REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 2 Tunja, 12 de septiembre de 2024 Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Municipio de Paipa Demandado: Gerencia Urbana S.A.S. Expediente: 15238-33-33-003-2023-00158-01 Magistrado Ponente: Luís Ernesto Arciniegas Triana Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 21 de mayo de 2024 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Duitama, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El municipio de Paipa, por intermedio de apoderada presenta demanda dentro del medio de control de controversias contractuales, en contra de Gerencia Urbana S.A.S, pretendiendo se declare la nulidad absoluta del Contrato de Prestación de Servicios N° 126 de 17 de febrero de 2016, cuyo objeto fue “el contratista se obliga a prestar sus servicios profesionales a la gestión misional del proceso referente al aporte de prueba de infracciones de tránsito cometidas dentro del municipio de Paipa Boyacá”.
Como sustento de las pretensiones se dice que se pretende la nulidad absoluta del contrato porque i) se evitó la debida motivación de los estudios previos en cuanto a la forma de pago pues se pasó por alto la propuesta de menor valor presentada por el contratista y se suscribió el contrato con la forma de pago señalada arbitrariamente en los estudios previos, además de haber incurrido en abuso de poder porque se actuó contra expresa prohibición legal, y, ii) al no proceder conforme lo señala el inciso 2 del artículo 45 de la Ley 80 de 1993 cuando se introdujo en el ordenamiento legal la expresa prohibición a partir del 14 de julio de 2017, en cuanto al porcentaje de remuneración máximo 10%.
Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Municipio de Paipa Demandado: Gerencia Urbana S.A.S. Expediente: 15238-33-33-003-2023-00158-01 2 Que hay lugar a establecer el balance del contrato desde el día en que se suscribió el acta de inicio -15 de marzo de 2016-, y hasta antes del día de entrada en vigencia del parágrafo 5 del artículo 7 del C.N.T, frente a la forma de pago propuesta por la demandada en un 39%, y a partir del 14 de julio de 2017 hasta el 6 de febrero de 2020 con una remuneración del 10%. 2.
Trámite procesal Radicada la demanda el 25 de septiembre de 2023 (SAMAI 001, anexo 2) ante los Juzgados Administrativos de Duitama, le correspondió al Juzgado Tercero de esa ciudad, despacho que, mediante auto del 21 de mayo de 2024, resolvió rechazar la demanda al considerar que operó el fenómeno de la caducidad. 3. La providencia impugnada Como sustento de la decisión de rechazo del 21 de mayo de 2024, sostuvo la juez que cuando se pretende la nulidad absoluta o relativa del contrato, el plazo para demandar será de dos (2) años, contados desde el día siguiente a su perfeccionamiento, y cita sentencia de este tribunal para indicar que la oportunidad para demandar la nulidad absoluta del contrato es mientras este se encuentre vigente.
Dijo que, en este caso, entre el Secretario de Gobierno de Paipa, el Representante Legal de la Gerencia Urbana S.A.S, y el Jefe de la oficina de Contratación, se suscribió el contrato N° 126 de 2016, pactando un término de ejecución de 60 meses, quedando perfeccionado el 17 de febrero de 2016. Que el plazo de ejecución empezaba a contarse a partir de la suscripción del acta de inicio, la cual fue suscrita el 15 de marzo de 2016, que conforme las pruebas del proceso no reposa acta de terminación del contrato, sin embargo, obra “informe soporte para Liquidación del contrato de prestación de Servicios 126 del 2016 con la empresa Gerencia Urbana S.A.S”, según el cual el acta de terminación fue suscrita el 15 de marzo de 2021, aspecto reiterado en el hecho tercero de la demanda en el cual la demandante ratifica que el acta de Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Municipio de Paipa Demandado: Gerencia Urbana S.A.S. Expediente: 15238-33-33-003-2023-00158-01 3 terminación del contrato “CPS 126 de 2016”, se suscribió el 15 de marzo de 2021.
