15238-33-33-002-2019-00111-01 · Administrative Court of Boyacá

[1] REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA DEMANDADO: MUNICIPIO DE PAIPA RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de abril de 20211, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama, mediante la cual se declaró la nulidad absoluta del Convenio de Colaboración y se condenó al demandante a efectuar la devolución de las sumas recibidas durante la ejecución del mismo.

ANTECEDENTES I.1.- La Demanda. - Pretensiones. 1. El demandante, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra del Municipio de Paipa, con el fin de que se ratifique la existencia del Convenio de Colaboración No. 061- 2015 celebrado el 15 de mayo de 2015 entre el MUNICIPIO DE PAIPA y la CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA cuyo objeto fue la “AUNAR ESFUERZOS TÉCNICOS, ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS ENTRE EL MUNICIPIO DE PAIPA Y LA CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA PARA IMPLEMENTAR LOS LINEAMIENTOS E INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL, A TRAVÉS DEL CONSENSO CON LA POBLACIÓN Y LA CONCERTACION CON DIFERENTES AUTORIDADES Y DEMÁS ACTORES REQUERIDOS”, se liquide el precitado Convenio, incluyendo los valores que correspondan al acta de adición 01 del 10 de diciembre de 2015 y se declare que la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA cumplió sus obligaciones contractuales y que el MUNICIPIO DE PAIPA las incumplió. 2.

Como consecuencia, solicitó se condene al Municipio de Paipa a pagar la suma de CIENTO TREINTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS 1 Índice 0009 SAMAI FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [2] VEINTIOCHO PESOS ($134.344.628,oo), se ordene a la Entidad Territorial, dar cumplimiento la sentencia en los términos de los artículos 187 y s.s. de la Ley 1437 de 2011 y se ordene cancelar las costas y agencias en derecho. -Fundamentos fácticos 3.

Como hechos relevantes, el demandante señaló que, el 22 de junio de 2015 entre la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA y el MUNICIPIO DE PAIPA se celebró el Convenio de Colaboración No. 061-2015, cuyo objeto consistía en “AUNAR ESFUERZOS TÉCNICOS, ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS ENTRE EL MUNICIPIO DE PAIPA Y LA CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA PARA IMPLEMENTAR LOS LINEAMIENTOS E INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL, A TRAVÉS DEL CONSENSO CON LA POBLACIÓN Y LA CONCERTACION CON DIFERENTES AUTORIDADES Y DEMÁS ACTORES REQUERIDOS.”, por un valor de DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES NOVENTA MIL PESOS ($242.090.000,oo), de los cuales el MUNICIPIO DE PAIPA aportaría DOSCIENTOS DIECIOCHO MILLONES NOVENTA MIL PESOS ($218.090.000,oo) y la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA los VEINTICUATRO MILLONES ($24.000.000,oo) restantes y como plazo de ejecución se acordó cinco (5) meses y quince días, contados a partir de la fecha de suscripción del acta de inicio. 4.

Que, en la cláusula quinta del mismo, en relación con el desembolso de los recursos se dispuso que, el MUNICIPIO DE PAIPA realizaría los desembolsos a la CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA, así: “En actas parciales contra entrega de los productos y avances de documentos y previa autorización por parte de la supervisión que deberá suscribir actas donde se anexen las evidencias de las actividades realizadas y entrega de productos de la siguiente manera: Un primer pago del treinta por ciento (30%) del valor del aporte del Municipio, un segundo pago del cuarenta por ciento (40%) contra entrega de los documentos finales avalados por CORPOBOYACÁ, un diez por ciento (10%) a la radicación del proyecto de acuerdo ante el Concejo Municipal y un 20% a la liquidación del contrato.

REQUISITOS PARA LOS DESEMBOLSOS: 1. Presentación de factura y/o cuenta de cobro. 2. Acta parcial donde conste la aprobación y recibo a satisfacción de productos por parte del Supervisor del Convenio. 3. Acta de aprobación suscrita por el Comité Técnico. 4. De conformidad con la Ley 789 de 2002 cumplir con sus obligaciones frente al Sistema Integral de Seguridad Social en Salud, Pensiones y efectuar los aportes a la Caja de Compensación Familiar respectiva, al SENA y al ICBF deberá aportar copia que acredite el pago de los soportes a sus empleados, a los sistemas mencionados mediante certificación expedida por el Revisor Fiscal o Representante Legal cuando aplique de acuerdo a su naturaleza.

En todo caso los desembolsos están sujetos a la correspondiente programación de PAC.” 5. Que, la cláusula séptima del convenio se señaló que, la supervisión del mismo estaría a cargo del Secretario de Planeación del MUNICIPIO DE PAIPA. FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [3] 6. Que, dicho Comité no cumplió las obligaciones que se le impusieron 7.

Que, el 3 de julio de la antes referida anualidad, se suscribió el Acta de Inicio. 8. Que, el 4 de julio de 2015 se firmó el Acta No. 1 del Comité Técnico. 9. Que, el 15 de julio de 2015 se suscribió el Acta de Liquidación Parcial No. 01 por un valor de SESENTA Y CINCO MILLONES CUATROCIENTOS VEINTISIETE MIL PESOS ($65.427.000,oo). 10.

Según su dicho, el 10 de diciembre de 2015 se adicionó el valor inicial del Convenio en TREINTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS VEINTIDOS MIL DOSCIENTOS VEINTIDOS MIL PESOS ($37.422.222,oo), de los cuales el MUNICIPIO DE PAIPA aportaría TREINTA Y CINCO MILLONES ($35.000.000,oo) y la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA los DOS MILLONES CUATROCIENTOS VEINTIDOS MIL DOSCIENTOS VEINTIDOS PESOS ($2.422.222,oo) restantes, se prorrogó en ochenta (80) días el plazo inicial de ejecución del convenio, a partir del 16 de diciembre de 2015 y se acordó que el valor adicionado sería pagado por el Ente Territorial demandado a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA, con la entrega al Supervisor de todos los documentos finales con el radicado de entrega ante CORPOBOYACA y que los aportes de la CAMARA DE COMERCIO se harían de manera proporcional a la ejecución de las actividades dentro del tiempo prorrogado, lo cual sería entregado a la supervisión del Convenio para su validación. 11.

Que, el 4 de marzo de 2016 las partes del Convenio por mutuo acuerdo acordaron la suspensión del mismo por el término de treinta (30) días, el cual se prorrogó por un término igual en el Acta suscrita el 31 del mismo mes y año. 12. Que, el 1º. de abril de 2016 se suspende por el término de treinta (30) días adicionales el Convenio. 13.

Que, el 4 de mayo de 2016 se suscribe el Acta de Reinicio No. 001. 14. Que, el 5 de mayo de 2016 se adiciona la cláusula tercera del convenio señalándose que, la duración total del mismo será de “CINCO MESES Y CIENTO CUARENTA DÍAS HÁBILES”, contados a partir de la suscripción del acta a que refiere el numeral anterior. 15. Refiere que, el 4 de octubre de 2016 se suspendió de manera provisional y por el término de dos (2) meses adicionales el Convenio de Colaboración No. 061-2015, plazo que se prorrogó por cinco (5) meses más, contados a partir de la antes mencionada fecha. 16.

Indica que, el 22 de marzo de 2017 las partes acuerdan reactivar el Convenio, el MUNICIPIO DE PAIPA pagar el 24% del valor del mismo que corresponde a la suma de SESENTA MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y UN MIL SEISCIENTOS PESOS ($60.741.600,oo) y la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA a reactivar el equipo de trabajo, corregir el producto de acuerdo a las observaciones de las autoridades competentes, de CORPOBOYACA y de los demás actores participantes. 17.

Manifiesta que, el 2 de mayo de 2017 se reinició la ejecución del Convenio. FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [4] 18. Que el 4 de mayo de 2017 se modifica el Convenio en la forma y términos que pasan a exponerse: “CLAUSULA QUINTA: DESEMBOLSO DE RECURSOS El Municipio realizará los desembolsos a la Cámara de Comercio de Duitama de la siguiente manera: en actas parciales contra entrega de los productos y avances de documentos y previa autorización y supervisión por parte del Comité Técnico que deberá suscribir actas donde se anexen las evidencias de las actividades realizadas y entrega de productos de la siguiente manera: Un primer pago del treinta por ciento (30%) del valor del aporte del Municipio, un segundo pago por valor de TREINTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($35.000.000,oo) de acuerdo al adicional en tiempo y valor No. 1 del Convenio 061 de 2015.

Un tercer pago del veinticuatro por ciento (24%) equivalente a SESENTA MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y UN MIL SEISCIENTOS PESOS ($60.741.600,oo) de conformidad a lo acordado en comité técnico de fecha 22 de marzo. Los pagos restantes se realizarán mediante actas parciales aprobadas por el Comité Técnico y supervisor sin que supere el noventa por ciento (90%) del valor total del convenio y un diez por ciento (10%) al momento de la liquidación del Convenio.”. 19.

El 5 de mayo de 2017 se adicionó el término inicial del Convenio por ocho (8) meses más concluyéndose que, la duración total del convenio sería de “TRECE (13) MESES, QUINCE DÍAS CALENDARIO Y DOSCIENTOS (200) DÍAS HÁBILES”, contados a partir de la suscripción del acta de inicio. 20. El 16 de diciembre de 2017 se suspendió a partir de le fecha y por el término de tres (3) meses el Convenio de Colaboración No. 061-2015. 21.

El 26 de marzo de 2018 se reinicia, a partir de la fecha, la ejecución del Convenio. 22. El 28 del mismo mes y año se adicionan al plazo inicial cuatro (4) meses más, para una duración total de “DIECISIETE (17) MESES, QUINCE (15) DÍAS CALENDARIO Y CIENTO OCHENTA Y CINCO (185) DÍAS HÁBILES”, contados a partir de la suscripción del acta de inicio (fl. 41 y 42 c. p. y 137 a 145 Anexo 3). 23.

El 26 de julio de 2018 la demandante pide a la demandada se estudie la posibilidad de liquidar el Convenio considerando que, las condiciones que se plantean para darle continuidad son inciertas. 24. Que, el 5 de septiembre de 2018 la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA solicitó la liquidación bilateral del Convenio, frente a lo cual se da respuesta negativa el 24 de septiembre de 2018. 25.

La petición anterior se reitera en oficio radicado el 12 de octubre de 2018, de la que se recibió respuesta el 29 de abril de 2019. 26. El 10 de diciembre de 2018 la CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA solicitó ampliar el plazo de ejecución del Convenio por ochenta (80) días y la adición de recursos por valor de TREINTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($35.000.000,oo) que aportara el MUNICIPIO DE PAIPA para cubrir la documentación requerida por CORPOBOYACÁ para el tema ambiental y de riesgo. 27.

El 26 de diciembre de 2018 el MUNICIPIO DE PAIPA le reitera a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA que ha incumplido las obligaciones del tantas veces mencionado Convenio, razón por la cual le solicita que para que se pueda evaluar y cuantificar la FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [5] liquidación bilateral de éste, entregue la totalidad de los documentos que soportan el PBOT, para su análisis, estudio y socialización a la comunidad. 28.

El 10 de enero de 2019 la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA le recuerda al Secretario de Planeación del MUNICIPIO DE PAIPA que radicaron solicitud de Conciliación Prejudicial ante la Procuraduría Delegada para Asuntos Administrativos, buscando la liquidación bilateral del tantas veces citado Convenio, diligencia que se llevará a cabo el 15 del mismo mes y año. 29.

El 19 de marzo de 2019 el MUNICIPIO DE PAIPA remite a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA el Acta de Liquidación Bilateral del Convenio para sus observaciones y trámite respectivo. 30. Mediante Resolución No. 211 del 15 de abril de 2019 se declara la terminación unilateral del Convenio No 061 de 2015, se liquida unilateralmente el mismo y se ordena a la CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA devolver la suma de NOVENTA Y CINCO MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y UN MIL SEISCIENTOS PESOS ($95.741.600,oo). 31.

El 19 de marzo de 2019 el MUNICIPIO DE PAIPA envía a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA el Acta de Liquidación del Convenio. - Normas violadas y concepto de Violación. 32. El apoderado del demandante considera que, en el sub judice el contratista incurrió en gastos que no estaban presupuestados al momento de suscribir el convenio y que se generaron por las prórrogas que se efectuaron al mismo, las que en su mayoría fueron ajenas a éste, lo que ocasionó el rompimiento del equilibrio económico del contrato. 33.

Que, pese a que el MUNICIPIO DE PAIPA recibía lo que le entregaba la CAMARA DE COMERCIO como avance del objeto contractual y en varias ocasiones formuló aclaraciones y correcciones junto a CORPOBOYACÁ, nunca se pronunció respecto a la respuesta oportuna que la Contratista dio a las mismas, por lo que configuró el silencio administrativo positivo a que refiere el numeral 16 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993. 34.

Refiere que como el valor total de los aportes realizado por el MUNICIPIO DE PAIPA en cumplimiento a lo acordado en el tantas veces referido convenio, ascendía a la suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES NOVENTA MIL PESOS ($253.090.000,oo) y a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA se le ha cancelado el 64% de dicho valor, es decir, la suma de CIENTO SESENTA Y UN MILLONES CIENTO SESENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS PESOS ($161.168.600,oo), existe un saldo insoluto a favor de esta última por valor de NOVENTA Y UN MILLONES NOVECIENTOS VEINTIUN MIL CUATROCIENTOS PESOS ($91.921.400,oo), correspondientes al 36% del valor total. - Contestación de la demanda: 35.

Dentro del término establecido para tal fin, la demandada señaló que se opone a las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos: FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [6] 36. No atienden a las verdaderas premisas fácticas y normativas del Convenio de Colaboración No. 061-2015. 37.

La aquí demandante no cumplió las obligaciones que se pactaron en el precitado Convenio, debido a la falta de idoneidad y experiencia de la Contratista o por falta de capacidad técnica para cumplir los parámetros del Decreto 1807 de 2014, compilado en el Decreto 1077 de 2015, pues se limitó a hacer entregas parciales de productos que no cumplían lo requerido y pese a que, se le hicieron recomendaciones y ajustes en las mesas técnicas que se realizaron, ésta hizo caso omiso a los mismos, lo que impidió iniciar el trámite de concertación de asuntos ambientales con CORPOBOYACÁ y presentar el proyecto de acuerdo al Concejo Municipal de Paipa. 38.

El Ente Territorial demandado efectúo la liquidación bilateral del Convenio y pese a que notificó a la demandante de la misma, ésta guardo silencio. 39. La CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA tenía imposibilidad técnica, financiera y logística para cumplir el objeto del Convenio, tal y como lo acredita el resultado del diagnóstico efectuado por el Arquitecto WALTER MATINEZ MORALES. 40.

Corresponde al Contratista aquí accionante acreditar que cumplió con las obligaciones que se encontraban a su cargo. Sin embargo, llama la atención de la defensa que en el líbelo demandatorio no se alude que, a través de la Resolución No. 211 del 15 de abril de 2019, cuya legalidad no se controvierte en el sub examine, se dio por terminado y se liquidó unilateralmente el tantas veces mencionado Convenio, quedando un saldo a favor del MUNICIPIO DE PAIPA por la suma de NOVENTA Y CINCO MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y UN MIL SEISCIENTOS PESOS ($95.741.600,oo), como consecuencia del incumplimiento parcial de la demandante.

Y que adicionalmente, la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA nunca aportó el dinero que se obligó a entregar por la suma total de VENTISEIS MILLONES CUATROCIENTOS VEINTIDOS MIL DOSCIENTOS VEINTIDOS PESOS ($26.422.222,oo), por lo que ésta no pude pretender que se le pague lo que no se le adeuda y menos cuando existe un saldo a favor de la Entidad accionada.

I.2.- Decisión de primera instancia2. 41. En sentencia del 12 de abril de 2021, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama, declaró: 42. No probada la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, propuesta por SEGUROS DEL ESTADO S. A. 43. Declaró la nulidad absoluta del Convenio de Colaboración No. 061-2015 celebrado el 15 de mayo de 2015 entre el MUNICIPIO DE PAIPA y la CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA, cuyo objeto consistía en “AUNAR ESFUERZOS TÉCNICOS, ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS ENTRE EL MUNICIPIO DE PAIPA Y LA CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA PARA IMPLEMENTAR LOS LINEAMIENTOS E INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN Y 2 Índice 00033 SAMAI FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [7] ORDENAMIENTO TERRITORIAL, A TRAVÉS DEL CONSENSO CON LA POBLACIÓN Y LA CONCERTACION CON DIFERENTES AUTORIDADES Y DEMÁS ACTORES REQUERIDOS.” 44.

Condenó a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA a devolver al MUNICIPIO DE PAIPA la suma de CIENTO SESENTA Y UN MILLONES CIENTO SESENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS PESOS ($161.168.600,oo) que recibió durante la ejecución del contrato, debidamente indexada. 45. Condenó a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA en costas. 46. Ordenó compulsar copias de esta providencia a la PROCURADURÍA PROVINCIAL DE SANTA ROSA DE VITERBO, a fin que se investigue la posible falta disciplinaria en la que pudieron incurrir la señora LUZ AMANDA CAMARGO VARGAS, en su condición de ALCALDESA MUNICIPAL DE PAIPA para el periodo constitucional 2012-2015, el señor LUIS ALVARO LARROTTA VÁSQUEZ en su condición de Secretario de Gobierno Municipal de Paipa, quien suscribió el Convenio sub judice por Delegación de la representante legal y en representación del Ente Territorial demandado; y, el señor JORGE ORLANDO MANOSALVA RODRÍGUEZ, en su condición de Representante Legal de la Entidad demandante para la época de los hechos, sin el cumplimiento de los requisitos de ley. 47.

En primer lugar, estimó determinar si en el sub judice están presentes los presupuestos establecidos por la jurisprudencia para contratar con entidades sin ánimo de lucro: a. QUE SE TRATE DE UNA ENTIDAD SIN ANIMO DE LUCRO: De conformidad con la certificación visible a folio 54 de la Carpeta de Contratación POT 2015 y 58 ítem 41.1, la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA es una Entidad privada sin ánimo de lucro. b. DE RECONOCIDA IDONEIDAD (Experiencia para realizar actividades como las que constituyen el objeto del contrato): De conformidad con los artículos 78 y siguientes del Código de Comercio y los estatutos de la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA sus funciones se limitan a llevar el registro mercantil y los registros públicos encomendados por la ley, servir como órgano de los intereses generales del comercio ante el Gobierno y ante los comerciantes mismos, servir de tribunal de arbitramento y amigable componedor para hacer arreglos entre acreedores y deudores cuando se trate particulares o comerciantes, recopilar y certificar la costumbre mercantil, fortalecer el centro de arbitraje y conciliación para ofrecer los servicios propios de los métodos alternativos de solución de conflictos, promover el desarrollo regional y empresarial, el mejoramiento de la competitividad y participar en programas nacionales de esa índole, promover la afiliación de los comerciantes inscritos que cumplen los requisitos de ley, con el fin de estimular la participación empresarial, prestar servicios de información empresarial, promover programas de veeduría cívica, entre otras y pese a que se le faculta para celebrar convenios con otras cámaras de comercio y con entidades públicas y privadas, los mismos deben FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [8] ser los necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

Adicionalmente, el artículo 7 de los precitado Estatutos le prohíbe “realizar cualquier acto u operación que no esté encaminado al exclusivo cumplimiento de sus funciones” (fls. 59 y 60 ítem, 41.1. carpeta contratación POT 2015). 48. Consideró que lo anterior implica que, atendiendo las disposiciones contenidas tanto en la ley como en los Estatutos de la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA, ésta no contaba con la idoneidad que se requería para suscribir un Convenio de Colaboración como el que ocupa la atención del Juzgado, pues dentro de sus funciones no se encuentra la de implementar los lineamientos e instrumentos de planificación y ordenamiento territorial. 49.

No debe perderse vista que, pese a que en el proceso obra la certificación firmada el 23 de junio de 2015 por el Secretario de Planeación de la época, que da cuenta de la idoneidad de la Contratista, la misma se sustenta en tres contratos que suscribió ésta uno de cofinanciación con el Banco de Comercio Exterior de Colombia para el fortalecimiento de empresas del sector lácteo y otros dos de cooperación interinstitucional y administrativa con el MUNICIPIO DE DUITAMA para apoyar el emprendimiento y mejoramiento de la competitividad de los sectores productivos del Municipio y el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ para aunar los esfuerzos para fortalecer la articulación de redes y encadenamiento que permitan unir los diferentes actores locales de un sector productivo en la Provincia de Tundama. 50.

Así las cosas, concluye el Juzgado que el CONVENIO DE COLABORACIÓN No. 061 de 2015 que se celebró entre las partes del proceso, no cumple con el requisitos de idoneidad y en consecuencia, se configura una causa ilícita que conlleva a la nulidad absoluta del precitado Convenio, en tanto, pese a que se trata de un contrato en el que no se hace necesario previamente llevar un proceso de selección, si se requiere realizar una selección objetiva del contratista, para lo cual se exige en convenios como el que nos ocupa, verificar la capacidad del Contratista para realizar el objeto contractual, situación que según la certificación antes mencionada conllevo a que el mismo se suscribiera con la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA, lo que significa que, esto fue lo que motivo el contrato como puede observarse en los estudios previos (fl. 16 ítem, 41.1. carpeta contratación POT 2015), pero dicha idoneidad fue desvirtuada en el trámite del proceso. 51.

De esta manera y como se declarará la nulidad absoluta del Convenio sub judice, no hay lugar a hacer pronunciamiento alguno respecto de las excepciones de fondo propuestas al momento de dar contestación de la demanda. 52. Ahora bien, en relación con las pretensiones económicas refirió que la declaratoria de nulidad de un Contrato estatal conlleva consecuencias jurídicas y financieras.

FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [9] 53. A su vez, refiere que de los documentos que allegaron las partes en el transcurrir del proceso se determina con claridad que, ambas conocían el requisito de idoneidad como condición sine qua non para celebrar este tipo de convenios, pues así lo dejaron consignado en los estudios previos al señalar que, lo que los movía a contratar con la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA era su experiencia en asuntos que pese a no ser idénticos al objeto contractual del Convenio que se iba a suscribir, si tenían una relación estrecha con el mismo. 54.

En tal sentido, es preciso tener en cuenta que, renglones atrás se dejó claro que la Ley 80 no es aplicable en asuntos como el del sub examine. Sin embargo, queda claro que, la buena fe y la licitud de las conductas son principios generales que, como lo señala la jurisprudencia transcrita, deben iluminar los actos y contratos del Estado, porque tienen un fundamento constitucional y constituyen principio y fin de la Administración Pública. 55.

Finalmente, considera el Juzgado que, la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA no tiene derecho a restitución alguna en consideración a que, se reitera, conocía de antemano que el Convenio que iba a suscribir con el MUNICIPIO DE PAIPA no le era permitido, por cuanto se salía de las funciones legales y estatutarias con las que contaba, lo que adicionalmente se constituía en una prohibición. Adicionalmente, porque el Ente Territorial accionado no se benefició con el Convenio sub lite, pues no se pudo culminar el objeto contractual pactado. 56.

A contrario sensu y como la nulidad absoluta tiene como consecuencia que las cosas vuelvan al estado anterior y para proteger el patrimonio público, se dispondrá que la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA devuelva al MUNICIPIO DE PAIPA lo que éste entregó en el trámite de la ejecución del contrato, debidamente indexado, lo cual, atendiendo la documental que se allegó al expediente.

I.3.- Recurso de apelación3. 57. La parte demandante presentó recurso de apelación al considerar que, la Cámara de Comercio sí contaba con la idoneidad y experiencia para la celebración del convenio, basándose en convenios que había celebrado previamente, por lo que los elementos de capacidad y experiencia, se cumplen a cabalidad. 58.

Ahora bien, respecto de la capacidad jurídica y técnica de la cámara de comercio, el juzgador hace un análisis sobre el objeto social, y reglamentario de las funciones públicas de las cámaras de comercio de Colombia y para el caso específico, de la cámara de comercio de Duitama, desnaturalizando su función pública y las cualidades que le enviste la constitución y la ley para la celebración de este convenio de colaboración 59.

Por otra parte, respecto a la responsabilidad de la selección objetiva: discute si la responsabilidad de la selección objetiva 3 Índice 00064 SAMAI FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [10] recae en la entidad ejecutora o en la administración, donde concluye que el municipio de Paipa es la encargada de realizar una selección objetiva de manera fehaciente y amparado sobre la legalidad de sus procedimientos y actos administrativos motivados, se entiende que es la responsable de la contratación directa del contratista ejecutor del convenio, por lo que es improcedente e inconsecuente que el argumento del despacho acerca de endilgar una responsabilidad a la cámara de comercio tal y como lo señaló: “ de los documentos que llegaron las partes en el trascurrir del proceso se determina con claridad, que ambas conocían del requisito de idoneidad como condición sine qua non para celebrar este tipo de convenios…” 60.

En relación con la confianza legítima: plantea si el certificado de estudio previo de idoneidad genera una confianza legítima para la ejecución del convenio, refiere que en este caso todas las actuaciones desplegadas del municipio de Paipa se reputaron legales y transparentes ante la vista de la cámara de comercio como entidad contratista o ejecutora del convenio mencionado. 61.

Frente a la responsabilidad por incumplimiento: considera que el rompimiento del equilibrio económico del convenio de colaboración 061 se presenta en la medida que el municipio de Paipa de manera meramente subjetiva decide no convocar a las reuniones de comité técnico, decide no presentar las objeciones dentro de los términos prudenciales, decide por intermedio del supervisor del convenio (secretario de planeación del municipio) solicitar reiteradas prorrogas al mismo sin una justificación valida. 62.

Alega también inquietudes frente a la competencia del juzgado para anular el convenio, pues considera que, es la administración la responsable y la legalmente instituida de reconocer a una persona jurídica como lo es la cámara de comercio de Duitama para la realización de un convenio de colaboración, y no como lo quiere hacer ver el juzgado en la sentencia al señalar a la cámara de comercio de Duitama es responsable de una supuesta falta de idoneidad que en ultimas nunca fue probada y por el contrario existe el muchas veces mencionado estudio previo de idoneidad que es un requisito de validez del presente convenio. 63.

En cuanto al enriquecimiento sin justa causa, indica que el municipio de Paipa además de haber generado una falsa expectativa en la cámara de comercio como contratista dentro del convenio de colaboración 061 de 2015, donde no obstante haber manifestado la voluntad de convenir o aunar unos esfuerzos mutuos en la realización de unos lineamientos para la implementación del POT, y haciendo creer a la cámara de comercio que sus actos eran tendientes a generar un desarrollo regional con bases sustentables y que los esfuerzos serian recompensados en resultados sobre la calidad de vida de los habitantes de la región, así como el mejoramiento de los estudios y protección ambiental, crea una disonancia entre las partes sobre los beneficios y resultados reales de los entregables, donde claramente se beneficia actualmente de los documentos producidos por la cámara de comercio y sus agentes contratistas, FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [11] situación que no se tuvo en cuenta por parte de la juez de instancia, y en vista de los cambios de alcaldes como representantes de la administración quienes claramente tenían objetivos distintos respecto de la implementación del plan de ordenamiento territorial, menoscabaron el objeto del convenio haciendo más oneroso y más gravosa la situación a la cámara de comercio de Duitama.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA - Generalidades. 64. Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, esta Sala es competente para conocer de las apelaciones y sentencias dictadas por los jueces administrativos. 65. Control de legalidad. Según el artículo 207 del CPACA, la Sala no tiene causal de nulidad que pueda invalidar la actuación adelantada en este proceso. - Planteamiento del problema jurídico. 66.

Corresponde a la Sala determinar si conforme a los argumentos expuestos dentro del recurso de apelación expuesto por las partes demandada, ¿existe merito suficiente para revocar la decisión del 12 de abril de 2021, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama? - Caducidad del medio de control. 67. El literal j) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 20114 -en adelante CPACA- consagra como término de caducidad del medio de control de la referencia, dos (2) años contados i) a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. 68.

En el caso de marras, el plazo del Convenio de Colaboración No. 061 del 22 de junio de 2015 que constituye el objeto de la presente demanda venció en el mes de septiembre de 2018 y las partes no adelantaron la liquidación bilateral dentro de los cuatro (4) meses siguientes, como se pactó en la cláusula décimo tercera del mismo, el trámite de conciliación extrajudicial se surtió del 6 de diciembre de 2018 y el 8 de febrero de 2019 y la demanda se presentó el 4 de julio de la misma anualidad, salta a la vista que lo fue dentro de la oportunidad legal. - Marco Normativo: 69.

“ARTICULO

95. ASOCIACION ENTRE ENTIDADES PUBLICAS. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [12] celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. 70.

ARTICULO

96. CONSTITUCION DE ASOCIACIONES Y FUNDACIONES PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS ACTIVIDADES PROPIAS DE LAS ENTIDADES PUBLICAS CON PARTICIPACION DE PARTICULARES. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley. 71.

Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes. (…)” 72.

Igualmente, el artículo 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015, preceptúa: Artículo 2.2.1.2.1.4.9. Contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales. Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate.

En este caso, no es necesario que la Entidad Estatal haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto debe dejar constancia escrita. 73. En sentencia C-671/2009 la H. Corte Constitucional en relación con los convenios de asociación con personas jurídicas de derecho privado, indicó: “La autorización que en su inciso primero se otorga a entidades estatales para que con observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución pueden celebrar convenios de asociación con personas jurídicas de derecho privado o participen en la creación de personas jurídicas de este carácter para desarrollar actividades propias de "los cometidos y funciones" que la ley asigna a las entidades estatales, no vulnera en nada la Carta Política, por cuanto se trata simplemente de un instrumento que el legislador autoriza utilizar para el beneficio colectivo, es decir, en interés general y, en todo caso, con acatamiento a los principios que rigen la actividad administrativa del Estado.

Si el legislador autoriza la asociación de entidades estatales con personas jurídicas particulares con las finalidades ya mencionadas, estableció, en defensa de la transparencia del manejo de los dineros públicos, que los convenios de asociación a que se hace referencia serán celebrados "de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política", lo que significa que no podrá, en ningún FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [13] caso pretextarse la celebración de los mismos para otorgar o decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, de una parte; y, de otra, el acatamiento a la disposición constitucional mencionada, impone la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, pero "con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo", tal cual lo ordena el citado artículo 355 de la Carta Política.”5 - El H. Consejo de Estado en reciente pronunciamiento, expresó: "2.3 Los contratos de que trata el artículo 355 de la Constitución Política: Con la Constitución Política de 1886 se previó que, dentro de las medidas de auxilio a la economía nacional, se pudiera, por medio de leyes, “… fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo”.

En un principio, el sistema funcionó adecuadamente; pero, con el paso del tiempo y con el pretexto de atender necesidades locales, tales empresas se desviaron de su razón de ser y se convirtieron en un foco de corrupción, en tanto los dineros destinados para tal fin terminaban en el financiamiento de campañas políticas y electorales –“auxilios parlamentarios”. 74.

Con miras a remediar tal situación de corrupción, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 adoptó tres decisiones que se reflejan en el artículo 355 de la actual Constitución Política: i) prohibió de manera contundente los auxilios parlamentarios y, en general, cualquier donación a personas privadas, ii) permitió que se continuara con las labores de fomento y apoyo sólo mediante contrato y con unos estrictos requisitos y iii) le quitó al Congreso de la República la posibilidad de expedir la reglamentación sobre la materia, previendo un probable abuso de su parte.

Así lo dispuso la citada norma: “Art. 355. Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. “El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo.

El Gobierno Nacional reglamentará la materia” (se resalta). Así, pues, la expedición del citado artículo 355 obedeció a la necesidad de corregir las prácticas corruptivas en que se encontraba la actividad de fomento que había terminado en el despilfarro del erario; no obstante, el constituyente fue cuidadoso 5 Sentencia C-671/2009.

Magistrado Ponente: ALFREDO BELTRAN SIERRA FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [14] y no olvidó que existían entidades sin ánimo de lucro a las cuales se les debía seguir apoyando, para lo cual decidió utilizar el mecanismo de la contratación, con el único fin de controlar el uso de los recursos y el cumplimiento de la actividad de apoyo. 75.

Así las cosas, las entidades territoriales pueden celebrar los contratos a que alude el artículo 355 superior con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el único propósito de impulsar programas y actividades de interés público. La mencionada idoneidad debe entenderse como la experiencia –con resultados satisfactorios– que acredite que la entidad sin ánimo de lucro es la “… adecuada y apropiada para desarrollar las actividades que son objeto del proceso de contratación” (art. 3, decreto 92 de 2017). - Caso concreto: 76.

Con el objeto de resolver el problema jurídico planteado en esta instancia, se tienen los siguientes hechos probados relevantes: 77. El Secretario de Planeación del MUNICIPIO DE PAIPA certificó la viabilidad técnica del Proyecto de REVISIÓN Y AJUSTE GENERAL DEL PLAN BASICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE PAIPA (fl. 4 Anexo 1 Item 13.1). 78.

El 23 de junio de 2015 el MUNICIPIO DE PAIPA expidió Certificado de Disponibilidad Presupuestal por valor de DOSCIENTOS DIECIOCHO MILLONES NOVENTA MIL PESOS ($218.090.000,oo), para la REVISION Y AJUSTE GENERAL DEL PLAN BASICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE PAIPA (fls. 20 c. p. y 5 Anexo 1 Item 13.1). 79. El Convenio de Colaboración contó con los estudios previos correspondientes (fls. 6 a 87 Anexo 1 Intem 13.1). 80.

Mediante Resolución No. 319 del 22 de junio de 2015, se justificó la modalidad de contratación directa y se ordenó la celebración de un Convenio de Colaboración entre las partes del proceso (fls. 89 a 92 Anexo 1 Item 13.1). 81. En la misma fecha se celebró entre el MUNICIPIO DE PAIPA y la CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA el Convenio de Colaboración No. 061-2015, cuyo objeto consistía en “AUNAR ESFUERZOS TÉCNICOS, ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS ENTRE EL MUNICIPIO DE PAIPA Y LA CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA PARA IMPLEMENTAR LOS LINEAMIENTOS E INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL, A TRAVÉS DEL CONSENSO CON LA POBLACIÓN Y LA CONCERTACION CON DIFERENTES AUTORIDADES Y DEMÁS ACTORES REQUERIDOS.”, por un valor de DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES NOVENTA MIL PESOS ($242.090.000,oo), de los cuales el MUNICIPIO DE PAIPA aportaría DOSCIENTOS DIECIOCHO MILLONES NOVENTA MIL PESOS ($218.090.000,oo) y la CAMARA DE COMERCIO DE FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [15] DUITAMA los VEINTICUATRO MILLONES ($24.000.000,oo) restantes y como plazo de ejecución se acordó cinco (5) meses y quince días, contados a partir de la fecha de suscripción del acta de inicio (fl. 14 a 19 c. p. y 93 a 98 Anexo 1 Item 13.1). 82.

En la cláusula quinta del mismo, en relación con el desembolso de los recursos se dispuso que, el MUNICIPIO DE PAIPA realizaría los desembolsos a la CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA, así: “En actas parciales contra entrega de los productos y avances de documentos y previa autorización por parte de la supervisión que deberá suscribir actas donde se anexen las evidencias de las actividades realizadas y entrega de productos de la siguiente manera: Un primer pago del treinta por ciento (30%) del valor del aporte del Municipio, un segundo pago del cuarenta por ciento (40%) contra entrega de los documentos finales avalados por CORPOBOYACÁ, un diez por ciento (10%) a la radicación del proyecto de acuerdo ante el Concejo Municipal y un 20% a la liquidación del contrato.

En todo caso los desembolsos están sujetos a la correspondiente programación de PAC.” (fls. 16 y 17 c. p., 95 y 96 Anexo 1 Item 13.1). 83. En la cláusula séptima del convenio se señaló que, la supervisión del mismo estaría a cargo del Secretario de Planeación del MUNICIPIO DE PAIPA, quien sería el secretario técnico del Comité Técnico que se integraría, además, con un representante de la Cámara de Comercio de Duitama y el Secretario de Infraestructura de la precitada Entidad Territorial, comité que debería reunirse mensualmente, previa convocatoria efectuada por el secretario técnico y que cumpliría las siguientes actividades: “1.

Direccionar la ruta operativa técnica para el cumplimiento del objeto del convenio. 2. Reunirse mensualmente para decidir, orientar, definir aspectos técnicos directamente relacionados con el desarrollo del objeto del convenio. 3. Velar por la integridad técnica del convenio en las decisiones que se adopten. 4. Levantar actas de reuniones del Comité Técnico. 5.

Aprobar y firmar las actas de reuniones del Comité y demás documentos necesarios para la ejecución del Convenio. 6. Dirimir las controversias técnicas que se presenten en el desarrollo del objeto del Convenio. 7. Comunicar a la supervisión del convenio las anomalías técnicas que puedan presentarse durante la ejecución del Convenio. 8.

Plantear soluciones técnicas a las anomalías que se presenten en el desarrollo del objeto del Convenio. 9. Aprobar las solicitudes de cambios en el cronograma. FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [16] 10. Las demás decisiones que se consideren necesarias para el desarrollo del objeto convenido.” 84.

La CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA es una Entidad sin ánimo de lucro 85. El 22 de junio de 2015 el Secretario de Planeación del MUNICIPIO DE PAIPA certifica, entre otras, la idoneidad de la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA para el desarrollo del Convenio 86. El 3 de julio de la antes referida anualidad, se suscribió el Acta de Inicio 87.

El 4 de julio de 2015 se firmó el Acta No. 1 del Comité Técnico 88. El 15 de julio de 2015 se suscribió el Acta de Liquidación Parcial No. 01 por un valor de SESENTA Y CINCO MILLONES CUATROCIENTOS VEINTISIETE MIL PESOS ($65.427.000,oo) 89. La CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA informa el ESTADO DE AVANCE DEL PROCESO DE CONSOLIDACION DE LA REVISIÓN DEL PBOT DE PAIPA 90.

El 10 de diciembre de 2015 se adicionó el valor inicial del Convenio en TREINTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS VEINTIDOS MIL DOSCIENTOS VEINTIDOS MIL PESOS ($37.422.222,oo), de los cuales el MUNICIPIO DE PAIPA aportaría TREINTA Y CINCO MILLONES ($35.000.000,oo) y la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA los DOS MILLONES CUATROCIENTOS VEINTIDOS MIL DOSCIENTOS VEINTIDOS PESOS ($2.422.222,oo) restantes, se prorrogó en ochenta (80) días el plazo inicial de ejecución del convenio, a partir del 16 de diciembre de 2015 y se acordó que el valor adicionado sería pagado por el Ente Territorial demandado a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA, con la entrega al Supervisor de todos los documentos finales con el radicado de entrega ante CORPOBOYACA y que los aportes de la CAMARA DE COMERCIO se harían de manera proporcional a la ejecución de las actividades dentro del tiempo prorrogado, lo cual sería entregado a la supervisión del Convenio para su validación (fl. 23 c. p. y 118 a 126 Anexo 2 Item 13.2). 91.

El 8 de febrero de 2016 la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA requiere al SECRETARIO DE PLANEACIÓN DE PAIPA para reactivar el Comité Técnico, reprogramar mesas de trabajo y cronograma de ejecución del Convenio, informar la composición y disponer el espacio con los nuevos miembros del Consejo Territorial de Planeación y señalar las directrices de la Administración Municipal para la conformación de la Comisión Municipal de Ordenamiento Territorial 92.

El 1º. de marzo de 2016 el Secretario de Planeación del MUNICIPIO DE PAIPA da respuesta a la solicitud a que refiere el numeral anterior. FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [17] 93. El 4 de marzo de 2016 las partes del Convenio por mutuo acuerdo acordaron la suspensión del mismo por el término de treinta (30) días (fls. 24 y 25 c. p. y 143 y 144 Anexo 2 Item 13.2), el cual se prorrogó por un término igual en el Acta suscrita el 31 del mismo mes y año (fls. 26 y 27 c.p. y 151 y 152 Anexo 2 Item 13.2). 94.

El 4 de mayo de 2016 se suscribe el Acta de Reinicio No. 001 (fls. 28 y 29 c. p. y 155 y 156 Anexo 2 Item 13.2) 95. El 5 de mayo de 2016 se adiciona la cláusula tercera del convenio señalándose que, la duración total del mismo será de “CINCO MESES Y CIENTO CUARENTA DÍAS HÁBILES”, contados a partir de la suscripción del acta a que refiere el numeral anterior (fl. 30 c. p. y 157 a 160 Anexo 2 Item 13.2) 96.

El 6 de julio de 2016 la CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA solicita al SECRETARIO DE PLANEACION MUNICIPAL DE PAIPA cite a los miembros de la Junta de Gobierno Municipal, con el fin de presentar y entregar los documentos técnicos de soporte y demás requisitos exigidos para radicar ante CORPOBOYACA la revisión general del PBOT de Paipa (fl. 171 Anexo 2 Item 13.2). 97.

El 11 de julio de 2016 nuevamente se adicionó el término inicial del Convenio por sesenta (60) días hábiles más concluyéndose que, la duración total del convenio sería de “CINCO MESES Y DOSCIENTOS DÍAS HÁBLIES”, contados a partir de la suscripción del acta de inicio (fl. 31 c. p. y 174 a 178 Anexo 2 Item 13.2). 98. El 24 de agosto de 2016 la actora allega al Municipio accionado los documentos complementarios a los entregados el 11 de julio y el acuerdo revisado y ajustado, para que se radique el POT ante CORPOBOYACA (fl. 51 c. p. y 2 Anexo 3 Item 13.3) 99.

El 1º. de septiembre de 2016 se suscribe Acta de Recibo parcial del Convenio en la que el MUNICIPIO DE PAIPA cancela a la CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA TREINTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($35.000.000,oo) –fl. 38 c. p., 8 Anexo 3 Intem 13.3 100. En septiembre de 2016 la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA allega INFORME DE AVANCE DEL PROCESO DE CONSOLIDACIÓN GENERAL DEL PBOT DE PAIPA (fls. 15 a 45 Anexo 3 Item 13.3) 101.

El 8 de septiembre de 2016, el MUNICIPIO DE PAIPA solicita a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA radique la información pedida por CORPOBOYACA, la cual se adjunta el 25 de septiembre de 2016 (fls. 46 y 47 Anexo 3 Item 13.3). 102. El 28 de septiembre de 2016 la demandada adjunta el Informe de Avance No. 2 del Convenio al que dice allega la información solicitada y entregada a la autoridad ambiental el 26 de agosto del mismo año (fl. 50 Anexo 3 Item 13.3).

FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [18] 103. El 4 de octubre de 2016 se suspendió de manera provisional y por el término de dos (2) meses adicionales el Convenio de Colaboración No. 061-2015 (fls. 32 c. p, 181 y 182 Anexo 2 Item 13.2 y 49 a 62 Anexo 3 Item 13.3), plazo que se prorrogó por cinco (5) meses más, contados a partir de la antes mencionada fecha (fl. 33 c. p. y 63 Anexo 3 Intem 13.3). 104.

A folios 64 a 70 del Anexo 3 Ítem 13.3 obra la PROPUESTA GENERAL PARA EL PERFECCIONAMIENTO DEL PBOT. 105. El 12 de enero de 2017 el Alcalde Municipal de Paipa solicita a CORPOBOYACA iniciar el proceso de concertación de asuntos ambientales (fl. 71 Anexo 3 Ítem 13.3), frente a lo cual la precitada Entidad solicita al Municipio ajustar los documentos que se adjuntaron (fls. 77 a 80 Anexo 3 Ítem 13.3). 106.

El 17 de febrero de 2017 la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA radica derecho de petición en la ALCALDÍA DE PAIPA, solicitando se realice una revisión de los avances técnicos para que se cancele lo que dice corresponde al 86% que es la suma de DOSCIENTOS DIECISIETE MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS PESOS ($217.657.400,oo), valor al que debe restársele lo ya pagado que corresponde a CIEN MILLONES CUATROCIENTOS VEINTISISTE MIL PESOS ($100.427.000,oo) -fls. 69 a 72 c. p. y 81 a 88 Anexo 3 Ítem 13.3), frente a lo cual se recibe respuesta el 29 de abril de 2019 (fl. 73 c.p.). 107.

El 22 de marzo de 2017 las partes acuerdan reactivar el Convenio, el MUNICIPIO DE PAIPA pagar el 24% del valor del mismo que corresponde a la suma de SESENTA MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y UN MIL SEISCIENTOS PESOS ($60.741.600,oo) y la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA a reactivar el equipo de trabajo, corregir el producto de acuerdo a las observaciones de las autoridades competentes, de CORPOBOYACA y de los demás actores participantes (fls. 89 a 91 Anexo 3 Ítem). 108.

El 2 de mayo de 2017 se reinició la ejecución del Convenio (fl. 34 c. p. y 95 Anexo 3 Ítem 13.3). 109. El 4 de mayo de 2017 se modifica el Convenio en la forma y términos que pasan a exponerse: “CLAUSULA QUINTA: DESEMBOLSO DE RECURSOS El Municipio realizará los desembolsos a la Cámara de Comercio de Duitama de la siguiente manera: en actas parciales contra entrega de los productos y avances de documentos y previa autorización y supervisión por parte del Comité Técnico que deberá suscribir actas donde se anexen las evidencias de las actividades realizadas y entrega de productos de la siguiente manera: Un primer pago del treinta por ciento (30%) del valor del aporte del Municipio, un segundo pago por valor de TREINTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($35.000.000,oo) de acuerdo al adicional en tiempo y valor No. 1 del Convenio 061 de 2015.

Un tercer pago del veinticuatro por ciento (24%) equivalente a SESENTA MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y UN MIL SEISCIENTOS PESOS ($60.741.600,oo) de conformidad a lo acordado en comité técnico de fecha 22 de marzo. Los pagos restantes se realizarán mediante actas parciales aprobadas por el Comité Técnico y supervisor sin que supere el noventa por ciento (90%) del valor total del convenio y un diez FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [19] por ciento (10%) al momento de la liquidación del Convenio.” (fls. 35 y 36 c. p. y 96 y 97 Anexo 3 Ítem 13.3) 110.

El 5 de mayo de 2017 se adicionó el término inicial del Convenio por ocho (8) meses más concluyéndose que, la duración total del convenio sería de “TRECE (13) MESES, QUINCE DÍAS CALENDARIO Y DOSCIENTOS (200) DÍAS HÁBILES”, contados a partir de la suscripción del acta de inicio (fl. 37 c. p. y 101 a 108 Anexo 3 Ítem 13.3). 111.

El 9 de junio de 2017 la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA solicita al MUNICIPIO DE PAIPA se reactive el Convenio, se valide el avance técnico y se modifique la cláusula quinta del mismo, en lo que tiene que ver con el desembolso de los recursos (fls. 111 a 113 Anexo 3 Ítem 13.3.) 112. El 1º. de agosto de 2017 el MUNICIPIO DE PAIPA le solicita a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA adelantar el proceso de exposición de los documentos de manera clara (fls. 118 y 119 Anexo 3 Ítem 13.3) 113.

El 29 de agosto de 2017 el MUNICIPIO DE PAIPA le solicita a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA complementar los estudios y de acuerdo a los mismos, se ajusten los diagnósticos para su consecuente formulación (fl. 52 c.p.). 114. El 27 de septiembre de 2017 el Ente Territorial accionado, luego de informarle a la contratista que el cronograma se encuentra atrasado, la requiere para que lo ajuste hasta el fin de año, para que entregue la información digital cartográfica construida que se encuentra en proceso de diagnóstico y la instale en los computadores de la Secretaría de Planeación y para que confirme fecha de presentación y entrega de estudios de riesgos (fl. 53 c. p. y 121 Anexo 3 Ítem 13.3). 115.

El 19 de octubre de 2017 la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA invita al Secretario de Planeación de Paipa para que asista a la sustentación técnica con los resultados finales del proceso de implementación de los lineamientos e instrumentos de planificación y ordenamiento territorial para la actualización del PBOT (fl. 55 c.p.). 116. El 20 de octubre de 2017 la demandante solicita a la demandada se le informe las gestiones realizadas ante CORPOBOYACA y se le allegue copia de los documentos adjuntados durante el trámite de la consulta previa a la instancia de concertación, para analizar la eficacia y pertinencia de los insumos, determinar los ajustes a que hubiera lugar e identificar los documentos que falten para la revisión general del PBOT (fl. 54 c.p.). 117.

El 25 de octubre de 2017 el MUNICIPIO DE PAIPA insiste a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA que debe terminar los estudios soporte del diagnóstico, ajustar la prospectiva realizada y madurar los estudios soporte del diagnóstico (fl. 123 Anexo 3 Ítem 13.3). 118. El 13 de diciembre de 2017 la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA remite al Secretario de Planeación del MUNICIPIO DE PAIPA la nueva revisión del componente de gestión del riesgo del proceso de revisión general del PBOT para que se efectúen las mesas de trabajo a que haya lugar (fl. 56 c. p. y 124 a 130 Anexo 3 Ítem 13.3), al cual se le hacen observaciones el 28 de diciembre del mismo año (fl. 131 Anexo 3 Ítem 13.3) FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [20] 119.

El 16 de diciembre de 2017 se suspendió a partir de le fecha y por el término de tres (3) meses el Convenio de Colaboración No. 061-2015 (fl. 39 c. p. y 132 Anexo 3 Ítem 13.3) 120. El 13 de marzo de 2018 el MUNICIPIO DE PAIPA pide a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA los documentos que soportan el PBOT con las correcciones solicitadas, lo cuales son allegados por ésta con Oficio del 21 de marzo de la misma anualidad (fls. 133 y 134 Anexo 3 Ítem 13.3) 121.

El 26 de marzo de 2018 se reinicia, a partir de la fecha, la ejecución del Convenio (fl. 40 c. p. y 136 Anexo 3 Ítem 13.3) 122. El 28 del mismo mes y año se adicionan al plazo inicial cuatro (4) meses más, para una duración total de “DIECISIETE (17) MESES, QUINCE (15) DÍAS CALENDARIO Y CIENTO OCHENTA Y CINCO (185) DÍAS HÁBILES”, contados a partir de la suscripción del acta de inicio (fl. 41 y 42 c. p. y 137 a 145 Anexo 3 Ítem 13.3). 123.

El 21 de mayo del 2018 la Entidad Territorial accionada requiere a la Cámara actora para que convierta los Mxd, entregue la base de cruces e informe qué controles de calidad hizo a la información y bajo qué normatividad (fl. 153 Anexo 3 Ítem 13.3) 124. El 26 de julio de 2018 la demandante pide a la demandada se estudie la posibilidad de liquidar el Convenio considerando que, las condiciones que se plantean para darle continuidad son inciertas (fls. 74 y 75 c. p. y 163 a 165 Anexo 3 Ítem 13.3). 125.

El 5 de septiembre de 2018 la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA solicitó la liquidación bilateral del Convenio (fl. 77 c. p. y 183 y 184 Anexo 3 Ítem 13.3), frente a lo cual se da respuesta negativa el 24 de septiembre de 2018 (fl. 78 c. p. y 187 y 188 Anexo 3 Ítem 13.3) 126. La petición anterior se reitera en oficio radicado el 12 de octubre de 2018 (fl. 79 c. p. y 193 a 195 Anexo 3 Ítem 13.3), de la que se recibió respuesta el 29 de abril de 2019 (fls. 80 a 85 c.p.). 127.

El 10 de diciembre de 2018 la CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA solicitó ampliar el plazo de ejecución del Convenio por ochenta (80) días y la adición de recursos por valor de TREINTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($35.000.000,oo) que aportara el MUNICIPIO DE PAIPA para cubrir la documentación requerida por CORPOBOYACÁ para el tema ambiental y de riesgo (fls. 42 y 43 c.p.). 128.

El 26 de diciembre de 2018 el MUNICIPIO DE PAIPA le reitera a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA que ha incumplido las obligaciones del tantas veces mencionado Convenio, razón por la cual le solicita que para que se pueda evaluar y cuantificar la liquidación bilateral de éste, entregue la totalidad de los documentos que soportan el PBOT, para su análisis, estudio y socialización a la comunidad (fls. 92 y 93 c. p. y 10 y 11 Anexo 4 Ítem 13.4). 129.

FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [21] 130. El 19 de marzo de 2019 el MUNICIPIO DE PAIPA remite a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA el Acta de Liquidación Bilateral del Convenio para sus observaciones y trámite respectivo (fl. 25 Anexo 3 Ítem 13.3) 131. Mediante Resolución No. 211 del 15 de abril de 2019 se declara la terminación unilateral del Convenio No 061 de 2015, se liquida unilateralmente el mismo y se ordena a la CÁMARA DE COMERCIO DE DUITAMA devolver la suma de NOVENTA Y CINCO MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y UN MIL SEISCIENTOS PESOS ($95.741.600,oo). –fls. 86 a 91 c. p. y 34 a 39 Anexo 4 Ítem 13.4) 132.

El 19 de marzo de 2019 el MUNICIPIO DE PAIPA envía a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA el Acta de Liquidación del Convenio (fls. 105 a 117 c.p.). 133. El 22 de marzo de 2019 remite al Concejo Municipal de Paipa todos los documentos del Convenio para que se evalúe su cumplimiento (fls. 118 a 121 c.p.). 134. El 17 de abril de 2019 el MUNICIPIO DE PAIPA solicita a la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA, diez (10) días de plazo para evaluar y cuantificar los alcances de la liquidación bilateral y unilateral del Convenio (fl. 30 Anexo 4 Ítem 13.4). 135.

El 21 de junio de 2019 el Representante Legal de la Cámara de Comercio de Duitama protocoliza ante la Notaría Primera de la misma ciudad el silencio administrativo positivo en relación con la petición radicada en el MUNICIPIO DE PAIPA el 17 de febrero de 2017 (fls. 96 a 104 c.p.). 136. El 27 de junio de 2019 la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA le solicita a la ALCALDÍA DE PAIPA copia de las actas parciales de liquidación y de las actas de los Comités Técnicos (fl. 122 c.p.) 137.

En el Anexo 5 Ítem 13.5 obran los documentos precontratuales y contractuales del Contrato de Prestación de Servicios No. 25 del 6 de junio de 2017, suscrito entre el MUNICIPIO DE PAIPA y el señor WALTER MARTÍNEZ MORALES cuyo objeto consistía en que este último prestaría a la Entidad Territorial precitada, sus servicios profesionales como Arquitecto “REALIZANDO LABORES DE ASESORAMIENTO TÉCNICO EN LA EVALUACIÓN, ACOMPAÑAMIENTO Y APORTE AL PERFECCIONAMIENTO Y APROBACIÓN DEL PBOT DEL MUNICIPIO DE PAIPA 138.

Por el Convenio que constituye el objeto del presente proceso la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo adelanta el Proceso Disciplinario No. IUS-2020 071419-D2020174009 en contra de responsables de la Administración Municipal de Paipa, la que se encuentra en indagación preliminar (fls. 233 y 234 Ítem 30). 139. El Director del Departamento Administrativo de Planeación de Paipa certifica que como no se pudo concertar el componente ambiental y la gestión del riesgo no se podía entregar cartografía definitiva y estructura completa del proyecto de acuerdo a presentar al Concejo Municipal (fls. 256 a 284 Ítem 37). 140.

La Contraloría Provincial de Regalías de Boyacá adelanta Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 2020-035740 contra los Alcaldes Municipales de Paipa para los periodos fiscales 2012- 1015 y 2016-2019, quien fungió como Secretario de Planeación Municipal de Paipa del 15 al 31 de enero de 2015, el actual Secretario de Planeación de Paipa y la Cámara de Comercio de Duitama (fls. 474 a 476 ítem 42).

FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [22] 141. Se recepcionaron las declaraciones que se decretaron como prueba testimonial de: WALTER MARTÍNEZ MORALES en calidad de asesor de la entidad territorial en el trámite de liquidación, WADID GUSTAVO ARIAS CANTOR quien se desempeñaba como SECRETARIO DE PLANEACIÓN de Paipa, SANDRA LILIANA CELY ANDRADE funcionaria de la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA y CESAR AUGUSTO CASTELLANOS AGUDELO quien fungió como Coordinador Técnico del proceso para el cumplimiento de los objetivos señalados en el Convenio. 142.

Ahora, el recurrente fundamenta su inconformidad en que la Cámara de Comercio sí contaba con la idoneidad y experiencia para la celebración del convenio, basándose en convenios que había celebrado previamente, por lo que los elementos de capacidad y experiencia, se cumplen a cabalidad, adujo que respecto de la capacidad jurídica y técnica de la cámara de comercio, el juzgador hace un análisis sobre el objeto social, y reglamentario de las funciones públicas de las cámaras de comercio de Colombia y para el caso específico, de la cámara de comercio de Duitama, desnaturalizando su función pública y las cualidades que le enviste la constitución y la ley para la celebración de este convenio de colaboración. 143.

Por otra parte, respecto a la responsabilidad de la selección objetiva concluye que el municipio de Paipa es la encargada de realizar una selección objetiva de manera fehaciente y amparado sobre la legalidad de sus procedimientos y actos administrativos motivados, en relación con la confianza legítima, frente al incumplimiento considera que el rompimiento del equilibrio económico del convenio de colaboración se presenta en la medida que el municipio de Paipa de manera meramente subjetiva decide no convocar a las reuniones de comité técnico, decide no presentar las objeciones dentro de los términos prudenciales, decide por intermedio del supervisor del convenio (secretario de planeación del municipio) solicitar reiteradas prorrogas al mismo sin una justificación valida.

Finalmente en cuanto al enriquecimiento sin justa causa, indica que el municipio de Paipa generó una falsa expectativa en la cámara de comercio. 144. En relación con los argumentos del apelante, la Sala considera que los mismos no están llamados a prosperar, teniendo en cuenta que como lo refirió el a quo, como lo establece la normatividad referente y como quedó demostrado en primera instancia, el objeto social de la Cámara de Comercio de Duitama no contemplaba la “actividad” determinada en el objeto del Convenio, es decir, implementar los lineamientos e instrumentos de planificación y ordenamiento territorial, por lo que es viable concluir que ineludiblemente hubo una falta de idoneidad como un requisito indispensable para celebrar este tipo de convenios por parte del aquí demandante. 145.

Dicha circunstancia se encuentra acreditada conforme a las pruebas aportadas y los testimonios recepcionados, además de que la Cámara de Comercio siempre tuvo en conocimiento que el FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [23] convenio a suscribir no le era permitido, en atención a que dentro de sus funciones legales y estatutarias no estaba contemplado. 146.

Ahora, si bien le asistía a la entidad territorial realizar una selección objetiva de manera fehaciente y amparado sobre la legalidad de sus procedimientos y actos administrativos motivados, también le corresponde a la parte oferente asegurarse de que cumplía con los requisitos exigidos para garantizar el cumplimiento del objeto del Convenio, situación que claramente omitió. 147.

Finalmente, en relación con el rompimiento del equilibrio económico del convenio de colaboración que aduce el demandante, conforme a lo probado, fue su poderdante quien no cumplió con el requisitos de idoneidad y facilitó la configuración de una causa ilícita insubsanable que conllevó a la nulidad absoluta del precitado Convenio y precisamente para evitar un enriquecimiento sin justa causa, lo que procede como consecuencia de la declaratoria de la nulidad absoluta del Convenio, como lo explicó el juez de primera instancia, es que las cosas vuelvan al estado anterior para proteger el patrimonio público, por lo que también se confirma la disposición de que la CAMARA DE COMERCIO DE DUITAMA devuelva al MUNICIPIO DE PAIPA lo que este entregó en el trámite de la ejecución del contrato, debidamente indexado.

III. Condena en costas 148. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, previó que salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 149. En el caso bajo estudio, la postura vencida se fundamentó en disposiciones legales que se consideraban aplicables al caso concreto; por lo tanto, la Sala se abstendrá de condenar en costas IV.

Decisión 150. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, VI.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de Primera Instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama del 12 de abril de 2021, por las razones expuestas.

SEGUNDO: Sin condena en costas. FALLO 2ª INSTANCIA CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 152383333002-201900111-01 [24]

TERCERO: Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese el expediente al despacho de origen. Notifíquese y Cúmplase (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada (firmado electrónicamente en SAMAI) FELIX ALBERTO RODRIGUEZ RIVEROS Magistrado