TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ DESPACHO No. 5 MAGISTRADO PONENTE (E): LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Tunja, veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Validez de acuerdo Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Municipio de Tuta Expediente: 15001-23-33-000-2023-00277-001 OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en única instancia, los cuestionamientos del Departamento a la validez del Acuerdo No. 22 de 23 de junio de 20232, expedido por el Concejo Municipal de Tuta. 1.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda3 1. El Departamento de Boyacá solicitó se anule el Acuerdo No. 22 de 23 de junio de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Tuta, con fundamento en que el Concejo Municipal extralimitó sus competencias en la medida en que estableció los salarios y funciones de los funcionarios de la Comisaría de Familia, lo cual es atribución del alcalde y, además, porque tiene competencia es para fijar la escala salarial. 1.2.
Intervenciones 2. El Municipio4 sostuvo que el Acuerdo se expidió para dar aplicación a las leyes 2126 de 2021 y 2294 de 2023; que el concejo municipal no se extralimitó en sus funciones porque es competente para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración a las distintas categorías (Ley 136 de 1994), para la creación, composición y organización de las comisarías de familia (Ley 1098 de 2006); y para la creación del grupo interdisciplinario de la comisaría (Ley 2126 de 2021). 3.
El Agente del Ministerio5 Publico solicitó declarar la invalidez del Acuerdo acusado con fundamento en que el Concejo Municipal se extralimitó en sus funciones al establecer el salario de los funcionarios de la Comisaría de Familia toda vez que su competencia se limita a fijar las escalas salariales y al Alcalde le corresponde establecer los salarios; en que las funciones del Comisario de 1 https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=150012333000202300277001500123 2 Por medio del cual se da aplicación a la Ley 2126 de 2021 y el Artículo 83 de la Ley 2294 de 2023, por las cuales se adopta lo referente a la implementación de las comisarías de familia y se dictan otras disposiciones. 3 Índice 1 Samai 4 Índice 12 Samai. 5 Índice 11 Samai.
Validez de acuerdo municipio de Tuta Expediente: 15001-23-33-000-2023-00277-00 2 Familia están determinadas en la Ley; y en que se invade la competencia del Congreso al establecer los requisitos para acceder al cargo de comisario. 1.3. Trámite procesal 4. Mediante auto de 15 de agosto de 20236 se admitió la demanda; el 23 de agosto7 se publicó el aviso a la comunidad; el 24 de agosto8 se fijó en lista, y el 14 de noviembre9 se resolvió sobre las solicitudes probatorias. 2.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 5. Esta Corporación es competente, de conformidad con el artículo 151-2 de la Ley 1437 de 201110. 2.2. Problema jurídico 6. Corresponde a la Sala determinar si el Concejo Municipal de Tuta al expedir el Acuerdo No. 22 de 23 de junio de 2023, excedió sus facultades al fijar directamente los salarios de los funcionarios de la Comisaría de Familia y establecer sus respectivas funciones. 7.
Advierte la Sala que el Departamento de Boyacá sostuvo que «a quien le corresponde modificar las leyes es al Congreso de la República y no a los Concejales Municipales»; sin embargo, no expuso ningún argumento para poder analizar si el concejo municipal invadió las competencias del Congreso de la República ni explicó en que medida se modificó alguna ley, motivo por el cual, no puede la Sala efectuar el análisis correspondiente, pues solo tiene competencia para pronunciarse respecto de los cargos propuestos en la demanda. 2.3.
Análisis de la Sala 8. A los Concejos Municipales, en los términos del numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política, corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos. 9. De conformidad con el numeral 7 del artículo 315 ibidem, los alcaldes están facultados para señalar funciones especiales para los empleos de sus dependencias, fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, con arreglo a los acuerdos correspondientes. 10.
En los términos del artículo 8411 de la Ley 1098 de 200612, todos los municipios debían contar con al menos una comisaría de familia según la 6 Índice 4 Samai. 7 Índice 9 Samai 8 Índice 10 Samai. 9 Índice 15 Samai. 10 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 11 Vigente para la época de expedición del Acuerdo acusado. 12 Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia. Validez de acuerdo municipio de Tuta Expediente: 15001-23-33-000-2023-00277-00 3 densidad de la población y las necesidades del servicio; y su creación, composición y organización corresponde a los concejos municipales. 11.
Las comisarías estarán conformadas como mínimo por un abogado -quien asumirá la función de Comisario- un psicólogo, un trabajador social o profesional en desarrollo familiar, un médico y un secretario, en los municipios de mediana y mayor densidad de población; y en los municipios donde no fuere posible garantizar el equipo mencionado, estará apoyada por los profesionales que trabajen directa o indirectamente con la infancia y la familia, como los profesores y psicopedagogos de los colegios, los médicos y enfermeras del hospital y los funcionarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. 12.
En virtud del artículo 6 de la Ley 2126 de 202113 los concejos municipales tendrán a su cargo la creación de al menos una comisaría de familia, la cual deberá contar con al menos un comisario y su equipo interdisciplinario. 13. El artículo 12 de la Ley 4 de 1992 estableció que el Gobierno Nacional fija el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, y señala el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.
La Corte Constitucional (sentencia C-315 de 199514) declaró exequible esta norma «siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales». 14.
Por otra parte, este Tribunal ha expuesto reiteradamente15 que la atribución conferida a los concejos municipales para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, comprende únicamente la facultad de establecer en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática tablas salariales por grados, en donde se consignan la asignación o remuneración básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos. 14.1.
Así mismo, esta Corporación16 ha precisado que los concejos municipales, al momento de determinar las escalas de remuneración, deben establecer varios grados para cada uno de los niveles jerárquicos y, a los mismos asignar una consecuencia económica, bien estableciendo un tope máximo, bien un límite inferior y uno superior, en ambos casos, sin sobrepasar lo establecido por el Gobierno Nacional. 13 Por la cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las Comisarías de Familia, se establece el órgano rector y se dictan otras disposiciones 14 Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia de 19 de julio de 1995, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, expediente D-712. 15 Al respecto se pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias: 22 de abril de 2020, sala de Decisión núm. 2, M.P. Dr. Luis Ernesto Arciniegas Triana, núm. único de radicación 15001-23-33-000-2019- 00537-00; 16 de mayo de 2023, Sala de decisión núm. 1, M.P. Dr. Fabio Iván Afanador García, núm. único de radicación 150012333 000 2022 00356 00; 12 de octubre de 2023, Sala de Decisión núm. 3, M.P. Dr. Dayán Alberto Blanco Leguízamo, núm. único de radicación 15001-23-33-000-2022-00020-00; 21 de noviembre de 2023, Sala de Decisión núm. 1, M.P. Dr. Diego Mauricio Higuera Jiménez. 16 Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 2, sentencia de 22 de abril de 2020, M.P. Dr. Luis Ernesto Arciniegas Triana, núm. único de radicación 15001-23-33-000-2019-00537-00.
Validez de acuerdo municipio de Tuta Expediente: 15001-23-33-000-2023-00277-00 4 15. Pues bien, en el sub judice el Concejo Municipal de Tuta en el artículo segundo del acuerdo acusado estableció la planta de personal, indicando la denominación del cargo, su código y grado, el número de cargos y la asignación salarial de cada uno de ellos.
Veamos:
ARTÍCULO SEGUNDO: Establecer la siguiente planta de personal para la Comisaría de Familia del Municipio de Tuta como lo establece el artículo 8º de la Ley 2126 de 2021 y el Artículo 83 de la Ley 2294 de 2023 que modifica el artículo 11º de la Ley 2126 de 2021. 16. No obstante, como se expuso supra los cuerpos colegiados se encuentran facultados para establecer las escalas salariales y, en el ejercicio de esa función tienen dos opciones: fijar un tope máximo o un límite inferior y uno superior.
Por su parte, le corresponde a los alcaldes establecer los salarios de los empleados de las diferentes dependencias del municipio, teniendo en cuenta los acuerdos expedidos por el Consejo Municipal, en donde se fije la escala salarial. 17. La Corte Constitucional, en sentencia C-510 de 1999, precisó que existen competencias concurrentes para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.
Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.
Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional. 18.
En este orden de ideas, como el Concejo Municipal estableció directamente la asignación salarial de los empleados que conforman la planta de personal de la Comisaría, es claro para la Sala que excedió sus facultades constitucionales. DENOMINACIÓN CÓDIGO GRADO N° DE CARGOS ASIGNACIÓN SALARIAL Comisaria de familia 202 6 1 $ 4.540.000 Psicóloga 219 2 1 $ 3.023.000 Trabajadora social 219 2 1 $ 3.023.000 Técnico Administrativo 367 1 1 $ 2.147.000 Nivel profesional Nivel técnico Validez de acuerdo municipio de Tuta Expediente: 15001-23-33-000-2023-00277-00 5 19.
No obstante, como el artículo segundo reguló varios aspectos, esto es: el número de cargos y el nivel y grado de cada empleo, aspectos que deben ser tenidos en cuenta al momento de establecer la remuneración por la autoridad competente, la Sala declarará la invalidez parcial del mencionado artículo, únicamente, en cuanto a la asignación salarial, por no ser competencia del cuerpo colegial. 20.
Ahora, en relación con las funciones, como se indicó supra, compete a los alcaldes señalar las funciones especiales para los empleos de sus dependencias y los concejos municipales están facultados para estructurar las funciones de las dependencias. Esto quiere decir, que los cuerpos colegiados no están facultados para definir las funciones particulares de los empleos, sino que en la medida en que se determine la estructura de la administración municipal podrá fijar las funciones de las dependencias a nivel general. 21.
La Sala observa que en el artículo tercero del acuerdo estableció las funciones para cada uno de los cargos, sin embargo, como algunas de ellas han sido determinadas previamente por el legislador, a través de las leyes 1098 de 2006 y 2126 de 2021, es necesario verificar en cada empleo si el concejo municipal excedió sus facultades o se limitó a señalar aquellas que han sido fijadas por la ley. 22.
En relación con el comisario de familia, se observa que se transcribieron las funciones contenidas en el artículo 13 de la Ley 2126 de 2021 y la prevista en el artículo 98 de la Ley 1098, por tanto, no estableció funciones y, en ese sentido, no procede la solicitud de invalidez. 23. Respecto del psicólogo y trabajador social, el artículo 15 de la Ley 2126, prevé cuales son las funciones mínimas que deben cumplir estos profesionales como miembros del equipo interdisciplinario de la Comisaría, con el fin de garantizar la protección de los derechos de las víctimas de violencia de en el contexto familiar.
El Concejo Municipal, además de indicar dichas funciones estableció otras, lo cual constituye una extralimitación de sus funciones pues no se trata de las funciones de una dependencia, por tanto, se accederá a la petición de invalidez, pero limitada a las funciones de estos profesionales. 24. La misma consecuencia tendrá la definición de funciones del cargo de técnico administrativo, pues a diferencia de los anteriores, no están previstas en la ley y el concejo municipal las estableció, lo que constituye una extralimitación de sus facultades, lo cual es una competencia que radica únicamente en el alcalde, conforme al artículo 315 de la Constitución. 25.
En este orden de ideas, teniendo en cuenta que el Concejo Municipal excedió sus facultades constitucionales al establecer la asignación o remuneración de los empleos de la planta de personal de la Comisaría de Familia y al señalar las funciones especiales, facultades que son de competencia del alcalde, la Sala declarará la invalidez parcial del artículo segundo del acuerdo acusado, únicamente respecto de la asignación salarial allí establecida, y del artículo tercero en cuanto a las funciones determinadas por el concejo municipal respecto del equipo interdisciplinario de la Comisaría de Familia.
Validez de acuerdo municipio de Tuta Expediente: 15001-23-33-000-2023-00277-00 6 En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR la invalidez parcial del artículo segundo del Acuerdo No. 22 de 23 de junio de 2023, expedido por el Municipio de Tuta, únicamente en cuanto a la asignación salarial allí definida.
SEGUNDO: DECLARAR la invalidez parcial del artículo tercero del Acuerdo No. 22 de 23 de junio de 2023, expedido por el Municipio de Tuta, únicamente respecto de las funciones establecidas por el Concejo Municipal para el equipo interdisciplinario que hace parte de la Comisaría de Familia y que no están previstas en la ley.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia al Alcalde, al Presidente del Concejo Municipal y al Personero de Tuta.
CUARTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, archivar el expediente, realizando las anotaciones de ley. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (E) LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA