1 REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADO: FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, 10 de septiembre de 2024 REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JULIAN CAMILO ROGRÍGUEZ ARIAS DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL RADICADO: 150013333013 202400030 01 Link del expediente: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=15001 3333013202400030011500123 I. ASUNTO A RESOLVER 1.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 12 de abril de 2024 por el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA, mediante el cual rechazo la demanda de la referencia. II.
ANTECEDENTES 2.1. LA DEMANDA: 2. El señor JULIAN CAMILO RODRÍGUEZ ARIAS, actuando en nombre propio, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, pretendiendo la nulidad de los actos administrativos, contenidos en los siguientes documentos: a) Seguimiento 4° trimestre de 2022, notificado el 30 de marzo de 2023, b) Calificación 4° trimestre de 2022, notificado el 30 de marzo de 2023, c) Calificación integral de servicios de 2022, notificado el 30 de marzo de 2023, d) Resolución No. 1 de 2023; actos proferidos por el Juzgado Primero de Pequeñas Causas Civiles y Competencia 2 Múltiple de Tunja, y, d) Resolución No. 042 de 2023, expedido por la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja. 3.
Y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se rehaga la calificación garantizando el debido proceso administrativo y se indemnicen los daños causados al buen nombre, con valor equivalente a tres (3) SMLMV. 4. Como fundamento de sus pretensiones, expuso que se encuentra inscrito en carrera administrativa, en el cargo de oficial mayor del Juzgado Primero de Pequeñas Causas Civiles y Competencia Múltiple de Tunja. 5.
Adujo que el 30 de marzo de 2023 le fueron notificados de manera conjunta los actos de calificación de servicios - seguimiento 4° trimestre, calificación 4° trimestre y calificación integral de servicios de 2022; decisiones contra las que interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, ante la falta de motivación de los actos. 6.
Informó que la reposición fue resuelta por el Juzgado Primero de Pequeñas Causas Civiles y Competencia Múltiple de Tunja, mediante Resolución No. 1 de 15 de mayo de 2023, confirmando la decisión, y de alguna manera enmendando la falencia respecto de la falta de motivación. 7. Adujo que la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja mediante Resolución 042 de 10 de agosto de 2023, se abstuvo de resolver el recurso de apelación, por considerarlo improcedente. 8.
Entonces, consideró el demandante que los actos que conforman la calificación de servicios del 2022, incurren en las causales de anulación previstas por el inciso segundo del artículo 137 del CPACA, esto es, de expedición con infracción de las normas en que debían fundarse, de manera irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, y por contener falsa motivación y realizarse con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió (sic). 9.
Lo anterior por considerar que, aun cuando la calificación integral de servicios en los cargos de carrera de la Rama Judicial tuvo resultado satisfactorio, influye sobre derechos laborales como traslados o la concesión de visto bueno para licencias no remuneradas, entre otros. (índice 2). 3
2.2. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA: 10. Se trata del auto proferido el 12 de abril de 2024 por el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA, mediante el cual rechazó la demanda de la referencia, por considerar que los actos contenidos en el acta de seguimiento del cuarto trimestre de 2022, la calificación de servicios del cuarto trimestre, la calificación integral de servicios consolidada 2022, así como las Resoluciones No. 1 de 2023 y 042 de 2023 no son pasibles de control judicial; señalando que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, los mismos son actos de trámite mas no actos administrativos definitivos, en tanto no generan una situación jurídica nueva para el administrado, pues tan sólo implicaron una apreciación del rendimiento del empleado de carrera administrativa. 11.
Adujo la juez de instancia que, en materia de calificación de servicios de empleados inscritos en carrera administrativa, constituye acto pasible de control judicial aquel acto que producto de la calificación genera una nueva situación para el calificado, como cuando se le desvincula del cargo o se le niega el traslado. (índice 5).
2.3. EL RECURSO DE APELACIÓN: 12. El demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra del auto anterior, solicitando su revocatoria y que en su lugar se continúe el trámite respectivo, al considerar que, si bien los actos de seguimiento trimestral para calificación de servicios son actos de trámite para la conformación la calificación integral de servicios, los mismo fueron evacuados en una misma actuación, dentro de la que se encuentra el acto definitivo de calificación de servicios del año 2022. 13.
Adujo que, contrario a lo considerado en el auto apelado, el acto administrativo que establece la calificación integral o definitiva de un año específico sí corresponde a un acto definitivo, pues con el mismo se establece el puntaje de calificación que no podrá ser modificado y que influye sobre derechos como solicitudes de traslado, licencias no remuneradas, entre otros, los cuales tienen en cuenta el valor final de puntuación (sic).
Por tanto, aduce que, al no poderse discutir la puntuación obtenida al momento de solicitar el derecho sobre el que influye, tampoco es correcto considerar que solo en eventos en que se encuentre en trámite un derecho sobre el que influya, es el momento en que puede considerarse como un acto definitivo (sic). Adujo además que fue el propio Consejo de Estado quien, en sede de tutela. declaró la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que el mecanismo ordinario que procedía en el 4 presente asunto era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
(Índice 8). III. CONSIDERACIONES 3.1. COMPETENCIA 14. Esta Corporación es funcionalmente competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto fechado el 12 de abril de 2024, como quiera que, acorde con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 243 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 el auto que rechace la demanda es apelable.
3.2. PROBLEMA JURÍDICO 15. Tomando en consideración los argumentos expuestos en el escrito de apelación, la Sala determinará si debe continuarse con el trámite procesal, estableciendo si los actos administrativos cuya nulidad se invoca, - Seguimiento 4° trimestre de 2022, Calificación 4° trimestre de 2022, Calificación integral de servicios de 2022, y Resoluciones No. 1 de 2023, proferidos por el Juzgado Primero de Pequeñas Causas Civiles y Competencia Múltiple de Tunja, y la Resolución No. 042 de 2023 de la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, son pasibles de control judicial o contrario sensu, si la demanda debe ser rechazada tal como lo dispuso el a quo en la providencia recurrida.
3.3. RESOLUCIÓN DEL CASO: - De los actos administrativos susceptibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho: 16. Todos los actos administrativos que versen sobre temas de carácter particular y concreto podrán ser objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo contempla el artículo 138 del C.P.A.C.A.: 17.
“ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que 5 se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”. 18.
Por tal razón, toda persona que considere que ha sido lesionada por una decisión expresada por la administración por medio de un acto administrativo que cree una situación jurídica particular, podrá acceder a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de que sea reestablecido los derechos que considera vulnerados y así mismo, ocasionar la nulidad de los actos administrativos de carácter particular expedidos por la administración. 19.
Es así como dentro del ordenamiento jurídico colombiano existen tres tipos de actos, que se pueden calificar según su contenido, en (i) actos administrativos de trámite, que se adoptan por la administración para tomar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un asunto en particular; (ii) actos definitivos, los cuales se caracterizan por decidir directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación administrativa y (iii) actos de ejecución, que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa1 y sin que de ellos pueda surgir situaciones diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado2. 20.
Por lo anterior, por regla general los únicos actos administrativos que pueden ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo son los que toman una decisión final o definitiva de fondo sobre un caso particular, por cuanto contienen una decisión que expresa la voluntad de la administración y que está dirigida a modificar, extinguir o crear una nueva situación jurídica al administrado. 21.
Al respecto el Consejo de Estado ha considerado: 22. “Bajo tal entendimiento, es claro que “los actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los actos definitivos, entendidos como toda manifestación de voluntad3 general o eventualmente, concreta o específica, unilateral4 de quienes ejercen funciones 1 Sentencia del 26 de julio de 2018, M.P. Clara Elisa Cifuentes Ortiz, con No. radicado 2018-00376-00 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, Auto de 21 de abril de 2016, expediente 47-001-23-33-000-2013-00171-01, C.P. William Hernández Gómez. 3 En palabras del Tratadista Luciano Parejo Alonso, “toda manifestación de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por una AP en ejercicio de una potestad administrativa” 4 El Tratadista Jaime Orlando Santofimio, señala que es unilateral porque proviene exclusivamente por una sola vía, que para tal efecto es de la Administración. En el texto, Acto Administrativo publicado por la Escuela 6 administrativas, que crean, reconocen, transmiten, modifican o extinguen derechos y obligaciones5 o situaciones jurídicas subjetivas6.
En tal sentido, únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellas que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que modifican o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo7”. 23.
Ahora bien, en materia de actos administrativos a través de los cuales se califican los servicios de los empleados públicos, y particularmente de las personas que prestan sus servicios a la administración judicial, la jurisprudencia del Consejo de Estado8 se ha pronunciado indicando lo siguiente: 24. “(…) ha sido posición decantada de esta Sección la de considerar que el formulario que contiene la calificación integral de servicios efectuada al evaluado, es un acto de trámite o preparatorio dentro de la actuación administrativa que inicia con tal acto y que culmina con el acto de retiro, de allí que no es pasible de control por parte de esta jurisdicción, igual naturaleza tiene el acto administrativo que contiene la resolución mediante la cual resolvió el recurso interpuesto contra dicho acto de trámite”. 25.
En el mismo sentido se pronunció la jurisprudencia del Alto Tribunal en ocasión anterior, al señalar que: 26. “Dentro de ese marco, la calificación es un acto preparatorio o de trámite9 porque lleva a tomar decisiones al nominador respecto del subalterno, esto es, si continúa al servicio o debe retirarlo. Entonces, como es evidente, la evaluación no define la situación del funcionario o empleado, pero si se constituye en su causa o motivación y por ello conforme a la definición del artículo 50 del C.C.A. al no poner fin a una actuación administrativa -porque luego viene el acto de insubsistencia-, es un acto de trámite”10 27.
Por su parte, la Corte Constitucional acogió tal criterio de tiempo atrás, teniendo en cuenta que en sentencia T-1142 del 200311, al analizar el acto administrativo de calificación de un empleado judicial, concluyó que: Judicial Lara Bonilla, se dice que “el acto administrativo unilateral sometido al control jurisdiccional, es el acto jurídico que al manifestar la voluntad de la Administración está destinado a producir efectos en derecho, pues contiene una decisión de naturaleza administrativa” 5 Conclusión obtenida de la lectura que sobre la Teoría del Acto Jurídico trata diferentes autores como Bonnecasse, Baudry Lacantinerie, Borja Soriano, Eduardo García De Enterría, Jaime Orlando Santofimio, Jaime Vidal Perdomo. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), auto de 6de agosto de 2015, radicación número: 41001-23-33-000- 2012-00137-01(4594-13). 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, 09 de Diciembre de 2019, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, No. Rad. 110010325000201400118600(3818-14) 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección B, Sentencia del 27 de noviembre de 2020, expediente 25000234200020140086901, C.P. César Palomino Cortés. 9 Esta calificación ha sido sostenido reiteradamente por la jurisprudencia de la Sección Segunda.
Al respecto consultar entre otras, Radicación número: 14543. Actor: Carlos Alberto Mendoza Guerra. Demandado: Departamento del Cesar. M.P. Dr. Alberto Arango Mantilla. 10 Sentencia del 20 de marzo de 2014 Radicación Número: 27001-23-31-000-2008-00162-02 (0591-10) M.P. Gerardo Arenas Monsalve 11 M.P. Dr. Eduardo Montealegr Lynett 7 28.
“Entre las actividades administrativas que corresponden a los jueces se cuenta la de calificar o evaluar periódicamente a aquellos de sus subalternos que pertenecen a la carrera judicial. El acto administrativo expedido para este fin es una herramienta de conducción de personal y un mecanismo controlador que permite apreciar el rendimiento, el comportamiento y la calidad del trabajo de los empleados judiciales.
Con la calificación se determina la permanencia o retiro del servidor público, atendiendo al resultado de la evaluación. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el de calificación es un acto de trámite previo a aquel que declara la desvinculación del cargo, decisión ésta que constituye un acto definitivo.” 29. Y más adelante señaló la referida jurisprudencia: 30.
“(…) precisamente, éste último es considerado el acto definitivo contra el cual se puede ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, para impugnar la legalidad del acto definitivo de retiro, permitiendo al actor de esta clase de proceso cuestionar las eventuales irregularidades en que haya incurrido la autoridad administrativa, entre ellas las relacionadas con los motivos que llevaron a la administración a adoptar su decisión.” - Caso concreto: 31.
Descendiendo al caso concreto y a efectos de resolver el problema jurídico planteado, memora la Sala que lo que pretende el demandante es la declaratoria de nulidad de los actos administrativos, contenidos en los siguientes documentos: a) Seguimiento 4° trimestre de 2022, notificado el 30 de marzo de 2023, b) Calificación 4° trimestre de 2022, notificado el 30 de marzo de 2023, c) Calificación integral de servicios de 2022, notificado el 30 de marzo de 2023, d) Resolución No. 1 de 2023; actos proferidos por el Juzgado Primero de Pequeñas Causas Civiles y Competencia Múltiple de Tunja, y, d) Resolución No. 042 de 2023, expedido por la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja. 32.
Observa la Sala que la juez de instancia resolvió rechazar la demanda mediante el auto apelado – del 12 de abril de 2024, por cuanto los actos administrativos demandados no eran definitivos, y, por tanto, no eran pasibles de control judicial. 33. Inconforme con la decisión el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación, planteando como motivo de inconformidad que el acto administrativo que establece la calificación integral o definitiva de un año específico sí corresponde a un acto definitivo, en tanto que en el mismo se establece el puntaje de calificación que no podría ser posteriormente modificado y que influye directamente sobre otros derechos del calificado, como en los casos de solicitudes de traslado, licencias no remuneradas, entre otras. 8 34.
Así las cosas, teniendo en cuenta el problema jurídico planteado en esta instancia, analizadas las pruebas aportadas con la demanda y conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, encuentra la Sala que, contrario a lo considerado por el apelante, en el presente asunto no hay razón para admitir la demanda, y por tanto se dispondrá la confirmación del auto apelado, por las razones que pasan a exponerse 35.
Revisado el expediente observa la Sala que con la demanda se allegó como prueba, copia de los actos demandados, así: a) Acta de seguimiento trimestral de desempeño par empleados judiciales, trimestre 4° del 2022, expedida por la Juez Primero de Pequeñas Causas Civiles y Competencia Múltiple de Tunja. (Doc. 01 índice 2). b) Formato de calificación integral de servicios empleados con funciones jurídicas, del 4° trimestre de 2022, cuyo resultado fue “Satisfactoria”, expedida por la Juez Primero de Pequeñas Causas Civiles y Competencia Múltiple de Tunja.
(Doc. 02 índice 2). c) Formato de calificación integral de servicios empleados con funciones jurídicas, del 2022, cuyo resultado fue “Satisfactoria”, expedida por la Juez Primero de Pequeñas Causas Civiles y Competencia Múltiple de Tunja. (Doc. 03 índice 2). d) Resolución No. 1 del 15 de mayo de 2023, mediante la cual la Juez Primero de Pequeñas Causas Civiles y Competencia Múltiple de Tunja, confirmó la calificación integral consolidada del año 2022 y calificación integral del cuarto trimestre del año 2022, e hizo otras ordenaciones, en relación con la calificación del empleado judicial, hoy demandante, JULIÁN CAMILO RODRÍGUEZ ARIAS.
(Doc. 04 índice 2). e) Resolución No. 042 del 10 de agosto de 2023, mediante la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, se abstuvo de resolver por improcedente el recurso de apelación subsidiario de reposición interpuesto por el hoy actor, contra la calificación integral de servicios del año 2022 efectuada el 30 de marzo de 2023.
(Doc. 09 índice 2). 36. Las pruebas anteriores, permiten concluir a la Sala que, contrario a lo considerado por el apelante, y hallándole la razón a la juez de instancia, los actos administrativos demandados, no constituyen actos administrativos definitivos y por lo mismo no son pasibles de control judicial, como quiera que al tratarse de actos mediante los cuales se realizó la calificación de servicios de empleados judiciales, tal y como lo ha considerado la jurisprudencia del Consejo de Estado, 9 constituyen actos de trámite previos a los que, por ejemplo, declaran la desvinculación del cargo, el cual, sin lugar a dudas, constituye el acto definitivo. 37.
En consecuencia, de acuerdo con las anteriores consideraciones, se confirmará el auto apelado, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Por las anteriores razones la Sala de Decisión No. 6, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 12 de abril de 2024 por el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, REMITIR el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, Firma electrónica FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Ponente Firma electrónica LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Firma electrónica LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA