TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 5 MAGISTRADO PONENTE (E): LUIS ERNRESTO ARCINIEGAS TRIANA Tunja, diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Mercedes Camacho Sánchez Demandada: Unidad Administrativa Espacial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Expediente: 15001-33-33-013-2021-00173-011 OBJETO DE LA DECISIÓN 1.
Decide la Sala sendos recursos de apelación interpuestos por las partes contra sentencia proferida el 17 de noviembre de 2023 por el Juzgado Trece Administrativo de Tunja, que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda2 2. Por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Mercedes Camacho Sánchez solicitó la anulación del Auto ADP 005061 del 30 de julio de 2019, mediante el cual la Unidad Administrativa Espacial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP (en adelante UGPP) no resuelve de fondo la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación con el Ingreso Base de Liquidación de los últimos diez años de servicios con tasa de reemplazo del 80%. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación y pago de la pensión de jubilación con el IBL devengado en los últimos 10 años de servicio y una tasa de reemplazo del 80%. Además, se reconozcan las diferencias pensionales indexadas desde 2005, la condena se ajuste con base en el IPC y se condene al pago de intereses moratorios. 4.
En lo fáctico, expuso que tiene más de 55 años de edad; que laboró al servicio del Estado en el Hospital Regional de Miraflores entre los años 1975 a 2005; que es beneficiaria del régimen de transición del art. 36 de la Ley 100/93, por cuanto, al 1 de abril de 1994 contaba con más de 35 años de edad y 15 años de servicio; que la Caja Nacional de Previsión EICE le reconoció pensión de jubilación mediante Resolución No. 29560 del 28 de septiembre de 2005, la que fue reliquidada a través de la Resolución No. 46408 de 12 de septiembre de 2006.
Que en cumplimiento de sentencia judicial por medio de la Resolución No. UGM 015526 de 27 de octubre de 2011se reliquidó la pensión de jubilación incluyendo los factores salariales de asignación básica y bonificación por servicios devengados durante el último año de servicios, y que solicitó la reliquidación de la pensión con el IBL de los últimos 10 años y tasa de reemplazo del 80%, petición resuelta por la UGPP mediante Auto ADP 005061 de 2019 en la que se indicó la existencia de cosa juzgada. 5.
En lo jurídico, adujo trasgresión de normas superiores3, por cuanto su pensión debió liquidarse con el monto máximo establecido en la Ley 100/93 (art. 34), pues cuenta con más de 1400 semanas cotizadas. Que se desconoció el principio de 1https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=15001333301320210017301 1500123 2 Índice 001 samai, primera instancia archivo 002. 3 A saber: los artículos 2, 6, 13, 25 y 58 de la Constitución Política y el Código Civil, artículo 10, la Ley 57 de 1887, artículo 5, la Ley 100 de 1993, artículos 34 y 36 y demás normas concordantes.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Mercedes Camacho Sánchez Demandada UGPP Expediente: 15001-33-33-013-2021-00173-01 favorabilidad consagrado en el art. 53 de la Constitución Política, por cuanto el Tribunal Administrativo de Boyacá no la benefició ya que la nueva liquidación resultó en un monto inferior al otorgado previamente.
Invocó la falsa motivación, pues la entidad demandada no resolvió de fondo la solicitud de reliquidación con los factores salariales del Decreto 1158 de 1994 de los últimos diez años de servicio y una tasa de reemplazo del 80%, a pesar de que la solicitud se basó el principio de favorabilidad. 1.2. Contestación de la demanda4 6.
La UGPP se opuso a las pretensiones de la demandada. Argumentó que los actos administrativos se ajustaron a la ley y al régimen de transición pensional. Dijo que, la solicitud reliquidación presentada por la demandante fue contestada de fondo, configurándose la cosa juzgada, por cuanto no fueron aportados nuevos elementos de juicio diferentes a los considerados que permitieran modificar la decisión. Manifiestó que no se pueden aplicar apartes de diferentes normas pensionales de manera parcial, por lo cual, debe acogerse integralmente la Ley 100 de 1993 o el régimen anterior, ello en virtud del principio de inescindibilidad normativa. 7.