Que el contrato que se demanda no estableció cláusula de liquidación, sin embargo, conforme al inciso 5° del artículo 60 de la Ley 80 de 1993, cuando se trata de contratos de prestación de servicios la liquidación no será obligatoria. Descendiendo al caso concreto indicó que, bajo la primera hipótesis de que debe demandarse a partir del perfeccionamiento de contrato, como el Contrato de Prestación de Servicios N°126 de 2016 quedó perfeccionado el día 17 de febrero de 2016, el término de los dos años corrió entre el 18 de febrero de 2016, venciendo el 18 de febrero de 2018, y como la demanda se presentó el 25 de septiembre de 2023, el medio de control esta caducado.
Frente a la segunda hipótesis de que se podrá demandar la nulidad absoluta del contrato mientras se encuentre vigente, por lo que para efectos de la caducidad se debe contabilizar el término de vigencia hasta el momento en que debió liquidarse el contrato o convenio, y que al no existir liquidación del contrato, la fecha que se debe tener en cuenta para determinar el concepto de vigencia, corresponde en este caso a la fecha de su terminación contractual, es decir, el día 15 de marzo de 2021, al haber sido radicada la demanda el día 25 de septiembre de 2023 también opera el fenómeno de la caducidad.
Finalmente dice que “En gracia discusión, sobre la exigencia de liquidación del contrato en comento, encuentra el Despacho que tal y como lo indica la apoderada de la Entidad demandante en el escrito de la demanda, el término para liquidar el contrato feneció el 15 de septiembre de 2023, lo que significa que para el momento de presentación de esta demanda (25 de septiembre de 2023) el contrato ya no se encontraba vigente, afirmación que reitera lo planteado en precedencia por el Despacho, al determinarse que se configura el fenómeno de la caducidad en el presente medio de control” Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Municipio de Paipa Demandado: Gerencia Urbana S.A.S. Expediente: 15238-33-33-003-2023-00158-01 4 II.
DEL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión tomada, la apoderada de la parte demandante interpone el recurso de reposición y en subsidio el de apelación el cual argumenta de la siguiente manera: Dice que los cómputos para demandar la nulidad absoluta del contrato, bajo la regla mientras se encuentre vigente del contrato, parten de una equivocación, en la medida que la demanda la presentó electrónicamente el 15 de septiembre de 2023, fecha en la cual los términos se encontraban suspendidos por disposición del Acuerdo PCSJA23-12089 de 13 de septiembre de 2023.
Dice que la demanda fue presentada dentro del término señalado por el literal j del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, esto es durante la vigencia del contrato. Que más allá de si es exigible o no liquidar un contrato de prestación de servicios profesionales, lo cierto es que hacerlo NO ESTÁ PROHIBIDO, y si se ejerció el derecho de accionar oportunamente no se observa cuál sería el argumento para no dar curso al servicio de administración de justicia. - De la Resolución del recurso de reposición y concesión del de apelación Mediante auto del 15 de julio de 2024, la juez de primera instancia resuelve no reponer su decisión argumentando que aun cuando se tome como fecha de radicación de la demanda el 15 de septiembre de 2013, según la constancia que allega el demandante del envío de esta por correo electrónico, ésta se presentó por fuera de su oportunidad, reiterando los argumentos expuestos en el auto recurrido.
En consecuencia, concede el recurso de apelación para ante esta corporación. Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Municipio de Paipa Demandado: Gerencia Urbana S.A.S. Expediente: 15238-33-33-003-2023-00158-01 5 III. CONSIDERACIONES Se ocupa esta Corporación de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la decisión del A quo de rechazar la demanda dentro del medio de control de controversias contractuales considerando que la demanda se presentó por fuera del término legal. 1.
Competencia Se tiene, entonces, que en el caso que ocupa la atención de la Sala se trata de resolver la apelación contra el auto que puso fin al proceso, como quiera que rechazó la demanda por caducidad, de allí que se ajusta a lo establecido en el numeral 1º del artículo 243 del C.P.A.C.A. Resulta procedente que el recurso de apelación sea desatado por la Sala en tanto que dicha preceptiva fija las pautas en materia del recurso de apelación, tanto de sentencias como de autos, bajo el siguiente tenor: “Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. (…) “Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”.
(…) A su turno, el artículo 62 de la Ley 2080 de 202 que modifica el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, establece: “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2.
El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. 4. El que resuelva el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios. 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 6.
El que niegue la intervención de terceros. 7. El que niegue el decreto o la práctica de pruebas. Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Municipio de Paipa Demandado: Gerencia Urbana S.A.S. Expediente: 15238-33-33-003-2023-00158-01 6 8. Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial.
Parágrafo 1°. El recurso de apelación contra las sentencias y las providencias listadas en los numerales 1 a 4 de este artículo se concederá en el efecto suspensivo. La apelación de las demás providencias se surtirá en el efecto devolutivo, salvo norma expresa en contrario. (…)” Así las cosas, concluye la Sala que en este evento como se rechazó la demanda, es claro que este tipo de decisión encuadra en los numerales 1 y 2º del artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, de ahí que corresponda resolver la alzada.
Corolario de lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 153 ibidem, es competente esta Corporación para estudiar y decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto que rechazo la demanda de la referencia. 2. Planteamiento del problema por resolver Debe la Sala determinar, si la demanda de controversias contractuales a través de la cual se pretende la nulidad absoluta del contrato de prestación de servicios profesionales fue presentada en término. 3.
De la caducidad Sobre el particular, es necesario señalar que el máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo1, frente al presupuesto procesal de la “caducidad”, ha dicho: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador colombiano instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales, no se ejercen en un término específico.
Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley, y de no hacerlo en tiempo perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. El fenómeno de la caducidad busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso.
Por esta razón, la efectividad del derecho sustancial que se busca con su ejercicio puede verse afectada”. 1 Sección Tercera consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio28 de septiembre de 2006 Radicación número: 44001-23- 31-000-2005-00695-01(32628). Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Municipio de Paipa Demandado: Gerencia Urbana S.A.S. Expediente: 15238-33-33-003-2023-00158-01 7 De manera que el fin de la caducidad es el de fijar un tiempo para el ejercicio del derecho y para darle así firmeza a las situaciones jurídicas.
Por su parte y en lo que respecta al medio de control de controversias contractuales, el literal j) – segundo inciso del numeral segundo del artículo 164 del CPACA, que dispone que: “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente.” Resaltado y subrayado fuera de texto. De lo anterior, es evidente para la Sala que el legislador dispuso un término consistente en dos (2) años para el ejercicio oportuno del medio de control de controversias contractuales cuando lo que se pretenda sea la nulidad absoluta o relativa del contrato; término que debe ser contado “desde el día siguiente al de su perfeccionamiento” o “mientras éste se encuentre vigente”.
En palabras del Consejo de Estado: “Finalmente, el medio de control de controversias contractuales para pretender la nulidad absoluta del contrato puede ser presentado dentro de los dos años siguientes a su perfeccionamiento o mientras éste se encuentre vigente, según lo dispone el artículo 164, numeral 2, literal j del CPACA.” Resaltado y subrayado fuera de texto2.
Así mismo, sobre cuándo debe entenderse perfeccionado el contrato estatal, el Consejo de Estado en varias oportunidades ha dicho lo siguiente: “(…) De conformidad con lo dispuesto en la precitada norma, la existencia y el perfeccionamiento del contrato estatal se produce cuando concurren los elementos esenciales del correspondiente negocio jurídico, definidos por el 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 17 de octubre 2023, Radicado No. 25000-23-36000-2022-00308-01, No. Interno: 6994 Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Municipio de Paipa Demandado: Gerencia Urbana S.A.S. Expediente: 15238-33-33-003-2023-00158-01 8 legislador3 como el: “acuerdo sobre el objeto y la contraprestación” (elementos sustanciales) y también que “éste se eleve a escrito” (elemento formal de la esencia del contrato).” Resaltado y subrayado fuera de texto4. 1.
Caso concreto En el caso de marras, se pretende la nulidad absoluta del Contrato de Prestación de Servicios N°126 de 2016, por aparentemente desconocer la propuesta de menor valor y suscribir el contrato bajo una forma de pago arbitraria, pidiendo se le reintegren los mayores valores pagados por el municipio de Paipa a la parte demandada.
Mediante auto de rechazo, la Juez Tercero Administrativo de Duitama señaló que bajo las dos hipótesis establecidas en el literal j) del numeral 2º del artículo 164 del C.P.A.C.A la demanda se presentó fuera del término de los dos años. Por su parte, la apoderada de la parte demandante recurre la decisión alegando que la demanda y sus anexos fue radicada electrónicamente a la cuenta de la oficina de apoyo de Duitama el día 15 de septiembre de 2023 a la 17:01 horas, y que mediante acuerdo PCSJA23-12089 del 13 de septiembre de 2023 a partir del 14 y hasta el 20 de septiembre de 2023, los términos judiciales fueron suspendidos en todo el territorio nacional, por lo que la demanda la presentó en término. Entonces, al advertir la Sala de la constancia del envío de la demanda que allega el recurrente que la misma se presentó el 15 de septiembre de 2023, entra a determinar si la demanda se presentó, o no, por fuera del término de los dos años que establece el CPACA.
Veamos, No cabe duda que la caducidad es una figura jurídica que impide que los asuntos sometidos a consideración de esta jurisdicción, puedan debatirse en cualquier 3 ARTÍCULO 41 de la Ley 80 de 1993: DEL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 30 de julio de 2008, Radicado No. 07001-23- 31-000-1996-00511-01, No. Interno: 15079.
Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Municipio de Paipa Demandado: Gerencia Urbana S.A.S. Expediente: 15238-33-33-003-2023-00158-01 9 tiempo, lo que contraría el principio de seguridad jurídica y permitiría la permanencia indefinida de los conflictos en el tiempo. En tratándose de un asunto de controversias contractuales, el artículo 164 numeral 2, literal j, del CPACA establece: “j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente”. De la lectura de la norma se puede inferir que contiene dos reglas para el cómputo de la caducidad, la general de dos años contados a partir de la ocurrencia del hecho materia de la discusión, y una especial para el caso de la nulidad absoluta del contrato y demás clase de contratos de ejecución instantánea, los contratos que requiere liquidación, los que no requieren liquidación etc.
Bajo la formulación de la pretensión de nulidad absoluta del contrato, el termino de caducidad será de dos años a partir de dos momentos: i) día siguiente al de su perfeccionamiento, y ii) mientras el contrato esté vigente. En ese sentido, primero se contabiliza los 2 años desde el perfeccionamiento, pero si está vigente es posible demandar pese a que haya pasado 2 años desde el perfeccionamiento.
Ahora, se encuentra que el contrato cuya nulidad absoluta se pretende, es de servicios profesionales que conforme con lo establecido en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, y el artículo 217 del Decreto Ley 019 de 2017 no requiere liquidación. Al efecto establece la norma “La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión.” Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Municipio de Paipa Demandado: Gerencia Urbana S.A.S. Expediente: 15238-33-33-003-2023-00158-01 10 Así mismo, la Sala reitera como lo ha sostenido en sus pronunciamientos recientes que los términos para efectuar la liquidación contractual los establece el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, y respecto a la liquidación del contrato de servicios profesionales el artículo 60 de dicha ley, fue modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012 según el cual eximió algunos contratos de ejecución sucesiva del deber de liquidarlos, entre ellos, la modalidad denominada prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, que corresponde a una causal de contratación directa.
Así las cosas, observa la Sala que la demanda en efecto se encuentra caducada, pues el contrato de prestación de servicios profesionales N° 126 de 2016, fue suscrito el 17 de febrero de 2016 según se relata en el hecho N° 1 de la demanda (SAMAI 001 3_RADICACIONDELPROCESO_02_DEMANDA(.pdf) página 3), el termino de ejecución del contrato fue de 60 meses, y del informe soporte para liquidación del contrato de prestación de servicios 126 del 2016 con la empresa Gerencia Urbana S.A.S.5, se determinó que el contrato finalizó el 15 de marzo de 2021, según a letra se estableció: “Que se aclara que el contratista Gerencia Urbana S.A.S entregó en físico en la Secretaria de Tránsito y Transporte del Municipio de Paipa, la totalidad de los expedientes de las FOTO MULTAS; compromiso que se había adquirido el día 15 de Marzo del 2021, mediante Acta de terminación del contrato, entre el Supervisor del contrato y el Representante legal de la empresa Gerencia Urbana S.A.S., por ende en el archivo reposan los 9.456 expedientes de cada comparendo; así se cumple con la totalidad de entrega de la información. (como soporte se anexa copia digital en archivo PDF del Fuid en donde está el ingreso y estado de cada uno de los expedientes: “FUID FOTOMULTAS ACTUALIZADO”).
Así mismo, es importante decir que la fecha de terminación del contrato es el 15 de marzo de 2021, pues también se observa del acta suscrita por la secretaría técnica del comité de conciliación del municipio de Paipa de fecha 9 de junio de 2023, lo siguiente: El Comité de Conciliación del Municipio de Paipa teniendo en cuenta el balance financiero del contrato, dentro del cual se incluye como 5 https://drive.google.com/file/d/1SFKKKfbl3AmVsbfg667nIpvPCS1JIOE1/view Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Municipio de Paipa Demandado: Gerencia Urbana S.A.S. Expediente: 15238-33-33-003-2023-00158-01 11 valor a pagar del Acta de liquidación un total de $316.829.567, 634, así como el informe definitivo soporte para la Liquidación del contrato de prestación de servicios 126 de 2016 con la empresa Gerencia Urbana S.A.S (…) se constató el valor del saldo no facturado, y la aclaración de haberse superado las observaciones hechas en el Acta de Terminación de contrato de fecha 15 de marzo de 2021 respecto de la entrega a satisfacción de los expedientes por parte del contratista GERENCIA URBANA S.A.S al Municipio de Paipa (…)”.
En ese orden, conforme las previsiones del artículo 164 numeral 2, literal j, del CPACA, siguiendo la regla especial de que se puede demandar la nulidad absoluta del contrato estando vigente el mismo, el cual estableció como plazo de ejecución 60 meses contados a partir del acta de inicio, y por tratarse de un contrato que no requiere liquidación, la oportunidad para demandar su nulidad lo era durante la vigencia del mismo, esto es, entre el 15 de marzo de 2016 (acta de inicio) y el 15 de marzo de 2021 (finaliza los 60 meses), de ahí que este último día era la fecha límite para demandar la nulidad absoluta del contrato, por tanto, para el día en que se presentó la demanda 15 de septiembre de 2023, según la constancia que allegó el recurrente de haber enviado el correo electrónico de la misma, ya no estaba vigente el contrato y en ese orden la acción se encuentra caduca.
En síntesis, debe decirse que la caducidad ocurre por la inactividad de quien tiene el deber de demandar en el tiempo permitido para hacerlo, para no perder el derecho de ejercer la acción, y dado que el término dentro del cual era posible ejercer el derecho de acción en este caso correspondía durante la vigencia del contrato, la Sala encuentra que no se hizo dentro de esa regla de vigencia configurándose el fenómeno de la caducidad, y en ese orden es evidente su rechazo, por lo que se confirma la decisión de la juez de primera instancia conforme las razones aquí señaladas.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión N° 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Municipio de Paipa Demandado: Gerencia Urbana S.A.S. Expediente: 15238-33-33-003-2023-00158-01 12 RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR la providencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Duitama del 21 de mayo de 2024, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO. Sin costas en esta instancia.
TERCERO. En firme ésta providencia, envíese el expediente al Juzgado de origen. La providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado