TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ DESPACHO No. 5 MAGISTRADA PONENTE: ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Tunja, veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Validez de acuerdo Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Concejo Municipal de Toca Expediente: 15001-23-33-000-2023-00100-00 OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en única instancia, los cuestionamientos del Departamento a la validez del 019 del 31 de diciembre de 20221, expedido por el Concejo Municipal de Toca. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda2 1. El Departamento de Boyacá solicitó se declare la invalidez del Acuerdo Número 019 del 31 de diciembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Toca, con fundamento en que el Alcalde al solicitar vigencias futuras ordinarias para ejecutar proyectos de inversión se nota una mala planificación, toda vez que antes de suscribir contratos debió haber solicitado vigencias futura y no después de haber suscrito los contratos, por consiguiente, debió haber constituido reserva presupuestal y no autorización de vigencia futuras. 2.
De la misma manera adujo, que en el Acuerdo demandado no anexaron la autorización del Confis o quien haga sus veces, autorizando el compromiso de vigencias futura. 1.2. Intervenciones Municipio de Toca La entidad se pronunció al respecto, aduciendo que los hechos de la demanda son ciertos, manifestando que no se oponen a la pretensión solicitada de declararse la invalidez de acuerdo demandado.
Ministerio Público El Ministerio público no se pronunció al respecto. 1 "POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE TOCA – BOYACÁ, PARA EJECUTAR VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS DE LA VIGENCIA FISCAL 2022 PARA EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN” 2 Índice 1 Samai Validez de acuerdo municipio de Toca Expediente: 15001-23-33-000-2023-00100-00 2 1.3.
Trámite procesal 3. Mediante auto de 27 de enero de 20233 se admitió la demanda; el 02 de febrero de 20234 se publicó el aviso a la comunidad; el 03 de febrero de 20235 se fijó en lista, y el 24 de febrero de 20236 se resolvió sobre las solicitudes probatorias. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 4. Esta Corporación es competente, de conformidad con el artículo 151-2 de la Ley 1437 de 20117. 2.2.
Problema jurídico 5. Corresponde a la Sala determinar si el Acuerdo No. 020 del 15 de noviembre de 2022, “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE TOCA – BOYACÁ, PARA EJECUTAR VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS DE LA VIGENCIA FISCAL 2022 PARA EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN” expedido por el Concejo Municipal de Toca, vulneró la normatividad constitucional al no solicitar vigencias futuras antes de la celebración de contratos y no después de haber suscrito los contratos. 2.3.
Análisis de la Sala 6. En este sentido, se debe recordar que las vigencias futuras están reguladas en la Ley 819 de 2003, que establece normas orgánicas en temas de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal, y la Ley 1483 de 2011, que regula estos mismos aspectos para las entidades territoriales. Asimismo, se encuentran reglamentadas en los Decretos 1957 de 2007 y 4836 de 20118. 7.
Se ha definido "vigencias futuras" como un instrumento presupuestal que permite asumir obligaciones que impactan los presupuestos de períodos fiscales posteriores, con el fin de realizar un gasto específico, determinado por su destino, duración o alto costo. En la práctica, este mecanismo actúa como una herramienta de financiamiento y planificación para proyectos de inversión a mediano y largo plazo.
Sobre este tema, la Sección Primera del Consejo de Estado ha destacado lo siguiente en relación con las vigencias futuras: " (Se) denomina vigencias futuras, a los instrumentos de financiación de proyectos a nivel nacional y local. ( ) Dichas vigencias constituyen una excepción a la ejecución presupuestal anual, y, por tanto, deben tratarse con rigor y con un carácter extraordinario para cierta clase de proyectos de mediano y largo 3 Índice 005 Samai. 4 Índice 009 Samai 5 Índice 010 Samai. 6 Índice 014 Samai. 7 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8 por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto y se modifican los Decretos 115 de 1996, 4730 de 2005, 1957 de 2007 y 2844 de 2010, y se dictan otras disposiciones en la materia.
Validez de acuerdo municipio de Toca Expediente: 15001-23-33-000-2023-00100-00 3 plazo, so pena de inducir en desorden la ejecución presupuestal y comprometer los programas de las administraciones futuras".9 8. Según la normativa actual, las vigencias futuras se dividen en ordinarias y excepcionales o extraordinarias. Las vigencias ordinarias inician su ejecución con el presupuesto del año en curso, mientras que las excepcionales, aunque impactan presupuestos de años fiscales futuros, no tienen una asignación en el presupuesto del año en que se autoriza y están reservadas para ciertos proyectos de inversión. Para las entidades territoriales, el legislador estableció la posibilidad de vigencias futuras ordinarias en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 y las excepcionales en el artículo 1 de la Ley 1483 de 2011.
Por ello, para las vigencias futuras ordinarias, se dispuso lo siguiente: "Artículo 12. Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 10 de esta Ley; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;
( ). c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público. 9 Sentencia del 14 de julio de 2011.
Radicación número: 85001-23-31-000-2009-00032-02. M.P. Dra. MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO. Validez de acuerdo municipio de Toca Expediente: 15001-23-33-000-2023-00100-00 4 9. De la norma mencionada, se desprende que, para comprometer una vigencia futura, es imprescindible que el Concejo la apruebe a iniciativa del alcalde, que exista autorización previa del "Confis" o del organismo equivalente en el municipio, y que la inversión que genera el compromiso esté incluida en el Plan de Desarrollo. 10.
Asimismo, la autorización del "Confis" solo es viable cuando la vigencia futura no excede el periodo de gobierno correspondiente, salvo en el caso de proyectos de inversión considerados de importancia estratégica para el municipio. Finalmente, establece que las entidades territoriales tienen prohibido comprometer vigencias futuras durante el último año de mandato del alcalde correspondiente, salvo para la realización de operaciones relacionadas con crédito público. 11.
Al respecto, es importante considerar lo expresado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto del 23 de octubre de 2003, Radicación No. 1520, en el cual se pronunció sobre el régimen vigente para el compromiso de vigencias futuras. “Las anteriores disposiciones fueron modificadas por la Ley 819 de 09 de Julio de 2003 - Capitulo II sobre Normas Orgánicas Presupuéstales de Disciplina Fiscal-, la cual distingue el caso de vigencias futuras ordinarias referido a la asunción de obligaciones que comprenden recursos de la vigencia fiscal en curso (art. 10), del evento de las vigencias futuras extraordinarias, para casos excepcionales, cuando se asumen obligaciones sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización (art. 11).
El artículo 10°., sobre vigencias futuras ordinarias, modifica el artículo 9 de la ley 179 de 1994, de cuya nueva regulación debe destacarse: a) la asignación de competencia al CONFIS para expedir el acto de autorización de la asunción de obligaciones con cargo a vigencias futuras cuando se inicie con presupuestos de la vigencia en curso - anteriormente en cabeza de la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pero que actualmente puede ser delegada conforme al parágrafo-b) la observancia de las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo, nuevo instrumento de política fiscal y presupuestal aplicable también a las entidades territoriales, el cual debe ser presentado en los departamentos anualmente (art. 5 de la ley 819), en los distritos y municipios de categoría especial 1 y 2, a partir de la vigencia de la ley 819, esto es, del 9 de Junio del 2003- en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia 2005-, c) la fijación de un porcentaje mínimo del 15% de apropiación presupuestal de la vigencia en que sea autorizada y d) la limitación temporal de la autorización al respectivo periodo de gobierno. Se reitera del régimen anterior la exigencia de concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo, cuando se trate de proyectos de inversión y la exigencia de incluir en posproyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para cubrir los compromisos de gasto público futuro autorizado.
Este tipo de asunción de obligaciones con cargo a vigencias futuras denominadas por la ley "ordinarias" cuenta con regulación especial aplicable a las entidades territoriales, contenida en el artículo 12 de la ley 819, del siguiente tenor". Validez de acuerdo municipio de Toca Expediente: 15001-23-33-000-2023-00100-00 5 12. Considerando el carácter excepcional y, por ende, restrictivo del instrumento en análisis, la Sala ha estimado que para aprobar vigencias futuras ordinarias en las entidades territoriales deben cumplirse los siguientes requisitos, tanto formales como sustanciales: (i) La autorización para comprometer vigencias futuras, a nivel local, sólo podrá ser impartida por el Concejo municipal respectivo.
De acuerdo con este elemento formal, la autoridad competente para autorizarlas no puede ser otra que la Corporación, mediante Acuerdo. (ii) La única autoridad con iniciativa para proponer la aprobación de vigencias futuras ante el Concejo municipal es el alcalde respectivo. Teniendo en cuenta su condición de suprema autoridad administrativa en lo local y ordenador del gasto, el alcalde, y sólo el alcalde, podrá proponer ante la Corporación la autorización de vigencias futuras como quiera que afecta los presupuestos anuales siguientes y constituye un instrumento de excepción para ejecutar el Plan de Desarrollo a su cargo.
(iii) Además de la iniciativa del alcalde, el proyecto de Acuerdo debe contar con la autorización previa del Confis o del organismo que haga sus veces en el municipio. El legislador ha querido, con la exigencia previa de la autorización del Confis, que el trámite de las vigencias futuras no se convierta en un factor de desestabilización fiscal o de alteración de las finanzas públicas de los entes territoriales, teniendo en cuenta que el espíritu del Consejo de Política Fiscal no es otro que servir de órgano técnico y de planeación fiscal.
(iv) Así mismo, con el proyecto de Acuerdo debe anexarse la apropiación presupuestal con no menos del 15% del valor de las vigencias futuras que se soliciten, apropiación que deberá corresponder a la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas. Precisamente se trata de uno de los elementos distintivos de las vigencias futuras ordinarias en relación con las excepcionales; en aquella se requiere una apropiación presupuestal mínima del 15% de la vigencia fiscal correspondiente al momento en que las mismas sean autorizadas; en las excepcionales, no se requiere apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. (v) La autorización de vigencias futuras no podrá superar el respectivo período del alcalde ni otorgarse en el último año de gobierno; excepto los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional, previamente los declare de importancia estratégica.
(vi) Como requisito de fondo, la autorización de vigencias futuras sólo tiene como propósito el financiamiento de proyectos de inversión, teniendo en cuenta que en no pocas ocasiones tales proyectos exceden la Validez de acuerdo municipio de Toca Expediente: 15001-23-33-000-2023-00100-00 6 vigencia fiscal correspondiente e implican la asunción de obligaciones económicas cuantiosas, todo lo cual exige un gran compromiso fiscal del respectivo ente territorial, comprometiendo presupuestos de otras vigencias.
(vii) El proyecto de inversión a financiar con vigencias futuras debe estar consignado en el Plan de Desarrollo respectivo. Con este requisito de fondo, el legislador ha querido brindar coherencia y corresponsabilidad en el manejo de los destinos públicos. Se quiere evitar precisamente la improvisación y el desorden administrativos y presupuéstales.
Con esta exigencia, el legislador garantiza la materialización del principio de planeación contractual (viii) El monto de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas debe consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo (art. 5o L. 819/03). En la medida en que las vigencias futuras implican la asunción de obligaciones económicas cuantiosas de varias vigencias fiscales, el legislador ha querido que las mismas no se conviertan en un detonante de crisis fiscal y que las mismas se puedan desarrollar cabalmente.
(ix) Finalmente, se exige que la suma de todos los compromisos que se pretendan adquirir por la modalidad de vigencias futuras y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, no exceda la capacidad de endeudamiento del municipio. Igualmente, se trata de una política de responsabilidad fiscal y adecuado manejo de las finanzas de los entes territoriales. 13.
La inobservancia de cualquiera de los anteriores requisitos es causal suficiente para declarar inválido el Acuerdo de autorización de vigencias futuras. Además, debe tenerse en cuenta, al momento de examinar la causal respectiva, que el instrumento de financiación en comento, esto es, las vigencias futuras, ordinarias y excepcionales, constituyen una excepción al principio de ejecución presupuesta anual y, por tanto, merecen un tratamiento extraordinario y restrictivo. 14.
El mecanismo presupuestal diseñado para compatibilizar los principios antedichos es el de las vigencias futuras, el Consejo de Estado lo define así: “(…) Precisamente, las vigencias futuras constituyen una excepción al principio de anualidad presupuestal. Estas vigencias, según se ha definido por la doctrina, no son otra cosa que la autorización impartida para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos presupuestos, y se tienen como excepciones al principio mencionado, en tanto que la autorización de los gastos se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar y la vida jurídica de tales autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias.
En consonancia lo anterior, igualmente se ha precisado que las vigencias futuras son un instrumento de planificación presupuestal y financiero que permite autorizar la asunción de obligaciones que afecten los presupuestos de Validez de acuerdo municipio de Toca Expediente: 15001-23-33-000-2023-00100-00 7 vigencias posteriores, y tienen como fin garantizar la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes, para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales.
ESTE mecanismo, en definitiva, permite la ejecución proyectos sin que exista la restricción de la disponibilidad de recursos durante una única vigencia fiscal. (…)”10 (Subraya y negrilla fuera del texto original) 15. Por su parte Ley 1483 de 2011, por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales: “ARTÍCULO 1o.
VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES PARA ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: a) Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos. b) El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5o de la Ley 819 de 2003. c) Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces. d) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización, si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003.
Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades territoriales como vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobación de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada. 10 C.E., Sec.
Primera, Sent. 2010-00987, feb. 1.º/2018. M.P. Oswaldo Giraldo López. Validez de acuerdo municipio de Toca Expediente: 15001-23-33-000-2023-00100-00 8 La autorización por parte de la asamblea o concejo respectivo, para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional, previamente los declare de importancia estratégica” 16.
Sobre las vigencias futuras extraordinarias, reguladas en la Ley 1483 de 2011 el mencionado concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil indicó: “Queda claro, según se evidencia en el trámite del proyecto de ley, que las vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales son autorizaciones anticipadas de gastos, que constituyen un instrumento de gestión presupuestal para viabilizar proyectos de inversión, que por su dimensión no son susceptibles de ejecutarse en una vigencia fiscal.
Así las cosas, constituyen una excepción al principio de anualidad presupuestal. Se diferencian esencialmente frente a las vigencias ordinarias previstas en el artículo 12 la Ley 819 de 2003, en que al regular las excepcionales, el proyecto de ley parte del supuesto de que la autorización de estas vigencias futuras no cuenta con apropiación en el presupuesto del año en que se otorga la autorización. Para culminar este punto, es preciso señalar que durante todo el trámite legislativo que llevó a la adopción de la Ley 1483 de 2011, se enfatizó en la necesidad de observar unos requisitos para la autorización de las vigencias futuras, en particular los relacionados con las normas orgánicas de responsabilidad fiscal previstas para el MFMP.
De esta manera no se trata de una «facultad discrecional abierta”. (…) De esta manera, la Ley 1483 de 2011 dispone que, en las vigencias futuras excepcionales, por la envergadura de los proyectos que se pretenden financiar, las asambleas o concejos podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, a diferencia de lo que ocurre con las vigencias futuras ordinarias previstas en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003.” 17.
Sobre esta modalidad de vigencia futura, se concluye entonces que su ejecución se inicia sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, con la limitación en el sentido que las mismas sólo proceden para proyectos de Infraestructura, Energía, Comunicaciones y Gasto público social como educación, salud, agua potable y saneamiento básico. 18.
En otra decisión, el Honorable Consejo de Estado11 determina que, conforme a los artículos 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, que contiene el Estatuto Orgánico del Presupuesto, así como a la Ley 819 de 2003, las entidades territoriales tienen la facultad de ajustar las normas orgánicas del presupuesto nacional.
Esto les permite establecer vigencias futuras excepcionales dentro de sus respectivos ámbitos locales. En dicha providencia, se hizo referencia a las condiciones aplicables a las vigencias futuras excepcionales: 11 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA. Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022).
CONSEJERA PONENTE: NUBIA ARGOTH PEÑA GARZÓN. Número único de radicación: 76001-23-31-000-2012-00496-02. Referencia. Acción de Nulidad. Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ. Validez de acuerdo municipio de Toca Expediente: 15001-23-33-000-2023-00100-00 9 “Ahora bien, esta Sección8 precisó que las entidades territoriales pueden hacer uso también de las vigencias futuras excepcionales, cumpliendo en todo caso requisitos semejantes a los establecidos en el caso de la Nación en la Ley 819 de 2003, que adaptados a las condiciones de las entidades territoriales, se concretan en las siguientes: (i) las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para los precisos asuntos señalados en las normas orgánicas del Presupuesto General de la Nación y de la respectiva entidad territorial, los que guardarán relación con proyectos estratégicos indicados expresamente en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo;
(ii) la autorización de las vigencias debe provenir de la asamblea o concejo respectivo y contar con la aprobación previa del órgano de política fiscal del nivel territorial; (iii) el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5º de dicha ley;
(iv) cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación; y (v) la autorización de las vigencias solo podrá otorgarse si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por dicha modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración no se excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial”.
(Negrilla de la Sala) Planteado el marco jurisprudencial, el Despacho pasa analizar el caso concreto como tal. CASO CONCRETO 19. Descendiendo entonces al caso en concreto, en esta oportunidad le corresponde a la Sala determinar si el Concejo Municipal de Toca al expedir el Acuerdo Número 019 del 31 de diciembre de 2022, "POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE TOCA – BOYACÁ, PARA EJECUTAR VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS DE LA VIGENCIA FISCAL 2022 PARA EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN” vulneró la normatividad constitucional al no solicitar vigencias futuras antes de la celebración de contratos y no después de haber suscrito los contratos. 20.
Conforme a ello, evidencia la Sala que el Acuerdo Número 019 del 31 de diciembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Toca consagra lo siguiente: Validez de acuerdo municipio de Toca Expediente: 15001-23-33-000-2023-00100-00 10 Validez de acuerdo municipio de Toca Expediente: 15001-23-33-000-2023-00100-00 11 Validez de acuerdo municipio de Toca Expediente: 15001-23-33-000-2023-00100-00 12 21.
Verificado el Acuerdo antes mencionado, se evidencia que el contenido versa sobre la autorización al alcalde Municipal de Toca – Boyacá a comprometer vigencias futuras ordinarias para la vigencia ordinaria del año 2023 para la ejecución de los programas de inversión de procesos contractuales 2022. 22. En este sentido, se debe recordar que, como se ha indicado, en las entidades territoriales la autorización para comprometer vigencias futuras corresponde a la asamblea o concejo respectivo.
En el nivel territorial el órgano que aprueba el presupuesto anual, asamblea o concejo (artículos 300, numeral 6, y 313, numeral 6, CP, respectivamente), es, a su vez, quien autoriza las vigencias futuras. 23. Es importante tener en cuenta que, en el ámbito nacional, el órgano responsable generalmente es el CONFIS. Aunque estas solicitudes se presenten a iniciativa del gobierno territorial correspondiente y sean previamente aprobadas por el «Confis territorial o el organismo que cumpla esa función», esto no elimina la facultad del órgano de representación popular en el nivel territorial correspondiente para otorgar la autorización final sobre la vigencia futura.
De este modo, se garantiza el derecho de representación ciudadana y el control social y político necesario en la ejecución de los gastos autorizados para la Administración. 24. Reiteradas las anteriores apreciaciones, para resolver el presente caso, se evidencia que el Acuerdo demandado en su artículo primero autorizó al alcalde del Municipio de Toca a comprometer vigencias futuras ordinarias para la vigencia del año 2023.
Sin embargo, se evidencia que no señaló ni determinó si se apropió del 15% de los recursos del monto total del proyecto en la vigencia en la que se solicitaba la autorización, entre otros aspectos. 25. Además, la Sala enfatiza que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 819 de 2020, la autorización de vigencias futuras ordinarias para las entidades territoriales está limitada a lo señalado específicamente en los literales a) y b).
Estos literales hacen referencia, respectivamente, al monto máximo de la vigencia futura a comprometer y a la apropiación presupuestal que debe realizarse, tanto en la vigencia actual (que no puede ser inferior al 15%) como en la vigencia futura. En el caso analizado, se observa que el Acuerdo No. 019 del 31 de diciembre de 2022, emitido por el Concejo Municipal de Toca, no cumple con estos requisitos legales. 26.
Cabe resaltar que, en el expediente obra respuesta del Concejo Municipal de Toca manifestando lo siguiente: 27. Una vez verificada el Acta No. 04 del 23 de diciembre de 2022 expedida por del CONFIS Municipal, se evidencia que el propósito era “analizar la importancia Validez de acuerdo municipio de Toca Expediente: 15001-23-33-000-2023-00100-00 13 y la viabilidad de aprobar la asunción de Vigencias Futuras ordinarias en plazo de algunos contratos que se suscribieron en la vigencia 2022 y que por algún motivo no pueden ejecutar en su totalidad en dicha vigencia y deben para su ejecución continuar en la vigencia 2023”. 28.
Verificado entonces el contenido del Acta antes mencionada, se observa que la aprobación de las vigencias futuras ordinarias es están destinadas para los siguientes contratos: 29. Conforme lo expuesto, se constata que los contratos fueron suscritos antes de la aprobación del Confis municipal, por consiguiente, el Alcalde no debió Validez de acuerdo municipio de Toca Expediente: 15001-23-33-000-2023-00100-00 14 autorizar vigencia futura sino haber suscrito reserva presupuestal, por este motivo el Acuerdo objeto de ésta Litis no cumplió con los requisitos exigidos en el artículo 10 y 12 de la Ley 819 de 2003. 30.
Cabe resaltar el alcalde del Municipio de Toca debió haber solicitado autorización para comprometer Vigencias Futuras antes de suscribir los respectivos contratos y no después de haberse suscrito los mismos, pues esto lleva a que las vigencias futuras reguladas en la Ley 819 de 2003 y Ley 1483 de 2011, pierdan su naturaleza y su esencia. 31.
Sobre este tema presupuestal, esta corporación en sentencia de 22 de septiembre de 2020 con Magistrado Ponente Fabio Iván Afanador García dispuso lo siguiente: (…) Se ha entendido por “vigencias futuras” el instrumento presupuestal consistente en la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias fiscales futuras para realizar un determinado gasto, cualificado por su destinación extensión en el tiempo o su elevada cuantía. En la práctica emerge como un mecanismo de financiación y planificación de proyectos de inversión de mediano y largo plazo.
Al respecto, la sección Primera del Consejo de Estado ha resaltado lo siguiente de las vigencias futuras: “… (Se) denomina vigencias futuras, a los instrumentos de financiación de proyectos a nivel nacional y local (…) Dichas vigencias constituyen una excepción a la ejecución presupuestal anual, por tanto deben tratarse con rigor y con un carácter extraordinario para cierta clase de proyectos de mediano y largo plazo, so pena de inducir en desorden la ejecución presupuestal y comprometer los programas de la administraciones futuras”.
Efectivamente constituyen una excepción al principio de anualidad desarrollado en los artículos 12 y 14 del Decreto 111 de 1996, el cual es principio medular del sistema presupuestal. Según esta última disposición, “el año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrá asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esta fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromiso caducarán sin excepción” Y ciertamente se edifica como un típico instrumento de planeación presupuestal en la medida en que autoriza la asunción de un gasto con cargo a presupuestos venideros y tiene como propósito el financiamiento de proyectos de inversión incluidos en el respectivo plan de Desarrollo, y como quiera que afecta presupuestos de otra vigencia fiscal, la autorización debe darse por la Corporación administrativa (Asamblea o concejo Municipal) a iniciativa del Ejecutivo (Gobernador o alcalde).
Por ello, la autorización de vigencia futura es un trámite previo ineludible a la suscripción de un contrato estatal en el que sólo podrá tener como objeto la ejecución de un proyecto de inversión consignado en el Plan de Desarrollo y cuyo gasto se extiende a la vigencia. (se subraya y se resalta). 32. Conforme lo expuesto, se evidencia que la autorización de vigencia futura es un trámite previo ineludible a la suscripción de un contrato estatal en el Validez de acuerdo municipio de Toca Expediente: 15001-23-33-000-2023-00100-00 15 que sólo podrá tener como objeto la ejecución de un proyecto de inversión consignado en el Plan de Desarrollo y cuyo gasto se extiende a la vigencia. 33.
Así las cosas, de acuerdo con las normas aplicables y la Sentencia mencionada, se evidencia una deficiente planificación por parte del Alcalde de Toca al solicitar vigencias futuras ordinarias para ejecutar proyectos de inversión. Esto se debe a que dicha solicitud debió haberse realizado antes de la firma de los contratos y no después. En consecuencia, debió constituir una reserva presupuestal en lugar de solicitar la autorización de vigencias futuras.
Asimismo, se advierte que en el Acuerdo objeto de la demanda no se adjuntó la autorización del Confis, o de la entidad que cumpla esa función, para comprometer las vigencias futuras. 34. Aunado a lo anterior, cabe resaltar que esta actuación desconoció la esencia de la figura, que consiste en “la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas”. 35.
Por lo tanto, es importante aclarar que, conforme a lo establecido en el artículo 8º de la Ley 819 de 2003, la ejecución presupuestal debe estar precedida por un proceso de planeación durante las etapas de preparación y elaboración, que permita que las apropiaciones o gastos autorizados se ejecutarán en su totalidad dentro de la vigencia en la que fueron aprobados. 36 además, se considera que, si un gasto excediera la vigencia fiscal, debe solicitarse autorización para comprometer recursos a través de vigencias futuras, tal como lo indica el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 en concordancia con la Ley 1483 de 2011. 37.
En consecuencia, esta sala considera necesario declarar la invalidez del Acuerdo No. 019 del 31 de diciembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Toca, por las anteriores Consideraciones. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 3.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR la invalidez del Acuerdo No. 019 del 31 de diciembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Toca, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia al alcalde y al presidente del Concejo Municipal de Toca.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, archivar el expediente, realizando las anotaciones de ley. Validez de acuerdo municipio de Toca Expediente: 15001-23-33-000-2023-00100-00 16 La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL AVILA Magistrado LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrado FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala de Decisión nro. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.