REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 1 MAGISTRADA PONENTE: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, veinticinco (25) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por los integrantes de la parte pasiva contra la sentencia proferida el 24 de agosto de 2023, mediante la cual el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Tunja accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES DEMANDA1 Declaraciones y condenas 1. La señora Angélica María Báez Pineda, a través de apoderado judicial, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduprevisora S.A. y el Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación, con el objeto de que se declare la nulidad del acto ficto negativo derivado de la falta de respuesta a la petición elevada el 5 de mayo de 2022. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a las entidades demandadas pagar la sanción moratoria establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a 17 días de mora, causada por el pago tardío de las cesantías definitivas que fueron reconocidas a favor de la demandante.
Solicitó se disponga el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA y que se condene en costas a las accionadas. 1 Expediente digital primera instancia – Samai – archivo 03 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 15001-33-33-009-2022-00231-01 DEMANDANTE: ANGÉLICA MARÍA BAEZ PINEDA DEMANDADOS: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y DEPARTAMENTO DE BOYACÁ TEMA: SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS – SUSPENSIÓN TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN (PANDEMIA COVID-19) ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 15001-33-33-009-2022-00231-01 Sentencia de segunda instancia 2 Fundamentos fácticos 3. El apoderado de la parte demandante señaló que el 18 de octubre de 2018 solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas. 4. Indicó que las cesantías en mención fueron reconocidas mediante Resolución No. 009720 del 16 de noviembre de 2018 y que el pago de las mismas se llevó a cabo el 18 de febrero de 2019. 5.
Refirió que el 31 de enero de 2019 venció el plazo de 70 días dispuesto en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, por lo que a partir del día siguiente y hasta que estuvieron a disposición los recursos, se configuró la mora. Fundamentos de derecho 6. La parte actora señaló como normas violadas la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada parcialmente por la Ley 1071 de 2006. 7.
Hizo referencia a la suspensión de términos de prescripción y caducidad, de acuerdo con el Decreto 564 de 2020, con ocasión de la emergencia sanitaria por la pandemia del Covid 19 y la implementación de este a través de diferentes acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura, mediante los cuales se suspendieron los términos procesales entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)2 8. La apoderada del FOMAG se opuso a las pretensiones invocadas y consideró que, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad de la mora recae en la Secretaría de Educación. 9.
Admitió que la cesantías definitivas de la demandante fueron reconocidas mediante Resolución 9720 de 16 de noviembre de 2018 y puestas a disposición el 18 de febrero de 2019. 10. Dijo además que en atención a la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 18 de julio de 2018, el término de 70 días para efectuar el pago de las cesantías reconocidas, se contabiliza a partir de la radicación de la solicitud (18 de octubre de 2018), por lo que en el caso concreto el plazo venció el 9 de noviembre siguiente, no obstante, el reconocimiento se efectuó hasta el 16 de noviembre, correspondiendo al ente territorial responder por el periodo de mora, al haber emitido de forma extemporánea el reconocimiento de las cesantías, generando dilación en el pago de las cesantías. 2 Expediente gitial primera instancia – Samai, archivo 25 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 15001-33-33-009-2022-00231-01 Sentencia de segunda instancia 3 11. Propuso como argumentos de defensa y excepciones de mérito las de “Prescripción”, “Improcedencia de la indexación de la Condena”, “Compensación” y “Condena en costas” Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación3 12. El apoderado de dicha entidad territorial advirtió que no le corresponde reconocer ni pagar la sanción moratoria reclamada por la demandante, pues, en su calidad de mero tramitador, dentro del término legal, remitió al FOMAG la resolución de reconocimiento de cesantías debidamente notificada y en firme para que procediera a realizar el respectivo pago a través de la Fiduciaria, teniendo en cuenta además que la solicitud de cesantías de la demandante se efectuó antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019. 13.
Propuso como excepción de mérito la de “Falta de legitimación en la causa por pasiva”. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4 14. El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Tunja, mediante sentencia proferida el 24 de agosto de 2023, resolvió: “PRIMERO "DECLARAR probada la excepción de “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA” propuesta por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones de “PRESCRIPCIÓN” y “COMPENSACIÓN” propuestas por la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN– FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: DECLARAR la existencia del silencio administrativo negativo respecto de la petición elevada por la demandante ANGÉLICA MARÍA BÁEZ PINEDA, radicada bajo el No. BOY2022ER020677 el 5 de mayo de 2022 ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por las consideraciones expuestas.
CUARTO: DECLARAR la nulidad del acto ficto o presunto negativo producto del silencio frente a la petición radicada por la señora ANGÉLICA MARÍA BÁEZ PINEDA el 5 de mayo de 2022, mediante radicado BOY2022ER020677, por las consideraciones enunciadas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, reconocer y pagar a favor a la señora ANGÉLICA MARÍA BÁEZ PINEDA, identificada con C.C. No. 46.454.646, la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas que solicitó el 18 de octubre de 2018, en la suma de $1.167.837,00, consistente en un día de salario por cada día de retardo desde el día 1° de febrero de 2019 hasta el día 17 de febrero de 2019, para un total de 17 días de mora, liquidados con base en la asignación básica devengada por la demandante en el año 2018, año en que fue retirada del servicio ($2.060.890,00). 3 Expediente digital primera instancia – Samai, archivo 31, contestación departamento de Boyacá del apoderado Fausto Leonardo Jiménez 4 Anotación 32 – SAMAI (primera instancia).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-33-33-009-2022-00231-01 Sentencia de segunda instancia 4 Este valor por sanción moratoria se ajustará tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme lo dispone el artículo 187 del C.P.A.C.A, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la penalidad (18 de febrero de 2019), hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia.” 15.
Para adoptar tal determinación, la juez de primera instancia frente al caso concreto, encontró probada la configuración de acto ficto o presunto respecto de la petición de 5 de mayo, puesto que no se acreditó la existencia de acto expreso y de fondo. 16. En lo que tiene que ver con la solicitud de cesantías, determinó que la petición se efectuó el 18 de octubre de 2018, y en esa dirección el pago de la prestación debía realizarse hasta el 31 de enero de 2019, fecha del vencimiento de los 70 días. 17.
Dijo además que como los recursos fueron puesto a disposición el 18 de febrero de 2019, conforme el certificado de la Vicepresidencia del FOMAG- Fiduprevisora, se generó una mora entre el 1 de febrero y el 17 de febrero de 2019, para un total de 17 días y, en consecuencia, liquidó el monto de la sanción en $1.167.837, disponiendo sobre esa suma la actualización con base en el IPC. 18.
Respecto de la excepción de prescripción indicó que la sanción moratoria se hizo exigible el 1 de febrero de 2019, por lo que el término de prescripción de 3 años (art. 151 CPT) se extendía hasta el 1 de febrero de 2022. No obstante, dada la suspensión de términos dispuesta a través del Decreto 564 de 15 de abril de 2020 con ocasión de la emergencia económica, social y ecológica por la pandemia del covid 19, desde el 16 de marzo de 2020, y la reanudación de estos a partir del 1 de julio de 2020, en virtud del Acuerdo PCSJA20-11567 del Consejo Superior de la Judicatura, en el caso concreto el plazo prescriptivo estuvo suspendido por un lapso de 3 meses y 15 días, por lo que la oportunidad para solicitar de manera la sanción moratoria se extendió hasta e 16 de mayo de 2022, y puesto que la petición en ese sentido se radicó el 5 de mayo de 2022, no había lugar a declarar la prosperidad de ese medio exceptivo. 19.
Dijo además que entre la reclamación administrativa y la interposición de la demanda de la referencia (15 de noviembre de 2022) no transcurrieron 3 años, reiterando que no se configuraba la prescripción. 20. Finalmente, declaró probada la excepción propuesta por el Departamento de Boyacá de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, considerando que para el momento de las cesantías reclamadas, la Secretaría de Educación de Boyacá solo elaboraba el proyecto administrativo de reconocimiento, correspondiendo al Fomag la aprobación del acto y el manejo y administración de los recursos.
Precisó además que no obstante lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, dicha norma entró en vigor hasta el 25 de mayo de 2019, esto es, de forma posterior a la solicitud de la sanción mora reclamada, por lo que no resultaba aplicable al presente asunto, RECURSOS DE APELACIÓN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 15001-33-33-009-2022-00231-01 Sentencia de segunda instancia 5 Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)5 21. La apoderada del FOMAG invocó como cargo de apelación la configuración de la prescripción, aduciendo que como la solicitud de censarias se realizó el 18 de octubre de 2022 y el plazo para cancelarlas vencía el 31 de enero de 2019, la sanción mora se hizo exigible a partir del 1 de febrero de 2019, teniendo la demandante hasta el 1 de febrero de 2022 para solicitar su reconocimiento y pago, sin embargo, y teniendo en cuenta que la petición en ese sentido se radicó el 5 de mayo de 2018 (sic), se configuró la prescripción. 22.
En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de primer grado. Departamento de Boyacá6 23. El apoderado del ente territorial demandado sustentó el recurso de apelación en la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva al ejercer el departamento funciones de tramitación en el proceso de reconocimiento y pago de cesantías, correspondiendo la aprobación o negación al FOMAG, a quien también asiste la obligación de pago de la sanción moratoria. 24.
Agregó que, en atención a la fecha de radicación de la solicitud de cesantías de la demandante (18 de octubre de 2018), la Ley 1955 de 2019 no tiene aplicación, pues su entrada en vigencia se dio a partir del 25 de mayo de 2019. 25. Por lo anterior, solicitó revocar la decisión de primer grado. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA 26.
Los recursos fueron concedidos por auto del 29 de septiembre de 2023 y admitidos por esta Corporación mediante providencia de 10 de noviembre de 20237, procediendo a la notificación en debida forma, sin manifestación alguna frente a los recursos interpuestos por lo que, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, se ordenó por Secretaría adelantar el trámite previsto en el numeral 5º del artículo 67 ibídem8, por lo cual no se registran alegaciones finales en esta instancia. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 27.
El agente del Ministerio Público con funciones de intervención ante esta Corporación no se pronunció en esta oportunidad. 5 Expediente digital primera instancia – Samai, archivo 60 6 Expediente digital primera instancia – Samai, archivo 65 7 Índice 5 Samai, segunda instancia. 8 “(…)5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días.
En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso. (…)” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-33-33-009-2022-00231-01 Sentencia de segunda instancia 6 II.
CONSIDERACIONES CONTROL DE LEGALIDAD 28. De conformidad con lo establecido en el artículo 207 del CPACA, la Sala no encuentra que se haya configurado alguna causal de nulidad que pueda invalidar la actuación realizada dentro del proceso. CUESTIÓN PREVIA 29. La sentencia de primer grado desestimó las pretensiones dirigidas contra el Departamento de Boyacá y declaró probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por este sujeto procesal. 30.
No obstante, el apoderado del ente territorial presentó recurso de apelación contra la decisión de primera instancia alegando, precisamente, la falta de legitimación en la causa que fue declarada en su favor. 31. En ese sentido, encuentra la Corporación que no resulta procedente analizar la alzada referida dada la falta de interés para recurrir del Departamento de Boyacá. 32.
Al respecto, el artículo 320 del CGP señala lo siguiente: “(…)
ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) 33. De acuerdo con esta disposición, puede apelar la parte a la que le sea desfavorable la providencia, ya que la finalidad de este medio de impugnación es lograr su revocatoria o reforma. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha dicho sobre este requisito de interés para recurrir lo siguiente: “(…) Para ejercer el respectivo recurso –reposición, apelación, súplica o queja- el sujeto procesal que recurre una decisión debe tener interés en controvertir la providencia, pues de lo contrario: i) se dilataría el proceso de manera injustificada, al tenerse que resolver un asunto que no afecta al recurrente, ii) existiría un desgaste innecesario de la administración de justicia, ya que se utilizarían recursos humanos y materiales para decidir una impugnación inoficiosa y iii) resultaría contrario a la lealtad procesal darse un uso incorrecto o inadecuado a las herramientas que otorgó el legislador para controvertir las providencias.
Ahora, el interés que tienen las partes para controvertir una providencia surge con la discrepancia, disconformidad o perjuicio material o moral que se le produce con Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-33-33-009-2022-00231-01 Sentencia de segunda instancia 7 una decisión, de ahí que el recurrente deba resultar afectado con ella para que pueda impugnarla.”9 (Subraya y negrilla fuera del texto original) 34.
Como se indicó, la sentencia de 24 de agosto de 2023 no fue desfavorable a los intereses de la Secretaría de Educación de Boyacá, pues de forma expresa el juez de instancia indicó que, en el caso concreto, el departamento actuaba como mero tramitador, por lo que no le asistía legitimación en la causa por pasiva, por lo que resulta improcedente el análisis de los motivos de inconformismos alegados por el Departamento de Boyacá, pues en ningún caso tendrá la potencialidad de modificar revocar el fallo recurrido.
PROBLEMAS JURÍDICOS 35. De la sentencia apelada y los argumentos expuestos en el recurso presentado por el FOMAG, corresponde a la Sala establecer ¿se configuró en este caso el fenómeno de la prescripción de la sanción moratoria? 36. La Sala de Decisión concreta la tesis argumentativa del caso e igualmente anuncia la posición que asumirá, así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala 37.
La parte accionante señaló que debía tenerse en cuenta lo dispuesto en el Decreto Legislativo 564 del 15 de abril de 2020 para efectos de la interrupción de los términos de prescripción y caducidad, norma que hace referencia a la interrupción de dichos términos en las actuaciones que se surtan en sede judicial. Como en este caso lo que se analiza es si la parte demandante interrumpió la prescripción trienal del derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria, con la reclamación que elevó ante la entidad demandada, esto es, en sede administrativa, resulta aplicable lo dispuesto en el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, en el que se estableció que las autoridades administrativas, con ocasión a la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, podían suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, suspensión que afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años y durante el término que dure y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley que regule la materia. 38.
El Departamento de Boyacá expidió los respectivos actos administrativos de suspensión de términos en actuaciones administrativas, el cual transcurrió desde el 13 de abril al 16 de septiembre de 2020. Así, el fenómeno prescriptivo no se configuró en este caso, pues, desde el 1 de febrero de 2019 (día siguiente al plazo legal para efectuar el pago de las cesantías) y hasta el 12 de abril de 2020 (día anterior al inicio de la suspensión), transcurrieron 1 año, 1 mes y 11 días, y como el término de suspensión se reanudó a partir del 17 de septiembre de 2020, la parte actora tenía hasta el 6 de julio de 2022 (1 año, 9 meses y 19 días 9 C.E., Sec.
Tercera, Sent. 1998-00188 (35617), ago. 27/2018. M.P. Ramiro Pazos Guerrero. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-33-33-009-2022-00231-01 Sentencia de segunda instancia 8 restantes) para solicitar en sede administrativa el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, lo cual ocurrió el 5 de mayo de 2022 39. Por lo anterior, se confirmará la decisión de primer grado en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda y declaró no probada la excepción de prescripción, por las razones que se expondrá en este proveído.
ANÁLISIS DE LA SALA 40. La Sala de Decisión advierte que el cargo de apelación elevado por la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio radica en que, a su juicio, se configuró el fenómeno de prescripción trienal pues: i) como la mora se causó a partir del 1 de febrero de 2019, los tres años con que contaba la accionante para elevar la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria vencían el 1 de febrero de 2022, no obstante, la petición se radicó solo hasta el 5 de mayo de 2022. 41.
Se encuentran acreditados los enunciados fácticos relevantes: • La demandante solicitó reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, el 18 de octubre de 2018, con oficio rad. No. 2018-CES-655043. • Mediante Resolución No. 009720 del 16 de noviembre de 2018 suscrita por el secretario de educación de Boyacá y en representación del FOMAG, dispuso el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas a favor de la señora Angélica María Báez, por su labor como docente de vinculación departamental10, acto que cobró ejecutoria el 5 de diciembre de 201811. • Los dineros reconocidos a la accionante en el acto mencionado fueron puestos a su disposición el 18 de febrero de 2019, de acuerdo con la certificación expedida por la Fiduprevisora como administradora de los recursos del FOMAG12 • El 5 de mayo de 2022, con No. BOY2022ER020677, la demandante solicitó ante el Departamento de Boyacá el reconocimiento de sanción mora por el pago tardío de las cesantías definitivas reconocidas a través de Resolución No. 009720 del 16 de noviembre de 201813, petición respecto de la cual no obtuvo respuesta de fondo. 42.
Ahora bien, conforme a las reglas de interpretación fijadas en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 18 de julio de 201814, en los casos en los que la administración no resuelva la solicitud de reconocimiento de cesantías o lo haga de manera tardía “el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento, 10 del término de ejecutoria de la decisión y 45 días hábiles a partir del 10 Expediente digital primera instancia, Samai, archivo 17 11La notificación del acto se efectuó a la demandante el 21 de noviembre de 2018, como se aprecia en el archivo 39 del expediente digital en Samai, fl. 17 12 Expediente digital primera instancia, Samai, archivo 15 13 Expediente digital primera instancia, Samai, archivo 18 14 C.E., Sec.
Segunda, Sent. Unificación 2014-00580 (4961-2015) - CE-SUJ-SII-012-2018, jul. 18/2018. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-33-33-009-2022-00231-01 Sentencia de segunda instancia 9 día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.” 43.
Los anteriores términos transcurrieron en este caso, así: • Solicitud reconocimiento y pago de cesantías: 18 de octubre de 2018 • 15 días para expedir el acto (la entidad tenía hasta el 9 de noviembre de 2018): La Resolución No. 09720 se profirió el 16 de noviembre de 2018 • 10 días de ejecutoria: 26 de noviembre de 2018 (el acto quedó ejecutoriado el 5 de diciembre de 2018). 44. 45 días para el pago (se vencieron el 21 de enero de 2019): los recursos reconocidos por concepto de cesantías definitivas quedaron a disposición de la accionante el 18 de febrero de 2019. 45.
La Sección Segunda del Consejo de Estado profirió la sentencia de unificación SUJ- 034 - CE-S2 -2023 del 2 de noviembre de 2023, en la que abordó el estudio de prescripción de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 y fijó las siguientes reglas de interpretación: “(i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. (ii) El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. (iii) Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria”. 46.
En cuanto a los efectos en el tiempo de las anteriores reglas de unificación, la referida sentencia estableció que “son aplicables retrospectivamente a todos los asuntos que se encuentren en trámite en sede administrativa o judicial y no podrán ser aplicadas retroactivamente a aquellos casos cobijados por el fenómeno de la cosa juzgada”. 47.
Alega la entidad recurrente (Fomag) que como los 70 días hábiles con que contaban para efectuar el pago de las cesantías reconocidas vencieron el 31 de enero de 2019, la sanción por mora de que trata las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, se hizo exigible a partir del 01 de febrero de 2019 (día siguiente a aquel en el cual vencía el término para pagar), fecha a partir de la cual, la parte demandante contó con el término de tres (3) años, para solicitar su reconocimiento y pago, plazo que, en principio, vencía el 01 de febrero de 2022, no obstante “la presentación de la petición administrativa por parte del ahora demandante (…) fue realizada el 05 de mayo de 2018, cuando Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 15001-33-33-009-2022-00231-01 Sentencia de segunda instancia 10 claramente ya había operado la prescripción del derecho en los términos del artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y la normatividad referenciada en precedencia” 48. Tratándose de actuaciones administrativas, para efectos del conteo de términos, se acude en el artículo 67 del Código Civil, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley 4ª de 1913 “sobre régimen político y municipal”15: “ARTICULO 67. <PLAZOS>.Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención en las leyes o en los decretos del Presidente de la Unión, de los Tribunales o Juzgados, se entenderá que han de ser completos y correrán, además, hasta la media noche del último día de plazo.
El primero y último día de un plazo de meses o años deberán tener un mismo número en los respectivos meses. El plazo de un mes podrá ser, por consiguiente, de 28, 29, 30 o 31 días, y el plazo de un año de 365 o 366 días, según los casos. (…) Se aplicarán estas reglas a las prescripciones, a las calificaciones de edad, y en general a cualesquiera plazos o términos prescritos en las leyes o en los actos de las autoridades nacionales, salvo que en las mismas leyes o actos se disponga expresamente otra cosa.” (Subraya fuera de texto). 49.
Como en este asunto el derecho al pago de la sanción moratoria se hizo exigible a partir del 1 de febrero de 2019, en tanto hasta el 31 de enero de ese año la accionada tenía plazo para efectuar el pago de las cesantías, en principio los 3 años correrían del 1 de febrero de 2019 al 1 de febrero de 2022. Sin embrago, como se señalará a continuación, este término fue suspendido. 50.
La juez de primera instancia consideró la suspensión del término de los 3 años para reclamar administrativamente la sanción moratoria, bajo el contenido del Decreto Legislativo 564 del 15 de abril de 2020, “por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” por causa del Coronavirus COVID-19, el cual, en su artículo primero suspendió los términos de caducidad y prescripción para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ente la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, desde el 16 de marzo de 2020, suspensión que levantó el Consejo Superior de la Judicatura el 30 de junio de 2020. 51.
En la sentencia de control de constitucionalidad del decreto en mención, C- 213 de 2020, la Corte Constitucional encontró razonable y justificada la referida suspensión de términos de caducidad y prescripción para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ente la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales en tanto que se consideró que estaba dirigida a salvaguardar los derechos de los usuarios de la administración de justicia y de los servidores judiciales, en cuanto el servicio de la administración de justicia no podía operar de forma normal.
Señaló la Corte: 15 “ARTÍCULO 59. Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la media noche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común, por día el espacio de veinticuatro horas; pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal.” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 15001-33-33-009-2022-00231-01 Sentencia de segunda instancia 11 “( ) 55. (…) busca salvaguardar los derechos de los usuarios del sistema judicial para la protección de sus derechos y mecanismos de acceso a la administración de justicia, particularmente, en lo relativo al conteo de los términos de prescripción y caducidad, ante la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.
(…) 61. Tal como se evidenció el Decreto Legislativo objeto de estudio tiene como propósito de proteger los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los usuarios del sistema judicial. (…) garantizar el derecho de los usuarios a que se les preste el servicio de administración de justicia, sin interrupción alguna.
De manera congruente con ello, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, en este punto, señaló que las medidas del presente decreto pretenden limitar la propagación del nuevo virus y, al mismo tiempo, proteger la salud de los usuarios del sistema de justicia y los funcionarios de la Rama Judicial, pues “impiden que los ciudadanos acudan a sus instalaciones para el planteamiento de controversias o el litigio de sus casos.
Y, por otra, evita que los efectos negativos de la pandemia se extiendan al servicio de justicia, pues adopta herramientas pertinentes para garantizar la suspensión de términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ente la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, y de esa forma protege el acceso al servicio público de justicia y los derechos a la defensa y al debido proceso”.
(…) Expone la necesidad de suspender, de manera simultánea, los términos judiciales y los términos de prescripción y de caducidad, a partir del 16 de marzo de 2020, tanto respecto de la Rama Judicial, como en materia de arbitraje, a fin de no generar incertidumbre ni inseguridad jurídica para los jueces, los árbitros y las partes, en cuanto a la promoción de sus derechos, acciones o medios de control y el conteo de los términos de prescripción y caducidad, toda vez que no puede obligarse a los usuarios de la Rama Judicial y del arbitraje a cumplir cargas procesales, en contravía de su seguridad personal.
Indica que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el acceso a la administración de justicia es un derecho que ampara no únicamente una posibilidad formal, sino una prerrogativa real de presentar pretensiones y que éstas sean despachadas. ( ) se crea previsibilidad en los usuarios de la administración de justicia para que, de manera anticipada y suficiente, puedan planear la realización de actuaciones procesales, dentro de los términos legalmente previstos para ello.
(…) En el presente caso, aunque es lógico que las medidas de suspensión de términos adoptadas en el decreto objeto de control frustren la expectativa de ciertas personas públicas o privadas respecto de quienes se tenía prevista determinada fecha para que la obligación que pesaba sobre ellos se extinguiera (prescripción) o se cerraría la posibilidad de ser demandados (caducidad), para la Sala Plena de la Corte Constitucional, de tales personas no se podía predicar una confianza legítima digna de protección y, por lo tanto, no existe inconstitucionalidad al respecto en las medidas bajo control que tiene por finalidad hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia, al cumplir una de las obligaciones del Estado al respecto, relativa a crear las condiciones reales para que las personas puedan disponer de los medios institucionales para solucionar sus litigios o controversias16.
Por demás, nadie puede esperar, legítimamente, de 16 “El derecho a acceder a la justicia implica, para ser real y efectivo, al menos tres obligaciones, a saber: (i) la obligación de no hacer del Estado (deber de respeto del derecho), en el sentido de abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la justicia o su realización y de evitar tomar medidas discriminatorias respecto de este acceso;
(ii) la obligación de hacer del Estado (deber de protección del derecho), en el sentido de adoptar medidas para impedir que terceros interfieran u Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-33-33-009-2022-00231-01 Sentencia de segunda instancia 12 buena fe, que la situación anómala que amenaza la salud de las personas, pueda beneficiar a los acreedores o a las personas que podrían ser demandadas, por la imposibilidad de realizar los trámites necesarios para interrumpir la prescripción o de hacer inoperante la caducidad.” (Subraya fuera de texto). 52.
Como se observa, tanto la parte considerativa del Decreto Legislativo 564 de 2020, como la sentencia de constitucionalidad citada, refieren a la suspensión de los términos de prescripción de derechos y caducidad en las acciones de cara a la imposibilidad de acudir ante la administración de justicia y tribunales de arbitramento a interrumpir de forma definitiva la prescripción o caducidad.
Se insiste entonces, que el fundamento de dicha medida contenida en el D.L. 564/2020 se justifica en tanto se trataba de actuaciones que debían surtirse ante los jueces y árbitros, motivo por el cual este decreto y los acuerdos de suspensión y reanudación de términos judiciales expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura no era los aplicables al caso concreto, pues la reclamación a efectos de suspensión del plazo de prescripción para reclamar la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías definitivas de la demandante, se trata de una solicitud en sede administrativa. 53.
Debe quedar claro que la parte demandante no podía interrumpir el término prescriptivo de la sanción moratoria acudiendo directamente a la administración de justicia, en cuanto se imponía que obtuviera pronunciamiento de la entidad demandada sobre el derecho a debatir en sede judicial. En tanto no existiera acto administrativo expreso o ficto que se pronunciara sobre sanción moratoria reclamada, no podía acudir ante esta jurisdicción. 54.
En esa medida, tal y como lo precisó esta Corporación en sentencia reciente, proferida el 21 de febrero de 202417 al resolver un caso de similares presupuestos fácticos al presente y por tratarse de una actuación ante la administración la que suspendería la prescripción del derecho a la sanción moratoria, resulta aplicable lo dispuesto en el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, el cual en su artículo 6 se establece lo siguiente:
ARTICULO 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. obstaculicen el acceso a la administración de justicia del titular del derecho; y (iii) la obligación de hacer del Estado (deber de realización del derecho), en el sentido de facilitar las condiciones para el disfrute del derecho y hacer efectivo su goce”: sentencia C-367/14. 17 Tribunal Administrativo de Boyacá. Sala de Decisión No. 2.
Sentencia del 21 de febrero de 2024. Rad. No. 15001-33-33-010- 2021-00205-01. M.P. Luis Ernesto Arciniegas Triana. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-33-33-009-2022-00231-01 Sentencia de segunda instancia 13 La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
(…)” (Subraya fuera de texto). 55. El Departamento de Boyacá, con ocasión a la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, expidió los respectivos actos administrativos de suspensión de términos en actuaciones administrativas18, el cual transcurrió desde el 13 de abril al 16 de septiembre de 2020. 56.
Conforme a lo anterior, se advierte que, contrario a lo argumentado por el Fomag, el fenómeno prescriptivo no se configuró en este caso, pues, desde el 1 de febrero de 2019 (día siguiente al plazo legal para efectuar el pago de las cesantías) y hasta el 12 de abril de 2020 (día anterior al inicio de la suspensión de términos), transcurrieron 1 años, 2 meses y 11 días y como el término de suspensión se reanudó a partir del 17 de septiembre de 2020, la parte demandante tenía hasta el 6 de julio de 2022 (1 año, 9 meses y 19 días restantes) para presentar al reclamación administrativa, lo cual ocurrió el 5 de mayo de 2022. 57.
Así las cosas, no le asiste la razón a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en cuanto desconoció la suspensión de términos administrativos dispuesta por el Gobierno Nacional con el Decreto 491 de 2020 y materializados de forma específica por el Departamento de Boyacá. 58. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia respecto del cargo de apelación propuesto por el FOMAG, por razones expuestas en precedencia. 18 i) Decreto 204 del 30 de marzo de 2020: Suspende términos en las actuaciones administrativas hasta el 13 de abril de 2020. ii) Decreto 215 del 12 de abril de 2020: Suspende términos en las actuaciones administrativas hasta el 26 de abril de 2020. iii) Decreto 220 del 25 de abril de 2020: Suspende términos en las actuaciones administrativas hasta el 11 de mayo de 2020. iv) Decreto 247 del 10 de mayo de 2020: Suspende términos en las actuaciones administrativas hasta el 25 de mayo de 2020. v) Decreto 261 del 23 de mayo de 2020: Suspende términos en las actuaciones administrativas hasta el 31 de mayo de 2020. vi) Decreto 274 del 31 de mayo de 2020: Suspende términos en las actuaciones administrativas hasta el 01 de julio de 2020. vii) Decreto 296 del 30 de junio de 2020: Suspende términos en las actuaciones administrativas hasta el 15 de julio de 2020. viii) Decreto 304 del 14 de julio de 2020: Suspende términos en las actuaciones administrativas hasta el 01 de agosto de 2020. ix) Decreto 313 del 30 de julio de 2020: Suspende términos en las actuaciones administrativas hasta el 01 de septiembre de 2020. x) Decreto 335 del 31 de agosto de 2020: Suspende términos en las actuaciones administrativas hasta el 16 de septiembre de 2020.
Los cuales pueden consultarse en https://www.boyaca.gov.co/dependencia/gobernacion/decretos-normatividad/ Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 15001-33-33-009-2022-00231-01 Sentencia de segunda instancia 14 COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA 59. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en concordancia con los numerales 1, 5 y 8 del artículo 365 del CGP, no se dictará condena en costas, pues aun cuando no prosperaron los recursos de apelación, no se generaron gastos procesales en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 24 de agosto de 2023 por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Tunja, por la razones expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente sentencia, DEVOLVER el expediente al despacho de origen, previo registro en el sistema SAMAI. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.