REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No 2 Tunja, 10 de octubre de 2024 Acción: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo No. 013 de 2022 Concejo Municipal de Tutazá Expediente: 1500123330002022-00624-00 Magistrado Ponente: Luis Ernesto Arciniegas Triana.
La Sala de Decisión No. 2 de la corporación procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por el Departamento de Boyacá en contra de la validez del Acuerdo No. 013 del 30 de agosto de 2022, “por el cual se concede descuento especial y temporal a deudores del impuesto predial unificado, en un 50% del valor de los intereses de mora causados, correspondientes a las vigencias 2021 y anteriores en el municipio de Tutazá, Boyacá.” I. ANTECEDENTES1 Pretende el actor que por esta corporación se declare la invalidez del Acuerdo No. 013 del 30 de agosto de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Tutazá. II.
HECHOS Indicó que el Concejo Municipal de Tutazá expidió el acuerdo municipal No. 30 de agosto de 2022, el cual fue radicado el 12 de septiembre de 2022, ante la Unidad Administrativa Especial de Asesoría y Defensa jurídica del departamento. 1 Índice 3 del expediente digital Acción: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo No. 013 de 2022 Concejo Municipal de Tutazá. Expediente: 15001233300020220062400 2 Al realizar la revisión jurídica ordenada en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, el Gobernador de Boyacá observó que el acto objeto de esta demanda es contrario a la ley y la constitución. Estimó como norma violada el artículo 338 de la Constitución Política y de orden legal, el artículo 7º de la Ley 819 del 2003.
Para explicar el concepto de violación, manifestó que el acuerdo objeto de revisión es contrario a los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios antes mencionado atendiendo que dicha amnistía debe estar justificada en una causa que amerite un tratamiento distinto a los deudores morosos del municipio que no ponga en desventaja a los contribuyentes que fueron cumplidos con sus obligaciones, salvaguardando el principio de imparcialidad y equidad tributaria.
Adujo que del referido acuerdo no se puede concluir que en la actualidad exista norma alguna, por parte del Congreso de la República que ampare esta decisión lo que conlleva a que la amnistía quede resguardada únicamente por las consideraciones que la duma municipal ha contemplado para avalarla, sin embargo, afirma que, vistos los considerandos del acuerdo, existe una orfandad en la argumentación que invalida el acto administrativo.
Así mismo, indicó que, al momento de debatir el descuento especial y temporal a deudores del impuesto predial unificado, no tuvo en cuenta, que la norma fiscal exige un análisis financiero cuando el ente territorial pretenda otorgar beneficios tributarios, como es el caso. Agregó que “si bien se hizo mención en las dos últimas consideraciones del MFMP y del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, ante la ausencia de las actas de debate y la exposición de motivos, no se pudo conocer por parte del censor si las entidades municipales cumplieron con esta carga normativa, máxime ante la ausencia total de justificación de: i) costos fiscales de la medida; ii) concepto de la secretaría de hacienda municipal o de quien haga sus veces y iii) Fuente sustitutiva.” Acción: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo No. 013 de 2022 Concejo Municipal de Tutazá. Expediente: 15001233300020220062400 3 En este sentido, indicó que ante la ausencia de información en el que se permita concluir que se agotaron las etapas reglamentadas por la ley, el acuerdo municipal es inconstitucional e ilegal y debe declararse su invalidez.
III. TRÁMITE PROCESAL - Admisión de la demanda La demanda se presentó ante la Oficina Judicial de Tunja el 14 de octubre de 20222 siendo admitida por el despacho mediante providencia del 13 de diciembre de 20223, sometiéndola a las ritualidades propias del proceso previstas en el artículo 151 del C.P.A.C.A. y en el Decreto 1333 de 1986. - Contestación Dentro del término de fijación en lista, ni el agente del ministerio público y el municipio de Tutazá, no emitieron pronunciamiento.
IV- CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico A la Sala le corresponde determinar en la presente oportunidad si el Acuerdo No. 013 del 30 de agosto de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Tutazá “por el cual se concede descuento especial y temporal a deudores del impuesto predial unificado, en un 50% del valor de los intereses de mora causados, correspondientes a las vigencias 2021 y anteriores en el municipio de Tutazá, Boyacá.”, es contrario a la ley y la Constitución o no. Para despejar el anterior interrogante, la Sala analizará el marco normativo aplicable. 2 Índice 3 del expediente digital 3 Índice 5 del expediente digital Acción: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo No. 013 de 2022 Concejo Municipal de Tutazá. Expediente: 15001233300020220062400 4 2.
Competencia de los municipios para conceder beneficios tributarios y amnistías La Constitución Política de Colombia en su artículo 294 prohíbe al legislador exceder sus competencias en materia tributaria estableciendo exenciones o beneficios tributarios. Esto en razón a que la actividad del legislador tiene como límite a su intervención en materia presupuestal la autonomía de las Entidades territoriales.
La Corte Constitucional en la Sentencia C-517 de 2007 estableció que: 34. “(…) La ley, entonces, autoriza la creación del tributo y, una vez creada la contribución mediante ley previa, los municipios adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en las obras y programas que consideren necesarios y convenientes, lo cual “constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios” (…) Así pues, para el establecimiento de un tributo municipal “es necesaria la existencia de una Ley de la República en la que se establezca su creación y, una vez creado, las entidades territoriales adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo, en virtud de lo preceptuado por los artículos 287-3 y 314-4 de la Constitución Nacional”, siendo de destacar que “las entidades territoriales gozan de plena facultad para incorporar o no los tributos creados por el legislador, así como también tienen plena autonomía para suprimirlos si lo estiman conveniente”.
De otro lado, resulta importante traer a colación la precisión que ha realizado este Tribunal4, frente a la diferencia entre las exenciones, exclusiones y amnistías, de acuerdo con la jurisprudencia nacional: “Exenciones tributarias: Es un beneficio tributario que tienen lugar cuando una norma exonera del tributo determinados actos o personas que normalmente estarían gravados; es decir, cuando habiéndose presentado el hecho generador, la ley estipula que no se producirán sus consecuencias o ello ocurrirá solo de forma parcial.
Exclusiones tributarias: Es un beneficio tributario en donde no hay sujeción a un determinado gravamen; es decir, cuando los supuestos fácticos no se adecúan al hecho generador definido en la ley y por tanto no son objeto de tributación por la sencilla razón de que no se causa el impuesto.4 4 Tribunal Administrativo de Boyacá, sentencia del 27 de julio de 2023, Sala de Decisión No. 6, Magistrado ponente Dr. Félix Alberto Rodríguez Riveros Acción: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo No. 013 de 2022 Concejo Municipal de Tutazá. Expediente: 15001233300020220062400 5 Es decir que la Exención otorga un trato especial al sujeto pasivo del gravamen, mientras que en la Exclusión no se configuran los elementos estructurales del tributo.
(…) Amnistía: Son un “[E]ventos extintivos de la obligación, en el cual opera una condonación o remisión de una obligación tributaria existente, es decir, que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no es exonerado anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses etc.
Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma”6 (Negrilla propio del texto) La sentencia C- 823 de 2004, indicó lo siguiente: “Evento extintivo de la obligación, en el cual opera una condonación o remisión de una obligación tributaria existente, es decir, que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no es exonerado anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses etc.
Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma…". De acuerdo con lo anterior, se considera que estamos frente a la figura de amnistía cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se implementan medidas para condonarlas total o parcialmente, o para mitigar las consecuencias negativas del incumplimiento.
El objetivo principal de esta medida es incentivar a los contribuyentes morosos a regularizar su situación fiscal. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-833 de 2013 aludió a su jurisprudencia más representativa sobre la improcedencia de regular amnistías tributarias. Sostuvo que la adopción de una amnistía tributaria, por regla general, es inconstitucional.
Expresamente precisó lo siguiente: “ii) Las amnistías tributarias comprometen, prima facie, los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, pues los incentivos previstos para que los contribuyentes incumplidos se pongan al día con el fisco pueden llegar a desequilibrar el reparto equitativo de las cargas públicas, en detrimento de quienes han satisfecho de manera completa y oportuna sus obligaciones9.
Acción: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo No. 013 de 2022 Concejo Municipal de Tutazá. Expediente: 15001233300020220062400 6 iii) Si bien en el corto plazo las amnistías permiten alcanzar valiosos objetivos de política fiscal, en tanto facilitan el recaudo y amplían la base tributaria sin incurrir en los costos que generan los mecanismos de fiscalización y sanción, cuando se transforman en práctica constante pueden desestimular a los contribuyentes de cumplir a tiempo con sus obligaciones tributarias, ante la expectativa de aguardar hasta la próxima amnistía y así beneficiarse de un tratamiento fiscal más benigno del que se dispensa a quienes atendieron sus obligaciones puntualmente.
La proliferación de este tipo de mecanismos puede conducir a que, en términos económicos, resulte irracional pagar a tiempo los impuestos. iv) De ahí que resulten inadmisibles las amnistías generalizadas y desprovistas de una justificación suficiente. Corresponde al legislador acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria…” – subrayado fuera del texto original- ".
De manera similar, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha afirmado que la validez constitucional de la amnistía tributaria no puede basarse en la obtención de mayores ingresos fiscales o en el aumento de la eficiencia del recaudo, en cambio, debe estar justificada de manera que supere las exigencias de un juicio estricto de proporcionalidad.
En este contexto, la Corte ha declarado inconstitucionales amnistías que fueron demasiado generales, sin fundamentarse en situaciones excepcionales y específicas, lo que resultó en beneficios para quienes incumplieron con sus obligaciones tributarias, en detrimento de aquellos contribuyentes que cumplieron a tiempo. Esto se refleja en las sentencias C-511 de 1996, C-992 de 2001 y C-1114 de 2003 y aquellas que ofrecieron un trato más favorable a deudores morosos que no hicieron ningún esfuerzo por regularizar su situación, como se evidenció en la sentencia C-1115 de 2001.
En suma, la jurisprudencia constitucional es clara en advertir que son inadmisibles “las amnistías generalizadas y desprovistas de una justificación suficiente” y que, en esa medida, le “Corresponde al legislador acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite Acción: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo No. 013 de 2022 Concejo Municipal de Tutazá. Expediente: 15001233300020220062400 7 la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria”. 3.
Análisis y solución del caso concreto En el presente caso el Acuerdo No. 013 del 30 de agosto de 2022, “por el cual se concede descuento especial y temporal a deudores del impuesto predial unificado, en un 50% del valor de los intereses de mora causados, correspondientes a las vigencias 2021 y anteriores en el municipio de Tutazá, Boyacá.” dispuso: Una vez revisado el contenido del Acuerdo se advierte que reguló una amnistía tributaria, pues en su artículo 1 se dispuso la reducción del 50% de los intereses de mora por el incumplimiento de obligaciones tributarias correspondientes al periodo gravable de 2021 y anteriores.
Estableciendo como condición que su pago debería realizarse desde el 1 de septiembre hasta el 31 de diciembre de 2022. El Departamento de Boyacá reprochó el beneficio otorgado en dicho acuerdo, porque no se encuentra debidamente justificado en una causa que amerite un Acción: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo No. 013 de 2022 Concejo Municipal de Tutazá. Expediente: 15001233300020220062400 8 tratamiento distinto de los deudores morosos y carece de análisis de impacto fiscal.
Como se mencionó con anterioridad, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en sostener que en principio la amnistía está vedada por comprometer los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria. No obstante, puede llegar a ser procedente en los casos en donde se acredite la existencia de una situación excepcional que amerite su adopción. En virtud de lo anterior, la Corte ha declarado inconstitucionales aquellas medidas que son genéricas, en el sentido de no fundarse en situaciones excepcionales específicas y que benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias y establecen un tratamiento más favorable para los deudores morosos que no han hecho ningún esfuerzo por ponerse al día5.
Para desatar el cargo de invalidez, se trae a colación la exposición de motivos del acuerdo demandado, de lo que se destaca lo siguiente: La exposición de motivos del Acuerdo señaló de forma genérica y ambigua afirmando que el propósito del acuerdo era “incentivar a los contribuyentes en 5 Sentencias C-511 de 1996, C-992 de 2001 y C-1114 de 2003.
Acción: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo No. 013 de 2022 Concejo Municipal de Tutazá. Expediente: 15001233300020220062400 9 el pago del impuesto predial unificado”, sin que esto afecte la situación económica del Municipio, así como la reactivación económica; en otras palabras, generar estímulos para mejorar el recaudo de recursos propios a fin de dar cumplimiento a las metas establecidas en el Plan de Desarrollo municipal.
La Corte Constitucional ha sido enfática en precisar que “No es posible, sin quebrantar el orden constitucional, consagrar una amnistía tributaria cuya única justificación consiste en la calidad de moroso del contribuyente beneficiario”.6 En ese sentido, encuentra la Sala que no se hicieron explicitas las razones que sustentaron la política de condonaciones tributarias en la adopción de la política de condonaciones tributarias en los casos particulares previstos en la norma acusada, pues las mismas resultan vagas y ambiguas, carentes de un verdadero análisis que determine la procedencia de dicho instrumento.
Luego, la Sala observa que la amnistía establecida en el Acuerdo impugnado carece de una debida justificación, no se demostró la existencia de una situación excepcional que produzca su implementación, así como tampoco se aportaron elementos de juicio de los cuales se pudiera inferir su idoneidad y necesidad. Por el contrario, es evidente que esta medida afecta de manera significativa los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria que deben regir el ordenamiento jurídico, máxime si se tiene en cuenta que esta medida termina confiriendo beneficios a quienes han incumplido sus deberes constitucionales.
Si bien es cierto las entidades territoriales son competentes para establecer medidas que permitan el saneamiento de las finanzas públicas y crear estímulos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, tales medidas deben ser proporcionales y razonables y acordes con los principios de igualdad y equidad tributaria. 6 C-1114 de 2003 Acción: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo No. 013 de 2022 Concejo Municipal de Tutazá. Expediente: 15001233300020220062400 10 Con fundamento en la prohibición de decretar amnistías tributarias y ante la omisión del Concejo municipal de justificar en debida forma la procedencia excepcional de dicha medida; la Sala declara la invalidez del Acuerdo No. 013 del 30 de agosto de 2022 de Tutazá Boyacá. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 013 del 30 de agosto de 2022, “por el cual se concede descuento especial y temporal a deudores del impuesto predial unificado, en un 50% del valor de los intereses de mora causados, correspondientes a las vigencias 2021 y anteriores en el municipio de Tutazá, Boyacá.” conforme a la motivación expuesta.
SEGUNDO. Comuníquese esta determinación al Departamento de Boyacá, al presidente del Concejo, al alcalde y al Personero Municipal de Tutazá Boyacá. En firme esta providencia procédase a su archivo dejando las anotaciones y constancias de rigor. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión ordinaria de la fecha.
Firmado electrónicamente LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado