municipios de Ricaurte bajo, el cual está integrado por los municipios de Moniquirá, Arcabuco, Chitaraque, Santana, San José de Pare y Togüi, estos concurren solidariamente de manera que el ejecutante puede perseguir el cumplimiento de la obligación a cada uno de los demandados a prorrata o a MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO RADICACION N°: 150013333 003 2020 00188-04 5 uno cualquiera de ellos en solidaridad, sin perjuicio de que aquel repita contra los demás, conforme al artículo 1579 del Código Civil. 18.
En suma, ordenó decretar la medida cautelar de embargo y retención de los dineros que el municipio de Moniquirá con Nit 8000996623, tenga depositados en cuentas del Banco de Bogotá.
19. RECURSO DE APELACIÓN4: Inconforme con la decisión adoptada por la a quo, el apoderado judicial del municipio de Moniquirá interpuso recurso de apelación al considerar que, si bien es cierto, la asociación demandada está conformada, entre otros por el municipio de Moniquirá no puede considerarse que existe solidaridad pues “no puede perderse de vista que la asociación de municipios es una persona jurídica distinta a las personas jurídicas de derecho público que la integran (sic)”. 20.
Indicó que conforme a los artículos 148 a 153 de la Ley 136 de 1994, la asociación de municipios tiene autonomía administrativa, financiera y con personería jurídica diferente a la de los miembros que la integran, de manera que la figura de la subrogación de deudores solidarios no puede ser aplicada en el sub judice.
21. TRASLADO DEL RECURSO5: Del recurso propuesto se corrió traslado entre el 24 y el 26 de junio de 2024 y el apoderado de la parte ejecutante manifestó entre otras cosas lo siguiente: 22. Que el municipio de Moniquirá no puede evadir su responsabilidad, en tanto la obligación es solidaria dado que forma parte de la asociación de municipios del bajo Ricaurte y añadió que los argumentos del recurso de alzada no atacan la decisión de fondo proferida el 25 de abril de 2024. 23.
Precisó que el no materializar la medida cautelar implicaría dejar sin mecanismos a los ejecutantes poniendo en duda el cumplimiento de las decisiones judiciales cuando involucran entidades estatales generando un detrimento al patrimonio del trabajador ejecutante. 4 Índice 0169 samai primera instancia 5 Índice 0171 Samai primera instancia MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO RADICACION N°: 150013333 003 2020 00188-04 6
24. AUTO CONCEDE LA APELACIÓN6: Mediante proveído calendado el 11 de julio de 2024, el juez de conocimiento concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación en contra del proveído que accedió al decreto de la medida cautelar de embargo y retención de dineros. III. CONSIDERACIONES 25. COMPETENCIA 26. Si bien es cierto que en auto de unificación del 29 de enero de 2020, la Sección Tercera del Consejo de Estado7 determinó que la competencia para proferir esta clase de decisiones radica en el Ponente, también lo es que, con la reforma introducida por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021 al artículo 125 del CPACA, a partir de su entrada en vigor8, corresponderá a las Salas de Decisión de los Tribunales Administrativos, resolver las apelaciones interpuestas contra las providencias que decretan, niegan o modifican una medida cautelar. 27.
Dicho cambio normativo, además de ser de aplicación inmediata por tratarse de normas de orden procesal, justifica apartarse del precedente de unificación referido. 28. PROBLEMA JURÍDICO: 29. De acuerdo con el fundamento jurídico de la decisión recurrida y las razones expuestas por el apelante, corresponde a la Sala determinar si es procedente el embargo de los recursos del municipio de Moniquirá, entidad territorial que hace parte de la asociación de ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE RICAURTA BAJO, aplicando la figura de la condena solidaria prevista en el artículo 1579 del Código Civil.
MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL: Norma que rige la presente ejecución 6 Indice 00175 Samai primea instancia 7. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sala Plena. Auto de unificación del 29 de enero de 2020. Exp: 47001-23-33-000-2019-00075-01 (63931). C.P.: Alberto Montaña Plata. 8. La Ley 2080 de 2021 fue publicada en el diario oficial el 25 de enero de 2021.
MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO RADICACION N°: 150013333 003 2020 00188-04 7 30. La Sala advierte que, la sentencia base de la presente ejecución cobró ejecutoria el 29 de enero de 2015, conforme con la constancia secretarial emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, empero la demanda ejecutiva de la referencia se radicó el 10 de diciembre de 20209, por lo que, la norma adjetiva que rige la presente ejecución es la Ley 1437 de 2011.
