TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 5 MAGISTRADO PONENTE: NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Tunja, veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Sandra Patricia Rodríguez Peralta Demandado: Ministerio de Educación Nacional-Instituto Colombiano para la evaluación de la Educación Superior, ICFES Vinculado: Departamento de Boyacá- Secretaria de Educación Expediente: 15001-33-33-007-2020-00093-011 OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra sentencia proferida el 30 de noviembre de 2023 por el Juzgado Séptimo Administrativo de Tunja, que denegó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda2 1. Por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Sandra Patricia Rodríguez Peralta solicitó la anulación del reporte de resultados de 26 de agosto de 2019 expedido por el ICFES, por medio del cual se publicó los puntajes de la “evaluación de carácter diagnóstico Formativa” ECDF 2018-20193, y del oficio de 6 de noviembre de 20194, por medio del cual confirmó el puntaje obtenido por la docente y se «negó el ascenso al escalafón docente al Grado 3, Nivel B Maestría» 2.
A título de restablecimiento de derecho, solicitó el ascenso al escalafón docente, se ordene modificar la «evaluación de carácter diagnóstica formativa- ECDF en la modalidad de video con nota de aprobado »; que se reconozca y pague la diferencia entre lo recibido y lo que se le debió cancelar como docente Grado 3, Nivel B, Maestría, con efectos fiscales desde el «4 de septiembre o 7 de noviembre de 2019»; que estos valores sean ajustados e indexados conforme a los artículos 187 y 192 del CPACA, y que se condene en costas a las demandadas. 3.
En lo fáctico, expuso que se encuentra vinculada como «docente oficial» prestando sus servicios en el municipio de Miraflores, escalafonada en el grado 2 nivel B, maestría; que participó en convocatoria con el fin de obtener ascenso a grado 3, Nivel b, maestría; que obtuvo un «puntaje global de 74.76» con anotación de «NO APROBADO»; que elevó reclamación ante el ICFES; que este, mediante comunicación de 6 de noviembre de 2019 denegó lo pedido; y que la decisión no le fue notificada personalmente. 1 https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=150013333007202000093011500123 2 Índice 018 samai, expediente digital primera instancia pdf 002.
Con auto del 27 de noviembre de 2020 fue inadmitida la demanda (concepto de violación- anexos de la demanda) Posteriormente fue admitida con auto 12 de marzo de 2021 (índice 018 sami pdf 8 y 12. 3 Mecanismo para definir ascensos. Reporte que asignó puntaje global a la docente de 75.68 con anotación “No aprobado” negando el ascenso al escalafón docente Grado 3, Nivel B, Maestría 4 Por medio del cual confirmó la decisión que denegó la reubicación salarial del escalafón docente al Grado 3 Nivel B, maestría. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Sandra Patricia Rodríguez Peralta Demandada Ministerio de Educación Nacional y otros Expediente: 15001-33-33-007-2020- 00093-01 4.
En lo jurídico5, elevó cargo de violación a la constitución (arts. 2, 25 y 26) y a ley: dijo que se desconoció los criterios y componentes a evaluar establecidos en la Resolución 0184076 del 29/11/18, así como los principios del art. 29 del Decreto 1278/02; que el ICFES no hizo una ponderación adecuada de algunos instrumentos de evaluación: el video7 no fue evaluado debidamente, se desconoció la autoevaluación de la docente; que no se consignó en la plataforma «Maestro 2025» puntaje alguno por concepto de encuestas; y que el puntaje por evaluación de desempeño no corresponde al debido. 5.
Arguyó que no debe aplicarse la Resolución 018407 de 2018 del Ministerio de Educación, por contradecir lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-675 del 30 de junio de 2005, en cuanto al cumplimiento de los acuerdos suscritos entre el Gobierno Nacional y la Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación; que tanto el ministerio cuanto el ICFES carecían de competencia para reglar la evaluación de carácter diagnostico formativa (ECDF, en adelante); y que hay falsa motivación pues los actos acusados desconocieron el Decreto Reglamentario 1075 de 2015 en cuanto al procedimiento y plazos para la ECDF- III Cohorte, y calificaron como inferior los criterios y sus componentes, lo que no corresponde a la «práctica educativa y pedagógica de la demandante». 1.2.
Contestación de la demanda 6. El Ministerio de Educación8 se opuso a las pretensiones de la demanda. Dijo que conforme a la Resolución 018407 la ECDF está a cargo del ICFES, por lo que se configura su falta de legitimación en la causa. Alegó además la ineptitud de la demanda (por falta de agotamiento de la actuación administrativa frente al Ministerio), inexistencia de la obligación, falta de título y causa, prescripción, caducidad, y buena fe. 7.
El ICFES9 también se opuso. Explicó que la Resolución 018407 estableció las reglas para el desarrollo de la ECDF para ascenso de grado o reubicación salarial de los docentes oficiales, previsto en los artículos 35 y 36 del DL 1278/02, y que en él intervienen las secretarías de educación, los docentes y el ICFES; que la ECDF se realizó conforme al procedimiento establecido y precisó que los criterios utilizados en la ECDF versan sobre la totalidad de los ítems, los cuales son sometidos a verificación estadística; que para el caso de la demandante no se aplicó encuestas a estudiantes, pues no procede para preescolar, básica primaria o para los casos de aula multigrado; que los resultados de la ECDF se publican en la plataforma Maestro 2025, la misma plataforma en la cual la demandante cargó los instrumentos de evaluación; que los instrumentos fueron debidamente evaluados; y que no tiene legitimación en la causa respecto de la evaluación del desempeño. 8.
El Departamento de Boyacá10 igualmente se opuso. Reseñó las actuaciones administrativas realizadas en el marco de la ECDF, y argumentó que de accederse a las pretensiones emitiría el acto administrativo de ascenso mas no el de reconocimiento de prestaciones, específicamente el reconocimiento y pago del retroactivo en razón a que «la modificación de los resultados serán consecuencia de probar y demostrar actuaciones irregulares 5 Convenio 122 de 1964 y 151 de 1978 de la OIT; los artículos 1, 2, 5, 6, 13, 25, 26, 29, 53, 58, 93, 125, 209, 228 y 336 de la Constitución Política;
Ley 4 de 1992, Ley 115 de 1994, Ley 715 del 2001; el Decreto 1278 del 2002; Decreto 1092 del 2012; Decreto 160 del 2014, Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015; Decreto 1757 del 2015; Decreto 1889 del 2015; Decreto 1657 del 2015; Decreto 1751 del 2016. 6 https://www.mineducacion.gov.co/1780/articles-379539_pdf.pdf 7 Ello por cuanto este instrumento, adujo que debió evaluarse conforme a los artículos 9 y 10 de la Resolución 018407 del 29 de noviembre de 2018 y no de la forma unilateral como lo realizó el ICFES, desconociendo la retroalimentación efectuada por los pares y las contradicciones entre las observaciones finales. 8 Índice 021 samai expediente digital primera instancia pdf 017 9 Índice 021 samai expediente digital primera instancia pdf 018 10 Índice 019 samai expediente digital primera instancia. El Departamento de Boyacá-Secretaria de Educación, fue vinculado en calidad de litisconsorte necesario al medio de control en virtud del auto del 22 de octubre de 2021 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Sandra Patricia Rodríguez Peralta Demandada Ministerio de Educación Nacional y otros Expediente: 15001-33-33-007-2020- 00093-01 por parte del Ministerio de Educación Nacional y del Instituto Colombiano para la Evaluación de Educación ICFES».
Alegó falta de legitimación en la causa por pasiva. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 9. Mediante sentencia proferida el 30 de septiembre de 202311, el Juzgado Séptimo Administrativo de Tunja resolvió:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuestas por la Nación -Ministerio de Educación, Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación- ICFES, y el Departamento de Boyacá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda según las consideraciones de esta decisión.
TERCERO: Sin costas en costas en esta instancia. (…) 10. Luego de referir al marco normativo de la evaluación docente para ascenso de grado o reubicación salarial, explicó que en cuanto a los cargos endilgados en contra de la adopción y las reglas del proceso de evaluación concretadas en la Resolución 018407 del 29 de noviembre de 2018, estos no se orientan a desvirtuar la presunción de legalidad de los actos censurados, sino que cuestionan algunos de los parámetros establecidos por el ministerio a través de la misma; y que no hay lugar a declarar la excepción de inconstitucionalidad por cuanto no se advierte que las reglas para llevar a cabo la ECDF desconocieran la Constitución. 11.
En cuanto a los cargos contra los resultados de la ECDF propiamente dichos, hizo referencia a los instrumentos de evaluación y dijo que las encuestas no se aplican a docentes de grados preescolar y de básica primaria, como la actora que el video fue valorado por «pares evaluadores» debidamente seleccionados; que se garantizó la objetividad de la valoración y se atendió el apoyo por parte del grupo estadístico; que los argumentos de la actora respecto de la autoevaluación no sustentan una crítica válida al resultado asignado, y no allega prueba que permita establecer un yerro en la actuación del ICFS; y que en cuanto a evaluación de desempeño, la parte demandante no logró acreditar sus afirmaciones, al no allegar medio de prueba alguno que permitiera concluir que el puntaje asignado no se ajustó a lo debido. 2.1.
Recurso de apelación 12. Apeló la parte demandante12, fundó su inconformidad señalando que los actos acusados desconocieron los criterios y componentes de los acuerdos entre el Gobierno y Fecode, que fueron interpretados restrictivamente; que la ECDF debió atender lo previsto en el artículo 29 del Decreto 1278 de 2002, específicamente los principios de objetividad, confiabilidad y concurrencia, y que con su desconocimiento se denegó la posibilidad de ascenso o reubicación salarial a la demandante; que para el estudio del video debió atender la retroalimentación efectuada por los pares, y revisar las contradicciones entre las observaciones finales de los pares y los comentarios a los ítems evaluados; que frente a la autoevaluación debió respetarse la valoración asignada por la docente, pues «el objetivo es que el educador establezca una calificación frente a su desempeño en las funciones y actividades propias que viene desarrollando»; que no se asignó puntaje por encuestas; y que el valor asignado por evaluación de desempeño no corresponde al que arrojó la calificación por 11 Índice 074 samai, primera instancia. 12 Índice 078 samai, primera instancia. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Sandra Patricia Rodríguez Peralta Demandada Ministerio de Educación Nacional y otros Expediente: 15001-33-33-007-2020- 00093-01 evaluación de desempeño, de manera que el puntaje promedio no corresponde al publicado en la plataforma «Maestro 2025 » 13.
Arguyó que los actos administrativos censurados se expidieron bajo una reglamentación que no corresponde a la «práctica educativa y pedagógica de la demandante». Aseveró que la demandante cumplió los requisitos legales para obtener el ascenso al Grado 3, Nivel B, Maestría, conforme a los lineamientos de la «ECDF-III COHORTE ». Y que el ascenso y la reubicación de la demandante se debe efectuar con efectos fiscales desde el «4 de septiembre de 2019 o desde el 7 de noviembre de 2019», atendiendo el cumplimiento de los requisitos exigidos para la ECDF.
Finalmente solicitó se revoque la decisión del a quo y que no se conde en costas en esta instancia. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 14. Esta Corporación es competente para resolver el recurso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA. 3.2. Cuestión Previa- Impedimento 15. La Magistrada Titular del Despacho núm. 1 manifestó su impedimento para conocer del proceso de la referencia, por actualización de la situación prevista en el numeral 1 del artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, con fundamento en que «el Juez de primera instancia, respecto de la suscrita, se encuentra dentro de los vínculos que prevé el artículo 130-1 del CPACA». 16.
El artículo 130-1 de la Ley 1437 establece “Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: 1. Cuando el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, hubieren participado en la expedición del acto enjuiciado, en la formación o celebración del contrato o en la ejecución del hecho u operación administrativa materia de la controversia. […] 17.
Verificada la sentencia proferida en primera instancia, para la Sala resulta patente la configuración de la causal invocada, motivo por el cual se aceptará el impedimento y se separará del conocimiento del presente proceso. 3.3. Problema jurídico 18. Correspondería a la Sala examinar y evaluar los argumentos de los recursos, a fin de determinar la decisión a adoptar.
Sin embargo, como se verá en seguida, la parte demandante no presentó reparos concretos frente a las consideraciones del a-quo, que viabilicen su estudio de fondo. 3.4. Análisis de la Sala 19. El artículo 320 del CGP13 prevé que el recurso de apelación tiene por objeto «que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por la parte apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión». 13 Aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Sandra Patricia Rodríguez Peralta Demandada Ministerio de Educación Nacional y otros Expediente: 15001-33-33-007-2020- 00093-01 20. Así que el recurso de apelación, en cuanto mecanismo de control de las decisiones judiciales, no constituye una nueva primera instancia. En esa medida, la carga de sustentación que incumbe cumplir a la parte recurrente no se satisface con la simple reiteración de las razones expuestas en la primera instancia. 21.
El Consejo de Estado ha precisado de manera reiterada8 que el recurrente debe exponer con claridad las razones de su inconformidad con las motivaciones y conclusiones de la providencia que ataca, las cuales serán la base de estudio para la decisión del ad-quem, quien no puede realizar un nuevo estudio de fondo sobre las pretensiones de la demanda. 22.
En ese sentido, en providencia de 17 de mayo de 2022 indicó: En efecto, en sentencia de 13 de marzo de 20139 la Sala, con argumentos que aquí se prohíjan, manifestó: “Sobre el punto de la sustentación del recurso de apelación, esta Corporación ha precisado lo siguiente: Si bastara al recurrente afirmar en todos los casos, al impugnar una decisión judicial, que se atiene a lo afirmado y sostenido en el curso de la instancia, sobraría en absoluto la exigencia perentoria contenida en el inciso segundo del artículo 212 del C.C.A. La necesidad de que el recurrente aporte argumentos en contra de los fundamentos del fallo apelado, los cuales constituyen la base de estudio de la decisión de segundo grado, es reafirmado por el inciso subsiguiente al sancionar con la deserción del recurso la omisión del requisito en estudio.
Al no haber expuesto el recurrente las razones que motivaron su disconformidad con las motivaciones y conclusiones de la sentencia que puso fin a la primera instancia, no le es permitido al ad quem hacer un nuevo estudio de fondo acerca de las pretensiones invocadas, sin incurrir en palmario quebranto de la norma procedimental que exige la debida sustentación del recurso de apelación.” (Sentencia de 6 de junio de 1987, Exp: 338, C.P.: Dr. Samuel Buitrago Hurtado). 23.
De igual forma, en providencia de 14 de abril de 202310, reiteró que «quien recurre una providencia judicial está obligado a desarrollar una carga argumentativa dirigida a controvertir los fundamentos expuestos por el juez para negar o acceder, en el curso de un proceso, a una determinada solicitud presentada por cualquiera de los extremos; por lo anterior, se ha dicho que el deber de sustentación del recurso no se suple por la mera manifestación de discordia con la providencia recurrida o con la solicitud para que se revoque». 24.
Pues bien: revisado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante se advierte que no formuló reparos concretos a lo decidido por el a quo, pues se limitó a repetir los argumentos que ya fueron estudiados y resueltos en la sentencia de primera instancia. 25. Efectivamente, de la lectura de la demanda específicamente en el acápite intitulado «concepto de violación» se constata que allí ya fueron planteados los mismos argumentos que posteriormente fueron estudiados y definidos por el a quo, y que se repite ahora ante la segunda instancia en su versión primigenia, sin objetar la desestimación que de ellos hizo el a quo. 26.
Insiste la demandante en que la evaluación de carácter Diagnóstico formativa-ECDF- no atendió los instrumentos de evaluación (video, autoevaluación, encuestas), cuestiona la facultad del Ministerio de Educación y Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Sandra Patricia Rodríguez Peralta Demandada Ministerio de Educación Nacional y otros Expediente: 15001-33-33-007-2020- 00093-01 del ICFES para diseñar y desarrollar la evaluación en comento, y reitera que el ascenso y la reubicación de la demandante se deben efectuar con efectos fiscales desde «4 de septiembre de 2019 o desde el 7 de noviembre de 2019 » 27.
En este orden de ideas, resulta evidente que la parte apelante no refutó ninguno de los argumentos que esgrimió el a quo, por lo que, en ausencia de reparos idóneos a la providencia impugnada, la Sala desestimará las pretensiones del recurso y confirmará lo decido en primera instancia. IV. COSTAS 28. El artículo 47 de la Ley 2080/2114, adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, dispuso que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Comoquiera que tal circunstancia no ocurrió en el sub judice, no se condenará en costas por esta instancia, más aún porque no se generaron gastos en la alzada. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por la Magistrada Laura Patricia Alba Calixto, para conocer del proceso de la referencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 30 de septiembre de 2023 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Tunja.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia CUARTO: REMITIR, por conducto de la Secretaría de la Corporación, el expediente del proceso de la referencia al Juzgado de origen, una vez ejecutoriada esta providencia, realizando las anotaciones de ley. Notifíquese y cúmplase, NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado (Con impedimento) LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA. 14 “Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”