1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FELIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, ocho (08) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE COPER DEMANDADO: RICARDO VALBUENA MORENO Y OTRO RADICADO: 15001 33 33 006 2021 00108 - 01 SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_p rocesos.aspx?guid=150013333006202100108011500123 1.
ASUNTO A RESOLVER 1. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada - RICARDO VALBUENA MORENO y WILSON EDUARDO ACUÑA AVILA contra la sentencia proferida el 15 de junio de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja por la cual se declaró la responsabilidad patrimonial y solidaria de los demandados. 2.
ANTECEDENTES 2.1.- De la demanda1 2. Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de repetición, el MUNICIPIO DE COPER presentó demanda de repetición en contra de los señores RICARDO VALBUENA MORENO en 1 Fl. Expediente Digital índice 16 2 su calidad de alcalde del Municipio de Coper para el año 2014, y de WILSON EDUARDO ACUÑA quien fungió como Jefe Asesor de la Oficina de Planeación del Municipio de Coper durante el año 2014, solicitando que se declaren responsables patrimonialmente por haber incurrido en una “conducta dolosa o gravemente culposa” derivada del incumplimiento de sus deberes legales, de cuidado y custodia de bienes públicos y de permitir que personas extrañas a la entidad territorial realizaran actividades propias de un servidor público, generando con esto un detrimento a la entidad, en la medida que el extraño al servicio derivó responsabilidad para la entidad por la suma de $398.925.672.oo. 3.
Así mismo, solicitó que se condene a los demandados a pagar la suma de $398.925.672.oo a favor del MUNICIPIO DE COPER – BOYACA, se paguen intereses de acuerdo con lo previsto en el Art. 195 del CPACA y que se condene en costas del proceso al extremo demandado. 4. Como fundamento fáctico de la demanda, se reseñó que los señores MARIA LICINIA GAMBINO SANCHEZ, MARIA EUGENIA GAMBINO SANCHEZ, LUZ MERY GAMBINO SANCHEZ, IDALI GAMBINO SANCHEZ, RAUL GAMBINO SANCHEZ, MARGOTH GAMBINO CABANZO, JOSE MANUEL GAMBINO SANCHEZ, ZAMIR GAMBINO SANCHEZ, a través de apoderado judicial, promovieron proceso judicial en ejercicio del medio de control de reparación directa y en contra del Municipio de Coper - Boyacá, actuación adelantada bajo el radicado No. 150013333005 201600029-00, que buscaba declarar la responsabilidad del ente territorial por la muerte de su padre ELIECER GAMBINO PINILLA, acaecida el día el día 14 de abril de 2014, ocasionada por el señor KILIAN RENE MORENO AVILA, con el vehículo automotor tipo ambulancia, marca Toyota, de placas OQF030, de propiedad del 3 Municipio de Coper (Boyacá), con el consecuente resarcimiento de los perjuicios causados. 5.
Que el conocimiento del proceso correspondió en primera instancia al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja, autoridad que mediante providencia de fecha 19 de octubre de 2017, resolvió la primera instancia determinando que “…De acuerdo con lo anterior se tiene que el día 14 de abril de 2014 el señor Kilian Rene Moreno Ávila, tomo el carro tipo ambulancia de placas OQF030, marca Toyota, de propiedad del Municipio de Coper y al dar retroceso causó el fallecimiento del señor Eliecer Gambino (q.e.p.d).
Así las cosas, se tiene por demostrado que la conducción del vehículo el día de los hechos fue bajo la expresa autorización de la Administración del Municipio de Coper, no obstante ser el conductor un particular ajeno a la entidad propietaria del automotor, pero facultado para realizar una actividad a cargo del ente territorial en cuya ejecución se produjo daño a un tercero. No existe prueba en el proceso que demuestre lo contrario, es decir, que el vehículo haya sido tomado sin autorización del Municipio, tomado de manera abusiva o hurtado, circunstancias que permitirían determinar la responsabilidad del tercero exclusivamente, y como consecuencia exonerar al ente demandado.” 6.
Que en la citada sentencia se declaró administrativa y patrimonialmente responsable al Municipio de Coper, por los perjuicios ocasionados a los demandantes como consecuencia del fallecimiento de Eliecer Gambino Pinilla (q.e.p.d) en hechos ocurridos el 14 de abril de 2014 en el Municipio de Coper, decisión que fue apelada por el Municipio de Coper que dictó sentencia de segunda instancia el día 23 de julio de 2019 modificó la sentencia de primer grado. 4 7.
Que, efectuadas las liquidaciones correspondientes, el apoderado de los demandados el día 30 de junio de 2020 procedió a radicar cuenta de cobro, por la suma de $503.342.475.08 y que, efectuadas las respectivas liquidaciones, el día 30 de septiembre de 2020, se celebró transacción en los siguientes términos: “…PRIMERO: Establecer con corte al 31 de agosto de 2020, la suma de TRESCIENTOS SETENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS SETENTA Y DOS PESOS ($377.246.672.oo), como valor a pagar por la condena emitida dentro del proceso 150013333005 2016 00029 00 adelantado por MARIA LICINDA GAMBINO SANCHEZ Y OTROS en contra del MUNICIPIO DE COPER – BOYACÁ, el cual cursó en el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja.
SEGUNDO: Para su pago, el MUNICIPIO DE COPER – BOYACÁ, una vez quede en firme el auto que apruebe esta transacción, CANCELARÁ al ACREEDOR a través de su apoderado judicial Doctor PATRICIO ROJAS GUEVARA, quien se identifica con la cédula de ciudadanía No. 74.370.845 de Duitama, el cual cuenta con poder especial para transigir y recibir, la suma de CIENTO TRES MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL CUARENTA Y DOS PESOS ($103.687.042,oo), valor que será consignado en la cuenta de ahorros No. 246000721992 del BANCO DAVIVIENDA a nombre de PATRICIO ROJAS GUEVARA.
TERCERO: Para el pago del saldo, es decir, la suma de DOSCIENTOS SETENTA Y TRES MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS TREINTA PESOS ($273.559.630,oo), el Municipio de Coper (Boyacá), hará los esfuerzos necesarios para proceder a su pago en el presente vigencia.
CUARTO: El ACREEDOR, representado legalmente por el Doctor PATRICIO ROJAS GUEVARA, en lo que respecta a los intereses que se generen durante los meses de septiembre y octubre de 2020, los condona y, si el pago del saldo no se genera en el mes de octubre de 2020, volverán a causarse intereses sobre el saldo anteriormente descrito, esto es, la suma de DOSCIENTOS 5 SETENTA Y TRES MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS TREINTA PESOS ($273.559.630,oo), desde el mes de noviembre de 2020…”. 8.
Que la transacción celebrada el día 30 de septiembre de 2020, se allegó al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja, para su respectiva aprobación, por lo que el juzgado emitió el auto de fecha 15 de octubre de 2020, notificado en estado del 16 de octubre de 2020, disponiéndose: “…PRIMERO: Aprobar la transacción realizada entre el abogado PATRICIO ROJAS GUEVARA, identificado con cédula de ciudadanía No.74.370.845 de Chiquinquirá apoderado de los demandantes MARIA LICINIA GAMBINO SÁNCHEZ, MARIA EUGENIA GAMBINO SÁNCHEZ, LUZ MERY GAMBINO SÁNCHEZ, IDALY GAMBINO SÁNCHEZ, RAÚL GAMBINO SÁNCHEZ, JOSÉ MANUEL GAMBINO SÁNCHEZ, MARGOTH GAMBINO CABANZO, ZAMIR GAMBINO SÁNCHEZ y AURORA DEL CARMEN NIETO MOLINA, Alcaldesa del Municipio de Coper contenido en documento suscrito el 30 de septiembre de 2020.
SEGUNDO: Una vez cumplido lo pactado en la transacción, tener cumplida y satisfecha la obligación a cargo del MUNICIPIO DE COPER dentro del proceso de la referencia, derivada de la sentencia de 19 de octubre de 2017 modificada por la sentencia de 23 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá…” 9. Que de acuerdo con lo acordado en la transacción realizada el día 30 de septiembre de 2020, el Municipio de Coper – Boyacá, mediante Resolución 182, de fecha octubre 20 de 2020, ordenó el pago por la suma de CIENTO TRES MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL CUARENTA Y DOS PESOS ($103.687.042,oo) M/CTE, el cual se hizo efectivo mediante transferencia realizada el día 21 de octubre de 2020, a la cuenta de ahorros No. 246000721992 del BANCO DAVIVIENDA a nombre de PATRICIO ROJAS GUEVARA. 6 10.
Que dadas las condiciones económicas que atravesó el Municipio de Coper – Boyacá, durante el año 2020, agudizadas por las consecuencias económicas que trajo la pandemia generada por el COVID-19, conllevó que el área financiera del ente territorial realizara la liquidación del saldo adeudado, el cual ascendió a febrero 28 de 2021, a la suma de $295.238. 630.oo M/CTE. 11.
Que a fin de cancelar el saldo adeudado y, conforme lo acordado en la transacción celebrada el día 30 de septiembre de 2020, el Municipio de Coper – Boyacá, mediante Resolución No. 059 de fecha marzo 31 de 2021, ordenó el pago por la suma de $295.238. 630.oo M/CTE, el cual se hizo efectivo mediante transferencia realizada el día 27 de abril de 2021, a la cuenta de ahorros No. 246000721992 del BANCO DAVIVIENDA a nombre de PATRICIO ROJAS GUEVARA. 12.
Que el pago total de la condena emitida dentro del proceso No. 150013333005201600029-00 de MARIA LICINDA GAMBINO SANCHEZ Y OTROS contra MUNICIPIO DE COPER, que cursó en el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja, ascendió a la suma de $398.925.672.oo y que en relación con el pago, el apoderado de los beneficiarios de la condena otorgó el respectivo PAZ Y SALVO, como consta en el documento suscrito por él de fecha mayo 06 de 2021. 13.
Que, para el 14 de abril de 2014, fecha en que se produjo el accidente en que perdió la vida el señor ELIECER GAMBINO PINILLA, el señor RICARDO VALBUENA MORENO se encontraba ejerciendo el cargo de alcalde del Municipio de Coper (Boyacá) y el señor WILSON EDUARDO ACUÑA AVILA fungía como Jefe Asesor de la Oficina de Planeación del Municipio de Coper. 7 14.
Que, para la época de los hechos - 14 de abril de 2014 -, el Jefe Asesor de la Oficina de Planeación del Municipio de Coper tenía a su cargo las funciones de funciones: “…*-Organizar el funcionamiento del parque automotor de obras públicas del Municipio, estableciendo la hoja de vida de cada máquina o vehículo, y métodos eficaces para controlar su utilización con criterios técnicos de transparencia y de costo mínimo. *-Verificar los procesos relacionados con el manejo de los recursos, bienes y los sistemas de información del municipio y recomendar los correctivos que sean necesarios…”. 15.
Que para el día 14 de abril de 2014, no se tenía nombrado ni contratado ninguna persona como almacenista, por lo tanto, la guarda, custodia y vigilancia de los bienes (muebles, inmuebles, vehículos y demás) del ente territorial estaba directamente en cabeza del Alcalde Municipal. 2.2.- Sentencia de primera instancia2 16. Mediante providencia de fecha 15 de junio de 2023, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja dictó sentencia de primer grado, declarando patrimonial y solidariamente responsables a los señores RICARDO VALBUENA MORENO y WILSON EDUARDO ACUÑA AVILA en sus calidades de ex alcalde de Coper y ex jefe de la oficina de planeación de Coper, por la condena impuesta al Municipio de Coper en la sentencia proferida dentro del medio de control de reparación directa No. 15001333300520160002900, el 19 de octubre de 2017 por el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja y modificada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia del 23 de julio de 2019, y que fue objeto de transacción aprobada mediante auto del 15 de octubre de 2020. 2 Índice No. 49 SAMAI – ACTUACIÓN EN PRIMERA INSTANCIA 8 17.
Consecuente con lo anterior, el A quo resolvió condenar a los señores RICARDO VALBUENA MORENO y WILSON EDUARDO ACUÑA AVILA a reintegrar al MUNICIPIO DE COPER, la suma de $398.925.6732 M/CTE. 18. Como sustento de su decisión, el juez de instancia, luego de reseñar los antecedentes del caso y los argumentos de defensa de los demandados, señaló que la tesis del Despacho consiste en que el Municipio de Coper demostró que los señores RICARDO VALBUENA MORENO y WILSON EDUARDO ACUÑA AVILA actuaron con culpa grave, en los términos previstos en el artículo 6 de la ley 678 de 2001 y, en tal virtud, al invertirse la carga de la prueba, la parte demandada no logró desvirtuar tal presunción; por tanto, concluyó que era procedente declararlos patrimonialmente responsables por el detrimento causado al Municipio demandante, originado en el pago de la sentencia proferida dentro del proceso de reparación directa 15001333300520160002900 por el fallecimiento del señor Eliecer Gambino. 19.
Seguidamente se refirió a cada uno de los presupuestos de prosperidad de la acción de repetición, tal como a continuación se sintetiza: - La calidad de Agente del Estado de los demandados 20. El A quo tuvo por cumplido este requisito con fundamento en la certificación emitida por la alcaldesa de Coper, según la cual el señor RICARDO VALBUENA MORENO fungió como alcalde del Municipio de Coper-Boyacá, durante el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2015. 9 21.
En el mismo sentido, y respecto del señor WILSON EDUARDO ACUÑA AVILA, se tuvo por cumplido dicha exigencia, de acuerdo con la certificación en la que se hace constar que el demandado laboró para la Alcaldía de Coper-Boyacá mediante contrato de libre nombramiento y remoción, en el cargo de Jefe Asesor de la Oficina de Planeación Municipal, durante el periodo comprendido entre el 16 de enero de 2014 y el 31 de diciembre 2015. - Que exista una conciliación en donde se haga un reconocimiento indemnizatorio por parte de una entidad pública, originado en el actuar de uno de sus servidores, ex funcionarios o agente en ejercicio de funciones públicas 22.
Al efecto, explicó el juez de instancia que en el presente caso se cumplió tal exigencia toda vez que con la demanda se allegó copia del auto proferido por el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja el 15 de octubre de 2020, mediante el cual se aprobó la transacción celebrada entre los señores MARIA LICINIA GAMBINO SANCHEZ, MARIA EUGENIA GAMBINO SANCHEZ, LUZ MERY GAMBINO SANCHEZ, IDALY GAMBINO SANCHEZ, RAÚL GAMBINO SANCHEZ, JOSÉ MANUEL GAMBINO SANCHEZ, MARGOTH GAMBINO SANCHEZ y ZAMIR GAMBINO SANCHEZ, y el MUNICIPIO DE COPER, por el pago de los perjuicios a ellos reconocidos en la sentencia del 19 de octubre de 2017, dentro del medio de control de reparación directa identificada con el radicado 150013333005 2016 00029-00. - Que se haya efectuado el correspondiente pago al beneficiario del mismo 23.
Al efecto, el A quo explicó que se cumplía tal requisito dado que se allegó la Resolución No. 182 de 20 de octubre de 2020, por medio de la cual la alcaldesa de Coper reconoció y ordenó el pago para dar cumplimiento al fallo del proceso ordinario, habiéndose allegado también el certificado de egresos a favor del señor PATRICIO ROJAS 10 GUEVARA apoderado de los demandantes del proceso 2016- 00029 de 20 de octubre de 2020 por la suma de $103.687.042. 24.
Así mismo, relacionó el juez que con la subsanación de la demanda se allegó la Resolución No. 059 del 31 de marzo de 2021, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago conforme lo resuelto en el auto del 15 de octubre de 2020, mediante el cual, el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja aprobó la transacción celebrada entre los señores MARIA LICINIA GAMBINO SANCHEZ, MARIA EUGENIA GAMBINO SANCHEZ, LUZ MERY GAMBINO SANCHEZ, IDALY GAMBINO SANCHEZ, RAÚL GAMBINO SANCHEZ, JOSÉ MANUEL GAMBINO SANCHEZ, MARGOTH GAMBINO SANCHEZ y ZAMIR GAMBINO SANCHEZ y el MUNICIPIO DE COPER, oportunidad en la que se ordenó el pago de $295.238.630.14; junto con el soporte de la transacción bancaria realizada el 27 de abril de 2021 en el Banco de Bogotá, a favor del señor PATRICIO ROJAS GUEVARA, por valor de $295,238,630.00, cuya anotación señala “SENTENCIA FLIA GAMBINO”. 25.
Y reseñó, además, que se aportó paz y salvo emitido por el abogado Patricio Rojas Guevara quien actuó como apoderado judicial de los demandantes dentro del proceso de reparación directa en la que certifica que el Municipio de Coper, pagó el total de la condena emitida por el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja. - Que el comportamiento del funcionario que dio origen al pago haya sido doloso o gravemente culposo. 26.
Al respecto, el juez de instancia precisó que la sentencia de reparación directa que dio origen a la repetición de la referencia estableció la responsabilidad del Municipio de Coper respecto del daño causado a los familiares del señor Gambino, con fundamento en la omisión al deber de cuidado que le correspondía al ente territorial sobre 11 su parque automotor. 27.
Así mismo, el A quo explicó que, de acuerdo con las certificaciones de las funciones de los demandados, se verificó que, dentro de las funciones generales del alcalde en relación con la administración municipal, se encontraba la de “25. Dirigir la acción administrativa del Municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y de la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente.”; por su parte, el cuanto al Asesor de Planeación se certificó que dentro de sus funciones estaba la de “20.Organizar el funcionamiento del parque automotor de obras públicas del Municipio, estableciendo la hoja de vida de cada máquina o vehículo, y métodos eficaces para controlar su utilización con criterios técnicos de transparencia y de costo mínimo.” 28.
Seguidamente, explicó que de dichas pruebas es dable colegir que el Municipio de Coper probó el supuesto de hecho de la presunción de culpa grave con que, afirma actuaron los demandados, es decir, por una “inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”, al supuestamente haber permitido que, un tercero, ajeno a la administración municipal hubiese maniobrado la ambulancia del Municipio, con la cual se causó el fallecimiento del señor Eliecer Gambino. 29.
Precisó que, en estas condiciones, la carga de la prueba se invierte y, corresponde a los demandados desvirtuar la presunción de culpa grave que recae en ellos. Al efecto, explicó que los demandados presentaron dos argumentos, a saber: i). de una parte, que el Municipio de Coper en el proceso ordinario de reparación directa encauzó su defensa en torno a la falta de responsabilidad del ente territorial en el fallecimiento del señor Eliecer Gambino y a la culpa 12 exclusiva de la víctima y al hecho de un tercero en su producción, razón por la cual, no realizó el llamamiento en garantía de los ahora demandados para que adelantaran su defensa.
Además, que, la defensa fue defectuosa porque, el recurso de apelación que se presentó contra la sentencia de primera instancia reprodujo los argumentos de la contestación de la demanda, que no se hizo uso de la figura de la concurrencia de culpas habida cuenta de que, en el hecho dañoso habían participado varias personas y que, en la etapa de conciliación judicial se omitió proponer fórmula conciliatoria lo que, a su juicio, habría aminorado el valor de la condena impuesta; ii). en segundo lugar, que los ahora demandados no consintieron y mucho menos autorizaron al señor Kilian Moreno o, a otra persona vinculada o no con la Administración Municipal para que, se maniobrara la ambulancia y con ello, causar el hecho dañoso. 30.
Sobre tales argumentos, el juez explicó que en la reparación directa y en la repetición, los fines son distintos y que si bien ambos se entrelazan, no pretenden lo mismo por lo que el argumento consistente en la defectuosa defensa del municipio en el proceso ordinario no prospera al no desvirtuarse la presunción de culpa grave y en lo relacionado con la falta de autorización para la movilización de la ambulancia, el juez determinó que las pruebas que se allegaron en este sentido, no lograron desvirtuar la presunción de la inexcusable omisión en el cumplimiento de las funciones que les correspondía a los demandados. 31.
Se refirió el juez a los testimonios practicados en el curso de la primera instancia, para resaltar que no se logró desvirtuar la presunción de culpa grave endilgada por el Municipio de Coper a los señores RICARDO VALBUENA MORENO y WILSON EDUARDO ACUÑA, en sus calidades de ex alcalde de Coper y, ex jefe de la oficina de 13 planeación de ese Municipio y que, por el contrario, se probó que sí se configuró la omisión en el cumplimiento de las funciones que les correspondían. 32.
Lo anterior lo sustentó el A quo al indicar que se demostró que, para esa época, la administración municipal no contaba con un cargo de almacenista o una persona que se encargara de esas funciones, de modo que, las llaves de la ambulancia del Municipio se encontraban en depósito del señor Edilberto Rodríguez, quien, si bien se desempeñaba como operador de la maquinaria del Municipio, no era a quien correspondía su custodia y mucho menos en su casa de habitación. 33.
Lo anterior, a juicio del A quo constituye un descuido y negligencia de parte de los demandados, por cuanto las llaves de un vehículo del municipio fueron dejadas al alcance de cualquier persona que, quisiera hacer uso de la ambulancia, prueba de lo cual, fue el hecho de que, el señor Kilian Moreno hubiese actuado en la forma que lo hizo, sin que tampoco se considerara siquiera pedir autorización a algún funcionario para su uso, como en efecto ocurrió en este caso. 34.
Explicó el juez que tales conductas son atribuibles a los demandados, quienes, si bien no emitieron su aval o autorización para la entrega de las llaves a un tercero ajeno a la administración municipal, tampoco, cumplieron eficientemente sus funciones, el señor Ricardo Valbuena como alcalde y a quien correspondía la acción administrativa del Municipio, entre la que se cuenta velar por la custodia de los bienes públicos y su debida utilización, más aun tratándose del uso de vehículos, que conllevan el ejercicio de una actividad peligrosa, y por ello el funcionario debía extremar el cuidado y la custodia de los mismos.
Y en el mismo sentido el señor Wilson Acuña en su calidad de jefe de planeación, a quien correspondía la 14 organización del parque automotor de obras públicas del Municipio y los métodos eficaces para controlar su utilización. 35. Refirió el juez de instancia que en el proceso se recibió la declaración de parte de los demandados quienes depusieron en su orden lo siguiente: El señor Ricardo Valbuena Moreno adujo que, no se encontraba en el Municipio para la época de los hechos sino en la ciudad de Bogotá adelantando gestiones propias de su cargo de alcalde y que se enteró de los hechos por la llamada telefónica que le realizó el señor Enrique Ahumada.
Agregó que, no emitió autorización alguna para que se movilizara la ambulancia y tampoco recibió llamada para ese efecto previamente. Que a pesar de que el señor Kilian Moreno era su primo y amigo, ello no le concedía ningún poder de mando al interior de la Alcaldía. Además de esto, aceptó que, las llaves de la mencionada ambulancia las custodiaba el señor conductor [Edilberto Rodríguez] y que, se le encomendó que, le pasara revista periódicamente en el lugar en que se encontraba parqueada, para que “no lo fueran a deshuesar”. 36.
El juez precisó que lo dicho por el demandado no puede ser admitido como excusa o defensa, pues, la circunstancia de no haber estado presente en el Municipio de Coper para el momento de los hechos no justifica la circunstancia del descuido en que se encontraba el manejo y custodia de las llaves de la ambulancia, lo que, además se demostró no fue un hecho aislado, sino que, desde hacía aproximadamente 6 meses las mencionadas llaves reposaban en la casa de habitación del señor Edilberto Rodríguez quien, si bien, era el conductor de la maquinaria del municipio no, era el almacenista de las mismas y en todo caso, no era el sitio adecuada para que permanecieran, toda vez que esos elementos siempre deben permanecer bajo el cuidado y la custodia de un funcionario de la administración municipal que pudiera garantizar el correcto manejo y 15 administración de los vehículos del ente territorial. 37.
De otro lado, el A quo reseñó que el señor Wilson Acuña dijo que no emitió autorización para que se movilizara la ambulancia o se entregaran las llaves a persona distinta para su movilización y que aceptó que las llaves de la ambulancia sí se encontraban depositadas en la casa de habitación del señor Edilberto Rodríguez, que ello se hizo así porque a esta persona correspondía velar por su manejo y custodia, agregando que sí estaba a su cargo el parque automotor de la maquinaria de obras, pero no, de la ambulancia. 38.
En conclusión, el A quo determinó que los demandados actuaron con culpa grave, conforme los mandatos del artículo 6 de la ley 678 de 2001 con “inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”, por cuanto se demostró que, no ejercieron de manera eficiente la custodia y administración para el uso correcto de los bienes del Municipio, específicamente la ambulancia, producto de lo cual, fue maniobrada por un tercero que no hacía parte de la administración municipal y que consecuente con ello se produjo el hecho dañoso que originó la condena, y que conlleva la inexcusable omisión en la que incurrieron los servidores públicos demandados. 2.3.- Recurso de apelación – Parte demandada3 39.
Inconforme con la decisión de primera instancia, la defensa de los demandados presentó recurso de apelación solicitando revocar la decisión de primer grado y en su lugar absolver a los demandados, o en su defecto y de manera subsidiaria, modificar los numerales 1° a 3° disminuyendo la condena a los demandados atendiendo a la 3 SAMAI índice 53 16 prosperidad de las excepciones formuladas relacionadas con la culpa exclusiva de la víctima, hecho de un tercero y concurrencia de culpas. 40.
Señaló que la actuación de los demandados carece de dolo y culpa grave tal como se ha indicado desde la contestación de la demanda, toda vez que no fueron sujetos determinantes del daño antijurídico que terminó siendo indemnizado por el municipio, indicando que en su condición de alcalde municipal y jefe asesor de la Oficina de Planeación del Municipio no actuaron de forma negligente. 41.
Explicó que el accionar de los demandados Valbuena Moreno y Acuña Ávila se encontró ajustado a las precauciones y buen proceder exigidos debido al cargo que ostentaban dentro de la administración municipal y que, además, se acreditó que en la utilización del automotor tipo ambulancia con el cual se ocasionó el daño no emitió por los demandados orden, mandato, directriz o autorización alguna, dado que ni siquiera se encontraban en el municipio al momento de los hechos. 42.
Que, si bien pudo existir en cabeza de los demandados algún accionar contrario al deber objetivo de cuidado en relación con la guarda de las llaves del automotor que ocasionó el accidente, ello fue en un grado leve y no determinante del resultado fuente de la reparación y que, en todo caso, el vehículo fue usado en un acto humanitario como lo era trasladar de urgencia a un enfermo desde la zona rural hasta la ESE del municipio. 43.
Reiteró que los demandados en nada intervinieron en la producción de los hechos, pues no autorizaron el uso del vehículo, sino que ello fue producto de un acto abusivo del parte del señor Enrique Ahumada ex alcalde del municipio, quien era ajeno a la administración 17 municipal de la época de los hechos; que, si bien el señor EDILBERTO RODRÍGUEZ entregó las llaves de la ambulancia al señor KILIAN RENÉ, los demandados no autorizaron ni ordenaron dicho préstamo. 44.
Seguidamente se refirió a las clases de culpa para señalar que los demandados no incurrieron en ninguna violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 45. Luego indicó que en el proceso de reparación directa se presentó una defensa defectuosa del ente territorial dado que no se hizo esfuerzo alguno por probar las excepciones formuladas ni se buscó morigerar la condena que considera excesiva, ni se presentó una adecuada defensa técnica y material; agregando que los demandados no pudieron ejercer su derecho de defensa y contradicción en el proceso de reparación, por lo que considera que no era procedente condenar a los demandados en sede de repetición. 46.
Adicionalmente, mencionó que la ambulancia no era un vehículo del parque automotor de obras públicas del municipio y que por ello planeación no tenía funcionalmente ninguna responsabilidad o cuidado específico respecto de ese vehículo; dijo que por tal razón, dentro de las funciones de WILSON EDURADO ACUÑA AVILA no estaba la de organizar el funcionamiento, la hoja de vida y control de utilización de ese vehículo y tampoco la verificación de los procesos relacionados con el manejo del mismo. 2.4.- Trámite en la segunda instancia 47.
Por auto del 15 de agosto de 2023 (SAMAI índice 5) se admitió el recurso de apelación presentado por la defensa judicial de los demandados - RICARDO VALBUENA MORENO y WILSON EDUARDO 18 ACUÑA AVILA - contra la sentencia dictada el día 15 de junio de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja. 3.
C O N S I D E R A C I O N E S 3.1.- Competencia 48. El Art. 153 de la Ley 1437 de 2011 prevé que los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos4. En consonancia con lo anterior, el artículo 328 del Código General del Proceso, establece que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. 49.
En ese contexto, procederá la Sala al análisis de los argumentos que sustentan el recurso de apelación presentado por la defensa judicial de los demandados - RICARDO VALBUENA MORENO y WILSON EDUARDO ACUÑA AVILA - previo planteamiento del problema jurídico, tal como se sigue. 3.2.- Problema jurídico 50. De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia proferida el 15 de junio de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, corresponde a la Sala establecer si los demandados 4 ARTÍCULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 19 RICARDO VALBUENA MORENO y WILSON EDUARDO ACUÑA AVILA en sus calidades de ex alcalde del Municipio de Coper y ex Jefe Asesor de la Oficina de Planeación de ese municipio, respectivamente son responsables a título de culpa grave por el pago correspondiente a la sentencia condenatoria dictada en contra del MUNICIPIO DE COPER en el proceso de reparación directa No. 150013333005201600029-00. 51.
Para el efecto, la Sala se referirá en primer lugar a los preceptos constitucionales y legales que determinan la procedencia de la acción de repetición, para seguidamente abordar el caso concreto en cuanto a la procedencia o no de la condena al ex alcalde del Municipio de Coper y al ex Jefe Asesor de la Oficina de Planeación del Municipio de Coper en el contexto de los argumentos que sustentan el recurso de apelación. 3.3.- Fundamentos de la acción de repetición 52.
El Art. 90 de la Constitución Política establece el fundamento de la responsabilidad del Estado por vía de repetición al señalar: “ARTICULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.” -Resalta la Sala 53.
A su turno, la Ley 678 de 2001 desarrolló el inciso segundo del Art. 90 Superior y reguló los aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición, precisando que la acción de repetición es de carácter patrimonial y que debe promoverse contra el servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente 20 culposa haya dado lugar a un reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, producto de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto; acción que también es procedente contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado en forma dolosa o culposa, la reparación patrimonial5.
Al respecto, la norma establece: “ARTÍCULO 2o. ACCIÓN DE REPETICIÓN. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o exservidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar a reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. (…)
PARÁGRAFO 1 o. Para efectos de repetición, el contratista, el interventor, el consultor y el asesor se consideran particulares que cumplen funciones públicas en todo lo concerniente a la celebración, ejecución y liquidación de los contratos que celebren con las entidades estatales, por lo tanto, estarán sujetos a lo contemplado en esta ley.” 54.
La Corte Constitucional en sentencia C-778 de 2003 se refirió a la acción de repetición al señalar: “… La acción de repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción contencioso-administrativa por los daños antijurídicos que les haya causado”.
(Negrilla fuera del original). 5 Ley 678 de 2001, Art. 2° 21 54. En consonancia con lo anterior, dicha Corporación en sentencia C- 957 de 2014 explicó algunas características propias de la acción de repetición, retomadas en providencia del 03 de abril de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado6, así: (i) Se trata de una acción autónoma, de carácter obligatorio, que le compete ejercer exclusivamente al Estado, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 90 Constitucional;(ii) La acción de repetición, es una acción que para su prosperidad, exige los siguientes presupuestos: (a) la existencia de condena impuesta por la jurisdicción contencioso administrativa para reparar los perjuicios antijurídicos causados a un particular;
(b) que el daño antijurídico haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor, agente estatal o antiguo funcionario público; y (c) que la entidad condenada haya pagado la suma de dinero determinada por el juez en su sentencia…(iii) La repetición es una acción con pretensión resarcitoria o indemnizatoria.
Se trata de una acción de reparación directa intentada por la administración en contra del agente que ha causado el daño con su actuación dolosa o gravemente culposa. (iv) En la acción de repetición la responsabilidad no es objetiva, teniendo en cuenta que es la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas la que es objeto de análisis.
(…)”7 –Resalta la Sala 55. Posteriormente, la Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-354 de 2020, fijó unos presupuestos constitucionales que deben ser tenidos en cuenta al momento de resolver las demandas de 6 Rad. No: 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV), Recurrente: CARLOS OSSA ESCOBAR, Accionado: LA NACIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Asunto: recurso extraordinario de revisión – Declara infundado el recurso – Análisis de la causal de nulidad originada en la sentencia, prevista en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 7 SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA VEINTISIETE (27) ESPECIAL DE DECISIÓN, Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE, Bogotá D. C., tres (3) de abril de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No: 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV), Recurrente: CARLOS OSSA ESCOBAR, Accionado: LA NACIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Asunto: recurso extraordinario de revisión – Declara infundado el recurso – Análisis de la causal de nulidad originada en la sentencia, prevista en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 22 repetición, entre ellos, la atribución de la conducta determinante del daño antijurídico del agente, a título de dolo o culpa grave, indicando además que el primer presupuesto de la acción de repetición está determinado por la acreditación, por parte de la entidad demandante, de los siguientes aspectos: “(i).
La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico. (ii) La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico.
(iii) El pago de la obligación dineraria al destinatario. (iv) La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave. –Resalta la Sala 56. A su turno, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha establecido que los elementos que determinan la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado en contra de sus agentes8, son: i). la calidad de agente del Estado y conducta determinante en la condena, esto debe ser objeto de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionado y de su participación en la expedición del acto o en conducta lesiva determinante de la responsabilidad del Estado; ii). la existencia de una condena judicial, una conciliación9, una transacción o de cualquier otra forma de 8 Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: 27 de noviembre de 2006, expediente: 22099; 6 de diciembre de 2006, expediente: 22056; 3 de octubre de 2007, expediente: 24844; 26 de febrero de 2009, expediente: 30329; 13 de mayo de 2009, expediente: 25694; 28 de abril de 2011, expediente: 33407, entre otras 9 La ley 678 de 2001 agregó que la obligación de pago también puede surgir de una conciliación aprobada legalmente 23 terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado10; iii). el pago efectivo realizado por el Estado11; iv). la cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa. 57.
Se señaló que los tres primeros tienen naturaleza objetiva y por tanto están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda, mientras que el último de ellos es de carácter subjetivo y por tanto se rige por las normas vigentes al momento de la ocurrencia del hecho o la omisión que determina la responsabilidad Estatal que generó el reconocimiento patrimonial12. 58.
Bajo los anteriores preceptos normativos y jurisprudenciales procederá la Sala al estudio de los argumentos que sustentan el recurso de apelación presentado por la defensa de los demandados señores RICARDO VALBUENA MORENO y WILSON EDUARDO ACUÑA AVILA, en sus calidades de ex Alcalde de Coper y ex Jefe Asesor de la Oficina de Planeación de ese Municipio respectivamente, para la época de los hechos, tal como se sigue. 4.- CASO CONCRETO 59.
Recuerda la Sala que en la sentencia de primer grado se declaró patrimonial y solidariamente responsables a los señores RICARDO VALBUENA MORENO y WILSON EDUARDO ACUÑA ÁVILA en sus calidades de ex alcalde y ex jefe de planeación del Municipio de Coper, 10 Al respecto puede consultarse la sentencia del 8 de noviembre de 2007, expediente: 30327.
La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto 11 La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación, a través de una prueba que, en caso de ser documental, generalmente suele constituirse por el acto mediante el cual se reconoce y ordena el pago en favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario 12 Sentencia de 28 de abril de 2001, expediente: 33407, citado por Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección C en la sentencia del 19 de julio de 2017. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Exp. 58199 24 respectivamente para el periodo constitucional 2012-2015, como agentes generadores del daño que produjo condena en contra de la entidad territorial dentro del proceso ordinario de reparación directa N° 150013333005201600029-00 y que fue objeto de transacción aprobada por auto de fecha 15 de octubre de 2020 por el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja. 60.
A su vez, el recurso de apelación presentado por la defensa de los demandados se fundamenta principalmente en la inexistencia de una conducta gravemente culposa por parte de los demandados; y, en segundo lugar, en su no vinculación al proceso de reparación directa ya que no se les permitió a los demandados ejercer sus derechos de contradicción y defensa. 61.
Para mayor ilustración del caso, se procederá a reseñar los medios probatorios obrantes en el plenario que sustentan la decisión del A quo en cuanto a los requisitos objetivos de la acción de repetición, para retomar luego el estudio de los argumentos de apelación. ▪ Sentencia de fecha 19 de octubre de 2017 dentro del proceso de reparación directa No. 2016-00029-00 siendo demandantes la señora MARIA LICINIA GAMBINO SÁNCHEZ Y OTROS en contra del MUNICIPIO DE COPER en el cual se declaró la responsabilidad del ente territorial demandado por los perjuicios causados a los demandantes como consecuencia del fallecimiento del señor Eliécer Gambino Pinilla en hechos ocurridos el día 14 de abril de 2014 en el Municipio de Coper13. 13 Archivo digital 13 25 ▪ Auto de fecha 15 de octubre de 2020 dictado dentro del proceso de reparación directa No. 2016-00029-00 en el que fungieron como demandantes MARIA LICINIA GAMBINO SÁNCHEZ Y OTROS en contra del MUNICIPIO DE COPER14. ▪ Resolución No. 182 de 20 de octubre de 2020, por medio de la cual la alcaldesa de Coper reconoció y ordenó el pago de acuerdo a la transacción realizada para dar cumplimiento al fallo del proceso ordinario de reparación directa No. 2016-00029- 00.15 ▪ Resolución No. 059 del 31 de marzo de 2021, mediante la cual, se reconoció y, ordenó el pago conforme lo resuelto en el auto del 15 de octubre de 2020, mediante el cual, el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja aprobó la transacción celebrada entre los señores MARIA LICINIA GAMBINO SANCHEZ, MARIA EUGENIA GAMBINO SANCHEZ, LUZ MERY GAMBINO SANCHEZ, IDALY GAMBINO SANCHEZ, RAÚL GAMBINO SANCHEZ, JOSÉ MANUEL GAMBINO SANCHEZ, MARGOTH GAMBINO SANCHEZ y ZAMIR GAMBINO SANCHEZ, y, el MUNICIPIO DE COPER, oportunidad en la que se ordenó el pago de $295.238.63016. ▪ Comprobante de transacción bancaria realizada el 27 de abril de 2021 del Banco de Bogotá, a favor del señor PATRICIO ROJAS GUEVARA, por valor de $295,238,630.00, cuya anotación señala “SENTENCIA FLIA GAMBINO”, con registro de Estado: En proceso.17 14 ANEXOS DE LA DEMANDA ARCHIVO DIGITAL 05 15 Documento adjunto a la demanda, en el índice 6 de SAMAI 16 índice 16 de SAMAI 17 índice 16 de SAMAI 26 ▪ Paz y salvo suscrito por el apoderado judicial de los demandantes dentro del proceso de reparación directa en el cual se certificó que el Municipio de Coper, pagó el total de la condena emitida por el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja18 ▪ Certificación emitida por la alcaldesa de Coper, en la que consta que el señor RICARDO VALBUENA MORENO, identificado con cedula de ciudadanía No. 19.288.890 expedida en la ciudad de Bogotá D.C, fungió como alcalde del Municipio de Coper- Boyacá, durante el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2015 y las funciones que cumplió en ejercicio de ese cargo.19 ▪ Certificación emitida por la alcaldesa de Coper en relación con el señor WILSON EDUARDO ACUÑA AVILA, en la que se hace constar que laboró para la Alcaldía de Coper-Boyacá mediante vinculación de Libre Nombramiento y Remoción, en el cargo de jefe Asesor de la Oficina de Planeación Municipal, durante el periodo comprendido entre el 16 de enero de 2014 al 31 de diciembre 2015 y se certifican también las funciones que cumplió en esta materia20 62.