Indicó que, Cajanal reconoció pensión de jubilación a la demandante mediante Resolución UGM 015526 de 27 de octubre de 2011, y que teniendo en cuenta el fallo de fecha 26 de julio de 2017 proferido por el Juzgado Once Administrativo de Tunja, confirmado parcialmente por el Tribunal Administrativo de Boyacá, se le reconoció una mesada pensional en cuantía de $497.976 efectiva a partir del 1 de diciembre de 2005, con el 75% del promedio mensual de lo devengado en el último año de servicios, y la inclusión de los factores salariales de asignación básica mensual y bonificación por servicios prestados; por lo cual, considera que los presupuestos fácticos y jurídicos expuestos por la demandante ya fueron objeto de estudio por la jurisdicción contenciosa administrativa, no estando en la obligación de realizar un nuevo estudio, máxime cuando no se aportan nuevos elementos que permitan revaluar la situación de la demandante.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 8. Mediante sentencia proferida el 17 de noviembre de 2023, el Juzgado Trece Administrativo de Tunja accedió a las pretensiones de la demanda. 9. El a quo declaró probadas las excepciones de cosa juzgada relativa respecto de las mesadas pensionales causada con anterioridad al 20 de enero de 2011; y de prescripción de las mesadas pensiones anteriores al 11 de diciembre de 2018.
Aunado, declaró la nulidad de los actos administrativos enjuiciados y como consecuencia condenó a la UGPP a reliquidar la pensión por de la demandante, tomando como base el promedio de lo cotizado durante los últimos diez (10) años de servicio, aplicando una tasa de remplazo del 79.61% con el reconocimiento de los intereses en los términos previstos en el artículo 192 CPACA.
Se abstuvo de condenar en costas. 10. A tal efecto, luego de referir el régimen de transición con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; de la determinación del IBL conforme sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 28 de agosto de 2018, y de establecer los factores salariales para liquidar pensión de jubilación, argumentó que, no existe discusión en que la demandante pertenecía al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, toda vez que cumplía los requisitos previstos en su artículo 36.
Respecto de la cosa juzgada, solo opera frente a las mesadas que se causaron con anterioridad a la ejecutoria de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 11 de noviembre de 2019, esto es, las mesadas 4 Índice 009 samai, primera instancia. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Mercedes Camacho Sánchez Demandada UGPP Expediente: 15001-33-33-013-2021-00173-01 causadas con anterioridad al 20 de enero de 2011, por cuanto, el sub judice no se comparte identidad de causa u objeto, pues en esa oportunidad se debatió si la demandante era beneficiaria del régimen de transición y si tenía lugar a que se le reliquidara la pensión con el 75% de lo devengado en el último año de servicio, mientras lo aquí reclamado versa en el principio de favorabilidad, pretendiendo el incremento de la tasa de reemplazo en aplicación del régimen previsto en la Ley 100 de 1993.
Aunado evidenció que el régimen que más beneficia a la demandante es el establecido en la Ley 100 de 1993, que ofrece una mayor tasa de reemplazo y permite la inclusión del mayor número de factores salariales consagrados de manera taxativa en la norma. Concluyó al indicar que, los actos acusados se encuentran viciados de nulidad, pues no se analizó que régimen le beneficiaba en mejor manera a la accionante, si bien reliquidó la pensión incluyendo los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del status, lo cierto es que se disminuyó la mesada pensional al excluir un factor salarial y aplicar una tasa de reemplazo del 75%, cuando le era más favorable la del 79.61% conforme la Ley 100 de 1993, y que las diferencias de las mesadas causadas con anterioridad al 11 de diciembre de 2018, se encuentran prescritas.
Se abstuvo de condenar en costas. 2.1. Recursos de apelación 11. La demandada apeló5, argumento existencia de indebida interpretación de las pretensiones, toda vez que, la demandante solicitó la nulidad del Auto ADP 005061 de 30 de julio de 2019, y el a quo estudió y declaró la nulidad de las resoluciones RDP 038989 de 24 de diciembre de 2014, y RDP 010995 de 19 de marzo de 2015, las cuales no se relacionan en las pretensiones de la demanda, por lo tanto, no existe congruencia entre lo pedido y lo resuelto, y en virtud del principio de justicia rogada no puede el juez suplir las falencias del actor o proponer censura o ilegalidad contra actos administrativos cuya nulidad no se pretenden en la demanda. 12.
Aunado, indicó que no es posible declarar la nulidad del Auto ADP 005061 de 30 de julio de 2019, por cuanto no modifica, crea o extingue ninguna situación jurídica que lo haga susceptible de control judicial, pues su contenido informa que la solicitud de reliquidación no será objeto de debate, por cuanto existe decisión en firme al respecto, y que el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe realizarse en contra de los actos administrativos que definen directa o indirectamente el fondo del asunto, y pese a que el a quo indicó que la UGPP dio cumplimiento a la sentencia judicial, no le era dable indicar el régimen que se debía aplicar ante la existencia de un fallo condenatorio que establecía de manera precisa como debía llevarse a cabo la reliquidación. Solicitó se revoque la decisión de primera instancia. 13.
La demandante6 también apeló. Solicitó la modificación parcial de la sentencia de primera instancia, en el sentido de tener como fecha para los efectos fiscales de la reliquidación de la pensión de jubilación el 16 de abril de 2016. Argumentó que, se interrumpió la prescripción con la reclamación administrativa presentada en la fecha señalada, de la cual, la UGPP expidió el AUTO No. ADP 005061 del 30 de julio del año 2019; y a través de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se está solicitando la nulidad por no resolver de fondo la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación con los factores salariales del Decreto 1158 de 1994 de los últimos diez años de servicios y con la tasa de reemplazo del 80%; por lo que, en atención a los decretos No. 3135 de 1968 (art. 41), y No. 1848 de 1969 (art.102), los efectos fiscales son a partir del 16 de abril de 2016, y no del 11 de diciembre de 2018 como fue establecido en la sentencia de primera instancia. 14.
Agregó que, no se deben incluir las resoluciones No. RDP 038989 del 24 de diciembre de 2014 y la resolución No. RDP 010995 del 19 de marzo de 2015, respecto de las cuales no se solicitó la nulidad, teniendo en cuenta la naturaleza de 5 Índice 035 samai, primera instancia. 6 Índice 036 samai, primera instancia. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Mercedes Camacho Sánchez Demandada UGPP Expediente: 15001-33-33-013-2021-00173-01 la obligación es de tracto sucesivo, se demandó el último acto administrativo expedido.
Y, aclaró que la fecha de reparto y radicación de la demanda corresponde al 12 de octubre del año 2021 de acuerdo a la plataforma samai, y no al 11 de diciembre del año 2021, como fue señalado por el a quo. 2.2. Trámite en segunda instancia 15. Mediante auto de 19 de abril de 20247, se admitieron los recursos de apelación interpuestos, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar respectivamente alegatos de conclusión y concepto. 16.
La demandada allega escrito reiterando los argumentos presentados en el recurso de apelación. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 17. Esta Corporación es competente para resolver el recurso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA. 3.2. Problema jurídico 18. Corresponde a la Sala determinar si, como lo establece la demandada hay lugar a revocar la sentencia, por cuanto los mismos hechos fueron resueltos judicialmente, en decisión que fue estrictamente cumplida por esa entidad dado su carácter de cosa juzgada; además, el haberse declarado la nulidad de un acto administrativo no sujeto a control judicial (Auto ADP 005061 de 30/07/09), y de otros no solicitados dentro de las pretensiones de la demanda (resoluciones RDP 038989 de 24 de diciembre de 2014 y RDP 010995 de 19 de marzo de 2015), no existiendo congruencia entre lo pedido y lo resuelto en atención al principio de la jurisdicción rogada.
De otro lado, y como lo plantea la demandante, determinar si la fecha para efectos fiscales de la reliquidación de la pensión de jubilación es el 16 de abril de 2016, y no el 11 de diciembre de 2018 como fue establecido por el a quo. 3.3. Análisis de la Sala 19. La institución de la cosa juzgada tiene como finalidad, que las decisiones emanadas de la rama judicial del poder público, luego de los trámites y recursos legalmente preestablecidos, sean imperativas y susceptibles de ser cumplidas coercitivamente sobre la base de la inmutabilidad de las mismas, en la medida en que no pueden ser revisadas ni cambiadas por un acto posterior, para de esa manera garantizar la certidumbre y definición de los asuntos que son objeto de decisión judicial, pues, se cierra la posibilidad de que sean sometidos a un nuevo debate judicial. 20.
Entonces la cosa juzgada impide que un asunto judicialmente resuelto sea nuevamente debatido -salvo cuando se generen hechos nuevos ocurridos con posterioridad a la sentencia-, e impone al juez el deber de declarar la excepción cuando la encuentre configurada. 21. El artículo 303 del CGP., aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, señala que la sentencia ejecutoriada tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa y exista identidad jurídica de las partes. 22.
En cuanto al desarrollo conceptual de cada uno de los elementos, el Consejo de Estado8 ha dicho: 7 Índice 004 samai. 8 Consejo de Estado. Sección Segunda. CP Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, 28 de febrero de 2013. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Mercedes Camacho Sánchez Demandada UGPP Expediente: 15001-33-33-013-2021-00173-01 “a).- Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. b).- Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c).- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente”. 23. Además, la misma Corporación9 ha sostenido que: [l]a institución de la cosa juzgada tiene como finalidad, que las decisiones emanadas de la rama judicial del poder público, luego de los trámites y recursos legalmente preestablecidos, sean imperativas y susceptibles de ser cumplidas coercitivamente sobre la base de la inmutabilidad de las mismas, en la medida en que no pueden ser revisadas ni cambiadas por un acto posterior, para de esa manera garantizar la certidumbre y definición de los asuntos que son objeto de decisión judicial, pues, se cierra la posibilidad de que sean sometidos a un nuevo debate judicial. 24.
De esta manera, cuando en el nuevo proceso se pueda corroborar la existencia de una sentencia ejecutoriada que resolvió un proceso anterior y además, que en el nuevo concurren los elementos enunciados, debe declararse la cosa juzgada y en consecuencia, al juez no le es permitido pronunciarse sobre la prosperidad o no de las pretensiones, en tanto que no puede volver a decidir acerca de asuntos ya juzgados, so pena de quebrantar el principio de seguridad jurídica de las decisiones judiciales. 25.
En suma, solo es posible predicar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada, cuando llega al conocimiento de la jurisdicción un nuevo proceso con identidad jurídica de partes, causa y objeto. 26. Teniendo en cuenta las anteriores precisiones, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de las pruebas documentales obrantes en el expediente: 27.
Por medio de la Resolución No. 29560 de 28 de septiembre de 200510, la Caja Nacional de Previsión Social, reconoció una pensión de vejez a la demandante. Dicha prestación se reliquidó en mediante Resolución No. 4040811 de 12 de septiembre de 2016. 28. Que el 9 de diciembre de 2010, la demandante elevó solicitud12 de reliquidación pensional con base en el 85% de lo devengado sobre el salario promedio de los últimos diez años de servicios conforme los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993;
Expediente 11001-03-25-000-2007-00116- 00 (2229-07) 9 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Expediente: 63001-23-33-000-2018-00195-01 (2104-2019). Bogotá, D. C., Treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020) 10 Índice 008 samai, primera instancia, pág. 37 11 Ibidem, págs. 54 a 59. 12 índice 008 samai primera instancia pag.65-66.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Mercedes Camacho Sánchez Demandada UGPP Expediente: 15001-33-33-013-2021-00173-01 petición negada mediante auto PAP 004128 de 29 de octubre de 201013, con el argumento de que la accionante había acudido en sede judicial y por ende había perdido competencia para pronunciarse de fondo respecto del asunto. 29.
A través de proceso adelantado ante por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Tunja en primera instancia14, y modificado en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá15; la Caja Nacional de Previsión en cumplimiento de los citados fallos en Resolución No.015526 de 27 de octubre de 201116 procedió a reliquidar la pensión del aquí demandante, tomando la asignación básica y la bonificación por servicios como factores salariales devengados. 30.
Luego, la demandante elevó solicitó17 de reliquidación de su pensión con base en el artículo 34 de la Ley 797 de 2003 por haber cotizado más de 1.400 semanas en el sector público; solicitud negada mediante auto ADP 003352 de 1 de abril de 201418, con el argumento de existir cosa juzgada sin nuevos elementos de juicio que permitieran emitir pronunciamiento alguno, argumentos reiterados en el auto ADP 005783 de junio de 2014. 31.
Que a través de la Resolución RDP 038989 de 24 de diciembre de 201419, la UGPP negó la reliquidación de la pensión de vejez a la demandante, decisión confirmada en sede a apelación a través de la Resolución RDP 010995 de 19 de marzo de 201520. 32. Finalmente, el 16 de abril de 201921 la demandante nuevamente presentó solicitud de reliquidación de pensión con la inclusión de todos los factores salariales de los últimos diez años de servicio y con el monto máximo que determina la Ley 100 de 1993 modificada por la Ley 797 de 2003; petición resuelta a través de auto ADP 005061 de 30 de julio de 201922 acto administrativo aquí enjuiciado, que ordenó el archivo de la solicitud de reliquidación pensional. 33.
La entidad recurrente alega existencia de cosa juzgada, señalando que la pensión de jubilación se reliquidó en cumplimiento estricto de providencia judicial en firme, a la que no podía desatender. Y que ese litigio fue ya resuelto judicialmente, no siendo posible entrar a analizarlo nuevamente. 34. Pues bien: la Sala encuentra que no cabe razón a la impugnante, pues, como se mostrará en seguida, no se estructura en el sub judice la cosa juzgada. 35.
En el presente asunto no existe duda o debate acerca de que concurren las mismas partes: los dos procesos fueron incoados por la ciudadana Mercedes Camacho Sánchez contra CAJANAL, de la cual la UGPP asumió sus obligaciones. 36. En cuanto a la identidad de objeto, se demandan diferentes actos administrativos, por un lado, se demandó la nulidad parcial de la Resolución No. 29560 de 28 de septiembre de 2005, mientras que en el presente asunto se solicita la nulidad del auto ADP 005061 de 30 de julio de 2019. 37.
Y respecto de la identidad de causa, la pretensión sustancial es diferente, pues lo debatido en aquella oportunidad fue si la demandante era beneficiaria del régimen de transición y si tenía lugar a que se le reliquidara la pensión con el 75% de lo devengado en el último año de servicio. Situación que se aleja de lo reclamado en el presente asunto, que se ampara en el principio de favorabilidad y pretende 13 Ibidem pag.76-77. 14 Ibidem pág. 290 -303. 15 Ibidem pág.304 – 310. 16 Ibidem págs. 89 a 94. 17 Ibidem págs. 159 -170. 18 Ibidem págs. 201-208. 19 Ibidem págs. 243-246. 20 Ibidem págs. 247-250. 21 Ibidem págs. 398- 400. 22 Ibidem págs. 544 -547.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Mercedes Camacho Sánchez Demandada UGPP Expediente: 15001-33-33-013-2021-00173-01 que se le incremente la tasa de reemplazo en aplicación del régimen previsto en la Ley 100 de 1993, por lo que a pesar de que hay identidad de partes, variaron las pretensiones (objeto), así como los fundamentos de derechos (causa). 38.
Siendo ello así, existió un nuevo hecho que modificó relevantemente la causa petendi de la primera demanda - obtener reliquidación con la tasa de reemplazo del 80% y con el Ingreso Base de Liquidación de los últimos diez años de servicios atendiendo al principio de favorabilidad-, circunstancia que no había sido discutida y decidida, por lo cual, no existe configuración de cosa juzgada, y en consecuencia, el cargo no está llamado a prosperar. 39.
Ahora: respecto del argumento referente a haberse declarado la nulidad de un acto administrativo no sujeto a control judicial (Auto ADP 005061 de 30/07/09), y de otros no solicitados dentro de las pretensiones de la demanda (RDP 038989 de 24 de diciembre de 2014 y Resolución RDP 010995 de 19 de marzo de 2015), no existiendo congruencia entre lo pedido y lo resuelto en atención al principio de la jurisdicción rogada, se tiene lo siguiente: 40.
El artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, establece: “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”; entonces, son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los actos que terminan un proceso administrativo, esto es, los definitivos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y excepcionalmente los actos de trámite, siempre que hagan imposible proseguir la actuación administrativa; pues éstos, son los que contienen la voluntad de la Administración y tienen trascendencia en el mundo jurídico. 41.
Ahora: en sedes de nulidad y restablecimiento del derecho el artículo 163 del CPACA impone a la parte demandante el deber de individualizar con precisión el acto cuya nulidad persigue, a fin de conservar la unidad y coherencia del ordenamiento jurídico y garantizar que, después de la anulación de un acto administrativo no continúen vigentes otros de igual contenido o que decidieron sobre la situación particular y concreta23. 42.
Al respecto, el Consejo de Estado ha reiterado que, a efectos de obtener una decisión de fondo, debe someterse a juicio de legalidad “(…) el acto que contiene la manifestación de la voluntad de la administración respecto de la situación jurídica particular y concreta; y, además, las decisiones que en el procedimiento administrativo constituyan la unidad jurídica, pues, en tal sentido gira la decisión que se deba adoptar en la sentencia, en lo relacionado con las pretensiones de la demanda.
(…)”24. 43. En ese sentido, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado25 en providencia del 20 de enero del 2022, al resolver el recurso de alzada, precisó: “(…) Ahora bien, cuando dichos actos conforman una unidad jurídica, esto es, tienen relación directa por su contenido y efectos, deben ser demandados en su totalidad, salvo los que deciden recursos en la actuación administrativa, puesto que se entienden acusados cuando se pide la nulidad de la decisión inicial, conforme lo prevé el artículo 163 del CPACA26.
Por su 23 Al respecto, Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 30 de mayo de 2019. Exp: 68001-23-31-000- 2005-03563-01(4765-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 24 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 5 de diciembre de 2019. Exp: 11001-03-25- 000-2014-00044-00 (0096-14). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 25CONSEJO DE ESTADO-SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B. MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS-Bogotá D. C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022)- Radicado: 13001-23-33-000-2017-00154-01-Nº Interno: 0304-2019, Demandante: Emiromel Castillo Torres, Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 26 «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron» Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Mercedes Camacho Sánchez Demandada UGPP Expediente: 15001-33-33-013-2021-00173-01 parte, si dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se demandan la totalidad de los actos administrativos que tienen relación directa entre sí por su contenido y efectos, se presenta la denominada proposición jurídica incompleta, que impide al juez adelantar un análisis integral de la controversia y lo obliga a declarar la ineptitud sustantiva de la demanda por esta razón. 44.
Conforme las anteriores precisiones, de acuerdo con el texto de la demanda27, observa la Sala que en la formulación de la pretensión declarativa, la demandante únicamente solicitó la nulidad del Auto ADP 005061 de 30 de julio de 2019, por medio del cual se ordenó el archivo de solicitud de fecha 16 de abril de 2019, mediante la cual se solicitó reliquidación de la pensión de vejez en los términos del artículo 34 de la Ley 100 de 1994 considerando que no se aportaron nuevos elementos de juicio que permitieran variar la decisión en tal sentido, sin que fuera solicitado de manera expresa la nulidad de las resoluciones RDP 038989 de 24 de diciembre de 2014 y RDP 010995 de 19 de marzo de 2015, mediante las cuales la UGPP negó solicitud de reliquidación de la pensión de vejez, y se resolvió recurso de apelación respectivamente. 45.
Atendiendo a dicha circunstancia, en principio se constituiría un vicio de forma que torna en inepta la demanda, lo cual daría lugar a un pronunciamiento inhibitorio. En efecto, de acuerdo con el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo “Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión”; por lo que, el juez no puede pronunciarse sobre la legalidad de una decisión de la administración, contenida en uno o más actos administrativos, sin que cada uno de ellos hayan sido plenamente individualizado en los términos del referido artículo. 46.
En el sub judice, resulta evidente que el a quo al momento de admitir la demanda debió verificar el cumplimiento de cada uno de los presupuestos formales, exigidos por el Código Contencioso Administrativo para su admisión; sin embargo, pasó por alto el defecto formal en el que incurrió la parte demandante al no formular de manera completa la proposición jurídica, esto es, en relación con la solicitud de nulidad del Auto ADP 005061 de 30 de julio de 2019. 47.
En ese sentido, la Sala al revisar las actuaciones adelantadas dentro del expediente, evidenció que luego de ser admitida la demanda28 y notificada a las partes, el a quo entró a resolver la excepción previa propuesta por la demandada (ineptitud sustantiva de la demanda por acto no susceptible de control judicial) y resolvió a través de auto de 26 de agosto de 202229, lo siguiente: “(…) observa el Despacho que la UGPP solo a través de la Resolución RDP 038989 de 24 de diciembre de 2014 y Resolución RDP 010995 de 19 de marzo de 2015 hace un estudio de fondo sobre lo solicitado por el demandante, no obstante como es sabido por la entidad, cuando se trata de temas pensionales, en razón a la naturaleza imprescriptible de dicha prestación, la jurisprudencia ha flexibilizado los requisitos para que las personas acudan a la administración de justicia y ha manifestado que incluso aquellos actos que no son definitivos y se abstienen a emitir una respuesta de fondo, pueden ser demandados en la medida que no modifican las condiciones del reconocimiento y en ultimas seguirán afectando los derechos de quien posee una expectativa pensional.
(…) 27 Índice 001 samai, primera instancia pág. 2 28Índice 003 samai, primera instancia 29 Índice 013 samai, primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Mercedes Camacho Sánchez Demandada UGPP Expediente: 15001-33-33-013-2021-00173-01 Así las cosas, considera este despacho que los RDP 038989 de 24 de diciembre de 2014, Resolución RDP 010995 de 19 de marzo de 2015 y el auto ADP 005061 del 30 de julio de 2019 expedidos por la entidad demandada constituyen un acto administrativo pasible de control judicial, pues en ellos se ve reflejada la voluntad de la administración de negar la solicitud de reliquidación pensional elevada por la demandante.
