REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 1 MAGISTRADA PONENTE: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, diez (10) de julio de dos mil veinticuatro Decide la Sala la impugnación que formuló la parte accionante contra la sentencia proferida el 12 de junio de 2024, a través de la cual el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja declaró la improcedencia de la acción. I.
ANTECEDENTES DEMANDA1 Solicitud de cumplimiento 1. El señor José Amado López Malaver, actuando en nombre propio, presentó demanda para el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos (art. 146 CPACA), con el objeto de “ordenar perentoriamente al Sr. Alcalde Municipal de Toca GERMAN ALONSO BECERRA LOPEZ (sic), el debido respeto y cumplimiento a las expresas prohibiciones señaladas en el Decreto 2759 de 1997 aquí invocado, en lo a que (sic), de inmediato deben ser retiradas, de la totalidad de monumentos, divisiones del territorio o placas instaladas en bienes públicos u obras pertenecientes a la Nación, el Departamento, Distrito o Municipio de entidades oficiales o semioficiales, aquellos elementos que hagan alusión a nombres de personas vivas o destinados a recordar la participación de los funcionarios en ejercicio en la construcción de dichas obras”.
Fundamentos fácticos 2. La parte demandante señaló que, en los últimos tiempos, los administradores municipales de Toca han colocado placas con sus nombres, los de sus esposas o compañeras y los de funcionarios “en cuanta instalación locativa pública municipal existe”. 1 Archivo 1 del expediente electrónico, documento “003ED_DEMANDA_ACCIONDECUMPLIMIENTO” (anotación 2 Samai – primera instancia).
ACCIONANTE: JOSÉ AMADO LÓPEZ MALAVER ACCIONADO: MUNICIPIO DE TOCA REFERENCIA: 15001-33-33-005-2024-00088-01 ACCIÓN: CUMPLIMIENTO TEMA: RETIRO DE PLACAS Y MONUMENTOS CON ALUSIONES A FUNCIONARIOS – INDEBIDO AGOTAMIENTO DE REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-005-2024-00088-01 Sentencia de segunda instancia 2 3.
Se refirió al Decreto 2759 de 1997 e indicó que la parte accionada se ha negado a darle cumplimiento porque “hasta la fecha NO fueron retiradas en debida forma tales placas o monumentos clara y expresamente prohibidos por la Ley”. 4. Reseñó que el 11 de marzo de 2024 solicitó al alcalde y al concejo municipal el retiro de las placas con nombres de personas vivas.
Agregó que en ambos casos la respuesta fue positiva, pero “a la fecha de hoy las placas y monumentos permanecen en igual condición de siempre, sin haber sido retirados como lo ordena la Ley”. Fundamentos de derecho 5. La parte actora citó el artículo 87 de la Constitución, las Leyes 393 de 1997 y 1437 de 2011 (art. 144), y el Decreto 2759 de 1997.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 6. El juzgado de primera instancia tuvo por no contestada oportunamente la demanda. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA2 7. El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante sentencia proferida el 12 de junio de 2024, resolvió: “(…)
PRIMERO: Declarar improcedente la acción de cumplimiento de la referencia, conforme lo expuesto. (…)” (Resaltado del texto original) 8. El despacho citó el artículo 1.º del Decreto 2759 de 1997 y explicó que el Consejo de Estado ha considerado improcedente la acción de cumplimiento para solicitar su aplicación, debido a que el interesado cuenta con otro mecanismo judicial, que es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 9.
Adujo que, según la jurisprudencia, la instalación de placas conmemorativas o de monumentos destinados a recordar la participación de funcionarios en ejercicio está precedida por una actuación administrativa que así lo autoriza, la cual puede consolidarse en un acto administrativo escrito o verbal. 10. Sostuvo que se infiere de las pruebas que la instalación de las placas conmemorativas tuvo su origen en decisiones de la Alcaldía Municipal de Toca, entonces, “para se procediera al análisis de la pretensión del retiro de las placas sería necesario adentrarse en el examen de la legalidad de la actuación administrativa que las antecedió y ello, -como se dijo-, escapa a la órbita de este juez constitucional”. 11.
Concluyó que, por ende, la acción era improcedente, teniendo en cuenta además que la demanda no alegó la configuración de un perjuicio irremediable. 2 Archivo 13 (sic) del expediente electrónico (anotación 13 Samai – primera instancia). Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-005-2024-00088-01 Sentencia de segunda instancia 3 IMPUGNACIÓN3 12.
El accionante impugnó oportunamente la sentencia. 13. Hizo alusión al derecho al acceso a la administración de justicia y refirió que, en virtud del principio de oficiosidad, “la presentación de las acciones, sólo requiere de una narración de los hechos que las originan, el señalamiento de las circunstancias que se considera violentadas, sin que sea necesario formalidades expresas ni la identificación de no ser posible, de la persona autora de la amenaza o agravio”, ya que el juez debe interpretar y ajustar la solicitud de amparo. 14.
Indicó que las “acciones de control” se rigen por los principios de oficiosidad e informalidad y “no pueden ser inadmitidas y denegadas con base en argumentos de tipo formalista o en factores que pueden ser fácilmente superados por decisiones del propio juez constitucional”. 15. Reiteró en que la sentencia de primera instancia se apartó de los parámetros constitucionales, ya que “de manera automática y sólo teniendo en cuenta la denominación de la acción que hizo la parte accionante, optó por inadmitirla indebidamente”. 16.
Citó el artículo 90 del CGP e insistió en que el juez debía adecuar la demanda a la acción que correspondiera, para lo cual invocó el principio iura novit curia. 17. Esgrimió que en el expediente no había prueba de actuación administrativa alguna y que el juicio de legalidad sería “desgastante, inconducente e inoficioso, pues finalmente, igual, se deberá llegar al debido cumplimiento normativo aquí reclamado”. 18.
Redundó en que la sentencia no definió la situación, que los fallos inhibitorios deben ser excepcionales y que es obligación del juez corregir e impulsar los procesos. 19. Indicó que en este caso no se configura un hecho superado debido a que la administración municipal no ha retirado todas las placas que existen en la localidad. II.
CONSIDERACIONES ANÁLISIS DE LA SALA DE DECISIÓN 20. La impugnación se centra en tres argumentos, a saber: (i) que en virtud del derecho al acceso a la administración de justicia y los principios de oficiosidad, informalidad y iura novit curia, el juez debió adecuar la demanda para darle el trámite que correspondiera y ordenar el cumplimiento del mandato que indica la demanda;
(ii) que no hay prueba de una actuación administrativa que contenga un acto demandable y que, en todo caso, el juicio de legalidad tendría el mismo 3 Archivo 13 (sic) del expediente electrónico (anotación 15 Samai – primera instancia). Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-005-2024-00088-01 Sentencia de segunda instancia 4 resultado que esta acción; y (iii) que no se configura un hecho superado debido a que la administración municipal no ha retirado todas las placas que existen en la localidad. 21.
Estos razonamientos parten de un presupuesto fundamental y común, que es la observancia de los requisitos legales para que la acción pueda decidirse de fondo. Sin embargo, el Tribunal encuentra que el accionante no agotó debidamente el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia y, por ende, la demanda debió rechazarse. 22.
Al respecto, el artículo 8.º de la ley de la acción de cumplimiento, en concordancia con el artículo 161-3 del CPACA, prescribe como requisito para demandar “que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. 23.
El Consejo de Estado ha señalado que, para agotar este requisito, el accionante debe elevar “una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”4, lo cual implica la citación precisa del mandato presuntamente incumplido5. Por ende, aunque la petición no esté sujeta a formalidades especiales, su alcance y finalidad deben ser claras y precisas para que el silencio o la negativa de la entidad configuren su renuencia6. 24.
En este sentido, cuando se está ante una obligación de no hacer, es de la naturaleza de la actuación que la solicitud identifique tanto el mandato que obligaba a la Administración a abstenerse de actuar, con sus características, como las circunstancias que presuntamente configuraron el incumplimiento cuya corrección se exige a través de la acción constitucional. 25.
En otras palabras, una solicitud genérica que no individualice el mandato imperativo e inobjetable, o los hechos concretos que constituyen su incumplimiento (en el caso de obligaciones de no hacer, la acción que contraviene la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo), no es apta para constituir en renuencia a la entidad correspondiente. 26.
En este caso, el accionante considera que el Municipio de Toca incumplió el Decreto 2759 de 1997, cuyo contenido es el siguiente: “(…) Artículo 1º. El artículo quinto (5º) del Decreto 1678 de 1958 quedará así: 4 C.E., Sec. Quinta, Sent. 2020-00563, mar. 11/2021. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 5 C.E., Sec. Quinta, Sent. 2020-00270, sep. 23/2021.
M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 6 Ver, por ejemplo: C.E., Sec. Quinta, Sent. 2024-00116, may. 23/2024. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra: “(…) para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así. Basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. // En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia» o cuando no se señala de manera precisa la disposición que consagra el deber que se reclama.
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano». (…)” Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-005-2024-00088-01 Sentencia de segunda instancia 5 ‘Los Ministerios del Despacho, Gobernadores y Alcaldes quedan encargados de dar estricto cumplimiento a lo dispuesto en la legislación vigente para prohibir en adelante la designación, con el nombre de personas vivas, de las divisiones generales del territorio nacional, los bienes de uso público y los sitios u obras pertenecientes a la Nación, los Departamentos, Distritos, Municipios o a entidades oficiales o semioficiales.
Igualmente, prohíbese la colocación de placas o leyendas o la erección de monumentos destinados a recordar la participación de los funcionarios en ejercicio, en la construcción de obras públicas, a menos que así lo disponga una ley del Congreso; Parágrafo único. Las autoridades antes indicadas podrán designar con el nombre de personas vivas los bienes de uso público a petición de la comunidad y siempre que la persona epónima haya prestado servicios a la Nación que ameriten tal designación.’ Artículo 2º.
El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición. (…)” 27. En este contexto, el accionante elevó una petición al alcalde y al concejo del Municipio de Toca con la siguiente pretensión (cabe anotar que el demandante no aportó el oficio, sino que lo transcribió en la demanda): “(…) PRIMERO.- Habiendo quedado demostrado y suficientemente probado el flagrante y abierto desacato o violación a normas prohibitivas con fuerza material de ley, por total desatención y/o incumplimiento de claras y expresas contravenciones por parte de funcionarios del Municipio de TOCA;… (sic) solicito, para que en un término no superior aquel señalado en el Artículo 144 del CPACA de 15 días (sic) y en estricto obedecimiento al Decreto Nacional No. 2759 de 1997 que modificó el artículo 5º del Decreto 1678 de 1958, para de tal manera evitar tener que acudir a estrados judiciales con tal propósito; disponer lo pertinente para de inmediato, proceder al retiro en el TOTAL de obras públicas de entidades oficiales o semioficiales, de las existentes placas y/o monumentos destinados a recordar la participación de funcionarios, exfuncionarios o nombres de personas vivas, en la construcción de tales obras públicas.
NOTA ACLARATORIA: Debo hacer claridad, bajo el estricto contexto normativo anterior, que la esencia misma de mi fundada y legítima solicitud, NO hace referencia a los nombres de PLINIO MENDOZA NEIRA (Parque Principal) - PLINIO RICAURTE MORENO (Escuela de cuatro esquinas) MAGDA FABIOLA MOYANO MARTINEZ (sic) (Casa de la Cultura) honor de figuración allí más que merecido, en virtud a la indudable e indiscutible contribución para con nuestra municipalidad y por lo demás ya desaparecidos; razón por la que se solicita, disponer lo pertinente, para que en los monumentos y placas tan solo sean RETIRADOS, en obedecimiento a la normatizada y expresa prohibición, aquellos nombres de personas vivas, o de funcionarios o exfuncionarios públicos en ejercicio en la construcción de tales obras públicas, a menos que éstos demuestren haber costeado de su propio recursos personal, los valores de ejecución de las obras y se hubiesen desempeñado en tales cargos públicos municipales SIN HABER RECIBIDO salarios durante su desempeño. (…)”7 (Resaltado del texto original) 28.
Lo anterior expone que el accionante no individualizó las placas y monumentos que considera que incumplen el Decreto 2759 de 1997, más allá de 7 Archivo 1 del expediente electrónico, documento “003ED_DEMANDA_ACCIONDECUMPLIMIENTO”, p. 6 (anotación 2 Samai – primera instancia). Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-005-2024-00088-01 Sentencia de segunda instancia 6 excluir las que se encuentran en tres lugares específicos del municipio.
Incluso, la parte final de la petición condiciona su pretensión teniendo como referencia los recursos con los que se financió la obra pública. 29. La solicitud así presentada no permite entender satisfecho el requisito de constitución en renuencia por tres razones relevantes. En primer lugar, lo genérico de la pretensión impide al juez verificar que la entidad (que se pronunció accediendo a ella) se ratificó en el desacato a un mandato imperativo e inobjetable en concreto, es decir, respecto de placas o monumentos específicos. 30.
Ni en sede administrativa ni en este proceso se determinaron cuáles eran las leyendas, obras o nombres incluidos en las placas, para efectos de constatar que la restricción que contiene el Decreto 2759 de 1997 se hubiera inobservado. Esto cobra mayor relevancia al evidenciar que dicha norma no contempla una prohibición absoluta, ya que plasma como excepciones que la persona homenajeada no esté viva, que exista una ley que permita recordar la participación del funcionario respectivo, o que la iniciativa provenga de la comunidad y se refiera a una persona que haya prestado servicios a la Nación que ameriten tal designación. 31.
En segundo lugar, la solicitud que formuló el accionante alude indiscriminadamente a las placas y monumentos de obras públicas de entidades oficiales o semioficiales de la localidad; sin embargo, el mandato contenido en el Decreto 2759 de 1997 no es imperativo e inobjetable frente a los elementos que fueran instalados por otras entidades públicas o por personas de derecho privado.
Así las cosas, al desconocer si la obligación derivada del acto en mención estaba en cabeza del alcalde, no puede calificársele a este de renuente. 32. En tercer lugar, solo podría considerarse que existió renuencia dentro del ámbito de vigencia del Decreto 2759 de 1997 (desde el 14 de noviembre de 1997), teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda únicamente se fundamentan en esa disposición. No obstante, la petición no identificó la fecha en que se realizaron las obras respectivas, a efectos de verificar si su edificación o instalación se produjo cuando ya era exigible la norma.
Este defecto es predicable incluso si se admitiera que el accionante también reclamó el cumplimiento del Decreto 1678 de 1958, tomando como punto de referencia su fecha de expedición (30 de agosto de 1958). 33. En suma, la falta de especificidad de la solicitud no permite verificar en concreto que el alcalde municipal se reafirmara en el incumplimiento de un mandato imperativo e inobjetable que fuera aplicable a las placas y monumentos que todavía existen en el municipio8. 8 Ver, por ejemplo: C.E., Sec.
Quinta, Sent. 2021-00058, jul. 29/2021. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra: “(…) Finalmente, en cuanto a la pretensión de los accionantes atinente a que se ordene el retiro de las placas en todos los municipios de Colombia donde aparezcan los nombres de los presidentes en cuyos periodos llevaron a cabo dichas obras desde el año 1997, la Sala considera que es incierta, indeterminada y carente de prueba, y en todo caso, se reitera, como ha sido la posición mayoritaria de la Sala, el retiro de placas que contienen nombres de funcionarios deviene en improcedente por cuanto existen otros medios de defensa judicial para controvertir los actos y actuaciones que permiten y autorizan la instalación de ese tipo de distintivos.
(…)” Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-005-2024-00088-01 Sentencia de segunda instancia 7 34. En consonancia con esto último, la Corporación resalta que las consecuencias de los anteriores defectos son apreciables en este caso con las manifestaciones de las partes. Por un lado, el alcalde municipal de Toca expuso lo que sigue al responder la solicitud de cumplimiento que presentó el demandante: “(…) A LAS PRETENSIONES PRIMERO: que la Administración Municipal de Toca hizo un recorrido por cada una de las obras y tomo (sic) registro fotográfico de las placas allí instaladas, el cual se le enviara (sic) adjunto al peticionario.
SEGUNDO: que el señor alcalde municipal ordeno (sic) el retiro de las placas que reposan en cada una de las obras (…)” (Subraya fuera del texto original) 35. Asimismo, en el curso de la primera instancia el municipio allegó un documento con fotografías de placas que fueron retiradas de varias obras de la localidad9. No obstante, el accionante radicó un memorial en el que indicó que todavía hacían falta otras por retirar y aportó fotografías de tres de ellas, aclarando que “son de tan solo algunas, de las placas existentes dentro del territorio municipal de TOCA”10. 36.
Es este orden de ideas, de abordarse de fondo el asunto, si eventualmente fuera procedente acceder a las pretensiones de la demanda, no sería posible impartir una orden concreta al Municipio de Toca para el cumplimiento del Decreto 2759 de 1997, ya que, como puede observarse, ni siquiera existe certeza de cuántas y cuáles placas o monumentos, de los que actualmente siguen instalados, desatienden el mandato que impone dicha norma. 37.
El artículo 12 de la Ley 393 de 1997 establece que el incumplimiento del requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia conlleva el rechazo de la acción, al margen de que se declare en la etapa de admisibilidad de la demanda o en el fallo. Por ese motivo, la Sala de Decisión modificará la sentencia de primera instancia para aplicar la consecuencia en mención11, conforme ha sido la posición del Consejo de Estado en estos eventos12, lo cual también evita que se predique la existencia de cosa juzgada frente al asunto objeto de debate13.
COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA 9 Anotación 11 Samai. 10 Anotación 12 Samai. 11 Ver, por ejemplo: C.E., Sec. Quinta, Sent. 2017-00734 (ACU), dic. 7/2017. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez: “(…) como en el presente caso no se agotó en debida forma el requisito de procedibilidad de la renuencia, este juez constitucional modificará la decisión impugnada proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio del cual, «rechazó por improcedente», para en su lugar, simplemente rechazarla.
(…)” (Negrilla fuera del texto original) 12 Ver, por ejemplo: C.E., Sec. Quinta, Sent. 2022-00110 (ACU), nov. 10/2022. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra: “(…) es cierto que la falta de agotamiento de la renuencia sería pasible de superarse ante la existencia de un perjuicio irremediable. Sin embargo, la Sala no encuentra probada su configuración y, en todo caso, lo anterior, no implica que el demandante pueda acudir nuevamente a este medio de control, previo escrito en el que exija el cumplimiento de las normas y artículos, en debida forma, que considera tienen un deber imperativo e inobjetable que pretenda y su obedecimiento no conlleve discusión. // En consecuencia, se impone revocar la decisión de primera instancia para, en su lugar, rechazar la demanda, que es lo que corresponde cuando no se cumple con el requisito de la renuencia y, por ende, no es posible continuar con el estudio de la procedencia y el fondo del asunto (…)” (Negrilla fuera del texto original) 13 Ver, por ejemplo: C.E., Sec.
Quinta, Sent. 2018-00393 (ACU), ago. 16/2018. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-005-2024-00088-01 Sentencia de segunda instancia 8 38. De conformidad con el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el Tribunal no dictará condena en costas en razón a que en las acciones de cumplimiento se ventila un interés público y la demanda no careció de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral 1.º del fallo impugnado, el cual quedará así:
PRIMERO: RECHAZAR la acción de cumplimiento de la referencia, por los motivos señalados en la presente providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 12 de junio de 2024 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, por las razones expuestas en precedencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: NOTIFICAR personalmente la presente decisión a las partes como lo indica el artículo 8.º de la Ley 2213 de 2022, en concordancia con el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
QUINTO: En firme esta providencia, ARCHIVAR el expediente y déjense las constancias de rigor en el sistema Samai. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.