Reseñados los anteriores medios de prueba, debe señalar la Sala que en lo que tiene que ver con los elementos objetivos, el juzgado de primera instancia tuvo por acreditados los siguientes: i). la existencia de una condena judicial contenida en la sentencia dictadas en el proceso de reparación directa adelantado bajo la radicación No. 2016- 00029 que fue objeto de transacción aprobada por auto de fecha 15 de 18 EXPEDIENTE DIGITAL índice 6 SAMAI 19 índice 6 de SAMAI 20 Documento adjunto a la demanda identificado 006, en índice 6 de SAMAI 27 octubre de 2020; ii). el pago realizado por el Estado, en este caso por el Municipio de Coper según Resoluciones Nos. 182 y 059, así como el paz y salvo expedido por el apoderado judicial de los demandantes dentro del proceso ordinario de reparación directa; iii). así mismo, se verificó la calidad de agentes del Estado de los demandados como alcalde municipal y jefe de Planeación Municipal según certificaciones expedidas por el ente territorial para la época de los hechos -año 2014. 63.
Frente a los anteriores requisitos de carácter objetivo que se tuvieron como probados por el A quo tal como se explicó en precedencia, no se presentó controversia en sede de apelación. 64. En cuanto al elemento subjetivo, el A quo determinó que en el proceso ordinario de reparación directa se estableció la responsabilidad del Municipio de Coper respecto del daño causado a los familiares del señor Gambino, con fundamento en la omisión en el deber de cuidado que le correspondía al ente territorial sobre su parque automotor.
Seguidamente el juez determinó que en el juicio de repetición, se verificaron las calidades y funciones de los demandados y que al efecto el Municipio de Coper probó el supuesto de hecho de la presunción de culpa grave con que actuaron los demandados al incurrir en una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones al haber permitido que, un tercero, ajeno a la administración municipal hubiese maniobrado la ambulancia del Municipio, con la cual se causó el fallecimiento del señor Eliecer Gambino. 65.
En aras de contextualizar los hechos que dieron lugar a la condena por la cual ahora se repite, es del caso citar las circunstancias fácticas reseñadas contenidas en la demanda de reparación directa y que se reseñaron en la sentencia de fecha 19 de octubre de 2017, consistentes en que el día 14 de abril de 2014, dentro del caso urbano del Municipio de Coper, el señor Kilian René Moreno Ávila – primo del alcalde municipal, quien no tenía vínculo laboral alguno con el ente territorial, 28 conducía el vehículo automotor tipo ambulancia TOYOTA con placas OQF 030 de propiedad del municipio y dio reversa en una cuadra por más de 20 metros, atropellando al señor Eliécer Gambino Pinilla, quien fue remitido al Centro de Salud del municipio y pese a las maniobras de reanimación, perdió la vida. 66.
A su turno, el Municipio de Coper al contestar la demanda de reparación directa dijo que el señor Moreno Ávila que conducía la ambulancia, no contaba con autorización para tal fin y que por iniciativa propia decidió prender y conducir el vehículo; por su parte, la defensa del señor Moreno Ávila, admitió que no tenía vínculo laboral con la Alcaldía de Coper, y que el día de los hechos se encontraba en labores particulares y fue llamado por el señor Edilberto Rodríguez Murcia - vinculado con el Municipio de Coper como conductor- le manifestó que necesitaban con urgencia un vehículo para trasladar a una persona enferma y en la E.S.E. le informaron que la ambulancia estaba fuera del municipio, por lo que conociendo de otra ambulancia que tenía el municipio en las antiguas instalaciones del matadero municipal, tomó la decisión de sacarla y fue allí cuando se produjo el accidente. 67.
De acuerdo a lo anterior, en el fallo de reparación directa se tuvo por demostrado que la conducción de vehículo el día de los hechos fue “bajo expresa autorización de la Administración del Municipio de Coper, no obstante ser el conductor un particular ajeno a la entidad propietaria del automotor, pero facultado para realizar una actividad a cargo del ente territorial en cuya ejecución se produjo daño a un tercero”. 68.
Ahora bien, retomando el análisis de la conducta de los demandados en sede de repetición, debe señalar la Sala que en aras de determinar si el ex alcalde y el ex Jefe de la Oficina de Planeación del Municipio de Coper incurrieron en un actuar gravemente culposo, 29 es de recordar que la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa al señalar que, para estos casos, lo fundamental es la conducta personal del agente, por cuanto debe establecerse si con su actuar, calificado en este caso como gravemente culposo, se produjo el daño que el Estado indemnizó; así, la Corte Constitucional ha precisado: “Es evidente que el artículo 90 constitucional consagra una clara diferencia entre la responsabilidad del Estado, y la responsabilidad que igualmente es posible deducir a sus agentes.
En el primer caso, la responsabilidad resulta de la antijuridicidad del daño, pero frente a sus agentes esa antijuridicidad se deduce de la conducta de éstos, vale decir, de que el comportamiento asumido por ellos y que dio lugar al daño, fue doloso o gravemente culposo. En tal virtud, no puede deducirse responsabilidad patrimonial del funcionario o agente público, si no se establece que obró, por acción u omisión, constitutiva de dolo o culpa grave, y que lo hizo en ejercicio o con motivo de sus funciones.” –Resalta la Sala 69.
Luego, en lo que se refiere a una conducta gravemente culposa, el Art. 63 del Código Civil establece que hay culpa grave al no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus asuntos propios, es decir, aquel descuido o desidia inconcebible que aun sin intención, produce un daño. Al respecto esta Corporación se ha referido a la culpa grave como: “…aquella conducta dañina, que, sin ser intencional, es consecuencia de la infracción al deber objetivo de cuidado… aquella actuación no deliberada del sujeto que, en forma especialmente grosera, negligente, imprudente, o que de manera descuidada y sin la prudencia ni atención requerida deja de cumplir u omite el deber funcional que le es exigible”21. - Resalta la Sala 21 Tribunal Administrativo de Boyacá, veintitrés (23) de abril de dos mil veinte (2020) Medio de control: Repetición, Demandante: E.S.E. Hospital San José de El Cocuy, Demandado: Camilo Ernesto Muñoz Martínez, Expediente: 15238-33-33-001-2017-00217-0 30 70.
Así, la conducta del agente es determinante de una responsabilidad subjetiva, siendo necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta y el cumplimiento o incumplimiento de aquella conducta que le era exigible para derivar o no responsabilidad a título de culpa grave. 71. En punto de determinar la conducta del alcalde del Municipio de Coper, se allegó al plenario certificación en la que consta que fungió como alcalde del Municipio de Coper-Boyacá, durante el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2015 y tenía a su cargo las siguientes funciones: A. FUNCIONES GENERALES 1.
Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del concejo. 2. Conservar el orden público en el Municipio, de conformidad a las instrucciones que reciba del Presidente de la República, y del respectivo Gobernador. El Alcalde es la primera autoridad de policía del Municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las ordenes que le imparta el Alcalde por conducto del respectivo comandante. 3.
Dirigir la acción administrativa del municipio: asegurar el cumplimiento de funciones y la prestación de servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales de carácter local de acuerdo con las disposiciones pertinentes. …9.
Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y presupuesto. 31 10.Las demás que la Constitución Nacional y la Ley le señalen. … En relación con la Administración Municipal: 25.Dirigir la acción administrativa del Municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y de la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente… -Resalta la Sala 72.
Dichas disposiciones resultan concordantes con las previsiones de la Ley 136 de 1994, Art. 91 al señalar que los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. A su turno, la Ley 734 de 2002 Código Disciplinario Único -vigente para la época de los hechos- establece como deberes de los servidores públicos, entre otros los siguientes: “ARTÍCULO 34.
Deberes. Son deberes de todo servidor público: …4. Utilizar los bienes y recursos asignados para el desempeño de su empleo, cargo o función, las facultades que le sean atribuidas, o la información reservada a que tenga acceso por razón de su función, en forma exclusiva para los fines a que están afectos. 21. Vigilar y salvaguardar los bienes y valores que le han sido encomendados y cuidar que sean utilizados debida y racionalmente, de conformidad con los fines a que han sido destinados… 22.
Responder por la conservación de los útiles, equipos, muebles y bienes confiados a su guarda o administración y rendir cuenta oportuna de su utilización.” -Resalta la Sala 73. De acuerdo a lo anterior y de conformidad con las previsiones del Art. 6° de la Ley 678 de 2001 la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción 32 directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones; en este caso, se advierte que la conducta del demandado ex alcalde del Municipio de Coper se enmarca en la segunda hipótesis, es decir, en un actuar omisivo inexcusable en el ejercicio de sus funciones como alcalde municipal de Coper, al sustraerse de su deber de guarda, adecuado manejo y vigilancia de un vehículo oficial como lo es la ambulancia del municipio, y consentir su uso por parte de terceros, sin mayores justificaciones, formalidades, ni control, es más, sin requerir ningún tipo de autorización o aval de parte de la administración municipal. 74.
En este caso, de acuerdo con las pruebas testimoniales practicadas, se determinó que las llaves de la ambulancia las manejaba el señor Edilberto Rodríguez quien fungía como operador de la maquinaria del municipio y no tuvo inconveniente en prestar las llaves del vehículo al señor Kilian René Moreno sin ninguna clase de autorización o directriz de la administración municipal en tal sentido. 75.
De lo anterior se colige que el uso de dicha ambulancia se podía hacer por parte de cualquier persona, pues no se acreditó ni se mencionó siquiera por parte de los demandados que existiera un conductor designado para dicho vehículo, además de que se hizo sin soporte alguno, sin documentarlo en alguna minuta de control de vehículos del municipio, sin que algún empleado del ente territorial fuera responsable de su uso, por tanto, se evidencia que la máxima autoridad municipal dejó al arbitrio de quien custodiaba las llaves del vehículo su uso y disposición, de manera tal que se prestó el vehículo a un tercero ajeno a la administración municipal, incurriendo en un incumplimiento incuestionable de los principios que rigen la función pública, al pasar por alto aquellos deberes relacionados con el adecuado uso, guarda y administración de uno de los bienes del 33 municipio como lo era una ambulancia, que más allá de las razones que conllevaron su uso, no debía ser prestado a particulares y menos aún sin registro y control alguno, pues podían ocasionarse hechos lamentables como el que en efecto ocurrió, al presentarse el accidente que produjo el deceso del señor Gambino Pinilla, sin que tal actuar sea excusable al decir que se trató de un acto urgente de traslado de un paciente. 76.
De acuerdo a lo anterior, no es admisible excusar la conducta del mandatario local en un supuesto hecho humanitario para el traslado de un paciente -lo cual no fue acreditado-, como quiera que no era dable desconocer las obligaciones y mandatos legales, toda vez que tales deberes como servidor público regían su actuar como alcalde y comportaban de manera expresa el adecuado uso de los bienes a su cargo, cuestión que fue abiertamente desconocida por el mandatario local de la época, más aún cuando tratándose de la ambulancia del municipio y de una posible urgencia médica ha debido tener previamente un conductor encargado del vehículo y un protocolo de uso del vehículo en caso de una urgencia médica. 77.
De otro lado, en cuanto a la conducta del Jefe de Planeación Municipal de Coper para la época de los hechos, obra en el plenario certificación suscrita por la Alcaldesa del municipio, según la cual el señor WILSON EDUARDO ACUÑA AVILA laboró para la Alcaldía de Coper-Boyacá mediante contrato de Libre Nombramiento y Remoción, en el cargo de Jefe Asesor de la Oficina de Planeación Municipal, durante el periodo comprendido entre el 16 de enero de 2014 al 31 de diciembre 2015 y tenía a su cargo las siguientes funciones: 34 “… 20.
Organizar el funcionamiento del parque automotor de obras públicas del Municipio, estableciendo la hoja de vida de cada máquina o vehículo, y métodos eficaces para controlar su utilización con criterios técnicos de transparencia y de costo mínimo. … 20. Coordinar y ejecutar las actividades para la … obtención de bienes y servicios por parte del Municipio, de acuerdo con la normatividad que regula el tema, con base en las demandas y necesidades de las diferentes dependencias, de acuerdo con el Plan de Desarrollo Municipal, el Plan anual de Contratación y el Plan anual de compras y las directrices del alcalde Municipal. …33.
Verificar que los controles definidos para los procesos y actividades del municipio se cumplan por los responsables de su ejecución y en especial, que las áreas o empleados encargados de la aplicación del Régimen Disciplinario ejerzan adecuadamente esta función. …35. Velar por el cumplimiento de las leyes, normas, políticas, procedimientos, planes, programas, proyectos y metas del municipio y recomendar los ajustes necesarios. 36.
Servir de apoyo al alcalde y directivos en el proceso de toma de decisiones, con el fin de obtener los resultados esperados. 37. Verificar los procesos relacionados con el manejo de los recursos, bienes y los sistemas de información del municipio y recomendar los correctivos que sean necesarios.” -Resalta la Sala 78. De lo anterior se verifica que en efecto, el Jefe de Planeación tenía a su cargo la organización del funcionamiento del parque automotor de obras públicas del Municipio, el control de su utilización, así como la dirección del personal a su cargo, informar al Alcalde sobre irregularidades o incumplimiento en cuanto a la prestación de servicios y coordinar personal para la prestación de servicios a cargo del 35 municipio, verificar que los controles asociados a las actividades del municipio estuvieran adecuadamente definidos así como los procesos relacionados con el manejo de los recursos y bienes; así mismo, le era exigible al Jefe de Planeación el cumplimiento de los deberes de los servidores públicos citados en precedencia en relación con el uso de los bienes y recursos asignados, la vigilancia y salvaguarda de los bienes y su adecuada utilización. 79.
Sumado a lo anterior, en audiencia de pruebas22 en el curso de la primera instancia se practicó el testimonio del señor Edilberto Rodríguez quien manifestó que para esa época de los hechos se desempeñaba como conductor de los vehículos del Municipio, que se encontraba contratado mediante orden de prestación de servicios y que su jefe inmediato era el Jefe de Planeación, cargo que era desempeñado por el señor Wilson Eduardo Acuña; dijo que el día de los hechos se encontraba manejando la volqueta del Municipio y, que recibió llamada telefónica del señor Kilian Moreno en la que, le indicaba que requería las llaves de la ambulancia para transportar un herido desde la vereda “tortur” del Municipio, explicando que las llaves las tenía en su casa aproximadamente 6 meses atrás, por cuanto dicho vehículo se usaba para emergencias y como éstas ocurrían en la noche, podían ser usadas de manera inmediata y que las tenía desde hace aproximadamente 6 meses. 80.
Lo anterior da cuenta, en primer lugar, de que el conductor Edilberto Rodríguez estaba a cargo de las llaves de la ambulancia, encargo que se presume conocido por su superior inmediato, es decir, 22 SAMAI índice 42 36 por el demandado jefe de planeación de la época, y en segundo lugar, del manejo informal del citado vehículo, sin autorización alguna del Jefe de Planeación o de algún funcionario que estuviera facultado para el efecto lo que se traduce en un actuar omisivo en cuanto al manejo y organización del parque automotor, sin que sea de recibo el argumento del demandado al señalar que la ambulancia no hacía parte del parque automotor de obras que tenía a su cargo, como quiera que tal afirmación se desvirtuó con el testimonio del señor Edilberto Rodríguez al señalar que la ambulancia se encontraba a su cargo, que pertenecía a la administración municipal y no al puesto de salud del municipio23; sobre el particular, el A quo citó además, testimonio practicado en el proceso primigenio de reparación directa así: “Por su parte, del testimonio del señor JORGE RICARDO CORTÉS VILLAMIL quien manifestó ser conductor del municipio de Coper -Boyacá- (mint. 22:38 a 44:36), se extrae que el vehículo automotor con el cual fue investido el señor ELIECER GAMBINO PINILLA, tal como se adujo en las contestaciones a las que ya se hizo alusión, claramente era de propiedad el municipio toda vez que aseguró que el carro lo compró la administración para entregárselo al centro de salud como ambulancia, pero que por disposición normativa ya no era posible darle uso como tal, razón por la cual para la época de los hechos el automotor estaba siendo utilizado para otros trabajos como transporte de herramientas y combustible para las volquetas que se encontraban trabajando lejos del perímetro urbano”. 81.
Sumado a todo lo anterior, si bien no se acreditó que los demandados autorizaran directamente el uso de la ambulancia por parte de un particular el día de los hechos que culminaron en la muerte del señor Gambino Pinilla, tal como menciona el extremo recurrente, si se verificó que dicha ambulancia no tenía ningún protocolo de manejo, ni una minuta de movilización, ni menos aún se requería una 23 Cita sentencia de primera instancia folio 17 37 autorización previa para su utilización en caso de alguna emergencia o de alguna circunstancia que requiriera su uso, de donde deviene un actuar omisivo e inexcusable en el ejercicio de las funciones de los demandados, en este caso también del Jefe de Planeación pues sin duda tenía conocimiento del uso informal y descuidado que se hacía de la ambulancia y de la inexistencia de control alguno para su manipulación, aun cuando se trataba de un vehículo de propiedad del municipio que implicaba su adecuada custodia y administración. 82.
De otra parte, señaló el recurrente que deben tenerse en cuenta los argumentos expuestos desde la contestación de la demanda, no obstante, en este punto es del caso citar pronunciamiento del Consejo de Estado al referirse al alcance del recurso de apelación24 precisando que no basta con la mera interposición del recurso -como acto dispositivo- pues “Impugnar significa contradecir, combatir o refutar y esto solo se logra a través de la explicación y la argumentación de las razones que han dado lugar a la interposición del recurso, es decir, mediante la crítica jurídica contra la providencia censurada, para revelar su disconformidad con ella con miras a obtener el fin perseguido -la revocatoria o la reforma de la providencia-”25. 83.
En ese sentido, dicha Corporación ha recalcado que el Art. 247 del CPACA que regula el trámite del recurso de apelación contra sentencias, “(…) obliga al memorialista a precisar los motivos de inconformidad sobre el fallo, (…) pues se trata de una carga que le asiste al recurrente y que constituye el sustento que sirve de base para 24 Sobre el tema: Sentencias de 14 de abril de 2023, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, expediente 2022-00461-01; 17 de mayo de 2022, C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente 2018-01891- 01; 23 de enero de 2020, C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente 2012-90514-01; 16 de junio de 2016, expediente 2003-00840, Consejera Ponente María Claudia Rojas Lasso; 10 de julio de 2014, C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala, expediente 2004- 00228, y 23 de julio de 2015, C.P. Dra. María Elizabeth García González. 25 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 24 de febrero de 2016. Exp. 11. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 38 que el Superior dirima la controversia”26; en esa medida no resulta procedente que se invoquen los argumentos de la contestación de la demanda, sobre los cuales se hizo análisis por el juez de instancia, sino que lo procedente era contraargumentar los planteamientos realizados por el juez de primer grado, cuestión que determina la imposibilidad de valorar nuevamente, ahora en sede de apelación, los argumentos de la contestación de la demanda. 84.
Por otro lado, señaló la parte recurrente que su no vinculación al proceso de reparación directa les impidió a los demandados ejercer sus derechos de contradicción y defensa, argumento que no es de recibo por la Sala habida cuenta que la naturaleza de estos dos medios de control es distinta, pues si bien ambas tienen naturaleza resarcitoria e indemnizatoria, la repetición es el mecanismo judicial para efectos de que el Estado recupere de sus servidores o ex - servidores públicos o de los particulares que cumplen funciones públicas, los dineros que ha pagado en razón de las condenas impuestas a través de una sentencia, acta de conciliación o cualquier otro mecanismo alternativo de solución de conflictos, ello considerando que el actuar del Estado se ejecuta a través de personas naturales, cuya conducta se determina en sede de repetición, oportunidad en la que los implicados tienen la posibilidad de ejercer su defensa como aconteció en el presente caso. 85.
Finalmente, en cuanto a la disminución de la condena de los demandados solicitada subsidiariamente por la parte recurrente, dirá la Sala que tal petición resulta procedente con fundamento en la participación de terceros en los hechos que conllevaron la condena por la cual se repite, tal como se verificó dentro del proceso de reparación directa en el cual fue vinculado como llamado en garantía el señor KILIAN RENÉ MORENO ÁVILA quien conducía la ambulancia cuando se 26 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 30 de junio de 2017. Exp. 66001-23- 33-0022016- 00291-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 39 produjo el accidente de tránsito en que perdió la vida el señor Eliécer Gambino, habiéndose acreditado en el proceso ordinario una transacción por valor de $30.000.000 entre los demandantes en reparación y el señor Kilian René por concepto de indemnización por perjuicios morales y materiales, valor que la Sala considera debe descontarse de la condena reconocida en sede de repetición. 86.
Adicionalmente, de acuerdo con el debate probatorio agotado en la primera instancia del asunto de la referencia, se verificó que el señor EDILBERTO RODRÍGUEZ quien, para la época de los hechos era Contratista del Municipio de Coper en calidad de conductor de la maquinaria, fue quien sin autorización ni del alcalde ni del asesor de planeación municipal, entregó las llaves de la ambulancia al señor KILIAN RENÉ MORENO, quien a su vez movilizó el vehículo causando el accidente en que falleció el señor ELIÉCER GAMBINO. 87.
De las anteriores circunstancias se colige que el citado contratista también tuvo alguna participación en los hechos, por lo que se deducirá un 20% de la condena; sin embargo, teniendo en consideración que el Contratista EDILBERTO RODRÍGUEZ no es integrante del extremo pasivo del presente medio de control, la condena se ajustará precisando que a los demandados les corresponderá asumir la condena que se confirma, pero restando dicho porcentaje al total de la condena. 88.
Así las cosas, encuentra la Sala que, contrario a lo considerado por el extremo recurrente, en este caso se verificó el elemento subjetivo exigible para la prosperidad de la acción de repetición tal como concluyó el A quo, razón por la que se confirmará la sentencia de primera instancia, excepto en numeral 2° de la sentencia que será modificado en el sentido de disminuir del monto total de la condena, esto es, la suma de $398.925.672 pesos, los siguientes valores: i). 40 $30.000.000 valor que fue transado entre los demandantes en el proceso de reparación directa y el señor Kilian René Moreno Ávila a título indemnizatorio por los perjuicios causados como consecuencia del accidente de tránsito en que perdió la vida el señor Eliécer Gambino, operación que da como resultado el valor de $368.925.672 y, ii). el 20% de la condena que eventualmente correspondería al contratista EDILBERTO RODRÍGUEZ. 89.
Luego, le corresponderá pagar al señor RICARDO VALBUENA MORENO -en su calidad de alcalde del Municipio de Coper para el año 2014- el equivalente al 40% de la condena, esto es, la suma de $147.570.269 y al señor WILSON EDUARDO ACUÑA -quien fungió como Jefe Asesor de la Oficina de Planeación del Municipio de Coper durante el año 2014- otro 40% por valor de $147.570.269, es decir, descontando del total de la condena el 20% -equivalente a $73.785.134- que a juicio de esta Sala le correspondería al Contratista EDILBERTO RODRÍGUEZ, y en tal sentido, se modificará la sentencia recurrida. ❖ Condena en costas 90.
La Sala considera que no es procedente condenar en costas en esta instancia por cuanto el numeral 8° del artículo 365 establece que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, cuestión que no se verifica en el caso concreto como quiera que no se presentó actuación alguna en la presente instancia. DECISION 41 En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 15 de junio de 2023, dictada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, de acuerdo a las motivaciones precedentes, con excepción del numeral segundo que quedará así: “SEGUNDO. Condenar al señor RICARDO VALBUENA MORENO, identificado con la cédula de ciudadanía No. 19.288.890 a reintegrar al MUNICIPIO DE COPER, la suma de CIENTO CUARENTA Y SIETE MILLONES QUINIENTOS SETENTA MIL DOSCIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS ($147.570.269) M/CTE y al señor WILSON EDUARDO ACUÑA identificado con la cédula de ciudadanía No. 74.334.657 a reintegrar al MUNICIPIO DE COPER La suma de CIENTO CUARENTA Y SIETE MILLONES QUINIENTOS SETENTA MIL DOSCIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS ($147.570.269) M/CTE, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia.”
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme la presente providencia, POR SECRETARÍA envíese el expediente al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, 42 (Firmado electrónicamente SAMAI) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Ponente (Firmado electrónicamente SAMAI) LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada (Firmado electrónicamente SAMAI) LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN RADICADO: 15001 33 33 006 2021 00108 - 01