Por las anteriores razones se declarará no probada esta excepción. -Subraya la Sala-. 48. Y declaró no probada la excepción; decisión que fue notificada a las partes, quienes guardaron silencio. 49. Posteriormente, y dentro del trámite del proceso, a través de auto del 2 de diciembre de 202230, el a quo procedió a fijar el litigio, en los siguientes términos: “(…) Le corresponde al Despacho determinar: ¿Si en el presente asunto se configura la excepción de cosa juzgada?.
En caso que el anterior problema jurídico se resuelva de manera negativa, deberá determinar ¿si hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos conformados por las resoluciones: RDP 038989 de 24 de diciembre de 2014, Resolución RDP 010995 de 19 de marzo de 2015 y el auto ADP 005061 del 30 de julio de 2019, mediante los cuales se dio cumplimiento a los fallos judiciales de primera y segunda instancia que ordenaron reliquidar la pensión de la demandante con base en el 75% de lo devengado durante el último año de servicio por presuntamente ser más beneficioso para la demandante que se reliquide su pensión con base en la Ley 100 de 1993 al tener 1.400 semanas cotizadas, incrementando la correspondiente taza de reemplazo?.
Finalmente, de prosperar las pretensiones de la demanda, deberá estudiar ¿si en el presente asunto existen méritos para decretar la ocurrencia del fenómeno jurídico de la prescripción trienal de las mesadas pensionales?. 50. Providencia31 que fue notificada y sobre la cual, las partes guardaron silencio. 51. De lo expuesto, se establece que la accionante acudió ante esta jurisdicción con el fin que fuera reliquidada su pensión de vejez con todos los factores salariales del Decreto 1158 de 1994 de los últimos diez años de servicios y con el monto máximo que determina la ley 100 de 1993 modificada por la ley 797 de 2003, demandando al efecto únicamente la nulidad del acto ADP 005061 de 30 de julio de 2019 que ordenó el archivo de la solicitud de reliquidación; y omitió demandar la decisión administrativa que en efecto contiene la voluntad de la administración, esto la Resolución RDP 038989 de 24 de diciembre de 2014, por medio de la cual la UGPP negó la reliquidación de la pensión de vejez, y aquella que resolvió el recurso de apelación -Resolución RDP 010995 de 19 de marzo de 2015-. 52.
No obstante, el a quo al analizar el caso en concreto, observa que los actos relacionados en el párrafo anterior constituyen en su totalidad la órbita frente a la cual el juez debe tomar la decisión, en la medida que resuelven sobre la negativa de la reliquidación de la pensión de vejez, tanto es así, que al momento de resolver las excepciones de mérito y al fijar el litigio, indicó que “la UGPP solo a través de la Resolución RDP 038989 de 24 de diciembre de 2014 y Resolución RDP 010995 de 19 de marzo de 2015 hace un estudio de fondo sobre lo solicitado por el demandante (…)”, además de indicar que aquellos actos que no son definitivos y se abstienen de emitir una respuesta de fondo, pueden ser demandados en la medida que no modifican las condiciones del reconocimiento y en ultimas seguirán 30 Índice 017 samai, primera instancia. 31 Índice 018 samai, primera instancia. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Mercedes Camacho Sánchez Demandada UGPP Expediente: 15001-33-33-013-2021-00173-01 afectando los derechos pensionales. 53.
Bajo este panorama, si bien la demandante no formuló la proposición jurídica completa, el a quo integró el acto enjuiciado en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y entró a estudiar la legalidad del mismo, con el fin de evitar un pronunciamiento inhibitorio, situación que fue convalidada por los recurrentes, quienes vieron impasibles como se adoptaban diversas decisiones al interior de este trámite, sin alegarla dentro de la oportunidad legal respectiva. 54.
Así, contrario a lo estimado por la demandada el cargo expuesto no tiene vocación de prosperidad, y en consecuencia la Sala no encuentra incongruencia alguna en la sentencia de primera instancia. 55. Finalmente, la demandante en su recurso argumentó que la fecha para efectos fiscales de la reliquidación de su pensión de jubilación es el 16 de abril de 2016, y no el 11 de diciembre de 2018 como fue establecido por el a quo; sobre este reparo habrá de indicarse lo siguiente: 56.
La Juez de primera instancia, indicó: “En el caso concreto la señora Mercedes Camacho Sánchez, se observa que adquirió el estatus pensional el 25 de diciembre de 2004, presentando la solicitud de reliquidación de su pensión el 09 de marzo de 2010 con la finalidad de obtener la reliquidación con los últimos 10 años y una tasa de reemplazo del 80%, en tanto la demanda se radicó el pasado 10 de diciembre de 2021.
Por lo que, se concluye que las diferencias de las mesadas causadas con anterioridad al 11 de diciembre de 2018, se encuentran prescritas”. 57. De la revisión del expediente, la Sala encuentra que la señora Camacho Sánchez adquirió su estatus pensional el 25 de diciembre de 2004. Que presentó en diversas ocasiones solicitudes de reliquidación pensional, siendo la última reclamación administrativa la radicada bajo el No. 2019500501213062 del 16 de abril de 201932; solicitud respecto de la cual la UGPP profirió el Auto No. ADP 005061 del 30 de julio del año 2019, acto administrativo aquí enjuiciado a través de demanda que fuera radicada el 11 de octubre de 202133, con la que se pretende la nulidad por no resolver de fondo la solicitud de reliquidación de pensión de jubilación con los factores salariales del Decreto 1158 de 1994 de los últimos diez años de servicios y con la tasa de reemplazo del 80%. 58.
En efecto, los artículos 41 del Decreto 3135 de 196834, y 102 del Decreto 1848 de 196935, que establecen que los derechos allí consagrados prescriben en un término de 3 años contados a partir de que la obligación se hace exigible, precisando que el reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual, luego de lo cual, deberá acudir ante la jurisdicción so pena de la extinción. 59.
Entonces: la demandante adquirió su estatus pensional el 25 de diciembre de 2004, y presentó solicitud de reliquidación pensional el 16 de abril de 201936, por lo cual, el término de prescripción comenzó a transcurrir entre el 17 de abril de 2019 y el 16 de abril de 2022; y la demanda fue radicada el 11 de octubre de 2021, esto dentro del término legal. 32 Índice 001 samai, primera instancia págs. 394 a 400. 33 Índice 001 samai, primera instancia. Se encuentra constancia de radicación de la demanda por correo electrónico. 34 Decreto 3135 de 1968, artículo 41 “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción pero sólo por un lapso igual”. 35 Decreto 1848 de 1969, artículo 102: “Prescripción de acciones: 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”. 36 Índice 001 samai, primera instancia págs. 394 a 400. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Mercedes Camacho Sánchez Demandada UGPP Expediente: 15001-33-33-013-2021-00173-01 60.
Ahora bien, para efectos de verificar el término de interrupción debe ser tenida en cuenta la última solicitud presentada por la demandante, que como se indicó ocurrió el 16 de abril de 2019, por tanto, los efectos fiscales respecto de la reliquidación de la pensión de jubilación surten a partir del 16 de abril de 2016, asistiendo entonces razón a la demandante. 61.
Conforme las razones expuestas, la Sala revocará los numerales primero y segundo de la sentencia recurrido, por cuanto no existe configuración de cosa juzgada, como tampoco la prescripción de mesadas pensionales, y modificará el numeral cuarto del fallo de primera instancia para precisar la fecha a partir de la cual se surten los efectos fiscales la reliquidación pensional es el 16 de abril de 2016, conforme las razones expuestas.
IV COSTAS El artículo 47 de la Ley 2080/2137, adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, dispuso que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Comoquiera que tal circunstancia no ocurrió en el sub judice, no se condenará en costas por esta instancia, más aún porque no se generaron gastos en la alzada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR los numerales primero y segundo de la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2023, proferida por el Juzgado Trece Administrativo de Tunja, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral cuarto de la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2023, proferida por el Juzgado Trece Administrativo de Tunja cual quedará así:
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- a reliquidar la pensión por vejez de la señora Mercedes Camacho Sánchez identificada con CC No. 23.326.474, tomando como base el promedio de lo cotizado durante los últimos diez (10) años de servicio, aplicando una tasa de remplazo del 79.61% con efectos fiscales a partir del 16 abril de 2016, conforme la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 17 de noviembre de 2023 por el Juzgado Trece Administrativo de Tunja.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: REMITIR, por conducto de la Secretaría de la Corporación, el expediente del proceso de la referencia al Juzgado de origen, una vez ejecutoriada esta providencia, realizando las anotaciones de ley. Notifíquese y cúmplase, 37 “Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción” Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Mercedes Camacho Sánchez Demandada UGPP Expediente: 15001-33-33-013-2021-00173-01 LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (E) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado (Salvamento de voto) LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.