Así lo consideró el Consejo de Estado, en auto dictado por importancia jurídica el 25 de julio de 201610 en el que señaló: “(…) c) Ahora bien, en el caso de los procesos fallados en vigencia del régimen anterior, esto es, el Decreto 01 de 1984, pero cuya ejecución se inició bajo las previsiones del CPACA, el procedimiento a seguir es el regulado en este último y en el CGP, puesto que, pese a que la ejecución provenga del proceso declarativo que rigió en vigencia del Decreto 01 de 1984, el proceso de ejecución de la sentencia es un nuevo trámite judicial.
Lo anterior porque, aunque se realiza a continuación y dentro del proceso anterior, tiene características propias y diferentes, en tanto que además de que originalmente no es de carácter declarativo, en el mismo se pueden presentar excepciones que originan un litigio especial que da lugar a un nuevo fallo o sentencia judicial (Art. 443 ordinales 3.º, 4.º y 5.º del CGP).
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) 31. Las Asociaciones de Municipios. 32. El Decreto 1333 de 198611 definió las asociaciones de municipios como «entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente del de los municipios que las constituyen; se rigen por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de su objeto de los mismos derechos, privilegios, exenciones y prerrogativas acordados por la ley a los municipios». -Se resalta- 33.
El artículo 330 determina que esta asociación será voluntaria y se concertará mediante acuerdos expedidos por los respectivos concejos municipales, en los cuales se aprobarán sus estatutos, determinarán su organización, la forma de administración de sus bienes y servicios y la representación de los municipios asociados en los órganos de administración. 9 Índice 001 Samai 10 CE 2 Plena, 25 Jul. 2016, e11001-03-25-000-2014-01534 00(4935-2014) - I.J. O-001-2016, W. Hernández.
Posición reiterada en: CE 4, 15 Nov. 2017, e54001-23-33-000-2013-00140-01(22065), J. Piza. 11 Por el cual se expide el código de régimen Municipal. MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO RADICACION N°: 150013333 003 2020 00188-04 8 34. Sin embargo, el artículo 331 faculta a las asambleas departamentales para constituir asociaciones de municipios de carácter obligatorio «por disposición de las asambleas departamentales a iniciativa del gobernador respectivo, cuando la más eficiente y económica prestación de los servicios públicos así lo requiera».
Adicionalmente, dispone este artículo que «las asambleas, en el mismo acto que ordene la asociación, determinarán la forma de administrar los bienes y servicios que se le adscriban, la representación de los municipios asociados en sus órganos de administración y las medidas tendientes a hacer efectiva la orden de asociación, pudiendo para tal efecto, aplicar a favor de la entidad los auxilios o aportes con que el departamento contribuya a financiar las obras y servicios públicos que constituyan su objeto». 35.
Respecto de los estatutos, el artículo 338 ordena que contengan al menos: el nombre de los municipios asociados, el domicilio de la asociación y su dirección; los servicios públicos constituyen su objeto; los aportes de los municipios asociados y los demás bienes que formen su patrimonio; el tiempo de asociación, la competencias de sus órganos de administración y la representación que tendrán en ellos los asociados; el procedimiento para reformar los estatutos; modo de resolver las diferencias que ocurran entre los asociados, y lo relativo a la disolución y liquidación de la asociación, y el régimen Interno de administración. Al respecto: “ARTICULO 339.
Cada asociación de municipios tendrá los siguientes órganos de administración: Asamblea General de Socios; Junta Administradora, elegida por aquella y Director Ejecutivo, nombrado por la Junta, que será el representante legal de la asociación.
ARTICULO 342. Cada asociación de municipios, ciñéndose a su propia organización estatutaria, podrá administrar y disponer de su patrimonio, integrado por: a). Los bienes, auxilios, rentas, participaciones, situados fiscales o contribuciones que le cedan o aporten, total o parcialmente, la Nación, los Departamentos o los municipios y los establecimientos públicos descentralizados. b).
Las donaciones, legados o suministros gratuitos, de cualquier índole que le hagan instituciones privadas o personas particulares. MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO RADICACION N°: 150013333 003 2020 00188-04 9 c). El producto de las tarifas de sus servicios de las sobretasas que le autorice la ley, y de los gravámenes o contribuciones que cobre por valorización, y d).
Los demás bienes que adquiera como persona jurídica y el producto de los ingresos o aprovechamiento que obtenga por cualquier otro concepto.
ARTICULO 343. Los bienes y, en general, los recursos de las asociaciones de municipios solo podrán destinarse a la creación, mejoras y sostenimiento de sus servicios o a obras de interés colectivo. La responsabilidad de los municipios que se asocien estará limitada a sus respectivos aportes patrimoniales.»-Se resalta- 36. De los mecanismos cautelares 37.
Los mecanismos cautelares implican una permanente tensión entre la necesidad de que existan herramientas procesales que tiendan a garantizar la efectividad y el cumplimiento de los efectos de una decisión judicial, y el hecho de que su decreto pueda eventualmente causar un daño injustificado al demandado. De ahí que, “la doctrina y los distintos ordenamientos jurídicos han establecido requisitos que deben ser cumplidos para que se pueda decretar una medida cautelar, con lo cual, la ley busca que esos instrumentos cautelares sean razonables y proporcionados”12. 38.
Ahora bien, según lo establecido en el inciso final del artículo 83 del CGP, en las demandas en que se pidan medidas cautelares se determinarán las personas o bienes objeto de ellas, así como el lugar en donde se encuentran. Así mismo, deben ser especificados los bienes cuyo embargo se solicita, a efecto de determinar si sobre los mismos es procedente decretar dicha medida. 39.
Al respecto, el artículo 594 ibidem, determina que además de los bienes inembargables consignados en la Constitución Política y en leyes especiales, serán inembargables, entre otros y para lo que interesa al sub examine: “1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.
(…) 3. Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es 12 Corte Constitucional, sentencia C-490 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO RADICACION N°: 150013333 003 2020 00188-04 10 embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
(…) 4. Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas. (…)
PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho de no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.” 40. En ese contexto, debe precisarse que, el Consejo de Estado mediante providencia de Sala Plena13 reconoció que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluto, y estableció como excepción a la regla general, entre otras, cuando se soliciten medidas cautelares dentro de un proceso ejecutivo que tengan como título una sentencia aprobada por esta jurisdicción. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 22 de julio de 1997. No. de radicación: S-694. Entre otras providencias véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto del 23 de noviembre de 2017, expediente No. 58.870. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 14 de marzo de 2019, expediente No. 59.802.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 3 de julio de 2019, expediente No. 63790. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 2 de abril de 2019, expediente No. 63506, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Auto de 24 de octubre de 2019, expediente No. 62.828.
MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO RADICACION N°: 150013333 003 2020 00188-04 11 41. En tanto, si bien el parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA14, establece que son inembargables los rubros destinados al pago de sentencias, conciliaciones y los recursos del Fondo de Contingencias; cuando se trate del cumplimiento de una sentencia judicial, es procedente el embargo de las cuentas corrientes o de ahorros abiertas por las entidades públicas obligadas a su pago, cuyos recursos pertenezcan al Presupuesto General de la Nación, según lo dispuesto por el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, por medio del cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público: “ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1.
Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.
PARÁGRAFO. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito”. 42. En definitiva, son inembargables: los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones, al Fondo de Contingencias y las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-; y pueden ser embargables: las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas cuando reciban recursos del Presupuesto General de la Nación y se trate del cobro ejecutivo de sentencias judiciales o conciliaciones. 43.
En este punto, sea del caso precisar que el cumplimiento de las sentencias judiciales constituye parte del núcleo esencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, que se agota no sólo con la posibilidad de acudir al órgano jurisdiccional, sino la de obtener, luego de un proceso de duración razonable, una sentencia de mérito cuyos efectos y derechos reconocidos puedan ser efectivamente materializados. 14“(…)
PARÁGRAFO 2 o. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria”. MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO RADICACION N°: 150013333 003 2020 00188-04 12 44.
En aplicación de los anteriores criterios, el Consejo de Estado ha estimado procedente dar aplicación a las reglas de inembargabilidad definidas por la Corte Constitucional. Así, en providencia del 15 de mayo de 2019, proferida dentro del expediente No. 11001-03-15-000-2019-01589-00 consintió el embargo de dineros provenientes de transferencias de la Nación, por tratarse del pago de acreencias laborales reconocidas mediante sentencia judicial y respecto de las cuales la entidad había desbordado el término de 10 meses para su cumplimiento.
Al respecto, la Sección Segunda de la Corporación en auto del 21 de julio de 2017, dentro del expediente No. 08001-23-31-000-2007-00112-02, concluyó que: “(…) frente a eventos relacionados con la satisfacción de créditos u obligaciones de carácter laboral, así como aquellos derivados de contratos estatales y los reconocidos en fallos judiciales, el principio general de inembargabilidad de los recursos públicos pierde supremacía pues su afectación es necesaria para hacer efectivos otros principios de orden fundamental, como la igualdad, la dignidad humana, y el derecho al trabajo cuya garantía también corre por cuenta del Estado.
Por consiguiente, debido a que el objeto del proceso ejecutivo bajo análisis es obtener el cumplimiento compulsivo de una sentencia judicial, la prohibición de embargo sobre recursos del Fomag, pierde su fuerza, por lo cual estos pueden fungir como garantía de la deuda que la demandada tiene con su afiliado. Así entonces, resulta consistente y pacífica la jurisprudencia, en señalar que la regla general de inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado tiene excepción cuando se trata del pago de sentencias proferidas por esta jurisdicción, una vez vencido el plazo otorgado a las entidades públicas para su cumplimiento, pues de no ser ello así se haría ilusorio el derecho a reclamar su pago que se encuentra contenido en el título ejecutivo.". 45.
Más recientemente, en un detallado estudio sobre el tema, la Alta Corporación15 expuso: " ( ) En suma, tanto la legislación vigente como la jurisprudencia constitucional que la ha depurado establecen que, no obstante el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su aplicación cede cuando de satisfacer ciertas obligaciones se trata, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencias judiciales o constan en títulos emanados de la Administración. Para ello, en el evento de acudir ante un juez de la República para perseguir el pago de esta gama de créditos, los recursos del presupuesto general podrán sustraerse del patrimonio de la Nación, en igual medida a otros bienes preliminarmente inembargables, cuando la entidad deudora no haya adoptado las medidas necesarias para satisfacerlos en los términos de los artículos 192 del CPACA o 177 del CCA, según corresponda, salvo cuando el crédito sea de naturaleza contractual, caso en el que se aplicarán los términos del contrato.
( )”. (Negrilla fuera de texto). 15 CE 2B, 21 Jul. 2017, e08001-23-31-000-2007-00112-02(3679-2014), C. Perdomo. MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO RADICACION N°: 150013333 003 2020 00188-04 13 46. La viabilidad de decretar el embargo de los recursos destinados al pago de sentencias o conciliaciones en los casos excepcionales antes relacionados varió a partir de la expedición del CPACA.
En vigencia del Decreto No. 01 de 1984, sin que existiera alguna disposición en la que se estableciera la inembargabilidad de los recursos destinados al pago de sentencias y conciliaciones (por lo menos, por su naturaleza), la Corte Constitucional, pacífica y uniformemente, sostuvo que, tratándose de créditos derivados de títulos de ese tipo era procedente el embargo de los recursos en mención, siendo posible ejecutar embargos sobre otros rubros solo en caso de que con los primeros no se satisficiera la medida. 47.
No obstante, el parágrafo 2° del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 preceptuó lo que sigue: "( ) El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria.
( )" (Negrilla fuera del texto original) 48. Por lo tanto, bajo el nuevo panorama normativo la inembargabilidad de los recursos destinados al pago de sentencias y conciliaciones y los pertenecientes al Fondo de Contingencias es absoluta, ya que la expresión "en todo caso" implica que la regla se superponga incluso a las excepciones determinadas por la jurisprudencia; conclusión a la que se llega con base en la presunción de constitucionalidad de la disposición y la intención del legislador de regular más estrictamente el procedimiento de apropiación, administración y pago de las sentencias y conciliaciones.
Concordantemente, en la sentencia citada en precedencia el Consejo de Estado16 precisó: "( ) esta regla [excepción al principio de inembargabilidad] encuentra un límite en la proscripción del embargo, tanto de los recursos asignados por las entidades públicas para el pago de sentencias y conciliaciones, como de los pertenecientes al Fondo de Contingencias de que trata le Ley 448 de 1998 (CPACA, artículo 195).
( )" SOLUCIÓN AL CASO CONCRETO. 49. En orden a abordar el fondo del asunto, la Sala precisa que en este caso con la demanda se pretende el cumplimiento forzado de la sentencia de 16 Ibídem MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO RADICACION N°: 150013333 003 2020 00188-04 14 segunda instancia del 7 de octubre de 2014, por medio de la cual, ordenó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales en virtud del reconocimiento de la relación subyacente entre el señor PEDRO ALVARO PINZÓN RUEDA y la ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE RICARUTE BAJO. 50.
Es claro entonces que, se decidió sobre un derecho laboral, por lo cual, en principio la acreencia reclamada se encuentra dentro de los casos en los cuales procede de manera excepcional el embargo y retención de dineros incorporados al Presupuesto General de la Nación y del Sistema General de Participaciones, de conformidad con lo establecido en la sentencia C-543 de 2013. 51.
Ahora bien, en relación con la medida precautelativa deprecada, se surtieron las siguientes actuaciones: • El 27 de agosto de 2015, la parte ejecutante solicitó ante la ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE RICARUTE BAJO, el cumplimiento de la orden judicial contenida en la sentencia base de recaudo del 7 de octubre de 2014. • En el decurso del proceso, y hasta antes de resolver sobre la medida cautelar de retención y embargo de los dineros de la entidad ejecutada, se ha librado mandamiento de pago (23 de setiembre de 2021), se ordenó seguir adelante la ejecución (29 de agosto de 2023), y se aprobó la liquidación del crédito (14 de diciembre de 2023) 52.
Ahora bien, conforme a la Ordenanza 037 de 1990, por medio de la cual “se constituyen con carácter obligatorio las asociaciones del municipio del Departamento”, se determinó la conformación de la asociación de Ricaurte Bajo, la cual estaría conformada por los municipios de Moniquirá, Arcabuco, Chitaraque, Santana, San José de Pare y Togüi, con domicilio en el municipio de Moniquirá. Así mismo, conforme a los estatutos de la mencionada asociación se tiene que se constituyó como una entidad administrativa de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los municipios que la conforman. 53.
Memora la Sala que la obligación objeto de recaudo se encuentra contenida en la decisión de segunda instancia proferida por esta Corporación MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO RADICACION N°: 150013333 003 2020 00188-04 15 el 7 de octubre de 2014, por medio de la cual, se ordenó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales en virtud del reconocimiento de la relación subyacente entre el señor PEDRO ALVARO PINZÓN RUEDA y la ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE RICARUTE BAJO, la cual está comprendida por los municipios de Moniquirá, Arcabuco, Chitaraque, Santana, San José de Pare y Togüi; sin que se pueda predicar que son deudores solidarios de la obligación que se reclama como pasa a explicarse. 54.
Memora la Sala que el artículo 327 del Decreto 1333 de 1986, prescribe que las asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho público y concretamente prevé que su patrimonio es propio e independiente de los municipios que las constituyen. 55. En hilo con lo anterior, los estatutos de la Asociación de Municipios de Ricaurte Bajo, regló que cuenta con patrimonio propio e independiente de los municipios que la conforman, así: 56.
En este orden, el reproche del recurrente que expone en cuanto a que no se debe dar aplicabilidad a la figura prevista en el artículo 1579 del Código Civil es acertado, pues la condena judicial que sirve de base como título ejecutivo en la presente acción ejecutiva, determinó que la responsabilidad recaía en la asociación ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE RICARUTE BAJO que, como ya se dijo, está integrada por varios municipios entre los que está el municipio de Moniquirá, de manera que, no es procedente en este caso que esta municipalidad cancele las acreencias adeudadas y por las cuales se está generando el cobro ejecutivo, pues el legislador estableció que el patrimonio de las pluricitadas asociaciones, es propio e independiente de los municipios que la conforman. 57.
Así las cosas, para la Sala no es procedente el decreto de embargo y retención de los dineros en cabeza del municipio de Moniquirá, en tanto, se advierte que la medida debió recaer en el patrimonio de la Asociación de Municipios del Ricaurte Bajo, y no en la municipalidad, pues, si bien esta hace parte de la asociación, lo cierto es que, esas entidades administrativas, se itera gozan de independencia inclusive en su patrimonio; razones de más para MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO RADICACION N°: 150013333 003 2020 00188-04 16 revocar la decisión de instancia, en tanto no es procedente el embargo de los dineros del municipio de Moniquirá.
52. CONDENA EN COSTAS 58. El Despacho no condenará en costas a la parte recurrente, pues conforme con lo establecido en el numeral 8 del artículo 365 del C.G.P. éstas solo serán procedentes cuando en el expediente aparezcan causadas y en la medida de su comprobación, cuestión que no está acreditada en el presente asunto. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, V.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 25 de abril de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante el cual accedió al decreto de la medida cautelar de embargo y retención de los dineros depositados del municipio de Moniquirá, de acuerdo con lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme ésta providencia, Devuélvase el expediente al Juzgado de origen, para que provea lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO RADICACION N°: 150013333 003 2020 00188-04 17 (Aclara voto) Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado