TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 5 MAGISTRADO PONENTE: NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Tunja, veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandado: Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021-00131-011 OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra sentencia proferida el 5 de diciembre de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo de Duitama, que denegó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Demanda y subsanación2 1. Por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Hernando Mendoza Aparicio solicitó la anulación del oficio de 17 de marzo de 2021 expedido por el municipio de Covarachía, que denegó el reconocimiento de una relación laboral, y el consecuente pago de prestaciones sociales. Pretende que se declare la existencia de esa relación por el periodo comprendido entre el 4 de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2018; que se ordene su reintegro en el cargo que venía desempeñando; que se declare que la relación laboral fue terminada de forma unilateral a pesar de que el demandante “gozaba de fuero de estabilidad laboral y/o ocupacional reforzada por sus condiciones de salud”; que se condene al municipio a reconocer y pagar las acreencias salariales y prestacionales derivadas de la relación laboral3; que se ordene el pago de los aportes a seguridad social que asumió durante el tiempo en que cobró vigencia la relación laboral reseñada; que se ordene el reconocimiento y pago de la sanción prevista en la Ley 361 de 1997; que estos valores sean ajustados conforme al artículo 187 y 192 del CPACA; y que se condene en costas procesales a la demandada. 1 Consulta Link https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=152383333001202100131011500123 2 Índice 03 Samai, primera instancia. Con auto del 8 de octubre de 2021, fue inadmitida la demanda (falta de agotamiento de la actuación administrativa, identificación el acto administrativo censurado, claridad en lo que se pretende demandar) Índice 008 Samai.
Con providencia del 12 de noviembre de 2021, fue admitida la demanda (índice 014 samai) 3 En particular de las: i) vacaciones, ii) cesantías, iii) primas de todo orden, iv) intereses sobre las cesantías, v) bonificación por servicios prestados, vi) auxilio de transporte, vii) auxilio de alimentación, y viii) salarios. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandada Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021- 00131-01 2.
En lo fáctico expuso que prestó sus servicios al municipio en el referido lapso mediante contratos de prestación de servicios; que se desempeñó como operador del camión marca “Hino” de propiedad del municipio; que ejecuto sus actividades de manera personal, directa e ininterrumpida, en el horario establecido y bajo continua subordinación y dependencia; que hacía labores diferentes a las previstas contractualmente y que debía solicitar permiso para asuntarse de sus labores; que el 12 de abril de 2018, sufrió fractura del húmero izquierdo; que las incapacidades no fueron canceladas ni por la EPS ni la ARL, por lo que solicitó al municipio el pago de los honorarios y la devolución de los aportes al sistema de riesgos laborales, pedimento que se resolvió de manera desfavorable; que por lo anterior fue suspendido4 el contrato de prestación de servicios, el 13 de abril de 2018; que culminadas las incapacidades médicas, el 26 de marzo de 2019 se presentó a la alcaldía a fin de continuar sus actividades, pero a través de oficio MC-122-2019, le informaron que el contrato de prestación de servicios CD-PS 012 de 2018 había terminado el 31 de diciembre de 2018, sin que se efectuará la liquidación del mismo5; y que cuenta con un concepto de rehabilitación desfavorable de la EPS. 3.
En lo jurídico6, adujo que el municipio no solicitó autorización para terminar la «relación laboral» conforme a la Ley 31 de 1997, a pesar de conocer sus condiciones de salud, y que su relación con el municipio reúne los elementos de una laboral. Agregó que el acto censurado está viciado de falsa motivación y desviación de poder por cuanto se advierte la existencia de una relación laboral que dejan sin sustento los diferentes contratos de prestación de servicios suscritos.
Contestación de la demanda7 4. El municipio se opuso a las pretensiones de la demanda. Argumentó que entre las partes hubo una relación de prestación de servicios; que solo existió coordinación de actividades entre el supervisor y el contratista; que según las pruebas no se cumplía un horario, y que la terminación del vínculo obedeció al vencimiento del plazo de ejecución del último contrato.
Agregó que el accidente que generó incapacidad ocurrió antes de su vinculación, y formuló excepciones de falta de jurisdicción y competencia, prescripción, presunción de legalidad, culpa exclusiva de la víctima, buena fe, y falta de legitimación en la causa por pasiva. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 4 Acta de suspensión N° 1 de fecha 13 de abril de 2018 suscrita entre la Alcaldesa del municipio de Covarachía y el supervisor de contrato, en la cual se consignó lo siguiente: «que el señor Hernando Mendoza Aparicio presenta incapacidad medica por un término de 15 días fecha inicio 13 de abril de 2018 hasta el 27 de abril de 2018 de acuerdo con la certificación allegada por el Hospital San Antonio de Soata» Índice 019 Samai Anexos primera instancia (6.C.P.S N° 011-2016_Carpetaoriginal) 5 Afirmación de la parte demandante 6 Artículos 1,13,25,29,48,53,54,68 y 222 de la Constitución Política;
Ley 361 de 1997; artículos 16 y 17 Decreto 2177 de 1989; artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 7 Índice 00012 Samai, primera instancia. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandada Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021- 00131-01 5.
Mediante sentencia proferida el 5 de diciembre de 20228, el Juzgado Primero Administrativo de Duitama, denegó las pretensiones de la demanda, luego de referir al marco legal aplicable a la relación laboral encubierta, a la carga de la prueba, y a las reglas de unificación previstas por el Consejo Estado en la sentencia SUJ-025- CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, y de señalar que solo probó la prestación personal del servicio y la remuneración por él. Explicó que no sucedió lo mismo con el elemento subordinación; que el demandante no contaba con un espacio físico en la alcaldía, que no le fueron entregadas prendas, carnet o elementos distintivos de la municipalidad; que, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado, el horario surge de la coordinación necesaria para llevar a buen término el objeto del contrato de prestación de servicios, lo cual no implica la configuración de una relación laboral, y que en el sub judice no se acreditó el cumplimiento de un horario estricto; y que no se probó que el demandante cumpliera órdenes distintas a las de coordinación de actividades, que se le hiciera llamados de atención o que solicitara permisos de manera formal, o que no tuviera autonomía, por lo que no se configuran los requisitos para predicar la existencia de subordinación. Explicó que el Secretario de Planeación (supervisor del contrato) entregaba una programación para que el demandante estableciera cuando ejecutaría los desplazamientos, coordinando con el destinatario del servicio; que el vehículo fue devuelto a la Sociedad de Activos Especiales -SAE- el 30 de julio de 2018, lo que muestra la excepcionalidad de las labores del actor. 6.
En cuanto a la estabilidad laboral reforzada por razones de salud, dijo que el 12 de abril de 2018, cuando estaba en ejecución el contrato N° 012-2018, el demandante sufrió una caída que le generó varias incapacidades entre el 2018 y 2019, lo que llevó al municipio a suscribir acta de suspensión del objeto contractual; que atendiendo la revisión de las historias clínicas y el dictamen pericial de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Boyacá, se infiere que las lesiones en el húmero izquierdo son de origen común y que no son derivadas del accidente acaecido el 12 de abril de 2018, sino que el demandante ya presentaba una fractura «antigua».
Agregó que si bien es cierto que según la Corte Constitucional el municipio debía solicitar autorización para dar por terminado el vínculo laboral, lo cierto es que en el sub judice no se dio por terminado el contrato, sino que este fue suspendido, y que no se acreditó la existencia de nexo causal entre la terminación del contrato de prestación de servicios CD-PS 012 de 2018 y el estado de salud del demandante, pues la causa principal fue el vencimiento del plazo inicialmente pactado, siendo improcedente acceder a la garantía de la estabilidad laboral reforzada. 7.
Dijo que sí se probó que se efectúo el pago de incapacidades médicas desde el 13 de abril de 2018 hasta el 20 de abril de 2019 por parte de la EPS Coosalud y que se encontraba afiliado a la Compañía de Seguros- ARL Positiva, entidades que debían adelantar el proceso de valoración de las lesiones sufridas a fin de 8 Índice 0019 Samai, primera instancia. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandada Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021- 00131-01 determinar su origen y porcentaje de disminución de capacidad laboral, circunstancia que solo ocurrió en curso del proceso, en virtud de la prueba decretada de oficio (dictamen pericial) por parte del Despacho.
Recurso de apelación9 8. Apeló el demandante alegando que sí se acreditó los elementos propios de la relación laboral; que dada su actividad, no podía tener un puesto físico en la alcaldía; que se desconoció lo afirmado por los testigos Carlos Andrés Suescún cuando indicó que el demandante sí apoyaba otras actividades las cuales eran esporádicas, lo cual acredita la realización de otras labores por órdenes de funcionarios de la municipalidad, y María Cleotilde Pita y Sixto Ricardo Mendoza sobre el cumplimiento de horario; que la declaración de Carlos Andrés Suescun está llena de inconsistencias y que su afirmación de que el actor no laboraba de lunes a viernes carece de asidero; que ejecuto labores distintas a las previstas en las ordenes de prestación de servicio (según dan cuenta los informes mensuales); que no fueron actividades esporádicas; que se denota el ejercicio de potestad subordinante, y que se probó que el actor debía tramitar los permisos necesarios para ausentarse del lugar de trabajo. 9.
En cuanto a la estabilidad laboral reforzada reiteró los argumentos expuestos con la demanda y añadió que durante la ejecución del contrato 012 de 2018, se presentó una disminución en la salud del actor, lo cual derivó en la pérdida de la capacidad laboral circunstancia que merece la protección constitucional del demandante y por tanto su reubicación laboral.
Bajo las anteriores consideraciones solicitó se revoque la decisión de instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda. III. CONSIDERACIONES 10. Esta Corporación es competente para resolver el recurso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA. 11. El artículo 320 del CGP10 prevé que el recurso de apelación tiene por objeto «que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por la parte apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión».
Problema jurídico 12. De conformidad con los antecedentes que acaba de precisarse, y en los límites por ellos acotados, corresponde a la Sala determinar si entre el actor y el municipio de Covarachía existió una relación laboral subordinada. 9 Índice 00040 Samai, primera instancia. 10 Aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandada Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021- 00131-01 Análisis de la Sala 13. Dispone el 23 del CST: Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen. 14.
Pues bien: en el sub judice consta que entre el demandante y el municipio se celebró los siguientes contratos, denominados de prestación de servicios: Contrato de prestación de servicios Duración Objeto Interrupción días hábiles MC 011 DE 201611 1/02/2016 a 30/04/2016 (acta de inicio del 1 de febrero de 2016) Prestación de servicios como operador de camión marcha Hino de propiedad del municipio de Covarachía MC 065 DE 201612 4/05/2016 a 31/12/2016 (acta de inicio 4 de mayo de 2016) Prestación de servicios como operador de camión marcha Hino de propiedad del municipio de Covarachía 2 días hábiles CD-PS 018 DE 201713 3/01/2017 a 30/06/2017 (acta de inicio 03 de enero de 2017) Prestación de servicios como operador de camión marcha Hino de propiedad del municipio de Covarachía 1 día hábil 11 Índice 019 Samai Anexos primera instancia (2.C.P.S N° 011-2016_Carpetaoriginal) 12 Índice 019 Samai Anexos primera instancia (3.C.P.S N° 011-2016_Carpetaoriginal) 13 Índice 019 Samai Anexos primera instancia (4.C.P.S N° 011-2016_Carpetaoriginal) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandada Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021- 00131-01 CD-PS 018 DE 2017 (acta de suspensión) Suspensión desde el 1 de junio al 7 de junio de 201714 ------ ------- Adición al contrato CD- PS-018 DE 2017 7/07/2017 a 7/08/2017 Prestación de servicios como operador de camión marcha Hino de propiedad del municipio de Covarachía Sin interrupción CD-PS 086 DE 201715 05/08/2017 a 29/12/2017 (acta de inicio 8 de agosto de 2017) Prestación de servicios como operador de camión marcha Hino de propiedad del municipio de Covarachía Sin interrupción CD-PS 012 DE 2018 02/01/2018 a 31/12/2018 Prestación de servicios como operador de camión marcha Hino de propiedad del municipio de Covarachía Sin interrupción 15.
No existe disenso en cuanto a la prestación personal del servicio, ni en cuanto a la existencia de remuneración, por lo que el debate se centra en el elemento atinente a la subordinación. 16. Como lo han reiterado la Corte Constitucional16 y el Consejo de Estado17, la subordinación es uno de los elementos más importantes para determinar si a un contrato de prestación de servicios subyace una relación laboral, por cuanto refleja la potestad del empleador de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada, ejercer poderes disciplinarios, o exigir la realización de ciertas actividades más allá de la coordinación requerida para desarrollar de forma adecuada el objeto de un contrato. 17.
La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 precisó que la subordinación constituye elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás formas de prestación de servicios, y que la misma corresponde a un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio, por lo que estableció como indicios que permiten determinar su existencia, los siguientes18: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso 14 La referida suspensión se presentó por fallas mecánicas del camión marca Hino que operaba el demandante 15 Índice 019 Samai Anexos primera instancia (5.C.P.S N° 011-2016_Carpetaoriginal) 16 Corte Constitucional.
Sentencia C-154 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. 17 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección “B” Expediente: 25000-23-25-000-2003-00839-011165- 2010. Actor: Roberto Alfonso Chaves Vargas. Demandado: Municipio de Fusagasugá. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Expediente: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz.
Demandado: Municipio de Medellín – Personería de Medellín y otro. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandada Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021- 00131-01 concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi19, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de 19 Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo.
Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandada Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021- 00131-01 sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 18. Precisó también esa Corporación: (Sección Segunda, sentencia de 8 de junio de 201720): (…) quien pretenda la declaratoria de existencia de una relación laboral que subyace de la ejecución de contratos de prestación de servicio, con base en el principio consagrado en el artículo 53 de la Carta Superior de la primacía de la realidad sobre las formas, tiene el deber de probanza a fin de poder quebrantar la presunción que sobre este tipo o modalidad de contrato estatal recae (…) En este orden de ideas, la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de una relación laboral debe encontrar un sustento claro y preciso en la actividad probatoria que la parte demandante dirija a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida, es decir, probando que el contratista careció de autonomía e independencia en desarrollo del objeto contractual (…)” (hemos resaltado). 19.
En el sub judice, asegura el recurrente que -contrario a lo concluido por el a quo- la subordinación se encuentra acreditada en primer lugar, porque, según expusieron los testigos, María Cleotilde Pita y Sixto Ricardo Mendoza, el demandante prestó sus servicios de forma subordinada bajo el cumplimiento de un horario. 20. En la audiencia de pruebas21, se recibió testimonios, así (se transcribe lo pertinente): ❖ María Cleotilde Pita Hernández, secretaria de la alcaldía del municipio de Covarachía para el año 2016, donde conoció al señor Hernando Mendoza Aparicio, expuso: Juez: ¿informe al Despacho si presenció, si tuvo conocimiento de que el aquí demandante cumpliera un horario de trabajo y de ser así que horario de trabajo cumplía el aquí demandante Hernando Mendoza Aparicio? Contestó: los días lunes como es mercado como es costumbre el mercado en este municipio entrabamos a las 7:00 de la mañana hasta la 1:00 de la tarde y de 2:00 de la tarde a 6:00 de la tarde era el horario, de martes a viernes era normalmente de 8:00 a 12:00 y de 2:00 a 6:00 de la tarde, él siempre cumplía su horario porque siempre nos encontrábamos en el pasillo y eso me consta a mí. Juez: ¿precisamente con lo que acaba de mencionar en cuanto al horario, porque se daba cuenta que el demandante cumplía horario si él se desempeñaba como conductor del vehículo cuyas actividades en principio serían externas al edificio 20 Con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, dentro del proceso radicado bajo el número 05001-23- 31-000-2011-01141-01(3604-15). 21 Índice 039 Samai, primera instancia. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandada Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021- 00131-01 del palacio municipal y usted según su versión trabajaba como auxiliar en esa misma administración? Contestó: a ver porque a veces uno se levantaba a darse un recorrido por el palacio fuera para el baño, salía uno y uno lo veía cuando no lo tenían manejando, otra cosa, él traía el informe a ver si yo se los pasaba en limpio en el computador, solo digo con argumentos como se dice.
(…) Juez: ¿sí le consta infórmele al Despacho si alguna vez algún funcionario de la alcaldía llamo la atención o lo requirió por alguna actuación fuera de sus labores o algún requerimiento de tipo disciplinario de la administración municipal hacia el señor Hernando Mendoza Aparicio? Contestó: no señor que yo me hubiera dado cuenta que le hicieran alguna observación delante de los demás compañeros, no señor.
Juez: ¿si le consta informe al despacho si para ausentarse o dejar de cumplir con sus funciones el señor Hernando Mendoza Aparicio debía pedir permiso algún funcionario de la administración municipal? Contestó: en eso si no tengo conocimiento porque cada persona de acuerdo a su labor pide permiso. (…) Apoderada demandante: ¿en respuesta anterior usted manifestó que el señor Hernando Mendoza Aparicio cumplía un horario de trabajo puede indicarnos quien supervisaba ese cumplimiento de horario? Contestó: pues yo la verdad tenía conocimiento que el supervisor, creo en ese entonces era el ingeniero de Planeación. Preguntó: ¿usted sabe o conoce si de pronto el señor Hernando Mendoza Aparicio tenía un trabajo diferente al realizado con la alcaldía municipal? Contestó: no que yo tuviera conocimiento no ❖ Sixto Ricardo Mendoza Aparicio, operador de la retroexcavadora del municipio de Covarachía y quien manifestó ser hermano del demandante, expuso: Juez: ¿sí le consta infórmele al Despacho si durante esos años 2016, 2017 y 2018 en los que se afirma se suscribieron y ejecutaron esos contratos de prestación de servicios el señor Hernando Mendoza Aparicio cumplía un horario de trabajo? Contestó: mire Doctor siempre cumplimos un horario pero como a nosotros nos violan nuestros derechos fundamentales, pues nosotros no tenemos derecho a exigir nada pero nosotros todos los días nos reuníamos, los días martes, miércoles, jueves y viernes nos reuníamos a las 8:00 de la mañana y arrancábamos a cumplir las funciones que nos daba el municipio de Covarachía, a usted le toca ir hacer esto, a usted le toca ir hacer esto y le daban la orden de desplazamiento eso lo hablo por mi porque eso lo hacíamos nosotros.
Juez: ¿informe al Despacho si a usted le consta o de qué manera se enteraba o se enteró que el aquí demandante cumplía un horario de trabajo? Contestó: Doctor porque nosotros nos reuníamos por ejemplo entrabamos a las 7:00 de la mañana nos reuníamos todos, el día lunes hasta las 12:00 de la tarde, luego a las 2:00 de la tarde nos reuníamos y salíamos a las 6:00 de la tarde y el día martes era de las 8:00 de la mana hasta las 12:00 y de las 2:00 hasta las 6:00 y lo único era el viernes que entrabamos a las 7:00 y salíamos a las 2:00 de la tarde.
Juez: ¿sí le consta dígale al Despacho quien controlaba el horario que cumplía su hermano Hernando Mendoza Aparicio? Contestó: el señor de Planeación el ingeniero Carlos Suescun. Juez: ¿cómo se menciona en la demanda que los contratos se ejecutaron en los años 2016 a 2018 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandada Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021- 00131-01 precísele al Despacho si durante esos años usted también trabajo con la administración municipal y de ser así sus afirmaciones comprende esos tres años es decir durante esos tres años usted puede afirmar que su hermano cumplió horario de trabajo? Contestó: yo puedo afirmar porque yo siempre he estado en la Administración municipal yo llevó más de 18 años con interrupción me interrumpen el este y vuelven y me contratan.
(…) estuve contratado desde marzo de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2016 interrumpiendo la contratación. (…) Apoderada demandado: ¿ustedes hablan que debían reunirse y cumplir horario de 8:00 a 12:00 y de 2.00 a 6:00 y algunos días como los lunes de 7:00 a 1:00 y de 2:00 a 6:00 es verdad? Contestó: si correcto. Preguntó: ¿hablo por ustedes en este caso habló por Hermanado, a él le dejaron un espacio o una oficina donde debía presentarse o escritorio o un espacio físico y si es cierto nos puede decir en qué lugar o en que dependencia lo ubicaban para que se ubicara a cumplir horario? Contestó: no no tenía oficina.
Preguntó: ¿el horario donde lo cumplía en un parque? Contestó: si claro. Preguntó: ¿es decir que tenía autonomía para decir su horario? Contestó: si claro era estar pendiente de lo que le manden a uno, a veces estaba en el parque a veces en la oficina y así. ❖ Carlos Andrés Suescun Ballesteros, Ingeniero de la Secretaria de Planeación en el municipio y supervisor de los contratos ejecutados por el demandante, estuvo vinculado con la administración municipal del 2016 a 2018 y adujo: Juez: ¿infórmele al Despacho de qué manera ejecuta sus tareas o labores del objeto contractual por parte del señor Hernando Aparicio? Contestó: el vehículo que el operaba era un vehículo que se había dado en comodato en ese entonces por Estupefacientes con destino al apoyo a los agricultores, entonces lo que se hacía como la secretaria de planeación en ese momento estaba a mi cargo y pues tenía otro tipo de funciones que adelantar en esos momentos supervisión de obras, visitas, asistencia a comité, asistencia a capacitaciones en ese momento se le delegó al almacén municipal la función de recibir las solicitudes que hacia la comunidad de apoyo para mover su cosecha principalmente caña para el trapiche para efectuar la molienda, entonces la comunidad radicaba la solicitud del camión para llevar la caña desde su predio hasta el trapiche y lo que se hacía era a través del almacén quien era quien conocía más a la comunidad y realizarle la programación para que el efectuara ese transporte cuando era requerido por la comunidad.
Juez: esa programación de la que usted acaba de hablar, el demandante Hernando Mendoza la podía cumplir cuando él quisiera al momento que él deseara o debía seguir las ordenes o la cronología que ustedes impartían para el cumplimiento de esas labores. Contestó: lo que pasa es que el municipio de Covarachía es principalmente productor de caña y prácticamente el uso del vehículo era ese apoyo en llevar esa caña hasta el trapiche principalmente entonces la programación se hacía era en tiempos de cosecha porque no todo el año los días del mes hay producción o hay transporte la gente lo que hace es cortarla toda y lo que se hacía era programar uno o un día y medio que se debería llevar desde el sitio de la finca hasta el trapiche.
Juez: debo reiterar la Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandada Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021- 00131-01 pregunta porque no fue contestada (…) Contestó: no al entregársele la programación a él, él determinaba el tiempo que requería y las horas en que hacia los desplazamientos a él solo se él decía que debía ser uno o dos o tres viajes de la finca hasta el trapiche entonces él organizaba con el señor y como había que hacerle el cargue puntualmente con el propietario de la finca era quien coordinaba esa labor con el propietario, esos viajes igual podía ser uno o dos o tres en el día si alcanzaba o solamente uno pues dependiendo de la distancia y la demora que se generara, pero realmente coordinar esa actividad la hacía más con el señor del predio y nosotros simplemente le informábamos que tenía que hacer uno o dos o tres viajes según lo manifestara el dueño del predio para que el los efectuara desde la finca hasta el trapiche.
Juez: que ocurría si el aquí demandante no cumplía con esas órdenes que ustedes le impartían para hacer ese transporte. Contestó: pues abría que reprogramar el viaje pues como le mencionó básicamente la función del conductor básicamente era llegar a la finca esperar que el cargara la caña llevarla hasta el trapiche si había que hacer otro viaje pues volver hacerlo y llevarlo nuevamente hasta allá y sino reprogramarlo para el siguiente día como en algunas ocasiones sucedía teniendo en cuenta las circunstancias de las vías o circunstancias de tipo mecánico inclusive del camión(..) Juez: de acuerdo a la versión del demandante y de algunos testigos contrario a lo que afirma el señor ingeniero se reportaba que todos los días él se tenía que reportar al palacio municipal a las 7:00 u 8:00 de la mañana y que ahí se le impartían diariamente las instrucciones respectivas podría pronunciarse porque esa contradicción entre su versión y la versión de aquí demandante y de algunos de los testigos.
Contestó: no él no tenía que presentarse en ningún tipo de horario inclusive le repito esa coordinación de esas actividades no la efectuaba yo directamente la coordinación de esas actividades de apoyo para quien necesitara ese vehículo lo llevaba el almacenista municipal por esa razón no debía cumplir horario y pues a mí en ocasiones de los desplazamientos del vehículo el almacén hasta que el almacén me enviaba copia de las solicitudes que hacía la comunidad. 21.
Pues bien: para la Sala no se probó el cumplimiento de un horario establecido por el municipio: de las declaraciones de María Cleotilde Pita y Sixto Ricardo Mendoza solo se advierte que él acudía o se «encontraban o se reunían» en el edificio donde funciona la alcaldía de la municipalidad para la ejecución de sus obligaciones contractuales, pero no dan cuenta de la imposición de un horario. 22.
Es, entonces, es acertada la conclusión a que arribó el a quo, en el sentido de que a esas declaraciones no puede reconocerse fuerza probatoria suficiente para demostrar la imposición de horario, no solo por lo antedicho, sino porque no se aportó ningún otro soporte probatorio (comunicaciones individuales o circulares que lo contemplasen o recordasen, o reclamasen su observancia, por ejemplo). 23.
Al respeto el Consejo de Estado22 ha precisado: «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Consejero Ponente William Hernández Gómez, 14 de julio de 2022 Radicado 25002342000 2016 04522 01 (2833-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandada Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021- 00131-01 dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran» 24.
Ahora de las obligaciones contractuales23, se advierte que estas se caracterizan por la independencia o autonomía que tenía el contratista para ejecutar la labor convenida con la entidad contratante, pues de las obligaciones contraídas en los seis contratos que suscribió, se advierte que el demandante podía manejar su propio itinerario, claro está con la coordinación del supervisor del contrato. 25.
Y corrobora lo anterior la declaración del supervisor del contrato (Carlos Andrés Suescun Ballesteros), quien en la misma aseveró que se efectuaba una «programación» con el objetivo que el contratista efectuara con el vehículo a su cargo los desplazamientos que requería la población perteneciente al municipio de Covarachía, y según coordinara con estos. 26.
Por otra parte, al interrogar al demandante frente al cumplimiento del horario, concretamente se le indagó: ¿sí cumplía horario del trabajo informe de cuantas horas era ese horario diario de trabajo?. Contestó: bueno nosotros nos relacionábamos más o menos con el horario de oficina de otros empleados que estaban, pero entonces a veces por ejemplo a yo me tocaba madrugar porque manejar un camión de pronto si necesitaba viajar a Tunja o viajar a San Gil a los sitos lejanos yo me tocaba madrugar, pero cuando yo estaba dispuesto yo me https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=25000234200020160452201110 0103 23 1.
Operar el camión marca Hino de propiedad del municipio de Covarachía, según la necesidad el servicio y servicios pagos en la Secretaria de Hacienda y colaboraciones que preste la administración municipal a la comunidad y/o personas de escasos recursos. 2. Movilizar el vehículo a los lugares donde sea requerido, de acuerdo a las actividades y necesidades presentadas por el municipio a través del supervisor. 3.
Informar cualquier irregularidad o falla del vehículo por escrito de manera inmediata a la entidad. 4. En el evento de requerirse reparaciones por otras personas al vehículo de la entidad, el conductor deberá acompañar permanecer en el vehículo durante su reparación y rendir un informe de todo lo que se haga. 5. Debe informar fechas de mantenimiento preventivo y correctivo del vehículo. 6 informar con anticipación las fechas de los cambios de aceite y lubricantes del vehículo entregada para su operatividad. 7.
Propender por el buen uso y funcionamiento del vehículo. 8. Las demás que se requieran y tengan relación directa con el desarrollo del objeto contratado. 9. Rendir informes oportunos a los entes que los soliciten. 10. Rendir informes mensuales al municipio sobre el desarrollo de las actividades objeto del presente contrato, la omisión del informe será causal de no pago, y el cumulo de dos informes sin presentar será causal de terminación unilateral del contrato. 11.
Obrar con lealtad y buena fe. 12. De conformidad con los estipulado en la Ley 789/2002 cumplir con las obligaciones frente al sistema integral de seguridad social en salud pensiones aportes a la caja de compensación familiar SENA, ICBF, en caso de requerirse. 13. Apoyo en las actividades que ejecute el municipio con el fin de dar cumplimiento a su objetivo misional y de plan de desarrollo, de acuerdo a las ordenes impartidas por el supervisor. 14.
Actividades de apoyo a otras dependencias de la entidad. 15. Las demás que le sean asignadas por el supervisor referente al objeto del contrato y/o dependiendo la necesidad que se requiera. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandada Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021- 00131-01 presentaba los lunes a las 7:00 de la mañana y los otros días a las 8:00 de la mañana. 27.
Ahora, en la declaración que rindió el señor Ricardo Mendoza Aparicio (hermano del demandante), al preguntarle el apoderado del municipio de Covarachía frente al horario establecido para el desarrollo de las actividades contractuales indicó que: ¿el horario donde lo cumplía en un parque?. Contestó: si claro. Preguntó: ¿es decir que tenía autonomía para decir su horario? Contestó: si claro era estar pendiente de lo que le mande a uno, a veces estaba en el parque a veces en la oficina y así (…). 28.
En suma, por este aspecto no queda probada la “continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos”, que exige el CST para estructurar la relación laboral. 29.
Y es que, por demás, el mencionado indicio no es de carácter terminante: también en relaciones extra laborales suele ser necesaria la coordinación de horarios entre contratante y contratista. Ello es lo que suele ocurrir cuando la labor contratada se inserta en un complejo funcional a cargo de la contratante: si se contrata a alguien para que atienda al público, su labor necesariamente deberá cumplirse en los horarios establecidos para que la ciudadanía haga sus trámites en la entidad de que se trate.
Si, para dar otro ejemplo, se contrata a un terapeuta para que atienda pacientes en un hospital, obviamente no se le puede permitir que fije sus horarios, sino que ha de sujetarse a aquellos que resultan impuestos por el funcionamiento integral del servicio médico hospitalario: no podrá suministrar terapias cuando el paciente aún no ha sido objeto de la evaluación médica diaria, que suele llevarse a cabo en la jornada matutina.
Un profesor, obviamente, ha de prestar sus servicios en el horario de escuela, etc. 30. Lo mismo puede decirse del indicio derivado del lugar de labor. Quien atiende al público, quien suministra terapia, quien enseña, han de hacerlo en el sitio de concurrencia del público, en el hospital o en la escuela. Tales indicios, ciertamente, no son inequívocos, pues las circunstancias indicadoras pueden ser propias también de una relación de coordinación, por lo que su presencia no basta para declarar la existencia de una relación laboral subyacente. 31.
Ahora: en cuanto al indicio que podría estructurarse si se demostrara “la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi” -como lo plantea el Consejo de Estado- no halla respaldo probatorio alguno en los testimonios a los que acude la recurrente como fuente de evidencia para probar el hecho indicador (requisito indispensable para que se estructure el indicio).
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandada Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021- 00131-01 32. En efecto: el testimonio de la señora María Cleotilde Pita Hernández no cuenta la forma en que se le impartieron órdenes o la imposición de reglamentos, contrario al preguntarle: ¿si le consta, infórmele al Despacho si alguna vez algún funcionario de la alcaldía llamo la atención o lo requirió pro alguna actuación fuera de sus labores o algún requerimiento de tipo disciplinario de la administración municipal hacia el señor Hernando Mendoza Aparicio?.
Contestó: no señor que yo me hubiera dado cuenta que le hicieran alguna observación delante de los demás compañeros, no señor. 33. En igual sentido, cuando el apoderado del municipio de Covarachía interrogó al señor Ricardo Mendoza Aparicio (hermano del demandante), en cuanto a las órdenes impartidas por algún funcionario perteneciente a la alcaldía del municipio dijo: ¿usted presenció cuando la alcaldesa o el secretario de planeación le impartieron órdenes a su hermano? Contestó: claro porque cuando veníamos a pedir la orden de desplazamiento a donde nos tocaba trabajar el ingeniero le ordenaba en varias oportunidades lo llamaba acá a oficina y le decía bueno Hernando le toca ir a un viaje de caño o un viaje de tabaco por ejemplo mientras que a mí me repartían las órdenes como un y corriente y ahí es cuando yo me daba cuenta y eso que había una guía que le daban a uno donde le dicen lo que debe uno cumplir ( ).
Obviamente, este tipo de instrucciones son las que el contratante debe impartir al contratista, en los términos de la Ley 80/93. 34. Y cuando en la declaración de la señora Yolanda Salazar24 se le preguntó: Juez: ¿el aquí demandante en su intervención sostuvo que las ordenes que recibía de parte de la administración municipal alguna de ellas provenía de la señora alcaldesa informe al Despacho y si eso es cierto que tipo de ordenes le impartió usted en su momento al aquí demandante? Contestó: es totalmente falso, no. 35.
De ese modo, se advierte que la declaraciones no conducen a demostrar la existencia de conductas subordinantes, pues no se llegó a mencionar que le hubieran realizado requerimientos o exigencias al actor sobre la forma de ejecución de sus labores; es decir que no hubo siquiera algún llamado de atención especifico, ni una advertencia por parte del municipio de Covarachía, y lo que si dan cuentan las mismas es que la ejecución contractual se rigió por la coordinación entre la municipalidad y el demandante para cumplir el objeto contractual. 36.
Así las cosas, para la Sala tal y como lo concluyó el a quo no obra prueba documental que demuestre que se ejerció sobre el demandante un poder de dirección o disciplinante, de manera que la prueba testimonial se torna insuficiente para concluir la subordinación o dependencia continuada que alega el recurrente y que en su sentir era fehaciente para demostrar el elemento constitutivo de la relación laboral. 24 Quien fungió como alcaldesa del municipio de Covarachia para el año 2018 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandada Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021- 00131-01 37.
Ahora, alegó el recurrente que desarrolló otras actividades diferentes a las previstas en el objeto contractual, las cuales se ejecutaron en virtud de órdenes impartidas por parte de funcionarios de la alcaldía del municipio demandado y con ello se configura el elemento subordinación. Al respecto, dentro de las obligaciones contractuales previstas en las diferentes órdenes de prestación de servicios suscritas por el actor con la municipalidad, se encontraba prevista: «Actividades de apoyo a otras dependencias de la entidad» y de los informes rendidos por el demandante de manera mensual durante la ejecución contractual, observa la Sala que las actividades desarrolladas todas iban encaminadas al desplazamiento a diferentes veredas o municipios aledaños a Covarachía y si bien ejecutaba otras actividades diferentes a desplazarse con el vehículo que tenia a su cargo, lo cierto es que dentro de las obligaciones contractuales estaba previsto el desarrollo de apoyo a otras dependencias del municipio. 38.
En este orden de ideas, las actividades ejecutadas por el actor se encuentran dentro del ámbito de la coordinación de actividades entre el contratante y el contratista para desarrollar de forma adecuada el objeto contractual y es consecuencia de la obligación de las entidades públicas de vigilar de forma permanente la correcta ejecución de los contratos estatales, de conformidad con el numeral 1 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993; y del deber a cargo de los contratistas previsto en el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 80 de 1993, según el cual, estos deben colaborar “con las entidades contratantes en lo que sea necesario para que el objeto contratado se cumpla y que éste sea de la mejor calidad” y “acatarán las órdenes que durante el desarrollo del contrato ellas les impartan y, de manera general, obrarán con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales, evitando las dilaciones y entrabamiento que pudieran presentarse”. 39.
En consecuencia, las instrucciones suministradas en relación con los lugares donde se debían prestar los servicios no implicaban una sujeción de carácter laboral, sino que formaba parte de la ejecución del contrato estatal. Por tanto, se considera que la parte demandante no cumplió con la carga de la prueba de acreditar que durante la ejecución de los contratos estatales se configuraron todos los elementos de una relación laboral, específicamente la subordinación. En suma, no se acreditó el elemento subordinativo de la relación habida por lo que, siendo deber del juez fallar con base en lo en el proceso alegado y probado, ha de concluir la Sala que los cargos alegados no prosperan. 40.
Recuérdese que la carga de la prueba recae en quien pretende generar un determinado efecto jurídico. Y obsérvese que, según se dejó visto, tal carga no fue debidamente satisfecha en el proceso por la parte actora, quien no pudo desvirtuar la presunción de legalidad que reviste no solo a los actos unilaterales, sino también a los de sujeto plural, como lo son los contratos de la administración, entre ellos el de prestación de servicios que es una lícita herramienta de gestión pública y del que debe demostrarse su desviación hacia la indebida cobertura de relaciones laborales.
En ausencia de esa prueba, no pueden prosperar las pretensiones. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandada Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021- 00131-01 41. Ahora, el recurrente argumentó que se presentó una disminución en la salud del actor, lo cual derivó de una lesión derivada de la ejecución del objeto contractual que ejecutaba en el municipio de Covarachía y la cual ameritaba especial protección de estabilidad laboral reforzada y por ende su vinculación contractual no se podía dar por terminada. 42.
Al respecto, aunque el escrito de impugnación incluye otros argumentos, los mismos no se sustentan de forma renovada respecto de los planteados en la demanda, limitándose a reiterar los que ya fueron estudiados y desechados por la a quo. 43. Ciertamente, nada concretan los mismos contra la argumentación que basó la sentencia apelada, y aun cuando no queda duda de la inconformidad del demandante con lo decidido, no se plantea confrontación alguna frente a las razones jurídicas que soportan lo resuelto.
Entonces, al no plantearse reparos a partir de los cuales pudiera analizarse la solicitada revocación, no puede entrar la Sala a realizar estudio alguno, pues la competencia del juez de segunda instancia está determinada por los reparos concretos que se formule contra la decisión impugnada. 44. En suma: había lugar a desestimar las pretensiones de la demanda y entonces se confirmará el fallo recurrido.
IV. COSTAS Costas en primera instancia 45. En la primera instancia, la A quo se abstuvo de imponer condena en costas. Comoquiera que dicha decisión no fue objeto de recurso, permanecerá incólume. Costas en segunda instancia 46. El artículo 47 de la Ley 2080/2125, adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, dispuso que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Comoquiera que tal circunstancia no ocurrió en el sub judice, no se condenará en costas por esta instancia, sumado a que no se generaron gastos en la alzada. 25 “Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción” Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Hernando Mendoza Aparicio Demandada Municipio de Covarachía Expediente: 15238-33-33-001-2021- 00131-01 V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 5 de diciembre de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo de Duitama, por las razones expuestas.
Segundo. Sin costas en esta instancia. Tercero. En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al Despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso. Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala, en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase, NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.