REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 2 Tunja, 10 de octubre de 2024 Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 Magistrado Ponente: Luis Ernesto Arciniegas Triana Se decide el recurso de apelación interpuesto en término por la parte ejecutante, en contra del auto del 29 de mayo de 2024 proferido por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante el cual se abstuvo de librar el mandamiento de pago dentro del medio de control de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda A través de apoderado, el Consorcio Puente Peatonal 2020, pretende se libre mandamiento ejecutivo de pago por las siguientes sumas: “PRIMERO: Se libre mandamiento de pago por la suma de VEINTIDOS MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA MIL SETECIENTOS NOVENTA Y TRES PESOS M/cte. ($ 22.890.793), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F10 relacionada en el hecho noveno de la presente demanda.
SEGUNDO: Se libre mandamiento de pago por la suma de VEINTIUN MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS CON OCHENTA CENTAVOS M/cte. ($ 21.346.678,80), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F11 relacionada en el hecho décimo de la presente demanda.
TERCERO: Se libre mandamiento de pago por la suma de DIECINUEVE MILLONES NOVESCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL SETESCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS CON SETENTA CENTAVOS M/cte. ($ 19.957.735, 70), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F12 relacionada en el hecho décimo primero de la presente demanda.
CUARTO: Se libre mandamiento de pago por la suma de TREINTA Y CUATRO MILLONES SEISCIENTOS VENTI NUEVE MIL QUINIENTOS NOVENTA Y UN PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS M/cte. ($ 34.629.591,50), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F13 relacionada en el hecho décimo segundo de la presente demanda.
QUINTO: Se libre mandamiento de pago por la suma de SESENTA MILLONES NOVESCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS CON CIENCUENTA CENTAVOS M/cte. ($ 60.934.535,50.), correspondiente al valor Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 2 adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F14 relacionada en el hecho décimo tercero de la presente demanda.
SEXTO: Se libre mandamiento de pago por la suma de SESENTA Y NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL SETESCIENTOS SETENTA Y UN PESOS CON VEINTE CENTAVOS M/cte. ($ 69.443.771, 20.), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F15 relacionada en el hecho décimo cuarto de la presente demanda.
SEPTIMO: Se libre mandamiento de pago por la suma de NOVENTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL CIENTO CUARENTA Y SEIS PESOS CON DIEZ CENTAVOS M/cte. ($ 97.676.146,10.), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F16 relacionada en el hecho décimo quinto de la presente demanda.
OCTAVO: Se libre mandamiento de pago por la suma de CIENTO OCHENTA Y CUATRO MILLONES CUATROSCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS SESENTA Y DOS PESOS CON OCHENTA CENTAVOS M/cte. ($ 184.485.362,80.), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F17 relacionada en el hecho décimo sexto de la presente demanda.
NOVENO: Se libre mandamiento de pago por la suma de SESENTA Y UN MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS NOVENTA YTRES PESOS CON VEINTE CENTAVOS M/cte. ($ 61.572.993,20.), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F18 relacionada en el hecho décimo séptimo de la presente demanda.
DECIMO: Se libre mandamiento de pago por la suma de CUATRO MILLONES NOVENTA Y TRES MIL CIENTO SETENTA Y DOS PESOS M/cte. ($4.093.172.), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F19 relacionada en el hecho décimo octavo de la presente demanda.
DECIMO PRIMERO: Se libre mandamiento de pago por la suma de OCHOCIENTOS VENTI CUATRO MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y SIETE PESOS CON SESENTA CENTAVOS M/cte. ($ 824.247,60.), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F20 relacionada en el hecho décimo noveno de la presente demanda.
DECIMO SEGUNDO: Se libre mandamiento de pago por la suma de OCHOCIENTOS VENTICUATRO MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y SIETE PESOS CON SESENTA CENTAVOS M/cte. ($ 824.247,60.), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F21 relacionada en el hecho vigésimo de la presente demanda.
DECIMO TERCERO: Se libre mandamiento de pago por la suma de TRES MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS TREINTA Y OCHO PESOS CON VEINTE CENTAVOS M/cte. ($ 3.785.938,20), correspondiente a la al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F22 relacionada en el hecho vigésimo primero de la presente demanda.
DECIMO CUARTO: Se libre mandamiento de pago por la suma de NOVECIENTOS VEINTIÚN MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS CON NOVENTA CENTAVOS M/cte. ($ 921.952,90), correspondiente a la al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F23 relacionada en el hecho vigésimo segundo de la presente demanda.
DECIMO QUINTO: Se libre mandamiento de pago por la suma de CUATRO MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL CON CINCUENTA CENTAVOS M/cte. ($ 4.996.000,50), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F24 relacionada en el hecho vigésimo tercero de la presente demanda.
DECIMO SEXTO: Se libre mandamiento de pago por la suma de SEIS MILLONES SEISCIENTOS SESENTA MIL OCHOCIENTOS CUARENTA PESOS CON VEINTE CENTAVOS M/cte. ($ 6.660.840,20), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F25 relacionada en el hecho vigésimo cuarto de la presente demanda. Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 3 DECIMO SEPTIMO: Se libre mandamiento de pago por la suma de DIEZ MILLONES CUATROCIENTOS DOCE MIL SESENTA Y SEIS PESOS CON CUARENTA CENTAVOS M/cte.
($ 10.412.066,40), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F26 relacionada en el hecho vigésimo quinto de la presente demanda.
DECIMO OCTAVO: Se libre mandamiento de pago por la suma de SIETE MILLONES CINCUENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS M/cte. ($ 7.059.389), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F27 relacionada en el hecho vigésimo sexto de la presente demanda.
DECIMO NOVENO: Se libre mandamiento de pago por la suma de DIECINUEVE MILLONES CIENTO DOS MIL SETENTA Y DOS PESOS CON SESENTA CENTAVOS M/cte. ($ 19.102.072,60), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F28 relacionada en el hecho vigésimo séptimo de la presente demanda.
VIGESIMO: Se libre mandamiento de pago por la suma de CUATRO MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS CON CUARENTA CENTAVOS M/cte. ($ 4.657.235,40), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F29 relacionada en el hecho vigésimo octavo de la presente demanda.
VIGESIMO PRIMERO: Se libre mandamiento de pago por la suma de OCHO MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS DIECINUEVE PESOS CON SETENTA CENTAVOS M/cte. ($ 8.287.619,70), correspondiente al valor adeudado, cobrado y no cancelado respecto a la factura No. F30 relacionada en el hecho vigésimo noveno de la presente demanda (…)” Así mismo, pide se libre orden de pago por los intereses corrientes causados sobre cada suma de las sumas contenidas en las facturas relacionadas, y por los intereses moratorios sobre el capital no pagado.
Como sustento de las pretensiones dice suscribió el contrato No. 988 de 2020 con el INVIAS cuyo objeto “Construcción Puente Peatonal Municipio de Ventaquemada Sector Puente de Boyacá, Ruta 5501 Departamento de Boyacá”, y que dentro de las obligaciones contractuales pactaron que el valor del contrato se pagaba mediante la presentación de actas de recibo parcial de obra.
Que presentó debidamente sus cuentas de cobro e informes pertinentes ante la DIAN (sic), y que al cumplir con las obligaciones contractuales y haberse ejecutado el objeto del contrato, radicó las facturas. FE 10, FE 11, FE12, FE13, F E14, FE15, FE16, FE17, FE18, FE19, FE20, FE21, FE22, FE23, FE24, FE25, FE26, FE27, FE28, FE29, FE30, ante el INVIAS, sin embargo, la entidad sin justificación alguna, canceló parcialmente los valores cobrados en cada una de las facturas.
Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 4 Arguye que todas las facturas fueron aceptadas por la demandada INVIAS, que de manera injusta los pagos no se realizaron completos pues de cada factura no le adeudan el valor total, sino, una fracción que es la que a través del presente proceso pretende ejecutar.
Finalmente, dice que, con el fin de obtener copia de los documentos originales del contrato, elevó petición al INVIAS para que suministrara el link de acceso a la plataforma SECOP II, ello con el fin de que el juez pueda convencerse de la debida ejecución del contrato y sus documentos auténticos, link que anexa con la demanda. 2. Trámite procesal La presente demanda fue radicada el 18 de abril de 2024, correspondiéndole por reparto al Juzgado Noveno Administrativo de Tunja (SAMAI 002 1ED_001RADICACIONDEMANDA(.pdf).
II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante auto del 29 de mayo de 2024 (SAMAI 004), la juez de conocimiento resolvió abstenerse de librar el mandamiento de pago de conformidad con las siguientes consideraciones: Dijo que para que sea viable librar mandamiento de pago, el Juez de la ejecución está obligado a estudiar los documentos aportados con la demanda a efectos de establecer jurisdicción, competencia, y que las obligaciones reclamadas sean claras, expresas y exigibles, así como para determinar la validez probatoria de los documentos que sean aportados.
Citó el artículo 430 del C.G.P y señaló que además de asistirle el deber al ejecutante de presentar la demanda en debida forma conforme las reglas del artículo 162 del CPACA, debe allegar el título ejecutivo debidamente integrado, de ser el caso, para que el juez proceda a dictar el mandamiento de pago, pues sin título ejecutivo, no es posible adelantar el respectivo proceso.
Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 5 Adujo que el presupuesto para el ejercicio de la acción compulsiva es la existencia formal y material de un documento o conjunto de documentos que contengan los requisitos de título ejecutivo, que el documento idóneo debe incorporarse con la demanda, pues constituye la columna vertebral del proceso, de donde se sigue que, sin su presencia, no puede librarse el mandamiento de pago, por ser un presupuesto indispensable de la ejecución forzada.
Invocó jurisprudencia del Consejo de Estado y de este Tribual, en las cuales se ha referido a las condiciones de forma y de fondo para que exista título ejecutivo, así como para indicar que, si bien se puede inadmitir la demanda ejecutiva por falta de requisitos formales, no pasa lo mismo para que el ejecutante complete el título ejecutivo.
Concluyó que si bien la parte ejecutante solicita se libre mandamiento de pago teniendo en cuenta las facturas aportadas como título ejecutivo, que fueron aceptadas por la ejecutada pero canceladas de forma incompleta, de conformidad con el artículo 297 del CPACA, constituyen título ejecutivo los contratos, los documentos que emanen de él, el acta de liquidación del contrato, o cualquier otro acto proferido con ocasión de la actividad contractual, y las copias auténticas de dichos actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los que conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación a cargo de la respectiva autoridad administrativa.
En ese orden, señala que en este caso, por tratarse del cobro de unas sumas de dinero derivadas de la ejecución de un contrato estatal cuyo plazo terminó el día 31 de diciembre de 2020, el título ejecutivo idóneo corresponde al acta de liquidación del contrato, porque es allí donde se consigna el balance final de las obligaciones de las partes, y no, en las facturas, las cuales según el parágrafo segundo de la cláusula novena del contrato, debían radicarse con posterioridad a la presentación de las correspondientes actas parciales de obra.
Y, que de considerar que las facturas sean el título idóneo, lo cierto es que, se trata de un título ejecutivo complejo, que en todo caso se aportó incompleto. Finalmente, dice que conforme lo ha explicado el Consejo de Estado, el acta de liquidación de un contrato estatal presta mérito ejecutivo por sí misma, siempre Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 6 y cuando dentro de dicho documento conste una obligación clara, expresa y exigible, que revisado el expediente advierte que la parte ejecutante allegó como título ejecutivo únicamente las 21 facturas, sin que sea posible librar mandamiento de pago con base en ellas, pues el título ejecutivo en el sub judice corresponde al acta de liquidación del Contrato de Obra No. 988 de 2020 documento que no fue allegado, lo que da lugar a que la demanda adolezca del documento idóneo para establecer la existencia o no de una obligación clara, expresa y exigible a favor del actor y a cargo del ejecutado, por lo que se abstienen de librar orden de pago.
III. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión, el apoderado de la parte ejecutante interpuso el recurso de apelación con base en los siguientes argumentos: (SAMAI 007) Arguye que el contrato 988 de 2020 no ha sido liquidado, si bien es cierto el mismo fue suscrito con un plazo inicial hasta el 31 de diciembre de 2020, también lo es que el mismo ha sido objeto de múltiples prorrogas.
Que el Consorcio Puente Peatonal 2020 está debidamente legitimado para ejecutar ante el Juez administrativo una suma que el contratante adeuda y que hasta la fecha se ha negado a cancelar, aun cuando las facturas fueron aceptadas, pero canceladas parcialmente. Dice que no se equivoca la instancia en decir que el acta de liquidación es el título ejecutivo, pero que en este caso no se ha surtido la liquidación del contrato, y ello no resulta forzoso para que el afectado por la deuda no pueda acceder a la jurisdicción para obtener el pago de lo debido, por lo que no puede negársele el derecho a cobrar unos valores adeudados bajo el entendido que es el acta de liquidación la que presta merito ejecutivo, y allega el link de acceso al contrato en SECOP. Por lo anterior, solicita que se reponga la providencia recurrida y, en consecuencia, se proceda a librar mandamiento de pago.
Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 7 Concesión del recurso de apelación Mediante auto del 26 de julio de 2024 (SAMAI 009) la A quo resolvió no reponer su decisión, reiterando los argumentos expuestos en el auto recurrido y además considerando que de acuerdo con el pantallazo adjunto al recurso interpuesto se verifica que el contrato finalizó el día 15 de noviembre de 2022, por lo que el título ejecutivo idóneo corresponde al acta de liquidación del contrato, comoquiera que, es allí donde se consigna el balance final de las obligaciones de las partes y no, en las facturas.
Dice que de considerar que las facturas podrían ser título idóneo, se adjuntaron únicamente éstas, sin los soportes de los trámites obligatorios a evacuar previo a la radicación de las mismas (presentación de actas parciales de obra), pues, se trataría de un título ejecutivo complejo, que en todo caso se habría aportado incompleto Finalmente, señaló que no le asiste razón al recurrente en que por no haberse cumplido a la fecha la obligación contractual de liquidar el contrato, debe entonces, darse trámite a la ejecución con base en unos documentos que, como se expuso, de ninguna forma conforman título ejecutivo para tal fin.
En ese sentido, no repone la decisión y concede el recurso de apelación para ante esta corporación. IV. CONSIDERACIONES 1. Procedibilidad del recurso de apelación y su trámite De conformidad con lo establecido en el artículo 438 del C.G.P., los recursos procedentes contra el mandamiento de pago son los siguientes: “ARTÍCULO 438.
RECURSOS CONTRA EL MANDAMIENTO EJECUTIVO. El mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo. Los recursos de reposición contra el mandamiento ejecutivo se tramitarán y resolverán conjuntamente cuando haya sido notificado a todos los ejecutados” (Subrayas y negritas de la Sala).
Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 8 A su vez, de conformidad con el numeral 2° del artículo 322 ídem, este puede interponerse directamente o en subsidio del de reposición. "Artículo 322. Oportunidad y requisitos.
El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: (…) 2. La apelación contra autos podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar del nuevo auto si fuere susceptible de este recurso." Así mismo, en relación con el trámite del recurso de apelación contra autos, el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 prevé: “1.
El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. 4. El que resuelva el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios. 5.
El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 6. El que niegue la intervención de terceros. 7. El que niegue el decreto o la práctica de pruebas. 8. Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial”. Así las cosas, como se está frente a la apelación del auto que se abstuvo de librar el mandamiento de pago, el cual, a la luz de las normas transcritas es susceptible la alzada, procede resolver la impugnación. 2.
Planteamiento del problema por resolver Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso le asiste razón a la juez de instancia para negar el mandamiento de pago al considerar que el acta de liquidación del contrato es el documento que constituyen el título ejecutivo, que, en todo caso, las facturas que se allegaron como título ejecutivo, por sí solas, resultan ser un título ejecutivo incompleto, en la medida que los soportes de ellas constituyen un título complejo el cual no fue debidamente integrado y allegado para poder librar el mandamiento de pago.
Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 9 3. Del título ejecutivo De conformidad con el artículo 422 del Código General del Proceso, el título ejecutivo es aquel que contiene una obligación clara, expresa y exigible, proveniente del deudor o de su causante o de una providencia judicial, que constituya plena prueba en contra del obligado, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 422. TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. Estas tres condiciones de fondo del título ejecutivo debe revelarlas el documento, cuando el título es simple, o el conjunto de documentos, cuando es complejo, y consisten básicamente en que, como lo señala la doctrina1: Que la obligación –de dar, de hacer o de no hacer- sea clara significa que en el documento consten todos los elementos que la integran, esto es, el acreedor, el deudor y el objeto o prestación, perfectamente individualizados y sin perjuicio de que se pierda la característica que se comenta porque no se determine el objeto, cuando el mismo es determinable con los datos contenidos en el documento y sin necesidad de acudir a otros elementos probatorios.
Que la obligación sea expresa quiere decir que esté determinada sin lugar a dudas en el documento, con lo cual se descartan las obligaciones implícitas, salvo por lo regulado en tratándose de la confesión ficta cuando el deudor no comparece en el día y la hora señalados por el juez para llevar a cabo la diligencia del interrogatorio de parte solicitada por el acreedor como prueba anticipada, o cuando pese a que se presentó no contestó o lo hizo con respuestas evasivas a las preguntas asertivas. 1 MANUAL DE DERECHO PROCESAL CIVIL.
Jaime Azula Camacho. Tomo IV Procesos ejecutivos. Editorial TEMIS, Segunda edición, 1994. Páginas 16 y s. s. Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 10 Que la obligación sea exigible quiere decir que se encuentre en situación de pago o solución inmediata, por no estar sometida a plazo, condición o modo, esto es, por tratarse de una obligación pura, simple y ya declarada, con lo cual ha de entenderse que una obligación exigible es la que incorpora un derecho que puede cobrarse ejecutivamente.
En conclusión, la obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del título; es clara cuando además de expresa aparece determinada en el título; es fácilmente inteligible si se entiende en un solo sentido, y es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de esta por no estar pendiente de un plazo o condición. El título ejecutivo, en materia contencioso-administrativa se encuentra determinado en el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), el cual establece: “ARTÍCULO 297.
TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (…) 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.
(…)” En consecuencia, los requisitos formales y materiales del título ejecutivo están definidos en el art. 422 del C.G.P. así: (i) debe existir un documento que provenga del deudor o de su causante y constituya plena prueba contra él o una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción u otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley; y (ii) dicho documento o sentencia debe contener una obligación clara, expresa y exigible.
Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 11 Otra característica relevante del título ejecutivo es su intangibilidad, entendida esta como la imposibilidad de que la autoridad judicial o administrativa pueda alterar las condiciones de la obligación claramente contenida en el documento base de la ejecución. 4.
Obligaciones derivadas del contrato estatal Cuando la obligación que se cobra deviene de un contrato estatal, por regla general, el título ejecutivo tiene el carácter de complejo, en la medida en que no se encuentra conformado solamente por el negocio jurídico, sino también por otros documentos como actas y facturas elaboradas por la Administración y por el contratista, en los que conste la existencia de la obligación a favor de este último y a partir de los cuales sea posible deducir de manera clara y expresa tanto su contenido como su exigibilidad2.
Así, la exigibilidad del título dependerá de que reúna unos requisitos formales y sustanciales, aunado al hecho de que su conformación sea acorde con las condiciones previstas en el contrato estatal para el cobro de las obligaciones, debido a que lo pactado es ley para las partes. Por su parte, el artículo 430 del C.G.P. establece que, presentada la demanda acompañada del documento que preste mérito ejecutivo, el Juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, o en la que se considere legal.
A su vez, esta misma norma indica que los requisitos formales del título ejecutivo solo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo, además, no se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 13 de abril de 2016, expediente 53.104, C.P. Hernán Andrade Rincón Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 12 De manera que, conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado, en términos generales, cuando la obligación deriva de un contrato estatal el título ejecutivo es complejo, en la medida en que esté conformado no sólo por el contrato en el cual consta el compromiso de pago, sino por otros documentos, sin embargo, ello no obsta para que el título ejecutivo pueda también ser simple cuando la obligación que se cobra conste en un único documento3, por ejemplo, en el evento que se pretenda el cumplimiento forzado del acta de liquidación siempre que guarde concordancia con el respectivo contrato.
Al efecto, el Consejo de Estado ha sostenido que el acta de liquidación bilateral del contrato corresponde a un título ejecutivo autónomo, habida cuenta de que dicho acto constituye un negocio jurídico extintivo en el que las partes, en ejercicio de su autonomía privada, definen el estado en que quedaron sus cuentas y se obligan a lo estipulado en el documento que se suscribe y la contiene4.
Entonces, en aquellos contratos estatales objeto de liquidación, el título ejecutivo por excelencia lo constituye el acta de liquidación, debido a que tal documento “es el balance final de las obligaciones a cargo de las partes y por ende sólo pueden tenerse como claras, expresas y exigibles las que emanen de la misma”5. 5. Análisis y solución del caso concreto Conforme a lo expuesto, el acta de liquidación del contrato estatal por sí misma presta mérito ejecutivo siempre y cuando dentro de dicho documento conste una obligación clara, expresa y exigible, tal como lo establece el numeral 3º del artículo 297 del CPACA.
En el sub exámine se pretende librar mandamiento de pago teniendo como título ejecutivo las facturas aportadas y aceptadas por la ejecutada, pero canceladas de forma incompleta, por lo que se pretende el cobro de los aparentes saldos 3 Ibidem. 4 C.P. María Adriana Marín, radicado: 11001-03-15-000-2019-02338-01, 25 de octubre de 2019 5 Consejo de Estado, Providencia de 30 de julio de 2007.
C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Exp: 28346, citada por TAB, Sala de Decisión No. 1, M.P., Fabio Iván Afanador García, auto de 26 de abril de 2022, rad.: 150013333002-201900258-01. Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 13 pendientes de pago de las facturas, juntos con los intereses corrientes y moratorios liquidados sobre dicho capital.
Así, resulta claro que el título sobre el cual se basa la obligación que aquí se reclama tiene el carácter de complejo, y por tanto resulta necesario revisar si con los documentos allegados por el Consorcio Puente Peatonal 2020, se constituye en debida forma el título ejecutivo y resulte posible deducir de manera clara y expresa tanto su contenido, como su exigibilidad, de la obligación. Observa la Sala que los documentos allegados al expediente para conformar el título base de ejecución son los siguientes: • Copia del contrato número 988 de 2020, cuyo objeto establece “construcción puente peatonal municipio de Ventaquemada sector puente de Boyacá, ruta 5501 Departamento de Boyacá” (folio 20 a 32 EXPEDIENTEDIGI_002DEMANDAYANEXOSPDF_20240419140053. pdf). • Factura electrónica de venta: FE10 (Folio 33 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE11 (Folio 35 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE12 (Folio 37 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE13 (Folio 39 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE14 (Folio 41 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE15 (Folio 43 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE16 (Folio 45 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE17 (Folio 47 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE18 (Folio 49 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE19 (Folio 51 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE20 (Folio 52 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE 21 (Folio 53 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE 22 (Folio 54 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE 23 (Folio 55 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE 24 (Folio 56 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE 25 (Folio 57 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE 26 (Folio 58 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE 27 (Folio 59 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE 28 (Folio 60 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE 29 (Folio 61 mismo anexo). • Factura electrónica de venta: FE 30 (Folio 62 mismo anexo). • Oficio SGI 33500 del 134 de junio de 2023 dirigido al señor Jairo Rafael Barrera Cuellar mediante el cual el INVIAS emite respuesta a la petición de solicitud de link donde aparece cargado todo el procedimiento Pre Contractual, Pos-Contractual y Contractual del Contrato N.º 988 del 2020 (Folio 78 mismo anexo). • Reporte relación de pagos SIFF Nación efectuado por el INVIAS al consocio (Folio 64 a 77 mismo anexo).
Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 14 Una vez revisado el material probatorio, para la Sala, al momento de librar el mandamiento de pago, -en casos en los que no se ejecuta el acta de liquidación del contrato, bien sea porque este no ha finalizado la ejecución, o porque no se ha liquidado, sino que se ejecutan otros documentos derivados del contrato, como pueden ser cheques, pagares, facturas-, adquiere una relevante connotación el contenido del contrato, por lo que resulta necesario no solo el estudio de las facturas de venta, sino que, además debe revisarse las condiciones previstas en el contrato para el cobro de las obligaciones que de éste emanan.
Al analizar el Contrato 988 de 2020, clausula novena, la Sala encuentra que para que el título ejecutivo estuviera integrado en debida forma, se requería aportar los documentos exigidos para los pagos parciales, como son, entre otros, las actas de recibo parcial de obra, el seguimiento al Programa de Inversiones del correspondiente mes, los aportes a seguridad social y parafiscales del personal vinculado: “NOVENA: FORMA DE PAGO. – El INSTITUTO pagará al CONTRATISTA el valor de este contrato mediante la presentación de actas de recibo parcial de obra, refrendadas por EL CONTRATISTA y el Interventor, anexando el seguimiento al Programa de Inversiones del correspondiente mes y la verificación del pago del período correspondiente de los aportes a seguridad social y parafiscales del personal vinculado laboralmente con EL CONTRATISTA.
La acreditación de estos aportes se requerirá para la realización de cada pago derivado del presente contrato, al tenor de lo dispuesto por el artículo 23 de la ley 1150 de 2007. Las cantidades de obra y valores consignados en las respectivas Actas de obra son de responsabilidad exclusiva del Interventor y del CONTRATISTA. Como requisito para la presentación de la última Acta de recibo parcial de obra, se debe anexar el Acta de Entrega y Recibo Definitivo de obra, debidamente firmada por los participantes.
PARÁGRAFO PRIMERO: CUENTA BANCARIA: (…)
PARÁGRAFO SEGUNDO: PAGO DE LAS ACTAS DE RECIBO PARCIAL DE OBRA.- Las actas de recibo parcial de obra deberán presentarse en EL INSTITUTO, dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al mes de ejecución de las obras. Así mismo, EL CONTRATISTA deberá radicar en la dependencia competente del INSTITUTO las correspondientes facturas de pago, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo de las actas de obra debidamente aprobadas por EL INSTITUTO y EL INSTITUTO las pagará dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario siguientes a la fecha de radicación de las mismas, o a la fecha en que EL CONTRATISTA subsane las glosas que le formule EL INSTITUTO.
Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 15 Para el pago de la última cuenta deberá anexar el Acta de Entrega y Recibo Definitivo de Obra. Si EL CONTRATISTA no presenta la cuenta con sus soportes respectivos dentro de la vigencia fiscal correspondiente, no podrá hacer ninguna reclamación judicial o extrajudicial de actualizaciones, intereses o sobrecostos sobre el valor de la cuenta.
En caso de mora en los pagos, EL INSTITUTO reconocerá al CONTRATISTA un interés moratorio equivalente al interés legal civil vigente, siguiendo el procedimiento descrito en el artículo 2.2.1.1.2.4.2. del Decreto 1082 de 2015. En todo caso los anteriores pagos estarán sujetos a la disponibilidad de PAC. EL INSTITUTO hará las retenciones a que haya lugar sobre cada pago, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes sobre la materia” De lo anterior se desprende con claridad que la parte ejecutante no cumplió con su carga de aportar todos los documentos que conformaban el título ejecutivo complejo, pues se limitó a aportar la copia simple del contrato y las facturas relacionadas en precedencia, sin que ello resulte suficiente para afirmar la existencia en debida forma del título ejecutivo complejo del que pretende su recaudo, pues no fueron allegadas las actas parciales de obra ni el informe de seguimiento de inversiones mensual, documentos que resultan indispensables para el pago del valor que se reclama en la presente acción ejecutiva, y que hacen parte fundamental del título ejecutivo.
Al respecto, el Consejo de Estado6, en un caso de similares contornos señaló lo siguiente: “16. El ejecutante requirió el cumplimiento del quinto –factura n.º 9–, sexto – factura n.º 11– y séptimo pago –factura n.º 13– dejados de cancelar por el ejecutado en el marco del contrato de obra por ellos suscrito, a pesar de que, a su juicio, había cumplido con las condiciones previstas para ello. 16.1.
Así las cosas, el demandante debía acreditar el cumplimiento de las condiciones pactadas para recibir los pagos. Pues bien, las partes acordaron en la cláusula séptima del contrato que el contratista se haría acreedor de los pagos siempre que: (i) el porcentaje a cobrar fuera equivalente al avance de la obra, (ii) el interventor avalara el acta de avance de obras y (iii) el revisor fiscal del contratista certificara los aportes a seguridad social y parafiscales. 16.2.
En ese orden, la exigibilidad de la obligación estaba supeditada al cumplimiento de esos requisitos, sin los cuales el contratista no podía pretender pago alguno. Así pues, el interesado debía cumplir con el porcentaje de obra y allegar las pruebas relacionadas con el aval del interventor y la certificación del revisor fiscal para conformar en debida forma el título ejecutivo complejo. 6 Sección Tercera, Subsección B, M.P.: Ramiro Pazos Guerrero, fecha 3 de abril de 2020, expediente 08001-23-31-000- 2009-00600-01(44843) Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 16 16.3.
Sin embargo, el ejecutante no allegó la certificación de aportes a seguridad social y parafiscales, por lo que en el sub lite no hay un título ejecutivo complejo que permita seguir adelante con la ejecución7. En efecto, quien pretenda la ejecución forzada de una obligación prevista en un contrato debe acreditar que satisfizo las condiciones pactadas para hacerla exigible8.” (Negrilla y resaltado de la Sala) Entonces, para la Sala, si bien es cierto que el acta de liquidación del contrato presta mérito ejecutivo, tratándose de otros documentos -facturas, título valor- para el cobro de las obligaciones en el marco del contrato estatal, estos son ejecutables siempre y cuando en ellos consten obligaciones claras, expresas y exigibles, y en ese orden, debe acudirse al contenido del contrato, debido a que lo pactado es ley para las partes.
Ahora, frente a lo alegado por el ejecutante de que la entidad no se ha negado a cancelar la deuda porque las facturas fueron aceptadas pero canceladas de forma parcial, lo que haría entender por la Sala que equivale a una aceptación tácita, resulta importante señalar que la jurisprudencia de la Sección Tercera Subsección A del Consejo de Estado ha considerado9: “De conformidad con lo expuesto, y teniendo en cuenta que el contrato es ley para las partes, la hoy ejecutante no podía obviar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el acuerdo con el fin de obtener el pago y mucho menos alegar que estos se entendían satisfechos con la presentación de otros documentos que dieran fe del cumplimiento de las obligaciones del contrato de interventoría, pues en el clausulado del contrato y de las adiciones, prórrogas y modificaciones se determinó claramente cuáles eran los documentos que se debían acreditar y estos no podían ser remplazados por otros.
Bajo estas mismas condiciones, se tiene que en el presente caso no se puede dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 773 del Código de Comercio que establece la aceptación tácita de las facturas, pues si bien la ejecutante podía solicitar el pago de las obligaciones a cargo del ICBF, se requería de la presentación de unos documentos previos para que se tuviera por satisfecha su obligación. En tal sentido, si la hoy ejecutante no aportó la certificación por parte del supervisor del contrato, no podía exigir su pago, pues, se itera, ella no había cumplido con lo señalado en el contrato y, por tanto, la obligación no se hacía exigible, pues para ello requería del cumplimiento de una condición. (…) 7 Cita original: La Sala en un asunto con similitudes fácticas arribó a similar conclusión: “[L]a exigibilidad de la obligación prevista en la liquidación unilateral fue condicionada a la presentación de un informe por parte de la Dirección de Regalías del DNP, el cual formaría parte del título de recaudo.
El referido documento no fue aportado con la demanda, por lo que debe concluirse que en el presente caso, como bien lo señaló el Tribunal, no se conformó en debida forma el título ejecutivo complejo. Lo anterior, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 490 del CPC para la ejecución de obligaciones condicionales”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 24 de octubre de 2019, exp. 64026, C.P. Alberto Montaña Plata. 8 Cita original: La doctrina explicó sobre el particular: “Cuando el documento contenga obligaciones bilaterales, a cargo una del ejecutante y otras del ejecutado, solo procederán la ejecución y las medidas cautelares, si en el mismo documento o en otro que reúna iguales requisitos de autenticidad o prueba sumaria y origen, aparece que el ejecutante cumplió las suyas o que el demandado debe cumplir primero las que son a cargo de él, o si se acompaña confesión en interrogatorio anticipado o inspección judicial en que conste el cumplimiento del primero. Esto se deduce de los Artículos 1602 y 1609 del C.C. del concepto de exigibilidad”.
DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Compendio de derecho procesal civil, t. III, ABC, Bogotá, 1973, p. 345. 9 Auto de 19 de julio de 2017, expediente 58.341. Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 17 Es así como la Sala, con fundamento en lo expresado en párrafos anteriores, considera que el recurso interpuesto por la parte ejecutante no tiene vocación de prosperidad y, como consecuencia, confirmará el auto proferido por el Tribunal de primera instancia, en razón a que los documentos allegados al proceso no constituyen título exigible, ya que el cobro realizado a la entidad contratante se encontraba incompleto, en virtud de lo establecido por las partes en el contrato de interventoría No. 2597 de 2012 (se destaca).
En ese sentido, al devenir el título valor de un contrato estatal, debe conformarse teniendo como referencia las condiciones que hayan pactado las partes, en virtud del principio de normatividad de los contratos. “Este aspecto adquiere mayor relevancia cuando se trata de contratos que celebran entidades públicas, dado su carácter eminentemente formal, que hace que por regla general deban constar por escrito (art. 39 L. 80/1993).
Allí, las partes pueden acordar ciertos requisitos para considerar cumplidas las obligaciones a su cargo, los cuales serán indispensables a efectos de que los bienes o servicios se entiendan debidamente entregados o prestados y, por consiguiente, el pago sea procedente. En ese sentido, los títulos ejecutivos contractuales deben conformarse teniendo como referencia las condiciones que hayan pactado las partes, en virtud del principio de normatividad de los contratos –el contrato es ley para las partes– (art. 1602 CC).
La anterior característica hace que por lo general aquellos sean complejos, ya que no es suficiente la aportación del título-valor que haya empleado el contratista para realizar el cobro directo ante la entidad contratante, sino que también es necesario que obren en el expediente los demás documentos que se hayan acordado para proceder con los desembolsos respectivos10.” Ahora tampoco resulta admisible para la Sala que el ejecutante pretenda se le de valor al link que allega con la demanda, según el cual en la página del SECOP II se pueden observar los documentos suscritos en la etapa precontractual, contractual y post-contractual del Contrato 988 de 2020, en la medida que en materia ejecutiva, el artículo 422 del C.G.P. establece las condiciones formales y de fondo que debe reunir un documento para que de éste se pueda predicar la existencia de un título ejecutivo, a su vez, del inciso 2 del artículo 215 del CPACA todos los documentos que constituyan el título ejecutivo deben ser aportados en original o en copia auténtica, pues la valoración de las copias simples no se aplicará cuando se trate de títulos ejecutivos. 10 Auto del 20 de septiembre de 2022, ejecutivo No. 15001-33-33-013-2021-00006-01, M.P. José Ascensión Fernández Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 18 Al efecto, en sentencia del 28 de agosto de 201311 proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la que unificó el criterio de reconocerle valor probatorio a los documentos aportados en copia simple en los procesos ordinarios, salvo en lo que concierne a los procesos ejecutivos, cuyo respectivo título base de recaudo, bien sea simple o complejo, deberá allegarse en original o en copia auténtica: “No quiere significar en modo alguno, que la Sala desconozca la existencia de procesos en los cuales, para su admisión y trámite, es totalmente pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o privado.
En efecto, existirán escenarios -como los procesos ejecutivos en los cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley (ver el original de la factura comercial, el original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor, etc.). Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (ver contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas como por ejemplo el artículo 141 del C.C.A., norma reproducida en el artículo 167 de la ley 1437 de 2011 -nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” (Resaltos de la Sala).
En conclusión, al encontrar la Sala que las facturas presentadas por el ejecutante, por si solas no constituyen el título, pues no aportó al proceso los documentos necesarios para constituir un título ejecutivo en estricto sentido, se confirmará la decisión de negar el mandamiento de pago en el asunto de la referencia, pero por las razones aquí expuestas.
Por lo anteriormente expuesto, la Sala de Decisión N.º 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá,
RESUELVE
11 Radicado: 05001-23-31-000-1996-00659-01 - Expediente 25.022, C.P. Enrique Gil Botero. Proceso: Ejecutivo Demandante: Consorcio Puente Peatonal 2020 Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Expediente: 15001-33-33-009-2024-00032-01 19 PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 29 de mayo de 2024 proferido el Juzgado Noveno Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja, conforme las consideraciones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha. Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado