TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 5 MAGISTRADA PONENTE: ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Tunja, veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Yesid Figueroa García Demandados: Departamentos de Boyacá y Santander Vinculado: Instituto Nacional de Vías - INVÍAS Expediente: 15238-33-33-001-2023-00011-011 OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala recurso de apelación interpuesto por el departamento de Santander, contra sentencia proferida el 2 de octubre de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo de Duitama, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda2 1. El señor Yesid Figueroa García solicitó la protección de los derechos e intereses colectivos al «goce del espacio público, su utilización y su defensa y la protección y defensa de los bienes de uso público»; a la «seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente» y al «desarrollo de construcciones y desarrollo urbanos que beneficien la calidad de vida de los habitantes». 2.
Para ello, requirió que se ordene a los departamentos de Boyacá y Santander que, en el marco de su jurisdicción y competencia, lleven a cabo sobre la vía que comunica los municipios de Soatá (Boyacá) y de Onzaga (Santander), y concretamente, sobre las zonas críticas de inestabilidad geológica, de deslizamiento de materiales y de caída de la banca de la misma, «las inspecciones, evaluaciones y estudios técnicos», tendientes a determinar: (i) «los daños, afectaciones, deterioros, puntos críticos y demás detrimentos que ostenta», (ii) «las obras de rehabilitación estructural, preventivo, rutinario [y] correctivo» para mejorar su estado, y (iii) «las alternativas, intervenciones, obras y demás que estabilicen los sectores de forma definitiva».
Asimismo, que se disponga la ejecución de las obras que se adviertan como necesarias; que se conforme un comité de verificación; que se condene en costas a las demandadas; y que se ordene la publicación de la parte resolutiva de la sentencia en un diario de amplia circulación nacional. 3. Como fundamento de lo pedido, manifestó que la mencionada vía se encuentra en base de afirmado y presenta un alto nivel de deterioro; que no cuenta con sistemas de drenaje pluvial para el manejo de aguas lluvias; que tiene «invasión de vegetación» y «caída de la banca en varios de sus tramos»; y que exhibe fisuras, rupturas, inestabilidad y hundimientos que afectan la movilidad y el tránsito seguro.
Agregó que, si bien los demandados han realizado 1 Link de consulta: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1523833330012023000110115001 23 2 Índice 3 SAMAI, primera instancia. Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Yesid Figueroa García Demandados: Departamentos de Boyacá y Santander Vinculado: INVÍAS Expediente: 15238-33-33-001-2023-00011-01 2 mantenimientos a dicha infraestructura, han omitido adoptar una solución definitiva a la problemática anunciada, en tanto, no han adelantado «obras de construcción de cunetas, su perfilado, apiques, obras de rocería, la atención de los puntos álgidos o críticos, obras de intervención estructural, preventivo, correctivo, rutinario y correctivo». 1.2.
Contestación de la demanda 4. El departamento de Santander3 alegó la improcedencia de la acción «por inexistencia de la vulneración o amenaza del derecho o interés colectivo invocado» y la «falta de competencia por factor territorial». Arguyó que el tramo de la vía objeto del proceso que se ubica en su jurisdicción, le fue transferido por el INVÍAS; que tiene una extensión de 11 km (desde la cabecera municipal del municipio de Onzaga hasta límites con Boyacá); y que está certificado como una vía secundaria a su cargo.
Por ende, que no se opone a las pretensiones (salvo la de condena en costas), siempre que se acredite su responsabilidad en la vulneración o agravio de los derechos e intereses colectivos invocados. Sin embargo, que el actor popular no demostró que los mismos se encuentren en riesgo, o estén sufriendo un daño actual, como tampoco que la entidad territorial haya incurrido en omisión alguna en cuanto al mantenimiento y/o intervención de la infraestructura vial a su cargo. 5.
El departamento de Boyacá4 se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que no se aportó prueba de la vulneración de los derechos e intereses colectivos alegados; que el demandante omitió precisar las coordenadas y abscisas de la vía respecto de la cual pide protección, lo que «genera dudas en torno a su reclamación»; y que el responsable del mantenimiento de dicha infraestructura (vía que une a los municipios de Onzaga y de Soatá) es el INVÍAS, que a través de su director territorial Boyacá certificó que se trata de una vía de orden terciario, que se encuentra su cargo.
Propuso las excepciones que denominó «falta de requisitos de procedencia de la acción popular», «falta de legitimación en la causa por pasiva material» y «genérica». 6. El Instituto Nacional de Vías5 también se opuso, alegando su falta de legitimación en la causa por pasiva. Explicó que la vía objeto del proceso fue de su propiedad, pero que a partir de 1995 fue transferida a los departamentos de Boyacá y Santander, a través de los convenios 0226 y 0235.
Así, que hubo un error de la entidad al certificar que la misma le pertenecía, ya que realmente está a cargo de los departamentos demandados, en cuanto al tramo que se ubica en la jurisdicción de cada uno. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 7. Mediante sentencia proferida el 2 de octubre de 20236, el Juzgado Primero Administrativo de Duitama, resolvió declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el INVÍAS y amparar el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (art. 4, lit. l de la Ley 472/98), vulnerado por los departamentos de Boyacá y Santander.
Con el fin de «evitar el daño contingente, y/o hacer cesar el 3 Índice 8 SAMAI, primera instancia. 4 Índice 10 SAMAI, primera instancia. 5 Índice 16 SAMAI, primera instancia. Mediante auto de 16 de febrero de 2023 se resolvió «VINCULAR, de acuerdo con lo previsto en el inciso final del artículo 18 de la Ley 472 de 1998, al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVIAS- al extremo pasivo de la presente acción». 6 Índice 76 SAMAI, primera instancia. Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Yesid Figueroa García Demandados: Departamentos de Boyacá y Santander Vinculado: INVÍAS Expediente: 15238-33-33-001-2023-00011-01 3 peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio», ordenó a estos últimos (núm. 4): a. Que, en el término de TRES (3) MESES, contando a partir de la ejecutoria de la sentencia, actuando en coordinación con las entidades que integran el sistema de gestión del riesgo a nivel departamental y local, lleven a cabo (cada uno) un estudio técnico y detallado del tramo de la carretera que comunica al municipio de Onzaga con el municipio de Soatá, identificada con el código 6403, en la sección cuya administración les compete, para determinar la factibilidad, naturaleza y cantidad de las obras que requiere para contener, encausar y/o manejar adecuadamente los distintos pasos de fuentes hídricas.
Así mismo, para detectar las zonas de mayor afectación por caída de banca y remoción en masa, así como la naturaleza y cantidades de obra necesaria para controlar, mitigar o conminar el riesgo derivado de dichos fenómenos. En todo caso, se deberá establecer la señalización requerida, en los puntos críticos que técnicamente se determinen en el estudio.
Para este efecto, además tendrán en cuenta los resultados y hallazgos contenidos en los distintos informes presentados en el proceso. b. Hecho esto, y en el término de SEIS (6) MESES, contado a partir del vencimiento de los tres anteriores, si a ello hubiere lugar, deberán cada uno, viabilizar jurídica, técnica y presupuestalmente un proyecto que contemple la realización de las actividades de construcción, mejoramiento y/o adecuación de las obras determinadas en el estudio anterior; así como el plan de señalización correspondiente.
El eventual proyecto deberá comenzar su ejecución a más tardar dentro del año siguiente a la ejecutoria de esta sentencia. c. En el mismo proyecto se deberá incluir un cronograma fijo y detallado de actividades de conservación y mantenimiento de la vía, especialmente en relación con su perfilamiento y la nivelación y compactación del material afirmado, adecuadas y suficientes para mitigar y/o controlar los riesgos detectados en el presente proceso. 8.
Al efecto, luego de referirse al marco normativo y jurisprudencial de las acciones populares y de los derechos colectivos invocados, el a quo aseveró que se probó que la carretera que comunica los municipios de Onzaga y Soatá, corresponde a una vía cuya administración concierne a los departamentos de Santander7 y Boyacá8 (en el tramo que pasa por cada uno de sus territorios); que tiene una extensión de 26.1 km; que carece en su totalidad de capa asfáltica y se encuentra cubierta de material afirmado (recebo) en precarias condiciones; que no cuenta con barreras de contención o elementos de señalización; que «durante todo su recorrido se caracteriza por la precariedad y/o ausencia de estructuras adecuadas, (alcantarillas, puentes, box culvert, etc.)»; y que en algunos tramos ha presentado taponamientos, pérdida de la banca y estrechamiento de la vía. Además, que «ambos departamentos reconocieron no haber realizado proyectos y/o destinado recursos para la intervención de la mencionada, dentro de los últimos 10 años». 9.
Concluyó entonces, serias deficiencias en materia de mantenimiento y conservación de dicha infraestructura por parte de sus administradores; y con ello, la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, argumentando que la ausencia de obras para contener o encausar el flujo hídrico, el deterioro de la capa de rodadura, la pérdida de la banca, el estrechamiento de la calzada y la ausencia de señalización y de elementos de contención, incrementan el riesgo de accidentalidad.
Así, que como 7 En el departamento de Santander, se denomina “6403 – ONZAGA-SOATÁ (LIM BOYACÁ), y cuenta con una extensión de 11 kilómetros. 8 En el departamento de Boyacá, el tramo vial se denomina “6043 – SOATÁ (LÍMITES CON SANTANDER (HACÍA SAN GIL) y tiene una extensión de 15.1 kilómetros. Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Yesid Figueroa García Demandados: Departamentos de Boyacá y Santander Vinculado: INVÍAS Expediente: 15238-33-33-001-2023-00011-01 4 los encargados y/o administradores de la vía son los departamentos de Boyacá y Santander, les compete, en virtud de lo dispuesto en los artículos 1º de la Ley 769/02, 19 y 20 de la Ley 105/93 y 74.8 de la Ley 715/01, su construcción, mantenimiento, adecuación y mejoramiento, a fin de disminuir el riesgo de accidentes y/o desastres. 10.
Asimismo, puntualizó que no se evidenció la vulneración o amenaza de los otros derechos colectivos invocados, en tanto, no se probó: «una posible desnaturalización del carácter público de la vía y/o de su disminución o precarización, en pro de intereses distintos al beneficio general»; una irregularidad en la destinación de recursos públicos; el desvío o falta de ejecución de recursos previamente destinados y planificados para la labor de mantenimiento de la infraestructura vial; «que la falta de intervención de la vía haya convergido en el desconocimiento de una norma de planificación y ordenamiento territorial»; ni que el mal estado de la misma restrinja el derecho a la libre locomoción de quienes por allí transitan. 11.
Por último, en materia de costas indicó que, de acuerdo con lo precisado por el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 6 de agosto de 2019 (Exp. 2017-00036-01), había lugar a condenar -solidariamente- a las demandadas en favor del actor popular, fijando como agencias en derecho el equivalente a 1.5 SMLMV. Y denegó las demás pretensiones. 2.1.
Recurso de apelación9 12. Recurrió el departamento de Santander, argumentando que la «acción popular no es el mecanismo judicial procedente para ordenar intervenciones sobre la infraestructura vial». Explicó que, de acuerdo con lo señalado por el Dr. Oswaldo Giraldo López en el salvamento de voto realizado a la sentencia de 14 de junio de 2019 proferida por el Consejo de Estado (Exp. 68001-23-33-000- 2015-00847-01), el acceso a la infraestructura vial no se encuentra incluido en la lista de derechos e intereses colectivos que consagra la Ley 472/98, ni se considera como tal en el ordenamiento jurídico colombiano. Por ello, que la acción popular no es el mecanismo judicial procedente para ordenar intervenciones en esa materia, salvo que se compruebe que implica un riesgo, amenaza o vulneración del derecho colectivo a la seguridad pública. 13.
Luego, enunció algunas de las pruebas obrantes al expediente10, y afirmó que no se logró demostrar que «las omisiones y deberes incumplidos por las administraciones territoriales han descuidado efectivamente» los derechos colectivos invocados en la demanda; y, por el contrario, se probó que «han estado atentas al mantenimiento de las vías» y han asumido sus responsabilidades de manera diligente.
Destacó entonces, que se acreditó su disposición a proporcionar la información necesaria para «esclarecer los hechos y abordar las circunstancias que rodean esta vía», así como a brindar asistencia y asesoría en 9 Índice 78 SAMAI, primera instancia. 10 Concretamente, las siguientes: i) «documento presentado por parte de la Secretaria de Planeación del municipio de Soata fechado 24 de julio de 2023, [que] informa acerca de las seis solicitudes sobre las peticiones quejas reclamos existentes en los últimos 10 años»; ii) oficio de 23 de junio de 2023 en el que se indicó que revisada la base de datos de la Secretaría de Infraestructura de Santander, no se encontró proyectos relacionados con la intervención de la vía objeto del proceso, desde el 2010; iii) informe técnico presentado por el departamento de Santander, y iv) oficio de 8 de junio de 2023, en el que el municipio de Onzaga informa sobre las peticiones, quejas, reclamos y demás, presentados ante la Gobernación de Santander, para lograr la rehabilitación, mantenimiento y/o mejoramiento del tramo de la vía objeto del proceso (se destaca de su contenido, los siguientes oficios: AM0 777-2022, AMO 775-2022, AMO 780-2022, AM0 782-2022, AM01319-2022, AMO 2029-2022, AMO 2029-2022, AMO 2030-2022 y AM0 2032-2022).
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Yesid Figueroa García Demandados: Departamentos de Boyacá y Santander Vinculado: INVÍAS Expediente: 15238-33-33-001-2023-00011-01 5 su atención, como lo ha hecho en los últimos 10 años, en que abordó situaciones de alerta que «requerían la atención de las autoridades pertinentes». 14.
Agregó que en el tramo de la vía que pasa por su jurisdicción, no se presta servicio público de transporte, en tanto, existe otra que permite la prestación de dicho servicio sin inconvenientes; y que «no existe evidencia que indique que el Departamento de Santander haya puesto en peligro, amenazado o vulnerado los derechos colectivos».
Pidió así, revocar la sentencia apelada, y desestimar las pretensiones a su respecto. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 15. De conformidad con los artículos 153 de la Ley 1437/11 y 16 de la Ley 472/98, compete a la Sala conocer el recurso de apelación presentado por el departamento de Santander. 3.2. Cuestión previa: Impedimento 16.
La magistrada Laura Patricia Alba Calixto manifestó su impedimento para conocer del proceso de la referencia, por la situación prevista en el numeral 8 del artículo 141 de CGP. Adujo como fundamento que «presentó denuncia penal contra el señor Yesid Figueroa García (actor popular en el presente medio de control), el día el 20 de noviembre de 2019». 17.
El artículo 141 ídem, prevé -entre otras- la siguiente causal de impedimento: 8. Haber formulado el juez, su cónyuge, compañero permanente o pariente del primer grado de consanguinidad o civil, denuncia penal o disciplinaria contra una de las partes o su representante o apoderado, o estar aquellos legitimados para intervenir como parte civil o víctima en el respectivo proceso penal. 18.
Por ende, para la Sala resulta patente la configuración de la causal de impedimento invocada por la magistrada, por lo cual, se aceptará su manifestación y se le separará del conocimiento del presente proceso. 3.3. Problema jurídico 19. Corresponde a la Sala determinar si, como lo plantea el recurrente, el fallo impugnado ha de revocarse para desestimar las pretensiones a su respecto, en razón a que (i) la acción de la referencia no es el mecanismo judicial procedente para ordenar intervenciones en materia de infraestructura vial, y (ii) no se encontró probada su responsabilidad en la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos. 3.4.
Generalidades del medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos 20. El artículo 88 de la Constitución Política dispone que las acciones populares son un mecanismo para «la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella (…)».
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Yesid Figueroa García Demandados: Departamentos de Boyacá y Santander Vinculado: INVÍAS Expediente: 15238-33-33-001-2023-00011-01 6 21. En desarrollo de este precepto, se expidió la Ley 472/98, cuyo artículo 2° define las acciones populares como «los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos», y precisa que se ejercen para «evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible». 22.
Así, esta acción tiene por objeto que toda persona natural o jurídica pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 23. Su prosperidad no depende entonces, de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se amenace un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.
Esta, se supedita, según lo establece la jurisprudencia del Consejo de Estado, a la verificación de los siguientes supuestos sustanciales en el caso concreto: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, distinto de aquél que proviene de todo riesgo normal generado por la actividad humana; y, c) una relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses11. 24.
De otra parte, tratándose del alcance de las órdenes impartidas en una sentencia donde lo discutido es la protección de los derechos e intereses colectivos, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo precisó12: Es de recordarse que las órdenes emanadas del juez popular no obedecen a su capricho, sino a que con su oportuno cumplimiento se protejan los derechos colectivos que se encuentran amenazados o conculcados, siendo esta la única finalidad de esta acción constitucional, pues esta corporación ha sido clara en precisar que compete al juez popular impartir las ordenes adecuadas con el fin de proteger los derechos colectivos vulnerados.
(…) Conviene recordar que en tratándose de acciones constitucionales como la presente, al fallador le compete proferir la orden que, dentro de la razonabilidad fáctica, probatoria, constitucional y legal, resulte adecuada para proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado (art. 34 Ley 472 de 1998), lo que en modo alguno le impone la obligación invariable de proferir la propuesta por el demandante, aunque pueden resultar semejantes (…)” -Resalta la Sala-. 25.
Esto, en concordancia con el dicho de la Corte Constitucional, conforme al cual, el juez popular como director del proceso «puede conminar, exhortar, recomendar o prevenir, a fin de evitar una eventual vulneración o poner fin a una afectación actual de los derechos colectivos que se pretenden proteger, sin que tal decisión constituya un capricho». 26.
Así las cosas, un elemento esencial de las acciones populares es el carácter oficioso con que debe actuar el juez y sus amplios poderes, en tanto, 11 En ese sentido, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo de dos mil trece (2013).
Radicación número: 15001-23-31-000-2010-01166-01(AP). Actor: Jaime Asdrúbal Forero Guerrero. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 16 de marzo de 2012. Radicación 88001-23-31-000-2010-00071 01. Actor: Jaime Miguel Torres Padilla.
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Yesid Figueroa García Demandados: Departamentos de Boyacá y Santander Vinculado: INVÍAS Expediente: 15238-33-33-001-2023-00011-01 7 debe amparar los derechos, yendo incluso más allá de lo pedido por el actor. Como el fin último de este mecanismo no es proteger al demandante, sino resguardar a la comunidad que resulta afectada, bien puede al declarar la vulneración de los derechos colectivos, ordenar remedios que excedan las pretensiones presentadas en la demanda, siempre que resulten necesarias y bajo criterios de razonabilidad fáctica, probatoria, constitucional y legal. 3.5.
Derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 27. El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado (artículo 2 de la CP), consistente en «servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución», por lo que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que devengan necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o producidos por actividades humanas. 28.
En relación con el contenido del mismo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 10 de marzo de 202113, consideró lo que sigue: (…) 52. El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación14 en los siguientes términos: “[…] Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también – cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).
Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En 13 Expediente No. 66001-33-31-003-2009-00225-01 (AP) REV, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 14 Sección Primera. C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de mayo de 2017. Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00315-01(AP). Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Yesid Figueroa García Demandados: Departamentos de Boyacá y Santander Vinculado: INVÍAS Expediente: 15238-33-33-001-2023-00011-01 8 últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares […] Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales […]” (…) - Destaca la Sala -. 29. Luego, el mencionado derecho colectivo se oriecompetencia 30. nta a la prevención de calamidades de origen natural o humano, buscando garantizar que, de manera previa al suceso, las autoridades actúen en procura de la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución, y de la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Reclama, por tanto, la actuación anticipada, preventiva y oportuna de las autoridades correspondientes, en aras de conjurar un desastre15. 3.6. Análisis de la Sala 31. Pues bien: en el sub lite el actor basó la demanda en un asunto de infraestructura vial, referido al mal estado de la vía que comunica los municipios de Soatá (Boyacá) y de Onzaga (Santander). 32.
En primera instancia el a quo amparó el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al advertirlo vulnerado, en atención a que la mencionada vía no cuenta con las especificaciones técnicas que garanticen la movilidad segura de quienes la transitan. Afirmó que «las pésimas condiciones de mantenimiento y conservación en que se encuentra la vía (…) genera un riesgo real para las personas y los bienes, dada la precariedad y/o total ausencia de las obras necesarias para contener o encausar el flujo hídrico, [la inexistencia de algún tipo de señalización y elementos de contención, y las características tipográficas de la zona], que, a su vez, incrementa el deterioro de la capa de rodadura, la pérdida de la banca, y el estrechamiento de la calzada», maximizando el riesgo de accidentalidad en la zona. 33.
Así, a efecto de evitar el daño contingente y hacer cesar el peligro o la amenaza del derecho, impartió como órdenes de protección, a cargo de los departamentos demandados, fundamentalmente, las siguientes: i) realizar los estudios técnicos del tramo de la vía, cuya administración les compete, para determinar la «factibilidad, naturaleza y cantidad de las obras que requiere para contener, encausar y/o manejar adecuadamente los distintos pasos de fuentes hídricas» y «detectar las zonas de mayor afectación por caída de banca y 15 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 12 de julio de 2018, Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, radicación: 52001-23-33-000-2014-00003-01(AP).
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Yesid Figueroa García Demandados: Departamentos de Boyacá y Santander Vinculado: INVÍAS Expediente: 15238-33-33-001-2023-00011-01 9 remoción en masa, así como la naturaleza y cantidades de obra necesaria para controlar, mitigar o conminar el riesgo derivado de dichos fenómenos», estableciendo la señalización requerida en los puntos críticos que técnicamente se adviertan; y ii) viabilizar (jurídica, técnica y presupuestalmente) y ejecutar un proyecto que contemple las obras que se adviertan como necesarias, en el mencionado estudio; así como el plan de señalización correspondiente. 34.
En ese entendido, no queda duda a la Sala de que el derecho colectivo que amparó la sentencia apelada fue el de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (art. 4, lit. l de la Ley 472/98), y no el «de acceso a la infraestructura vial», referido por el recurrente. De modo que, inane resulta entrar a determinar si este es un derecho colectivo o no, y si es susceptible de protección mediante la acción popular. 35.
En todo caso, en gracia de claridad, precisará la Sala que las órdenes libradas por el a quo constituyen medidas de protección del derecho colectivo amparado, y no mandatos relacionados exclusivamente con el tema de infraestructura vial, como lo sugiere la alzada. En efecto: lo dispuesto en cuanto a la elaboración de estudios para la realización de obras en la vía que comunica los municipios de Soatá y Onzaga, responde -como lo señaló el juez- a la necesidad de evitar el daño contingente y/o hacer cesar la vulneración o el agravio del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; sin invadir las competencias legales de las distintas entidades estatales encargadas de la infraestructura vial, ni oponerse a la política pública trazada para el efecto. 36.
Las mismas, se limitan a procurar la protección del derecho colectivo cuya afectación se encontró acreditada, respetando la autonomía de las entidades territoriales demandadas, a las que corresponderá, justamente, dentro del marco de sus competencias, previos los estudios técnicos del caso, definir las obras, instrumentos, recursos, y demás que resulten necesarias para alcanzar el objetivo señalado.
Esto, porque ciertamente escapan del conocimiento del juez popular las dificultades técnicas o financieras, así como las gestiones administrativas y presupuestales que, para el cumplimiento de ese propósito, se puedan presentar y/o requerir. Diferente sería, si se hubiera ordenado la ejecución de una obra o intervención específica a cargo del departamento apelante, toda vez que con ello si se invadiría la autonomía de la Administración Pública en lo concerniente a la gestión de la infraestructura pública vial.
No obstante, ello no ocurrió. 37. Adicionalmente, comoquiera que, a efecto de soportar su dicho, el recurrente hizo referencia a lo señalado en un salvamento de voto16, la Sala advierte pertinente puntualizar que dicha figura en la práctica judicial es la que permite a los disidentes de la decisión explicar las razones por las cuales estuvieron en desacuerdo con aquélla; y que, en esa medida, constituye una opinión minoritaria que no tiene fuerza vinculante, debido que no genera una decisión judicial17.
De ahí, que las consideraciones expuestas en el salvamento de voto invocado en la alzada carecen de suficiencia para realizar una eventual revocación o modificación de la sentencia impugnada. 16 El salvamento de voto del Dr. Oswaldo Giraldo López frente a la sentencia de 14 de junio de 2019 proferida por el Consejo de Estado (Exp. 68001-23-33-000-2015-00847-01). 17 En ese sentido, ver, por ejemplo: Corte Constitucional, Auto 071/20, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Yesid Figueroa García Demandados: Departamentos de Boyacá y Santander Vinculado: INVÍAS Expediente: 15238-33-33-001-2023-00011-01 10 38. De otro lado, encuentra la Sala que, a diferencia de lo referido por el impugnante, las conclusiones del a quo están soportadas en el material probatorio aducido. 39.
En efecto: como lo advirtió la primera instancia, la vía objeto del proceso presenta serias deficiencias en materia de mantenimiento y conservación, por parte de sus administradores. Así, en lo que tiene que ver -concretamente- con el tramo que se encuentra en jurisdicción del departamento de Santander, la misma entidad territorial aseveró la necesidad de su intervención, al señalar en el informe técnico rendido18, que se encuentra en material afirmado y cuenta con cunetas, alcantarillas y puentes en una baja densidad «siendo notoria la necesidad de aumentar estas obras y así remplazar los drenajes naturales existentes paralelos a la vía».
Además, que presenta «daños en la vía causados no solo por su ubicación estratégica topográfica y geológica, sino a causa de la alta ola invernal del último semestre, formando escorrentías superficiales, deslizamientos, daño en alcantarillas y daños de obras de arte existentes». 40. De la misma manera, evidenció el a quo que la vía (ubicada en zonas montañosas con propensión a la remoción en masa) carece «en su totalidad de capa asfáltica (…) se encuentra cubierta de material afirmado (recebo) en precarias condiciones» y «se caracteriza por la precariedad y/o ausencia de estructuras adecuadas, (alcantarillas, puentes, box culvert, etc.), para controlar y manejar el flujo y/o paso de las numerosas fuentes hídricas evidenciadas»; lo cual, justificó la necesidad antes enunciada, de ejecutar obras de intervención y/o mantenimiento en ese sentido. 41.
Esta evaluación (de acuerdo con la cual encontró demostrada la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente) no fue objeto de reparo concreto por el recurrente, y en esa medida, amerita aceptación por la Sala, dado que se encuentra fundada en la evidencia que legalmente se adujo al proceso. 42.
Si bien el apelante afirma que no se demostró que «las omisiones y deberes incumplidos por las administraciones territoriales han descuidado efectivamente» los derechos colectivos invocados, y que «no existe evidencia que indique que el Departamento de Santander haya puesto en peligro, amenazado o vulnerado los derechos colectivos»; lo cierto es que se trata de argumentos netamente genéricos, que no constituyen reparos idóneos a la providencia impugnada, en tanto, no atacan las conclusiones a las que arribó el a quo, ni explican por qué el análisis que concluyó la vulneración del mencionado derecho, fue equivocado. 43.
Ciertamente: tales afirmaciones no dan cuenta de una carga argumentativa dirigida a controvertir los fundamentos expuestos por el juez para acceder parcialmente a las pretensiones, referidos principalmente a «las pésimas condiciones de mantenimiento y conservación en que se encuentra la vía, a causa de la casi nula intervención de parte de las entidades territoriales de orden departamental que tienen a su cargo su administración»19. 18 Índice 38 SAMAI, primera instancia. 19 En ese sentido, manifestó: «(…) el Despacho no puede desconocer las pésimas condiciones de mantenimiento y conservación en que se encuentra la vía, a causa de la casi nula intervención de parte de las entidades territoriales de orden departamental que tienen a su cargo su administración; situación que, independientemente del número de usuarios y/o la continuidad en que se hace uso de ella, genera un riesgo real para las personas y los bienes, dada la precariedad y/o total ausencia de las obras necesarias para contener o encausar el flujo hídrico, que a su vez, incrementa el deterioro de la capa de rodadura, la pérdida de la banca, y el estrechamiento de la calzada, incrementando la propensión a los accidentes. // Situación Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Yesid Figueroa García Demandados: Departamentos de Boyacá y Santander Vinculado: INVÍAS Expediente: 15238-33-33-001-2023-00011-01 11 44.
Y es que, aun cuando el apelante enunció en el recurso algunas de las pruebas aportadas al plenario20, ningún reproche frente a su contenido, o a la valoración de estas, formuló en estricto sentido. Además, al revisar la sentencia tampoco se evidencia que hayan sido desconocidas y/o que su valoración haya sido omitida por el a quo. De hecho, en el acápite «PRUEBAS RECAUDADAS EN EL PROCESO» se enuncian, precisando el análisis respectivo, que más adelante es retomado por el juez a efecto de puntualizar los hechos jurídicamente relevantes que se encontraron demostrados en el proceso.
Además, el hecho de enunciar algunos medios de prueba, sin referir irregularidad alguna sobre su respecto, ni su incidencia frente a lo decidido (como acontece en el sub judice); no constituye una réplica a la providencia apelada. 45. De otra parte, frente al argumento de apelación, conforme al cual, las demandadas «han estado atentas al mantenimiento de las vías» y han asumido sus responsabilidades de manera diligente; así como aquel, según el cual, se acreditó la disposición del departamento de Santander a proporcionar la información necesaria para «esclarecer los hechos y abordar las circunstancias que rodean esta vía», y a brindar asistencia y asesoría en su atención, como -lo ha hecho en los últimos 10 años; la Sala habrá de realizar dos precisiones: 46.
La primera, que no se cuestionó en sede de primera instancia, la disposición de la entidad recurrente, a suministrar la información para esclarecer los hechos objeto del proceso, ni a brindar la asistencia y asesoría a la atención de la vía, concretamente en época de lluvia. No fue el análisis de dicha circunstancia, el que basó la decisión impugnada. 47.
La segunda, que por más que el departamento haya realizado actividades de atención y/o reacción inmediata sobre la vía en los últimos años, o haya estado «comprometido con el mantenimiento de la vía que le fue asignada por parte del INVÍAS», como lo reconoció el fallador de primer grado (en cuanto al suministro de maquinaria pesada y/o amarilla para rehabilitar vías secundarias y terciarias afectadas por el fuerte invierno y los eventos de lluvias torrenciales); ello no implica el cese definitivo de la amenaza o vulneración del derecho colectivo invocado, y mientras aquellas subsistan, aun cuando se hayan adelantado acciones tendientes a poner fin a las mismas, se justifica la impartición de órdenes de protección. Se trata pues, de una cuestión objetiva (y no subjetiva), la que determina la decisión de amparo del derecho colectivo, consistente en que, al momento de proferir la sentencia impugnada, no habían desaparecido las circunstancias vulneradoras del mismo.
Por el contrario, se acreditó el incumplimiento por parte de las autoridades demandadas de algunos de sus deberes para mejorar, mantener y conservar la infraestructura vial a su cargo. 48. Entonces, aunque no se desconocen las reseñadas gestiones realizadas por el departamento apelante, lo cierto es que no tienen el alcance de constituir que se agrava por la inexistencia de algún tipo de señalización y elementos de contención, que aunados a las características tipográficas de la zona donde trascurre la vía, incrementa el riesgo de accidentalidad (…)». 20 Concretamente, las siguientes: i) «documento presentado por parte de la Secretaria de Planeación del municipio de Soata fechado 24 de julio de 2023, [que] informa acerca de las seis solicitudes sobre las peticiones quejas reclamos existentes en los últimos 10 años»; ii) oficio de 23 de junio de 2023 en el que se indicó que revisada la base de datos de la Secretaría de Infraestructura de Santander, no se encontró proyectos relacionados con la intervención de la vía objeto del proceso, desde el 2010; iii) informe técnico presentado por el departamento de Santander, y iv) oficio de 8 de junio de 2023, en el que el municipio de Onzaga informa sobre las peticiones, quejas, reclamos y demás, presentados ante la Gobernación de Santander, para lograr la rehabilitación, mantenimiento y/o mejoramiento del tramo de la vía objeto del proceso (se destaca de su contenido, los siguientes oficios: AM0 777-2022, AMO 775-2022, AMO 780-2022, AM0 782-2022, AM01319-2022, AMO 2029-2022, AMO 2029-2022, AMO 2030-2022 y AM0 2032-2022).
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Yesid Figueroa García Demandados: Departamentos de Boyacá y Santander Vinculado: INVÍAS Expediente: 15238-33-33-001-2023-00011-01 12 un garantía real y efectiva de los derechos colectivos conculcados, toda vez que a la fecha no se acredita que la vía se encuentre en óptimo estado y no presente niveles de riesgo para los actores viales.
Y fue justamente esa situación, la que determinó la decisión de acceder al amparo del derecho colectivo tantas veces referido. 49. Finalmente, respecto a que en el tramo de la vía que pasa por su jurisdicción (la del departamento de Santander), no se presta servicio público de transporte, en tanto, otra permite la prestación de dicho servicio sin inconveniente; bastará con señalar que se trata de un argumento genérico, que no precisa las razones por las que constituye una réplica a la providencia apelada.
De modo que no constituye la debida sustentación de un recurso. 50. Con todo, se indicará que ello responde a una circunstancia que fue considerada por el a quo, quien en relación con la misma, arguyó que no se encontró demostrado que «la actual precariedad de la carretera tenga la vocación de menguar o conculcar el derecho a la libre locomoción, como parte integral del espacio público; pues, por lo contrario, las pruebas arrimadas al proceso develan una escasa afluencia de vehículos automotores y peatones, así como la inexistencia de rutas de transporte público que hagan uso de la vía».
Y, en cualquier caso, el hecho de que no se preste servicio público, no sugiere que no exista vulneración del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, ya que lo verdaderamente relevante resulta ser que la misma no cumple las especificaciones técnicas necesarias que garanticen la seguridad de los usuarios que la transitan (conductores y peatones). 51.
Dicha falencia, por sí misma, maximiza el riesgo de accidentalidad de la zona e impone al juez constitucional el deber de adoptar las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente y hacer cesar el peligro o la amenaza de los derechos colectivos, sin que resulte necesario para ello, que por la vía objeto del proceso se preste el servicio de transporte público.
Luego, no cabe duda de que este argumento, además de inidóneo, carece de suficiencia para realizar una eventual revocación o modificación de la sentencia impugnada. 52. En suma: al no prosperar los cargos de disenso formulados por el recurrente, la Sala confirmará la sentencia apelada. IV. COSTAS 4.1. Costas en primera instancia 53.
El a quo condenó en costas a las demandadas (de forma solidaria) en favor del actor popular, fijando como agencias en derecho la suma de 1.5 SMLMV. Comoquiera que dicha decisión no fue objeto de recurso, permanecerá incólume. 4.2. Costas en segunda instancia 54. En relación con la condena en costas en esta instancia, se dirá que, en la medida que no se encuentra demostrada la causación de costas y agencias en derecho, en aplicación del artículo 365.8 del CGP y de la jurisprudencia de Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Yesid Figueroa García Demandados: Departamentos de Boyacá y Santander Vinculado: INVÍAS Expediente: 15238-33-33-001-2023-00011-01 13 unificación proferida el 6 de agosto de 2019 por el Consejo de Estado21, no hay lugar a condenar en costas en la alzada.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Acéptase el impedimento manifestado por la magistrada Laura Patricia Alba Calixto, para conocer el proceso de la referencia. Segundo. Confírmase la sentencia de primera instancia proferida el 2 de octubre de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo de Duitama.
Tercero. Sin costas en esta instancia. Cuarto. En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al Despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso. Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala, en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado (Con impedimento) LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA. 21 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación de 6 de agosto de 2019, radicado No.15001-3333-007-2017-00036-01.
C.P. Rocío Araújo Oñate. Concretamente, en dicha providencia se señaló: «En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso.»