TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Tunja, ocho (8) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) 1. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandante1, contra la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama, mediante la cual, se negó las pretensiones de la demanda2.
I.- ANTECEDENTES 1. La demanda3 1.1. Las pretensiones 2. En ejercicio del medio de control de repetición, el municipio de Duitama presentó demanda en contra del señor Rafael Antonio Pirajón López, en la cual solicitó se declarará civil y patrimonialmente responsable, por la condena que le fue impuesta por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Duitama mediante sentencia de 27 de enero de 2014, dentro del proceso de reparación directa identificado con el radicado No. 156933331001200831500, donde actuó como demandante el señor Carlos Julio Becerra Flechas y como demandado el municipio de Duitama, fallo que fue confirmado en segunda instancia por esta Corporación mediante providencia del 30 de agosto de 2016. 3.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó se condenara al demandado a pagar a favor del municipio de Duitama la suma de DOCE MILLONES SESENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y CINCO PESOS M/Cte ($12.065.445), correspondiente al valor cancelado como consecuencia de la condena impuesta. Valor ajustado tomando como base el índice de precios al consumidor IPC. 4.
Se ordenara el cumplimiento de la sentencia de conformidad con los artículos 192 y 193 del CPACA., junto con la indexación respectiva. 5. Adicionalmente, solicitó se condenara en costas. 1 Archivo “5_152383333001202000010001RECEPCIONRECUR20211022111809” índice 43 Samai, interfaz Tribunal Administrativo de Boyacá 2 Archivo “56SentenciaPrimeraInjstancia.pdf” índice 43 Samai, interfaz Tribunal Administrativo de Boyacá 3Archivo “02.- 2020-0010 (FL.1-103) DEMANDA Y ANEXOS.PDF” índice 43 Samai, interfaz Tribunal Administrativo de Boyacá Radicación: 15238-33-33-001-2020-00010-01 Medio de control: Repetición Demandante: Municipio de Duitama Demandado: Rafael Antonio Pirajón López Asunto: Sentencia de segunda instancia 15238-33-33-001-2020-00010-01 2 1.2 Los hechos 6.
La demanda en los hechos 1 y 2 se edificó, en los mismos hechos de la demanda de reparación directa impetrada por el señor Carlos Julio Becerra contra CORPOBOYACA, municipio de Duitama, Empoduitama SA ESP., consorcio Duitama Limpia conformada por las sociedades Jaime Parra P Cia Ltda., y Servicios Ambientales Montejo Asociados SA ESP.,y Sama SA ESP., que cursó en primera instancia en el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Duitama, con el radicado 2008-315-00. 6.1 A través de sentencia de 27 de enero de 2014, el juzgado declaró solidariamente responsables al municipio de Duitama, Empoduitama S.A. ESP., y a las empresas Jaime Parra P Cia Ltda y Servicios Ambientales Montejo Asociados SA ESP – SAMA., por los perjuicios ocasionados al señor Becerra Flechas con motivo de la afectación del predio de su propiedad denominado “La Ranchería”, derivada de los impactos ambientales originados en las deficiencias técnicas de la construcción, operación y cerramiento de una celda provisional para la disposición de residuos sólidos en la vereda La Parroquia de Duitama. 6.2 En tal providencia se condenó a las demandadas a pagar solidariamente un valor que ascendió a la suma de 70 SMLMV, por concepto de perjuicios morales.
Por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante y daño emergente se condenó en abstracto. 6.3 La precitada sentencia fue modificada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, a través de providencia 30 de agosto de 2016, pero solo en lo relativo a la condena en abstracto de los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante), en cuanto aclaró los ítems que serían objeto de avalúo, en lo demás confirmó los restantes puntos objeto de apelación. 1.
Entre Empoduitama S.A. ESP., y los señores Daniel Becerra Pedraza, Guillermo Becerra Pedraza y Carlos Alirio Becerra se realizó acuerdo de pago por valor de perjuicios morales en cuantía de $57.727.350, pago que se concretó el 21 de septiembre de 2017. En el citado acuerdo se dejó la salvedad de que a cada una de las entidades y empresas condenadas (Empoduitama, Municipio de Duitama, Servicios Ambientales Montejo y Jaime Parra y Cía.), les correspondía asumir el pago de $14.431.837. 2.
La celda provisional entró en operación en el mes de octubre de 2007 en el periodo en que el demandado fue alcalde hasta el 31 de julio de 2008, por lo que estuvo en operación 11 meses. 3. Finalmente, el tesorero municipal señaló mediante comprobante de egreso No. 2018000026 de 26 de enero de 2018, que giró a Empoduitama S.A. ESP, la 15238-33-33-001-2020-00010-01 3 suma de $12.065.445, por concepto del pago de su parte de la condena por concepto de perjuicios morales a favor del demandante. 1.3 Las normas violadas 7.
Invocó como normas vulneradas las previstas en las siguientes disposiciones: • Artículos 90, 125, 313, 315 de la Constitución Política. • Ley 1564 de 2012 • Ley 678 de 2001. • Artículo 142 de la Ley 1437 de 2011 • Ley 142 de 11 de julio de 1994. 1.4 El concepto de la violación 4. 7. Refirió a los requisitos sustanciales para la procedencia del medio de control de repetición, a saber, a) que una entidad pública haya sido condenada por la jurisdicción contencioso administrativa a reparar los antijurídicos causados a un particular, b) que la entidad condenada haya pagado la suma de dinero determinada por el Juez en la sentencia, y c) que se haya establecido que el daño antijurídico fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o ex funcionario público, los que para el caso particular se cumplían en la medida que: (i) el municipio de Duitama fue condenado dentro del proceso de Reparación Directa No. 2008-315-00, en sentencia de primera instancia de 27 de enero de 2014 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Duitama, y en sentencia de 30 de agosto de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá –que confirmó la anterior;
(ii) El tesorero del municipio de Duitama, en virtud de la condena judicial impuesta, efectuó el desembolso respectivo mediante el comprobante de egreso No. 2018000026 del 26 de enero de 2018, por la suma de doce millones sesenta y cinco mil cuatrocientos cuarenta y cinco pesos MCTE ($12.065.445); (iii) Respecto al requisito relativo a establecer que el daño antijurídico fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o ex funcionario público dijo que el juez de la primera instancia del proceso de reparación directa tuvo en cuenta que las entidades demandadas incurrieron en fallas por acción u omisión en la producción del daño en vista de que no impidieron, ni minimizaron de manera eficiente, los riesgos para el ser humano y el medio ambiente ocasionados al depositar finalmente los residuos sólidos en la celda provisional, pues esto afecto negativamente la calidad del suelo, los cultivos y los nacimientos de agua que se encontraban ubicados en el predio del demandante. 8.
Concluyó que, en el presente caso, la condena tuvo su origen en la omisión o falta de diligencia del demandado al desconocer las mínimas reglas de la buena administración, desatendiendo mandatos reglamentarios, legales y constitucionales; además, prescindiendo de sus deberes funcionales existiendo una violación 15238-33-33-001-2020-00010-01 4 manifiesta e inexcusable de las normas de derecho de una parte y de otra una omisión de las formas sustanciales determinada por error inexcusable en cuanto a la falla del servicio en el diseño, construcción, operación, y ejecución de la celda provisional para la disposición final de residuos sólidos del municipio de Duitama, sin la observancia de las condiciones técnicas requeridas para el majo de lixiviados y aguas residuales. 2 Contestación de la demanda. 2.1 Rafael Antonio Pirajón López4 9.
Por conducto de apoderado judicial, el demandado se opuso a las pretensiones de la demanda. 9.1 Indicó que el Municipio de Duitama no probó la existencia de culpa grave a partir de la cual se pudiera inferir responsabilidad debido a que en la demanda únicamente se limitó a imputar responsabilidad, pero sin acreditar su existencia. 9.3 Sostuvo que, durante el desempeño de su gestión como alcalde, actuó bajo los postulados de la buena fe y el acatamiento constante del ordenamiento jurídico, indicando que su actuar estuvo guiado por el “Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos”, debidamente avalado por la autoridad ambiental, pues el propósito de la construcción y operación de una celda provisional de disposición final de residuos sólidos, era buscar una solución propia al problema histórico del municipio de la falta de un relleno sanitario para la disposición de residuos sólidos, en respuesta a la negativa del relleno sanitario de Tunja (Pirgua) de continuar recibiendo las basuras. 9.4 Agregó que se omitió la carga de la prueba de la imputación base de repetición, debido a que la entidad allegó como prueba el dictamen pericial que el demandado no tuvo la oportunidad de controvertir, en tanto que no fue llamado en garantía dentro del proceso de reparación directa. 9.5 Finalmente, propuso como excepciones de mérito la “…INEXISTENCIA DE DOLO O CULPA GRAVE” y la “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA” y señaló que los medios de prueba advertían que el daño se produjo en el 2008 fecha en la cual, el demandado, ya no se desempañaba como alcalde del municipio de Duitama, motivo por el cual, la acción debió dirigirse contra el funcionario que presidía la administración en dicha época. 3 Sentencia apelada5 13.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Tunja, en sentencia proferida el 27 de septiembre de 2021, resolvió: 4 Índice 43 archivo ZIP “15.- 2020-0010 (FL.129-139) Contestación acción de Repetición Mpio Duitama contra Rafael Pirajón Rad 15238-33-33-001-2020-00010-00.pdf” 5 Índice 43, archivo ZIP “56SentenciaPrimeraInjstancia.pdf” 15238-33-33-001-2020-00010-01 5 “PRIMERO: Declarar NO probada la probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el demandado.
SEGUNDO: Declarar probada la excepción de “…inexistencia de dolo o culpa grave”, propuesta por el demandado.
TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, en ejercicio del medio de control de repetición, promovida por el municipio de Duitama, en contra del ex alcalde Rafael Antonio Pirajón López, en consideración a que la parte actora no cumplió con la carga de probar el elemento subjetivo de la acción de repetición.
CUARTO: Sin condena en costas procesales.
QUINTO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente, previa liquidación de los gastos ordinarios del proceso si a ello hubiere lugar. 14. El a quo propuso el problema jurídico a resolver, expuso la tesis de los extremos de la litis, la del Despacho y luego desarrolló el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. 15.
Sostuvo la tesis que en el presente caso no concurría el elemento subjetivo para la procedencia de la acción de repetición, en consideración a que la parte actora no cumplió la carga procesal de demostrar la omisión del ex alcalde demandado, configurativa de la conducta gravemente culposa, comoquiera que se limitó a señalar que incumplió la ley en cuanto a la protección del medio ambiente se refiere, invocando el numeral 1º del artículo 6º de la Ley 678 de 2001 “Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”, apoyada solo en las conclusiones de las providencias de los jueces de instancia, a través de las cuales se profirió la condena, solidariamente en contra del municipio y las demás entidades accionadas. 16.
Seguido de lo anterior, frente a las excepciones de mérito propuestas, declaró no probada la de “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”, al tiempo que, declaró probada la de “…INEXISTENCIA DE DOLO O CULPA GRAVE”, por lo tanto, negó las pretensiones de la demanda. 17. Respecto de la existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública, o de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto, dijo que obraba sentencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Duitama del 27 de enero de 2014, dentro del proceso de Reparación Directa radicado identificado con el radicado No. 2008-00315-00, donde actuó como demandante el señor Carlos Julio Becerra Flechas y demandado el municipio de Duitama, en la que se declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la entidad accionante, de los perjuicios ocasionados al demandante con motivo en las fallas por acción u omisión en la producción del daño en vista de que no impidieron, ni minimizaron de manera eficiente, los riesgos para el ser humano y el medio ambiente ocasionados al depositar finalmente los residuos sólidos en la celda provisional, pues esto afecto negativamente la calidad del suelo, 15238-33-33-001-2020-00010-01 6 los cultivos y los nacimientos de agua que se encontraban ubicados en el predio del demandante, y se le condenó a pagar un valor que ascendió a la suma de 70 SMLMV, por concepto de perjuicios morales, así como la sentencia proferida el 30 de agosto de 2016 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en la que se confirmó el precitado fallo, que condenó al municipio de Duitama a pagar a favor del señor Carlos Julio Becerra Flechas la reparación del daño en la modalidad de perjuicios materiales. 18.
En lo que tenía que ver con el pago de la condena por parte de la administración dijo que el tesorero del municipio de Duitama, en virtud de la condena judicial impuesta, efectuó el desembolso respectivo mediante el comprobante de egreso No. 2018000026 de 26 de enero de 2018, por la suma respectiva de Doce Millones Sesenta Y Cinco Mil Cuatrocientos Cuarenta Y Cincopesos m/cte ($12.065.445).
A partir de tal documento el a quo encontró acreditado el pago de la condena judicial impuesta. 19. Sobre la calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa precisó los conceptos de culpa y dolo conforme a los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 y a un pronunciamiento del Consejo de Estado. 20. Luego de precisar la necesidad del diseño y construcción de la celda temporal de residuos sólidos, dijo que la parte demandante no cumplió la carga procesal de demostrar la omisión o negligencia del ex alcalde demandado, pues no aportó los elementos de convicción para establecer sin lugar a equívocos el supuesto de hecho de la presunta violación manifiesta e inexcusable de normas de derecho, y que tal actuación hubiese sido determinante de la responsabilidad del hecho dañoso que dio origen al detrimento patrimonial sufrido por el municipio de Duitama. 21.
Enfatizó en que las conclusiones probatorias del proceso de reparación directa no podían ser tenidas en cuenta en sede de repetición debido a que ello implicaría aceptar el juicio que se formó otro juez sin que las partes tuvieran de controvertirlas o intervenir en su producción. La entidad demandante tampoco acudió a ninguna de las presunciones de culpa grave que hiciera procedente el traslado de la carga de la prueba. 22.
De los medios de prueba aportados al plenario ninguno dio cuenta que el ex funcionario demandado hubiese incurrido en trasgresión de las normas señaladas por la entidad demandante como quiera que, la construcción y operación de la celda temporal de disposición final de residuos sólidos fue delegada por el ente territorial, primero en la Empresa de Obras Sanitarias de Duitama -EMPODUITAMA LTDA., y luego de la reconversión empresarial en la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Duitama EMPODUITAMA S.A. E.S.P. 15238-33-33-001-2020-00010-01 7 4 La apelación6 23.
Encontrándose dentro del término para ello, el apoderado de la entidad demandante, presentó recurso de apelación contra la decisión proferida por el a quo, solicitando se revocara y en su lugar se accediera a las pretensiones de la demanda. 24. Al efecto señaló que el Consejo de Estado, respecto de la presunción de los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 20011, expresó: “Conforme con lo anterior, la presunción reviste un carácter probatorio, invirtiéndose la carga de la prueba al demandado, el cual deberá probar la inexistencia del hecho o de las circunstancias de las cuales se infiere la presunción para liberar su responsabilidad patrimonial.
Como lo ha dicho la Corte, la presunciones persiguen finalidades constitucionalmente valiosas, al facilitar el ejercicio del medio de control de repetición que es de naturaleza civil, en los casos en que el Estado ha sido condenado a la reparación patrimonial de los daños antijurídicos originados en las conductas dolosas o gravemente culposas de sus agentes, lo que lleva a garantizar la integridad del patrimonio público, la moralidad y eficacia de la función pública (arts. 123 y 209 de la C.P.)” por tanto, fue errada la apreciación del juez de la primera instancia al indicar que la parte demandante tenía la carga de probar que el ex alcalde omitió el cumplimiento de sus funciones, al punto de incurrir en violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 25.
Concluyó que no existían medios probatorios suficientes por el sujeto pasivo para desvirtuar la presunción del municipio de Duitama en cuanto a la calificación de la conducta como gravemente culposa. 26. Agregó que el municipio debió examinar en conjunto el material probatorio allegado al proceso. También, que el demandado sí intervino en la planeación de la construcción de la celda provisional para el manejo de residuos sólidos en el predio “La Ranchería”, debido a que reconoció que todas las gestiones para la puesta en funcionamiento de dicha celda fueron lideradas por el demandado en su calidad de alcalde, lo que le imponía cumplir con los mandatos constitucionales y legales asignados. 27.
Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia de primera instancia proferida el 27 de septiembre de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda. 5 El trámite procesal de segunda instancia 28. El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación a través de auto de 12 de agosto de 20227, el cual se notificó en debida forma. 6 Índice 43, archivo ZIP “59MpioDuitamaRecursoApealcionSentencia.pdf” 7 Índice 4, SAMAI interfaz Tribunal Administrativo de Boyacá. 15238-33-33-001-2020-00010-01 8 6 del Representante del Ministerio Público8 29.
El representante del Ministerio Público no presentó concepto dentro de la oportunidad legal. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia funcional del ad quem 30. La competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el recurso de apelación. Lo anterior significa que las competencias del juez de la apelación, cuando el apelante es único, no son irrestrictas, pues están limitadas, en primer lugar, por el principio de la non reformatio in pejus (art. 31 de la Constitución Política y 328 del CGP), y en segundo, por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido, a su vez, por los juicios de reproche esbozados por el apelante, en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia. 31.
Así pues, al ad quem le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primera instancia que no fueron objeto de impugnación, como quiera que los mismos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo tanto, debe decirse que, frente a dichos aspectos, termina por completo la controversia. 2.
Asunto para resolver y decisión de la Sala. 32. De acuerdo con el recurso de apelación formulado por la parte demandante, la Sala deberá determinar si el señor Rafael Antonio Pirajón López en calidad de ex alcalde del municipio de Duitama es responsable civil y extracontractualmente responsable a título de culpa grave como consecuencia de la condena impuesta al Municipio de Duitama en sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Duitama el 27 de enero de 2014, modificada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en providencia del 30 de agosto de 2016 dentro del proceso de reparación directa con radicado No. 15693- 33-31-001- 2008-00315-00.
En especial, la Sala deberá centrar su atención en el elemento subjetivo para la procedencia del medio de control de repetición para lo cual se deberá tener en cuenta: (i) si con las pruebas solicitadas por el demandado se desvirtuó la presunción de culpa grave “invocada” por el municipio; y (ii) como el demandado intervino en el diseño y construcción de la celda provisional para el manejo de residuos sólidos en el predio denominado “La Ranchería” le imponía el deber de cumplir con las Leyes 142 de 1994 y 99 de 1993. 33.
Con el objeto de resolver el problema jurídico planteado por la Sala, se hará un breve recuento normativo y jurisprudencial sobre el tema objeto de análisis bajo 8 Índice 00016, SAMAI interfaz Tribunal Administrativo de Boyacá. 15238-33-33-001-2020-00010-01 9 el siguiente entendido: 3. De la responsabilidad de los funcionarios públicos por vía de repetición 34.
Es el fundamento de la responsabilidad por esta vía, el precepto contenido en el artículo 90 de la Constitución Política, que en su tenor estipula: “ARTICULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste” (ha resaltado la Sala). 35.
A su turno, el mandato constitucional del inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política encuentra desarrollo en la Ley 678 de 20019, dicha normativa definió la repetición como una acción de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
En dicho cuerpo normativo se reguló de manera integral el ejercicio de la acción de repetición, cuyas particularidades han sido interpretadas por la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. 36. De la misma manera, estableció que esta acción, como mecanismo judicial que la Constitución y la ley otorgan al Estado, tiene como propósito obtener el reintegro de los dineros que, por los daños antijurídicos causados como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex servidor público e incluso de un particular investido de una función pública, hayan debido salir del patrimonio estatal para el reconocimiento de una indemnización. De ahí, que su finalidad la constituya la protección del patrimonio estatal, necesario para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho10. 4.
Presupuestos para la prosperidad del medio de control de repetición. 9 Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección A, sentencia de 24 de febrero de 2016, Exp. 36.310, M.P.: Hernán Andrade Rincón. 15238-33-33-001-2020-00010-01 10 37.
La Corte Constitucional en sentencia C-957 de 2014 -retomando lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado11- explicó como características propias de la acción, las siguientes: “(…) (ii) La acción de repetición, es una acción que, para su prosperidad, según la jurisprudencia de esta Corte, exige los siguientes presupuestos: (a) la existencia de condena impuesta por la jurisdicción contencioso administrativa para reparar los perjuicios antijurídicos causados a un particular12.
(b) que el daño antijurídico haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor, agente estatal o antiguo funcionario público; y (c) que la entidad condenada haya pagado la suma de dinero determinada por el juez en su sentencia6, ya que es a partir de ese momento que se considera causado el detrimento patrimonial del Estado (…) (iii) La repetición es una acción con pretensión resarcitoria o indemnizatoria 13.
Se trata de una acción de reparación directa intentada por la administración en contra del agente que ha causado el daño con su actuación dolosa o gravemente culposa. Así lo sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado en auto del 8 de abril de 1994 (AR-001) al afirmar que ‘lo pretendido en últimas, es el reembolso de lo pagado como consecuencia de un reconocimiento indemnizatorio previamente decretado por la jurisdicción" (…) (iv) En la acción de repetición, no se está en presencia de formas de responsabilidad objetiva, como ya dijimos, teniendo en cuenta que es precisamente la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas, - esto es su culpa grave o dolo -, el objeto de análisis en el proceso de acción de repetición o de llamamiento en garantía14. 38.
Sobre el particular, la Sección Tercera del Consejo de Estado de antaño ha explicado en múltiples providencias15 los elementos y/o presupuestos que determinan la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado en contra sus agentes o ex agentes. Así, ha considerado que los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos es de carácter subjetivo y está sometido a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado 11 Providencia de 3 de abril de 2018, Rad.
No: 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). Asunto: recurso extraordinario de revisión – Declara infundado el recurso – Análisis de la causal de nulidad originada en la sentencia, prevista en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 12 Corte Constitucional. Sentencias C-619 de 2002 y C-832 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil 6 Ibidem. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C. Consejero Ponente Enrique Gil Botero. Bogotá 9 de mayo de 2012. Radicación (32335). 14 Corte Constitucional. C-233 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis. 15 Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: 27 de noviembre de 2006, expediente: 22099; 6 de diciembre de 2006, expediente: 22056; 3 de octubre de 2007, expediente: 24844; 26 de febrero de 2009, expediente: 30329; 13 de mayo de 2009, expediente: 25694; 28 de abril de 2011, expediente: 33407, entre otras. 15238-33-33-001-2020-00010-01 11 que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición16.
De ese modo, los elementos necesarios y concurrentes definidos para la declaratoria de repetición son los siguientes17: La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena18. La existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado13. iii.
El pago efectivo realizado por el Estado19. La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa20. 39. Sobre este último supuesto, el Consejo de Estado ha explicado que, en los asuntos que se tramiten en vigencia de la Ley 678 de 2001, las entidades demandantes, a efectos de demostrar la responsabilidad del agente estatal, pueden apoyarse en las definiciones y presunciones de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de dicho cuerpo normativo, así como que, en las causas que versen sobre acontecimientos previos a la expedición del mismo, las autoridades accionantes deberán fundamentar sus alegatos a partir de la definición de los referidos conceptos contemplada en el artículo 63 del Código Civil21. 5.
Del elemento subjetivo para la prosperidad de la acción de repetición y las presunciones de dolo y culpa grave consagradas en la Ley 678 de 2001. 16 Sentencia de 28 de abril de 2001, expediente: 33407. 17 Tomado de la sentencia de 12 de septiembre de 2016; C.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; Rad. 41001-23-31- 000-2010-00167-01(55765). 18 La calidad y la actuación u omisión de los agentes del Estado debe ser materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado y de su participación en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina, determinante de la responsabilidad del Estado. 13 La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto. 19 La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación. 20 La entidad demandante debe probar que la conducta del agente o ex agente del Estado fue dolosa o gravemente culposa conforme a las normas que para el momento de los hechos sean aplicables. 21 Cfr. Sentencia del 31 de agosto de 1999 –Rad.: 10865- (C.P. Ricardo Hoyos Duque) de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Igualmente, puede consultarse los fallos 26 de febrero de 2014 –Rad.: 48384- (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa) – Subsección C- y del 16 de julio de 2015 –Rad.: 27561- (C.P. Hernán Andrade Rincón) -Subsección A- de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Al respecto, cabe destacar que, en la Sentencia T-950A de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), al conocer de un recurso de amparo en el que se discutía sobre la constitucionalidad de un fallo proferido en un proceso de cumplimiento en el que la autoridad judicial dispuso que una entidad, en atención a lo dispuesto en la Ley 678 de 2001, tenía la obligación repetir en contra de uno de sus servidores el valor de una condena impuesta por la indebida sanción de una trabajadora y su consecuente desvinculación del servicio en el año 1997, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional estimó que la providencia cuestionada había incurrido en un defecto sustantivo, porque la misma se fundamentó en la aplicación retroactiva de una norma a pesar de que ello era contrario a derecho.
En efecto, en dicha providencia, este Tribunal constató que los hechos dañosos que dieron origen a la condena al Estado habían ocurrido en el año 1997, por lo cual la posibilidad de iniciar una acción de repetición en contra del agente no podía definirse a partir de lo consagrado en la Ley 678 de 2001, sino que debía calificarse con base en la normatividad vigente para la época, por lo tanto no podía pretenderse exigirle a la entidad, a través de una acción de cumplimiento, acatar lo dispuesto en el referido cuerpo normativo del año 2001 a efectos de repetir en contra de su funcionario. 15238-33-33-001-2020-00010-01 12 40.
En relación con el elemento subjetivo de la conducta del agente, el Consejo de Estado ha manifestado que no cualquier error del servidor público puede ser considerado como causal para repetir contra este, sino que lo es solo aquella conducta realizada con dolo o culpa grave, por lo que el elemento debe estar debidamente acreditado, así lo ha señalado: “Es clara entonces, la determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta.
Dado lo anterior, no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya establecido expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios, sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública.”22 (Resaltado de Sala) 41.
Como se indicó, para la prosperidad de las pretensiones de repetición ha de resultar acreditada en el proceso la culpa grave o el dolo predicable de la conducta del demandado que causó el daño por el que la entidad pública debió indemnizar conforme a sentencia judicial o conciliación, entre otras. 42. Con miras a favorecer la efectividad de dicha acción en estos eventos, el legislador previó una serie de presunciones legales23 (artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001), como mecanismos para invertir la carga de la prueba19, de manera que basta a la administración demandante con probar la concurrencia de alguno de los supuestos de hecho consagrados, para que se tenga por acreditada la culpa grave 22 Consejo de Estado, 26 de febrero de 2014, radicado No. 25000-23-26-000-2011-00478-01(48384).
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 23 Las presunciones tienen como finalidad tener como cierto o probable un hecho que se infiere a través de un juicio lógico que realiza el juez acudiendo a las máximas generales de la experiencia y la sana crítica, de ahí que se considere que tiene por virtud invertir las condiciones generales de la carga de la prueba en favor de quien la invoca.
Aquellas, pueden considerarse como de tipo legal (iuris tantum), cuando admiten prueba en contrario, o de derecho (iuris et de iure), cuando se considera definitivamente como cierto el hecho presumido y, por el contrario, no es posible desacreditarlo (Art. 66 del Código Civil). 19 En ese respecto, dejó claro la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, que con estas presunciones el legislador buscó hacer efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la medida en que el Estado, al formular la correspondiente demanda, debiera el debate probatorio que debe surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido proceso. 15238-33-33-001-2020-00010-01 13 o el dolo.
Ante la activación de esas presunciones, corresponde al demandado demostrar la inexistencia de esos elementos subjetivos24. 43. Ahora bien, la consagración de esas presunciones no implica que las causales allí enunciadas sean las únicas circunstancias en las que puede tenerse una conducta como dolosa o como gravemente culposa, pues el juez de la acción de repetición podrá deducir tales calificaciones de otros supuestos de hecho, que han de ser probados por la demandante.
Así, en sentencia del 1° de marzo de 201825, el Consejo de Estado precisó los tres escenarios bajo los cuales la parte demandante en una acción de repetición (hoy medio de control) puede imputarle a su servidor, ex servidor o particular que desempeñe funciones públicas, una conducta dolosa o gravemente culposa, así: “(…) Desde esta perspectiva, la Sala advierte tres posibles escenarios en los cuales la entidad estatal demandante puede imputarle una conducta dolosa o gravemente culposa al agente estatal, con la finalidad de comprometer su responsabilidad patrimonial: i) El primer evento, y el más común, se presenta cuando, en el libelo, el Estado estructura la responsabilidad del demandado en uno de los supuestos consagrados en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, en los cuales se presume el dolo o la culpa grave que le es imputable al agente público en nexo con el servicio, en ejercicio o con ocasión de sus funciones”.
En otras palabras, el Estado en el libelo demandatorio señala que se presentó el dolo o la culpa grave del agente y enmarca su conducta 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 6 de julio de 2017, Exp. 45203, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. A ese efecto, el Consejo de Estado manifestó: “(…) Las presunciones de culpa grave y de dolo contenidas en la Ley 678 de 2001 son legales.
Esto se debe a que así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-374 de 2001 al decidir acerca de la constitucionalidad de los artículos 5 y 6 de esa normativa (…). Concluyó la Corte Constitucional que las presunciones que contempla la Ley 678 de 2001 son legales, pues, de haberlas calificado de derecho, la acción de repetición carecería de sentido. // Si se tratara de presunciones de derecho [que no admiten prueba en contra, por fundarse en el orden público], el demandado en una acción de repetición no tendría la oportunidad de demostrar que la conducta que se le reprocha no ocurrió a título de culpa grave o dolo.
Simplemente se encontraría en una posición en la cual no podría ejercer su derecho de defensa, lo que implicaría la violación del artículo 29, según el cual toda persona tiene derecho a “presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra”. // De tal manera que se comparten las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional acerca de que la Ley 678 de 2001 incorporó presunciones legales, toda vez que de esta manera se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, como vía para hacer valer la presunción de inocencia en desarrollo de una demanda de repetición, escenario judicial que se instauró precisamente para definir la responsabilidad o no del servidor o ex servidor del Estado (…)” 25 Sección Tercera, Subsección A, Expediente No. 17001-23-31-000-2013-00047-01(52209), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Reiterada en sentencias de: 11 de octubre de 2018, número de radicado 85001-23-33-000- 2013-00225-01; 29 de noviembre de 2018, número de radicado 15001-23-33-000-2015-0035301; 29 de noviembre de 2018, número de radicado 15001-23-33-000-2015-00576-01; 31 de enero de 2019, número de radicado 15001-23-33-000-2016-00344-01; 16 de mayo de 2019, número de radicado 18001-23-01-000-2014- 00001-01; 3 de julio de 2019, número de radicado 11001-03-26-000-2013-0015100; 28 de agosto de 2019, número de radicado 41001-23-31-000-2005-00883-01, con ponencia de la Consejera Doctora Martha Nubia Velásquez Rico y; de 5 de marzo de 2020, con número de radicado 68001-23-31-000-2007-00319-01 y ponencia del Consejero Doctor Alberto Montaña Plata 15238-33-33-001-2020-00010-01 14 en uno o varios de los supuestos que consagra el cuerpo normativo en mención. Así pues, la Ley 678 de 2001, en sus artículos 5 y 6, determina -además de las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se debe analizar la conducta del agente en el juicio de repetición- una serie de presunciones legales en las cuales podría estar incurso el funcionario.
En efecto, el artículo 5 del referido cuerpo normativo contiene las situaciones en las que se presume el dolo y, de otra parte, el artículo 6 consagra los eventos en los que se presume que la conducta es gravemente culposa. ii) Pueden existir situaciones en las cuales, aunque en la demanda no se identifica expresamente uno de los supuestos que hacen presumir el dolo o la culpa grave del demandado, los argumentos esbozados por el extremo activo de la litis son suficientes para que el juez pueda enmarcar su motivación en uno de los mencionados supuestos.
Así pues, el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá razonar con suficiencia los móviles y fundamentos en los que se basa la presunción que alega, para que el juez pueda encuadrarla en uno de los supuestos de los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001. En otras palabras, puede ocurrir que se demande en repetición sin que se invoque de manera particular uno o varios de los eventos en los que se presume la culpa grave o el dolo, pero con la carga de que la parte actora le suministre al juez una argumentación tal que le permita enmarcar la conducta del agente en uno de los supuestos indicados en precedencia (…) iii) Por último, pueden presentarse muchos más casos en los cuales, pese a que no se encuentran consagrados en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, dan lugar a que el Estado repita contra el agente por haber obrado con dolo o culpa grave en una actuación que produjo un daño antijurídico a un tercero por el cual se haya visto en la necesidad de indemnizar.
En efecto, las denominadas presunciones son solo algunas de las hipótesis o eventos de responsabilidad del agente público que pueden invocarse y, por ende, demostrar en las demandas de repetición. Ahora, en eventos diferentes a los contenidos en las mencionadas normas no opera la presunción del dolo o de la culpa grave y, como consecuencia, se deberán describir las conductas constitutivas y, desde luego, acreditarse adecuadamente (…) – Destaca la Sala –. 44.
Nótese entonces, que con la finalidad de dotar de eficacia la acción de repetición e impedir que por razón de la dificultad probatoria en relación con el grado de culpabilidad del agente se hicieran nugatorias sus probabilidades de éxito, el legislador previó que en determinados eventos es posible presumir la culpa grave o el dolo del agente o ex agente estatal, presunciones que, por supuesto 15238-33-33-001-2020-00010-01 15 corresponden a las denominadas iuris tantum, esto es, que pueden ser desvirtuadas probatoriamente.
En esa medida, no constituyen un juicio anticipado del legislador sobre la responsabilidad patrimonial del demandado, sino herramientas que facilitan la actividad probatoria e involucran al demandado en la carga demostrativa, con la finalidad de que sea posible establecer la verdad material. 45. Sin embargo, es importante precisar que para que se de aplicación a las presunciones dispuestas en la ley, es necesario probar el supuesto de hecho que consagra la norma, de lo contrario no es posible que se derive de allí la presunción. Tanto la Corte Constitucional26 como el Consejo de Estado27 han sostenido que para que se configure la presunción de culpa grave relacionada con la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho establecida en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, no es suficiente que se aporte prueba de la vulneración de la ley, dado que se requiere demostrar que dicho desconocimiento fue manifiesto e inexcusable, pues la ley de forma explícita exige la carga al demandante de probar que la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas fue inexcusable. 46.
En cuanto al alcance de las presunciones en el ejercicio del medio de control de repetición, la Corte Constitucional indicó lo siguiente: “(…) La Corte recaba en su providencia que, de no haber apelado el legislador al sistema de las presunciones en materia de acción de repetición, muy difícil sería adelantar exitosamente el juicio correspondiente, al tiempo que se harían nugatorios los propósitos perseguidos por la propia Ley 678 de 2001.
Además de lo dicho, el pluricitado fallo afirma que la presunción contenida en las normas acusadas no quebranta el principio de presunción de inocencia toda vez que la acción de repetición es una acción netamente civil -no es una acción penal- razón por la cual es permitido presumir la culpa o el dolo. Por último, la Corporación asevera que el principio de presunción de buena fe tampoco se ve vulnerado por los artículos acusados por cuanto que aquél va dirigido a proteger a los particulares frente a las actuaciones que deben surtir ante las autoridades administrativas –las cuales se presumirán adelantadas de buena fe-, y en el caso particular no se habla propiamente de una gestión de los particulares frente al Estado (…)”. 57.
Corolario de lo anterior, es claro que será el Juez en cada caso concreto y atendiendo las circunstancias particulares que dentro del plenario se acrediten, al que le corresponde establecer si el servidor o ex servidor público, realizó una conducta contraria a derecho que puede ser tipificada como dolosa o que actuó de forma negligente y en clara contravía de las funciones a él encomendadas. 26 Corte Constitucional, Sentencia C-455 de 2002.
M.P. Marco Gerardo Monroy. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. sentencia de 29 de noviembre de 2018, Radicado No. 50.031. C.P. María Adriana Marín. 15238-33-33-001-2020-00010-01 16 58. Dicha labor ha sido encomendada al juez y se torna de gran importancia, pues no de cualquier equivocación puede derivarse responsabilidad, como lo indicó el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 9 de junio de 2010, cuando expuso “(…) en la cual juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta (…)”28.
(Destacado por la Sala). 59. El Órgano Vértice de la Jurisdicción29, precisó la importancia de establecer la intención o el actuar del servidor público, pues al margen de la legalidad o ilegalidad de la actuación, la cual no se juzga en la acción de repetición, consideró que se debe señalar claramente que la conducta no se encuentre justificada o que sea producto del dolo o la completa negligencia del agente, indicó en dicha oportunidad la Corporación: “(…) Se trata entonces de analizar si las actuaciones del servidor que dieron lugar a la condena en contra del Estado, tuvieron la intención de dañar y cuando esta última no se encuentra demostrada, si se cuenta con elementos que permitan calificar la conducta como una falta de diligencia extrema equivalente a la señalada intención. Es decir, al margen de la legalidad o ilegalidad de la actuación, se habrá de determinar si la conducta del servidor se sujetó a los estándares de corrección30 o si por el contrario los desbordó hasta descender a niveles que no se esperarían ni siquiera del manejo que las personas negligentes emplean en sus propios negocios; de manera que la conducta del servidor, no encuentre justificación. Efectivamente el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia del 6 de marzo de 1997 declaró la nulidad de la resolución n.° 09597 de 1995, el tiempo que dispuso el restablecimiento de los derechos de la señora LUISANA DEL CARMEN LÓPEZ HOYOS, en razón de que, si bien la misma no aprobó el concurso para ser designada en carrera en el cargo de Jefe de la Unidad que la misma ocupaba, dado el resultado insatisfactorio de la prueba a la que fue sometida, esto no resultaba suficiente pues, además, se requería que mediara la designación de quien sí ganó el concurso.
Indebida actuación que no permite repetir contra el servidor que dio lugar a la condena, en los términos del artículo 90 Constitucional, particularmente si se considera que esta Corporación, si bien confirmó la decisión, arguyó que dado que la señora LÓPEZ HOYOS no ingresó por concurso de méritos, podía ser desvinculada libremente, empero no reemplazada sino para mejoramiento del servicio.
(…) 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo (E) Sentencia del 27 de junio de 2010. Expediente: 37.722. 29 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Consejera Ponente: Stella Conto Diaz del Castillo. Sentencia de 28 de febrero de 2013. Radicación No. 1300103260002002-00051-01 (23670). Actor: Contraloría General de la República.
Demandado. David Turbay Turbay 30 JOSÉ LUIS DE LOS MOZOS. El principio de la Buena Fe. Bosch, Casa Editorial Barcelona.965 Pg. 57 “Por eso la hemos calificado en contraposición a la buena fue objetiva, de buena fe sub-legítimamente. Refiriéndose a la conducta del sujeto, en relación con la propia situación, o con la ajena, de la que se deriva su derecho, según los casos.
En el primer supuesto, consiste en la creencia o ignorancia de no dañar un interés ajeno tutelado por el derecho, lo que se manifiesta en las relaciones no solo de los derechos reales, sino también en las más diversas (…)”. 15238-33-33-001-2020-00010-01 17 Ahora, resta por considerar la conducta del ex contralor TURBAY TURBAY a la luz de la designación de quien no reunía las calidades mínimas exigidas para el ejercicio del cargo del que la actora había sido retirada.
Aspecto este que, si bien fue considerado por esta Corporación para fundar en él la desviación de poder, no quedó demostrado en este asunto, pues la Contraloría no arrimó al plenario el acto administrativo correspondiente a la designación, como tampoco los elementos probatorios que habrían permitido a la Sala analizar si la designación de quien reemplazó a la señora LÓPEZ HOYOS, admite la calificación de dolosa o gravemente culposa.” (Destacado por la Sala) 60.
En el anterior escenario se desprende que el elemento subjetivo, debe acreditarse de manera fehaciente en el plenario, esto es, debe llevarse al juez a la convicción de que la conducta desplegada por el agente estatal es dolosa o gravemente culposa. 46. Caso concreto 61. Con el objeto de resolver el problema jurídico, la Sala encuentra que se acreditaron los siguientes hechos: 61.1 El señor Rafael Antonio Pirajón López, se desempeñó como alcalde del municipio de Duitama, durante el período constitucional 2004 - 2007, tal como se constata con el acta de posesión No. 003 de 30 de diciembre de 2003. 61.2 Como solución al cierre del sitio donde el municipio depositaba los residuos sólidos, el municipio de Duitama y otros31 propusieron como alternativa la construcción y operación de una celda provisional de disposición de residuos sólidos en un predio ubicado en la vereda La Parroquia. 61.3 La Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ mediante Resolución No. 1494 de 8 de noviembre de 2006 aprobó los diseños para la construcción de la celda para la disposición final de residuos sólidos del municipio de Duitama y para el efecto impuso obligaciones al municipio de Duitama y a la empresa Empoduitama Ltda. 61.4 La Empresa de Obra Sanitarias de Duitama – EMPODUITAMA LTDA., celebró el contrato de obra No. C9M2012006 el 30 de agosto de 2007 con el Consorcio Duitama Limpia cuyo objeto era: “CONSTRUCCIÓN ADECUACIÓN Y OPERACIÓN DE UNA CELDA PROVISIONAL PARA LA DISPOSICIÓN FINAL DE LOS RESIDUOS SOLIDOS DE LA CIUDAD DE DUITAMA” 61.5 Mediante sentencia de 27 de enero de 2014, dentro de la acción de reparación directa No. 2008-00315, promovida por Carlos Julio Becerra Flechas, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Duitama declaró solidariamente responsables al municipio de Duitama, Empoduitama S.A. ESP y los integrantes del Consorcio Duitama Limpia (Jaime Parra y Cía. Ltda. y Servicios 31 Ministerio de Ambientes, vivienda y Desarrollo Territorial, Corpoboyacá, Empoduitama SA ESP. 15238-33-33-001-2020-00010-01 18 Ambientales Montejo Asociados S.A. ESP), por los daños patrimoniales causados al demandante, en cuantía de 70 SMMLV., por concepto de perjuicios morales y en abstracto por los perjuicios causados al demandante en la modalidad de daño emergente y lucro cesante.
La anterior decisión fue modificada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia de 30 de agosto de 2016. 61.6 Con la certificación de 21 de noviembre de 2019, expedida por el Tesorero Municipal de Duitama, se prueba que mediante Resolución 017 del 09 de enero de 2019, el alcalde municipal de Duitama ordenó el pago de la suma de $12.065.445 a favor de Empoduitama S.A. ESP, en virtud de la condena solidaria por concepto de perjuicios morales, proferida dentro de la acción de reparación directa No. 2008- 00315.
Dicho pago se efectuó mediante comprobante de egreso No. 2019000026, CDP No. 2018000025 y Registro Presupuestal No. 201800011932. 6.1 Análisis del elemento subjetivo – la conducta gravemente culposa del agente. 62. Atendiendo a lo expuesto en el recurso de apelación, la Sala de Decisión se encargará de revisar si en el presente caso se presentó el elemento subjetivo de los que configuran la procedencia del medio de control de repetición. Para ello, lo primero que se deberá determinar es si con las pruebas solicitadas por el demandado se desvirtuó la presunción de culpa grave “invocada” por el municipio.
En específico, la parte demandante, en su escrito de recurso de apelación sostiene que el demandado era quien tenía la carga de desvirtuar la presunción que fue invocada por el municipio de Duitama, es decir, en el recurso se parte de la base que el municipio acudió a las presunciones establecidas para la culpa grave previstas en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001. 63.
Esa idea impone que la Sala deba remitirse al escrito inicial de la demanda con el fin de calificar si la entidad demandante solicitó la aplicación de la presunción establecida en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, y al efecto encuentra que en la demanda no se solicitó la aplicación de la referida presunción. En primer lugar, la demanda se finca en los elementos que configuran la prosperidad del medio de control de repetición, así como a la obligatoriedad de las entidades de presentar las demandas de repetición con el fin de cumplir, seguido de lo anterior, hizo mención al fallo de reparación directa, a la falla en el servicio y las normas que se desconocieron con el actuar del ahora demandado.
Luego, dijo que el demandado tenía el deber de reparar el daño para lo cual estudió los presupuestos de procedencia del medio de control de repetición, a saber: (i) la existencia de una condena; (ii) el pago de la condena; y (iii) en la calificación de la conducta, que es la que interesa, la demanda dijo que era requisito que el agente hubiera actuado a 32 El pago efectuado corresponde a la parte a cargo del municipio de Duitama, teniendo en cuenta que se trató de condena solidaria en contra del municipio de Duitama, Empoduitama S.A. ESP y los integrantes del Consorcio Duitama Limpia (Jaime Parra y Cía. Ltda. y Servicios Ambientales Montejo Asociados S.A. ESP).
Empoduitama realizó el pago de la totalidad de la condena a la parte actora, motivo por el cual el municipio de Duitama le reintegró la parte de la condena. 15238-33-33-001-2020-00010-01 19 título de dolo o culpa grave para lo cual analizó la conducta del ex funcionario a la luz de las consideraciones expuestas en el proceso primigenio (i.e. reparación directa) para finalmente concluir que, el demandado no cumplió con las formalidades que impone la protección del medio ambiente. 64.
En esos términos la entidad demandante presentó el medio de control de repetición, sin embargo, era deber de la entidad expresar la causal derivada de la presunción de culpa grave, en orden a permitir que el demandado tenga la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a un cargo específico. El Consejo de Estado33 ha considerado que para que el Estado pueda beneficiarse de las presunciones establecidas en materia de repetición, tiene la carga de precisar en la demanda, de manera clara y sin lugar a divagaciones, la modalidad de conducta que imputa, es decir si es dolosa o gravemente culposa, y cuál es la presunción enlistada en los numerales de los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001 de la que se va a beneficiar, dejando sentado en el libelo introductorio la causa de la presunción. 65.
De suerte que el convocado al juicio desde el mismo momento en que se notifica de la demanda, tenga conocimiento de los motivos por los cuales le endilgan una responsabilidad con consecuencias patrimoniales y de esta forma, en condiciones de igualdad, goce de la facultad de estructurar su defensa y la contradicción de los fundamentos fácticos y jurídicos que se aduzcan en su contra 66.
Ahora bien, como criterio garantista de la Ley, la entidad demandante está en el deber de probar los supuestos de hecho que estructuran la correspondiente presunción para que pueda tener efectos jurídicos. La Sección Tercera del Consejo de Estado ha destacado que quien invoque en la demanda de repetición una presunción prevista en la Ley 678 de 2001 deberá probar el hecho en que se funda, eximiéndolo de demostrar la hipótesis inferida en la respectiva disposición, sin perjuicio de que la parte contraria desvirtúe la conclusión que se presume. 67.
Si esto se omite, el actor deberá probar el dolo o la culpa grave del agente, evento en el cual, la carga de la prueba no se invierte y, en consecuencia, al demandado no le corresponde realizar ninguna actividad de desacreditación ya que quien promueve la acción debe generar un convencimiento en el juzgador, consistente en que el demandado, intencional o desprevenidamente, desatendió de forma grosera sus deberes objetivos de cuidado generando un daño antijurídico. 68.
Conforme a las anteriores consideraciones, la Sala estima que como la entidad demandante no solicitó la aplicación de las presunciones establecidas en el artículo 5 de la Ley 678 de 2001, no es exigible que el demandado hubiera 33 Ver entre otras: - Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección “C”. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Sentencia 27 de agosto de 2015. Radicación: 110010326000201300108 00 (48016). Actor: NACIÓN – CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Demandado: JULIO CÉSAR TURBAY QUINTERO. -Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección “B”. C.P. Stella Conto del Castillo Díaz. Sentencia 30 de julio de 2015. Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00072-00(32174).
Actor: DISTRITO CAPITAL - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION DISTRITAL. Demandado: MARIA CAROLINA BARCO Y OTRO 15238-33-33-001-2020-00010-01 20 desplegado actividad probatoria alguna tendiente a desvirtuar la referida presunción, razón por la cual el argumento no es de recibo. 69. Dicho lo anterior, la Sala procede a abordar el segundo aspecto del recurso de apelación, que parte de la base que como el demandado intervino en el diseño y construcción de la celda provisional para el manejo de residuos sólidos en el predio denominado “La Ranchería” le imponía el deber de cumplir con las Leyes 142 de 1994 y 99 de 1993. 70.
Para la Sala, no existe duda respecto de la participación del municipio de Duitama, en cabeza del ex alcalde – demandado, en la construcción y puesta en funcionamiento de la celda provisional para el manejo de residuos sólidos en el predio denominado “La Ranchería” tal como quedó acreditado con la participación del ahora demandado en la reunión de 8 de septiembre de 2006: (…) 15238-33-33-001-2020-00010-01 21 71.
Y con la Resolución No. 1494 de 8 de noviembre de 2006 en la que se impusieron obligaciones al municipio de Duitama en la celda provisional para (…) 72. Y aun cuando Empoduitama Ltda., fue quien suscribió el contrato para la construcción de la construcción y puesta en marcha de la celda para la disposición de residuos sólidos, dicha sociedad era una empresa perteneciente al sector descentralizado por servicios de Duitama, por consiguiente, la encargada de la prestación del servicio de aseo, recolección y disposición final de residuos sólidos, lo que en modo alguno enerva la participación del demandado en el proyecto. 73.
Así las cosas, es viable concluir que: (i) comoquiera que la parte actora no indicó con precisión si acudía a las presunciones previstas en la ley, le compete probar la conducta dolosa o gravemente culposa; y (ii) el señor Rafael Antonio Pirajon López en su calidad de alcalde del municipio de Duitama participó en el diseño y construcción de la celda provisional para el manejo de residuos sólidos en el predio denominado “La Ranchería” 74.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con que al señor Rafael Antonio Pirajon López le tenía el deber de cumplir con las Leyes 142 de 1994 y 99 de 1993, la Sala advierte que de las pruebas que fueron aportadas con el libelo introductorio la parte demandante remitió copias de las sentencias de primera y segunda instancia que condenaron al municipio de Duitama.
Frente a lo anterior, el Consejo de Estado ha señalado en varias oportunidades que la sentencia judicial que condena al Estado no es prueba suficiente de la conducta del agente, pues al tratarse de un proceso contencioso y declarativo de responsabilidad, debe acreditarse plenamente la existencia de los elementos que constituyen la culpa grave o el dolo.
Sobre el punto, la mentada Corporación ha señalado lo siguiente: «[L]a motivación de la sentencia judicial que imponga una condena patrimonial a cargo de una entidad pública y el pago de la misma no son pruebas idóneas para establecer per se la responsabilidad del demandado en acción de repetición. En efecto, en aquellos casos en los cuales la acción de repetición se 15238-33-33-001-2020-00010-01 22 fundamenta únicamente en las consideraciones que dieron lugar a la imposición de una condena, la Sala ha sostenido que estas no son suficientes para comprometer al demandado ni para concluir que su actuación hubiere sido dolosa o gravemente culposa, dado que la conducta imputada debe ser demostrada en el proceso de repetición en aras de garantizar a favor del demandado el debido proceso, puesto que la acción de repetición es autónoma e independiente respecto del proceso que dio origen a la misma34». 75.
La Sala considera que la decisión del juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial no ata al juez de la repetición, ya que, como lo ha sostenido el Consejo de Estado35, en esta sede judicial pueden hacerse valoraciones y calificaciones distintas, en la medida en que la decisión ya no versa sobre la responsabilidad del Estado o la legalidad de sus actuaciones administrativas, sino sobre la conducta del agente. 76.
En otras palabras, dado el carácter autónomo e independiente que el legislador le imprimió al ejercicio de la acción de repetición, la condena a una entidad Estatal a través de un juicio previo y totalmente diferente al de la referencia, no implica automáticamente la responsabilidad del agente o ex agente estatal que eventualmente hubiere dado lugar a la misma o que hubiere participado en los hechos correspondientes, pues la conducta que se le endilga a éste debe quedar establecida de manera plena e individualizada en el respectivo proceso de repetición36. 77.
Entonces, el hecho de que en el fallo condenatorio que dio lugar a la presente controversia se hubiere declarado la responsabilidad extracontractual, entre otros, al municipio de Duitama, no es razón suficiente para endilgarle responsabilidad al demandado, a título de culpa grave. Si así fuera, en este tipo de procesos, bastaría con la constatación de los requisitos objetivos (existencia de condena, prueba del pago y condición de agente o ex agente estatal) para predicar, sin excepciones, la responsabilidad patrimonial del demandado en repetición. 78.
En consecuencia, no hay medios de convicción adicionales que indiquen la supuesta culpa grave que se endilga al señor Rafael Antonio Pirajon López, en calidad de ex alcalde del municipio de Duitama, pues para probarlo no bastaba únicamente con que el Departamento de Boyacá se remitiera al análisis de imputabilidad y responsabilidad que se hizo en el fallo de reparación directa, sino que era necesario un despliegue probatorio que diera cuenta que en efecto, el demandado actuó de tal manera que le fuera imputable culpa grave y comprometiera su responsabilidad frente a los hechos que dieron origen a la 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 2009, exp. 27.779, M.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 3 de diciembre de 2007, radicado 41001233100019980000101, interno 29.222. 36 Sobre el particular, ver, entre otras, las sentencias del 11 de febrero de 2009, expediente 33.450, y del 22 de julio de 2009, expediente 22.779, ambas con ponencia del magistrado Mauricio Fajardo Gómez. 15238-33-33-001-2020-00010-01 23 indemnización relacionados con la construcción y el comienzo de la operación de la celda provisional de disposición final de residuos sólidos. 79.
Se itera, en tratándose de acciones de repetición, la carga de la prueba del elemento subjetivo radica en la parte demandante, sin embargo, ello no ocurrió así en la medida en que no se acreditó la presunta conducta gravemente culposa del demandado. 80. Con todo, conviene precisar, conforme lo hizo el juez de la primera instancia, que, el diseño, construcción y cierre de la celda provisional para la disposición provisional de residuos sólidos, además de ser una medida coyuntural, tenía fundamento en la Resolución No. 1390 de 2005 del Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial, y en el acto administrativo expedido por la autoridad ambiental del departamento que aprobó los diseños de la celda y autorizó su construcción – Resolución No. 1494 de 8 de noviembre de 2006, - en la que se expuso ampliamente la necesidad de contar con una celda provisional ante el cierre de la planta de tratamiento de residuos sólidos ubicada en el predio “Lomarti”, vereda Tocogua de Duitama y la imposibilidad de disponer del relleno sanitario “Pirgua” de Tunja. 81.
Bajo esas consideraciones, la Sala es del criterio que el demandado no desatendió las Leyes 142 de 1994 y 99 de 1993, por el contrario, las particularidades del caso concreto, dan cuenta que el demandado hubiese actuado de forma caprichosa en la medida que también adelantó gestiones orientadas a la reestructuración del modelo de prestación del servicio público domiciliario de aseo y disposición final de residuos sólidos, atendiendo lo señalado en la Ley 142 de 1994, tales como, la dotación de vehículos recolectores para la prestación del servicio y la reconversión empresarial de la precitada compañía, que en el año 2007 fue transformada en la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Duitama EMPODUITAMA S.A. E.S.P. 82.
En consecuencia, ante la imposibilidad de imputar fácticamente el daño que dio origen a la sentencia objeto de repetición al señor Rafael Antonio Pirajon López, en su calidad de ex alcalde del municipio de Duitama, se confirmará la sentencia de primera instancia. 7. Costas en segunda instancia. 83. De conformidad con el artículo 188 del C.P.A.C.A., en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil; no obstante, aquella no procederá si en el proceso se ventila un asunto de «interés público». 84.
Ahora bien, de conformidad con la sentencia C-832 de 2001, el proceso de repetición, al estar encaminado a la protección del patrimonio público, cuya finalidad 15238-33-33-001-2020-00010-01 24 es la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, es uno de aquellos que ventila un interés público. 85.
Por lo expuesto, en el presente caso, no hay lugar a condenar en costas37. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo de Duitama, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: No se condena en COSTAS en esta instancia a la parte demandante.
TERCERO: Una vez en firme esta providencia, por Secretaría envíese al juzgado de origen, dejando las anotaciones correspondientes. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión N° 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (E38) 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, exp. 63.519, M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. 38 Encargado del Despacho No. 5 de esta Corporación.