REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 1 MAGISTRADA PONENTE: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, dieciocho (18) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Agotadas las etapas procesales precedentes y al no existir vicios o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala de Decisión a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia, de conformidad con los artículos 21 de la Ley 393 de 1997 y 187 del CPACA.
I.
ANTECEDENTES DEMANDA1 Solicitud de cumplimiento 1. La señora Diana Paola Buitrago Castellanos, por intermedio de apoderado, presentó demanda para el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos (art. 146 CPACA), con el objeto de que se ordene al agente especial liquidador de Comparta EPS-S – en liquidación que dé cumplimiento al artículo 9.1.3.5.2 del Decreto 2555 de 2010, a la Circular Externa 2022130000000055-5 de la Superintendencia Nacional de Salud y a la Resolución RRD0003-20230707 del 7 de julio de 2023. 2.
Además, pidió que informe sobre (i) los gastos de administración y demás egresos de Comparta EPS-S – en liquidación para el año 2024, (ii) el requerimiento que efectuó la Superintendencia Nacional de Salud al agente especial liquidador sobre el cumplimiento de la circular externa en comento; y (iii) los ingresos de la entidad durante los últimos 6 meses, detallando su destinación. Fundamentos fácticos 3.
La accionante relató que en el año 2019 inició un proceso ordinario laboral contra Comparta EPS-S, con el fin de que se declarara la existencia de un 1 Anotación 3 Samai. ACCIONANTE: DIANA PAOLA BUITRAGO CASTELLANOS ACCIONADO: COMPARTA EPS-S – EN LIQUIDACIÓN REFERENCIA: 15001-23-33-000-2024-00221-00 MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO TEMA: ACREENCIA CALIFICADA DENTRO DE PROCESO DE LIQUIDACIÓN ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2024-00221-00 Sentencia de primera instancia 2 contrato laboral a término indefinido y el pago de las prestaciones sociales correspondientes. 4.
Explicó que la sentencia definitiva del proceso accedió a las pretensiones de la demanda. 5. Indicó que la Superintendencia Nacional de Salud intervino Comparta EPS y la medida subsiste en la actualidad. 6. Señaló que, mediante fallo de tutela del 21 de junio de 2023, proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito Judicial de Tunja, se ordenó a Comparta EPS-S – en liquidación admitir, graduar y calificar la acreencia laboral de la señora Diana Paola Buitrago Castellanos. 7.
Expuso que la entidad cumplió lo anterior con la Resolución RRD0003- 20230707 del 7 de julio de 2023, calificando la acreencia de la demandante ($36.493.333) como crédito de prelación A dentro de la masa de liquidación. 8. Refirió que Comparta EPS-S – en liquidación ha recibido recursos de sus deudores dentro del proceso de liquidación, pero los viene empleando para otros gastos de administración y no para el pago de deudas laborales, como lo contempla la normatividad. 9.
Adujo que el 20 de noviembre de 2023 la accionante reclamó el pago de su acreencia, pero la entidad informó que estaba gestionando la recuperación de su cartera para pagar las deudas existentes, de acuerdo con los artículos 12 de la Ley 1797 de 2016 y 9.1.3.5.3 del Decreto 2555 del 2010. Además, que los derechos laborales causados después de la intervención de la entidad estarían a cargo de los gastos de administración de la liquidación. 10.
Sostuvo que el 18 de enero de 2024 radicó una petición ante Comparta EPS- S – en liquidación con el fin de agotar el requisito de constitución en renuencia, pero la entidad no se pronunció y tampoco ha dado claridad sobre el tema. 11. Manifestó que la accionante es madre cabeza de familia, no tiene empleo actualmente y no puede acudir a otros mecanismos judiciales para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo en cabeza de Comparta EPS-S – en liquidación. TRÁMITE PROCESAL 12.
La parte accionante presentó la solicitud el 14 de mayo de 20242 y el Tribunal la admitió con auto proferido el 16 de mayo del presente año3. La providencia concedió 3 días a la entidad accionada para que se hiciera parte en el proceso, de conformidad con el inciso 2.º del artículo 13 de la Ley 393 de 1997. 2 Anotación 1 Samai. 3 Anotación 5 Samai.
Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2024-00221-00 Sentencia de primera instancia 3 13. Las notificaciones respectivas se surtieron el 20 de mayo de 2024 por medio de mensaje de datos4. PRONUNCIAMIENTO DE LA ENTIDAD ACCIONADA5 14. La apoderada de Comparta EPS-S – en liquidación consideró que la parte accionante no agotó debidamente el requisito de constitución en renuencia, debido a que para ello no basta la presentación de un derecho de petición (sic), “sino que se requiere de solicitud expresa hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”. 15.
Esgrimió que el proceso concursal de liquidación es universal, especial y preferente, y tiene por finalidad la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido de los pasivos externos, hasta la concurrencia de los activos. Por ende, deben aplicarse sus normas para la graduación y calificación de acreencias, bajo el principio de igualdad entre los acreedores, sin perjuicio de las disposiciones que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos. 16.
Consideró que la acción era improcedente porque la afectada contaba con otro instrumento judicial y, además, los actos administrativos cuyo cumplimiento reclama establecen gastos. 17. Sostuvo que la liquidación está realizando el pago de las acreencias con prelación A de conformidad con el orden respectivo y en la medida que se recaudan deudas a favor de la entidad. 18.
Refirió que Comparta EPS-S – en liquidación ha respetado la Circular Externa 2022130000000055-5 del 6 de septiembre de 2022, ya que los gastos administrativos son los créditos que se causan después del inicio del proceso de liquidación, con el fin de llevarla a cabo. Por consiguiente, el crédito de la accionante no es un gasto administrativo, sino una deuda laboral de prelación A, porque se causó antes de que la Superintendencia Nacional de Salud interviniera la EPS. 19.
Indicó que los actos del liquidador son actos administrativos, gozan de presunción de legalidad y su enjuiciamiento corresponde a la jurisdicción administrativa. 20. Explicó que “para el acreedor que se presentó al proceso liquidatorio, su derecho quedó sujeto a las resueltas (sic) de ese procedimiento especial para el eventual reconocimiento del crédito, máxime, cuando allí tuvo cabida su derecho de defensa”, y agregó que no podían emplearse las acciones judiciales para “revivir términos u oportunidades procesales que no fueron debidamente aprovechadas”, teniendo en 4 Anotaciones 9 y 10 Samai. 5 Anotación 11 Samai.
Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2024-00221-00 Sentencia de primera instancia 4 cuenta que el diseño del proceso concursal se fundamenta en la igualdad de los acreedores. 21. Formuló como excepciones los argumentos que denominó “Comparta no ha incumplido con ninguna norma o acto administrativo emitido en el proceso liquidatorio”, “buena fe” y la “genérica o innominada”.
II. CONSIDERACIONES CUESTIONES PREVIAS a) Improcedencia de las pretensiones que envuelven solicitudes de información 22. Según se relató en el acápite de antecedentes de esta sentencia, la demanda reclamó el cumplimiento de tres actos administrativos (pretensión primera) y, a la par, incluyó tres solicitudes de información dirigidas a Comparta EPS-S – en liquidación (pretensiones segunda, tercera y cuarta). 23.
Los artículos 6.º y 8.º de la ley de la acción de cumplimiento (L. 393/1997) señalan que este mecanismo constitucional procede “contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos” y, bajo los mismos supuestos, contra particulares “cuando (…) actúe[n] o deba[n] actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas”. 24.
En este orden de ideas, la acción de cumplimiento no está diseñada para, por intermedio del juez, solicitar información de las autoridades o de particulares, pues para ello el interesado puede elevar directamente solicitudes en ejercicio del derecho fundamental de petición (art. 23 CP). Y, en caso de que la autoridad o el particular no respondan oportunamente o no lo hagan de forma clara, concreta y de fondo, la acción prevista para salvaguardar el derecho de petición de los ciudadanos es la tutela (art. 86 CP). 25.
En consecuencia, la Sala de Decisión declarará la improcedencia de la presente acción respecto de sus pretensiones segunda, tercera y cuarta, y centrará su análisis únicamente en la primera. b) Las excepciones que formuló la entidad accionada corresponden a argumentos de simple defensa 26. Comparta EPS-S – en liquidación propuso como excepciones de fondo las que denominó “Comparta no ha incumplido con ninguna norma o acto administrativo emitido en el proceso liquidatorio” y “buena fe”, en síntesis, argumentando que sus actuaciones se han ceñido al procedimiento de la liquidación. Esta oposición Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2024-00221-00 Sentencia de primera instancia 5 materialmente tiene carácter de argumento de simple defensa6, más no de excepción, de modo que su fundamentación se estudiará con el fondo del asunto.
PROBLEMAS JURÍDICOS 27. Se contraen a establecer: i. ¿La parte demandante cumplió debidamente el requisito de constitución en renuencia? ii. ¿La acción en este caso es improcedente, como lo alega la parte accionada, por perseguir el cumplimiento de normas que establecen gastos y existir otros mecanismos judiciales para lograr el pago de la acreencia de la demandante? iii.
¿Los actos administrativos señalados como incumplidos contienen un mandato imperativo e inobjetable, relativo al pago de la acreencia laboral reconocida judicialmente a la accionante e incorporada, calificada y graduada dentro del proceso de liquidación? 28. La Sala de Decisión concreta la tesis argumentativa del caso para dirimir el objeto de la litis e igualmente anuncia la posición que asumirá, así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala 29.
La Sala de Decisión considera que la accionante agotó debidamente el requisito de constitución en renuencia, ya que la solicitud que presentó con ese fin identificó con suficiencia los actos administrativos de los que emana el mandato que aquella considera imperativo e inobjetable, y reclamó su cumplimiento. 30. No se actualizan la casuales de improcedencia de la acción de cumplimiento que alega la parte accionada: la parte demandante no cuenta con otros mecanismos judiciales ordinarios, y el crédito reconocido a su favor fue incorporado, calificado y graduado dentro del proceso de liquidación, así que actualmente se encuentra presupuestado, conforme lo informó el agente especial liquidador dentro de este proceso. 6 Devis Echandía, Hernando.
Teoría general del proceso. Buenos Aires: Editorial Universidad, pp. 229-230: “(…) Cuando el demandado o el imputado se contentan con negar los elementos de derecho o de hecho de la demanda o de la imputación o con afirmar su inexistencia, ciertamente hay discusión de la pretensión, pero no existe excepción, sino una simple defensa. Sin embargo, en los procesos civiles y laborales como también en algunos contencioso-administrativos, el demandado no se limita por lo general a esa discusión, sino que afirma, por su parte, la existencia de hechos distintos de los que presenta la demanda o circunstancias o modalidades diferentes de los contenidos en ésta, con el objeto de plantear nuevos fundamentos de hecho que conduzcan a la desestimación de las pretensiones del demandante; en estos casos se dice que propone o formula excepciones. // Esos hechos nuevos o distintos de los que fundamentan la demanda, o que representan diferentes modalidades de éstos, y que constituyen las excepciones, pueden ser extintivos, impeditivos, modificativos o dilatorios.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2024-00221-00 Sentencia de primera instancia 6 31. Frente al fondo del asunto, la Corporación encuentra que debe desestimarse la pretensión de cumplimiento del artículo 9.1.3.5.2 del Decreto 2555 de 2010 y de la Circular Externa 2022130000000055-5 del 6 de septiembre de 2022, toda vez que se relacionan con el pago de los gastos de administración de la liquidación, cuestión que no tiene que ver con el crédito de la accionante, que fue calificado como deuda laboral con prelación A dentro de la masa de liquidación. 32.
El mandato de pago que contempla la Resolución RRD0003-20230707 del 7 de julio de 2023 no es imperativo e inobjetable, debido a que está condicionado a las reglas del concurso en lo atinente al orden de desembolso que dispuso el agente especial liquidador dentro del mismo grado de prelación, lo cual impide hacerlo exigible inmediatamente sin ninguna otra consideración. 33.
En consecuencia, el Tribunal negará la pretensión primera de la demanda y, conforme se concluyó previamente, declarará la improcedencia de las demás. ANÁLISIS DE LA SALA a) La parte demandante cumplió el requisito de constitución en renuencia 34. Comparta EPS-S – en liquidación alegó que la accionante no cumplió debidamente el requisito de constitución en renuencia, debido a que no podía entenderse satisfecho con la presentación de una petición ordinaria. 35.
Al respecto, el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el artículo 161-3 del CPACA, prescribe como requisito para demandar “que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. 36.
El Consejo de Estado ha señalado que, para agotar este requisito, el accionante debe elevar “una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”7, lo cual implica la citación precisa del mandato presuntamente incumplido8. Por ende, aunque la petición no esté sujeta a formalidades especiales, su alcance y finalidad deben ser claras para que el silencio o la negativa de la entidad configuren su renuencia, como lo ha explicado el alto tribunal: “(…) para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así. Basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 7 C.E., Sec.
Quinta, Sent. 2020-00563, mar. 11/2021. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 8 C.E., Sec. Quinta, Sent. 2020-00270, sep. 23/2021. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2024-00221-00 Sentencia de primera instancia 7 En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia» o cuando no se señala de manera precisa la disposición que consagra el deber que se reclama.
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano». (…)”9 37. En este caso, la demandante aportó una petición que presentó ante el agente especial liquidador de Comparta EPS-S – en liquidación el 18 de enero de 202410, con el siguiente asunto: “SOLICITUD CUMPLIMIENTO DEL DECRETO 2555 DE 2010 y DE LA CIRCULAR EXTERNA No. 2022130000000055-5 de la Superintendencia Nacional de Salud e INFORMACIÓN - PAGO DE INDEMNIZACIONES LABORALES”. 38.
El documento desarrolló un relato similar al de los hechos de la demanda; esgrimió como pretensiones el cumplimiento de actos administrativos, la entrega de información y el pago de una indemnización adeudada (sobre este punto se volverá más adelante), y desarrolló los fundamentos de derecho de la actuación, mencionando la Ley 393 de 1997. 39.
La accionante también demostró que lo remitió por correo electrónico a Comparta EPS-S – en liquidación en la misma fecha11 y manifestó que la entidad no se pronunció al respecto. Esta última no refutó ese hecho (la contestación de la demanda fue evasiva frente ese punto) y tampoco allegó una respuesta dentro del proceso. 40. Así las cosas, el Tribunal encuentra que el escrito que radicó la accionante ante la parte demandada era apto para constituirla en renuencia, ya que estaba dirigido a que Comparta EPS-S – en liquidación obedeciera un deber administrativo que la interesada considera incumplido, previo a acudir a la jurisdicción. 41.
Sin embargo, es necesario hacer una precisión. Dejando de lado las solicitudes de información, que no son relevantes para este mecanismo constitucional, la accionante presentó las siguientes peticiones en el escrito de constitución de renuencia: “(…)
PRIMERO: Se ordene de forma inmediata por parte de la entidad Comparta EPS-S, a través de la liquidadora: doctora Solange del Socorro Ariza Guerrero identificada con cédula de ciudadanía 63.319.509, la garantía del cumplimiento del artículo 9.1.3.5.2 del decreto 2555 de 2010 y de la circular externa No. 2022130000000055-5 de la Superintendencia Nacional de Salud.
(…)
QUINTO: Solicito a COMPARTA EPS EN LIQUIDACIÓN que realice el pago correspondiente a las indemnizaciones a que tengo derecho tal como lo establece el decreto 2555 de 2010 y la circular Externa No. 2022130000000055-5 de la Superintendencia Nacional de Salud, así: ‘las indemnizaciones por terminación sin 9 C.E., Sec. Quinta, Sent. 2024-00116, may. 23/2024.
M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 10 Archivo 4 del expediente electrónico, pp. 74-79 (anotación 3 Samai). 11 Archivo 4 del expediente electrónico, p. 87 (anotación 3 Samai). Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2024-00221-00 Sentencia de primera instancia 8 justa causa del contrato de trabajo deberán pagarse de los gastos de administración’ teniendo en cuenta que la prorroga (sic) otorgada por la superintendencia Nacional de Salud para finalizar el proceso liquidatario se vence el próximo 26 de enero de 2024.
(…)” (Subraya fuera del texto original) 42. La primera petición reclama expresamente el cumplimiento del artículo 9.1.3.5.2. del Decreto 2555 de 2010 y de la Circular Externa 2022130000000055- 5 de la Superintendencia Nacional de Salud. En cambio, la quinta petición se refiere al pago de una indemnización laboral, sin especificar la ley o el acto administrativo que contempla su cumplimiento a manera de mandato imperativo. 43.
Sin embargo, una lectura integral de la solicitud permite entender que la indemnización en comento está contenida en la Resolución RRD0003-20230707 del 7 de julio de 2023, expedida por el agente especial liquidador de Comparta EPS-S – en liquidación, como se extrae de los hechos 2.º a 4.º y 9.º a 11.º del escrito: 2. Mediante Sentencia del 25 de septiembre de 2020, dentro del proceso No. 2019- 192 el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja, declaró que entre la trabajadora Diana Paola Buitrago Castellanos y COMPARTA EPS-S existió un contrato de trabajo desde el 1 de abril de 2009 hasta el 15 de marzo de 2019, el cual terminó de manera injustificada por el empleador. 3.
Como consecuencia de lo anterior, se condenó a COMPARTA EPS – S al pago de $2´945.875 por concepto de cesantías, al pago de $23´683.33 por concepto de la indemnización por la no consignación de las cesantías de que trata la Ley 50 de 1990, artículo 99, al pago de $12´810.000 por concepto de indemnización moratoria más los intereses moratorios a partir del mes 25. 4.
Que dicha decisión fue apelada por COMPARTA EPS-S y el Tribunal Superior de Tunja -Sala Laboral- confirmó íntegramente la sentencia de primera instancia, la cual quedó en firma y se encuentra ejecutoriada, por lo que la Secretaría del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja, efectuó la Liquidación de costas y agencias en derecho.
(…) 9. Mediante fallo de tutela del 21 de junio de 2023, proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Tunja se ordenó ADMITIR, GRADUAR y CALIFICAR la acreencia laboral de la señora DIANA PAOLA BUITRAGO CASTELLANOS. 10. En cumplimiento del anterior fallo, COMPARTA EPS –S, profirió la resolución No RRD0003-20230707 del 07 de julio de 2023. 11.
En la mentada Resolución se incorporó la reclamación de mi prohijada como D15000002, crédito de prelación A – DEUDA LABORAL Masa, y dispuso reconocerme la suma de TREINTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS ($36.493.333). (…)” 44. En este orden de ideas, como los tres actos administrativos en mención coinciden con los que son el objeto de la presente acción y la petición bajo examen los identificó con suficiente claridad, en el contexto de los trámites que la accionante ha adelantado para el pago de la deuda laboral que existe a su favor, la Sala de Decisión considera que el requisito de procedibilidad fue debidamente agotado.
Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2024-00221-00 Sentencia de primera instancia 9 b) La acción de cumplimiento es procedente para reclamar acreencias en procesos liquidatorios 45. Comparta EPS-S – en liquidación adujo que los actos administrativos cuyo cumplimiento reclama la demanda establecen gastos y, además, que la accionante contaba con otros mecanismos judiciales.
Aunque la parte no sustentó estos argumentos en particular, el Tribunal los abordará por referirse a la procedencia de la acción. 46. Al respecto, el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997 establece que la acción de cumplimiento no procede “cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”.
Igualmente, el parágrafo de la disposición agrega que “[l]a Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”. 47. En este caso, ambas causales de improcedibilidad eventualmente tendrían que ver con la finalidad de la demanda. En últimas, el reclamo tiene contenido económico y persigue que Comparta EPS-S – en liquidación pague a la accionante una acreencia laboral previamente reconocida por el deudor, que fue incluida y calificada en su proceso liquidatorio. 48.
Así las cosas, en principio podría señalarse que la acción procedente en este caso es la ejecutiva y que ese mecanismo judicial permite forzar a la entidad a efectuar el gasto. Sin embargo, dicha alternativa solo es aparente, en razón a que una de las medidas obligatorias de la liquidación consiste en la imposibilidad de iniciar o proseguir procesos ejecutivos con base en obligaciones anteriores a la toma de posesión para liquidar, de conformidad con el literal d) del artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010: “(…)
ARTÍCULO 9. 1.1.1.1 TOMA DE POSESIÓN Y MEDIDAS PREVENTIVAS. (…) 1. Medidas preventivas obligatorias. (…) d) La comunicación a los jueces de la República y a las autoridades que adelanten procesos de jurisdicción coactiva, sobre la suspensión de los procesos de la ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión con ocasión de obligaciones anteriores a dicha medida, y la obligación de dar aplicación a las reglas previstas por los artículos 20 y 70 de la Ley 1116 de 2006;
(…)” 49. A su vez, el artículo 20 de la Ley 1116 de 2006 prescribe: “(…)
ARTÍCULO
20. NUEVOS PROCESOS DE EJECUCIÓN Y PROCESOS DE EJECUCIÓN EN CURSO. A partir de la fecha de inicio del proceso de reorganización no podrá admitirse ni continuarse demanda de ejecución o cualquier otro proceso de cobro en contra del deudor. Así, los procesos de ejecución o cobro que hayan comenzado antes del inicio del proceso de reorganización, deberán remitirse para ser incorporados al trámite y considerar el Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2024-00221-00 Sentencia de primera instancia 10 crédito y las excepciones de mérito pendientes de decisión, las cuales serán tramitadas como objeciones, para efectos de calificación y graduación y las medidas cautelares quedarán a disposición del juez del concurso, según sea el caso, quien determinará si la medida sigue vigente o si debe levantarse, según convenga a los objetivos del proceso, atendiendo la recomendación del promotor y teniendo en cuenta su urgencia, conveniencia y necesidad operacional, debidamente motivada.
(…)” 50. Entonces, el proceso de liquidación es un trámite especial que impide el ejercicio de acciones ejecutivas en contra de la entidad, las cuales deben acumularse al concurso de acreedores para su calificación, graduación y pago. Por ende, la interesada en este caso no cuenta con una acción ordinaria para lograr la satisfacción de la acreencia12. 51.
Adicionalmente, el Consejo de Estado ha precisado que la acción de cumplimiento resulta viable cuando la ley o acto administrativo respectivo contenga un mandato imperativo e inobjetable relacionado con un gasto si ya fue presupuestado por la entidad competente, “toda vez que debe ser efectivamente destinado a la satisfacción de la función para el cual fue concebido, y será en estos casos, en los cuales, la pretensión de cumplimiento devendrá procedente”13. 52.
Aplicada esa premisa a los procesos de liquidación, la Corporación considera que la acción es procedente en casos como el presente cuando el crédito ya fue incorporado al trámite, calificado por la entidad y graduado para su pago. Se entiende presupuestado por el agente especial liquidador, en el marco de las reglas de la liquidación (aspecto que se analizará más adelante). 53.
El crédito a favor de la señora Diana Paola Buitrago Castellanos superó todas esas etapas, debido a que fue incorporado al proceso de liquidación (tiene origen judicial), Comparta EPS-S – en liquidación lo calificó inicialmente como deuda quirografaria con prelación E y después, por orden de tutela, corrigió dicha actuación para catalogarla como deuda laboral con prelación A, incluida en la masa de liquidación. Adicionalmente, la entidad accionada informó en este proceso que “los valores [que corresponden a dicho crédito] se encuentran provisionados y los recursos para el pago reposan en cuenta bancaria de la EPS en Liquidación”14. 12 C.E., Sec.
Quinta, Sent. 2018-00162, may. 3/2018. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio: “(…) Al regular la acción de cumplimiento, la Ley 393 de 1997, en el artículo 9º, dispuso que este mecanismo no procederá cuando el afectado tenga otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del acto administrativo, salvo que de no proceder el juez se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. // Revisada la actuación, la Sala no comparte la posición asumida por el a quo para declarar improcedente la acción, pues realmente el mecanismo de defensa a que hace referencia la decisión no está al alcance de la sociedad actora para hacer efectiva la obligación dineraria. // Esto obedece a que la Resolución 000806 de 2013 que ordenó la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de Humana Vivir y la intervención forzosa administrativa con fines de liquidación, dispuso en el artículo tercero, literal ñ), la suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta naturaleza por razón de obligaciones anteriores a dicha medida. // Así, queda superado este requisito de procedencia de la acción. (…)” 13 C.E., Sec.
Quinta, Sent. 2022-01246, ene. 26/2023. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 14 Archivo 17 del expediente electrónico, p. 1 (anotación 21 Samai). Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2024-00221-00 Sentencia de primera instancia 11 54. Por lo tanto, al superar la oposición relacionada con la procedibilidad de la acción, la Sala de Decisión pasará a estudiar el fondo del asunto. c) El estudio del fondo del asunto procede solo respecto del cumplimiento de la Resolución RRD0003-20230707 del 7 de julio de 2023 55.
A efectos de continuar el análisis de fondo, la Corporación considera necesario verificar el contenido de los actos administrativos objeto de la pretensión. 56. Por una parte, el artículo 9.1.3.5.2 del Decreto 2555 de 2010 señala: “(…) Artículo 9.1.3.5.2. Pago de los gastos de administración de la liquidación. Los créditos que se causen durante el curso de la liquidación por concepto de salarios, prestaciones sociales y aquellos en los que se incurra para la realización o recuperación de activos y aquellos derivados del artículo 9.1.3.10.1 del presente decreto, se pagarán de preferencia respecto de cualquier otro crédito, como gastos de administración de la liquidación. Igual tratamiento recibirán las obligaciones por concepto de impuestos, tasas y contribuciones siempre y cuando estos afecten la enajenación de los bienes de la liquidación, los honorarios profesionales que se causen con ocasión del proceso, los pagos a los auxiliares de la justicia y de conformidad con lo dispuesto por el literal h) del numeral 9 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero todas las obligaciones que a juicio del Liquidador sean necesarias para la conservación de los activos de la entidad intervenida.
En todo caso, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -FOGAFIN podrá señalar mediante instructivos de carácter general todos aquellos gastos administrativos que por su naturaleza constituyen gastos de funcionamiento. (…)” 57. Por otra parte, la Circular Externa 2022130000000055-5 del 6 de septiembre de 202215 es un documento de tres páginas en el que la Superintendencia Nacional de Salud relacionó un listado de gastos administrativos de la liquidación para el caso de las EPS, enfatiza que deben pagarse de forma preferente y advierte que el incumplimiento de lo anterior conllevará la imposición de sanciones. 58.
Finalmente, la Resolución RRD0003-20230707 del 7 de julio de 2023 prescribe lo siguiente en lo pertinente: “(…)
ARTÍCULO PRIMERO: DAR CUMPLIMIENTO AL FALLO de tutela de segunda instancia proferido por el JUEZ PRIMERO PENAL DEL CIRCUITO DE TUNJA, cuyo número de radicación corresponde al: 15001-40-88-004-2023- 00042-00, por medio del cual protege los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y mínimo vital de la accionante DIANA PAOLA BUITRAGO CASTELLANOS mediante sentencia de tutela de fecha 21 de junio del 2023.
(…)
ARTÍCULO TERCERO: Revocar las Resoluciones RCG1106- 20220420 DE 20/04/2022 Y RRR0015- 20220805 DEL (8/5/2022), por medio de la cual se calificó 15 Archivo 4 del expediente electrónico, pp. 83-85 (anotación 3 Samai). Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2024-00221-00 Sentencia de primera instancia 12 y se graduó una reclamación oportunamente presentada y se resolvió el recurso de reposición presentado respectivamente dentro de la reclamación formulada por DIANA PAOLA BUITRAGO CASTELLANOS, identificada con cedula de ciudadanía No. 24.134.603 por un valor reclamado de $36,493,333, como crédito de prelación E - DEUDA QUIROGRAFARIA Masa.
ARTÍCULO CUARTO: En virtud y consecuencia de los artículos anteriores, procédase a reconocer la suma por valor de TREINTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS M/CTE, así: Radicado Fecha Valor Reclamado Valor Aceptado Causales de Rechazo R15-000006 8/4/2022 $ 36,493,333 $ 36,493,333 No aplica ARTÍCULO QUINTO: Téngase la reclamación D15-000002 como crédito de prelación A – DEUDA LABORAL Masa, conforme a lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.
(…)” (Resaltado del texto original) 59. Ahora bien, como se afirmó antes, la demanda persigue el desembolso de la suma que Comparta EPS-S – en liquidación reconoció en el último de los actos administrativos citados y trae a colación los demás como fundamento de la obligación de pago preferente. Según la parte accionante, como la acreencia constituye un gasto de administración, debe solventarse en los términos del artículo 9.1.3.5.2 del Decreto 2555 de 2010 y la Circular Externa 2022130000000055-5 del 6 de septiembre de 2022, que regulan la satisfacción de obligaciones de ese tipo dentro del proceso de liquidación. 60.
Sin embargo, la Resolución RRD0003-20230707 del 7 de julio de 2023 calificó la acreencia de la accionante con “prelación A – DEUDA LABORAL Masa”, no como gasto de administración, de manera que los dos actos administrativos antes mencionados son impertinentes para este caso, pues no contemplan un mandato imperativo e inobjetable en relación con las deudas laborales anteriores a la toma de posesión. Y, como la acción de cumplimiento no es un juicio declarativo16, no le corresponde al Tribunal verificar si la calificación que la entidad accionada otorgó al crédito es correcta o debe variarse, ya que eso significaría alejarse de la literalidad de las normas supuestamente incumplidas. 61.
Por lo tanto, esta Corporación negará las pretensiones de la demanda en lo que respecta a la solicitud de cumplimiento del artículo 9.1.3.5.2 del Decreto 2555 de 2010 y de la Circular Externa 2022130000000055-5 del 6 de septiembre de 2022. 62. Cabe anotar que, en todo caso, la finalidad de la demanda en realidad consiste en obtener el pago del monto reconocido en la Resolución RRD0003- 16 C.E., Sec.
Quinta, Sent. 2022-00049, may. 12/2022. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra: “(…) se precisa que la acción de cumplimiento no es el escenario judicial para debatir la legalidad de los actos administrativos, suplir la falta de formulación oportuna de los recursos o medios de defensa ordinarios en sede administrativa o judicial, pedir el cumplimiento de decisiones judiciales, obtener el reconocimiento de un derecho incluso si es de carácter fundamental, pues si bien su origen es constitucional, su naturaleza no es declarativa, solo procede para hacer efectivos mandatos expresamente consagrados en la ley o acto administrativo invocado sobre el cual no existe discusión (…)” (Negrilla fuera del texto original) Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2024-00221-00 Sentencia de primera instancia 13 20230707 del 7 de julio de 2023, de forma que la decisión que se anunció anteriormente no impide continuar con el estudio del asunto. d) El pago de la acreencia debe efectuarse en el marco de las reglas del proceso de liquidación 63.
Hasta este punto se ha dicho que la acción de cumplimiento en este caso es procedente porque la demandante no cuenta con mecanismos ordinarios para lograr el pago de su acreencia, la cual ya fue incorporada, calificada y graduada por el agente especial liquidador. No obstante, esas circunstancias no son suficientes para que deba ordenarse el cumplimiento de la Resolución RRD0003- 20230707 del 7 de julio de 2023 en el sentido de desembolsar los dineros reconocidos a la señora Buitrago Castellanos. 64.
Como lo señaló la entidad accionada, el proceso de liquidación se fundamenta en el principio de igualdad, no porque los acreedores vayan a recibir los dineros reconocidos a su favor al mismo tiempo, sino porque se someten a una reglamentación uniforme para todos, cuyo diseño permite diferenciar los créditos que deben integrar la masa de liquidación de los bienes excluidos de ella y, además, frente a los primeros, determina el orden en que deben satisfacerse las acreencias de acuerdo con la prelación que establecen las normas superiores. 65.
Se trata de una igualdad al interior del concurso de acreedores, de cara a los procedimientos, recursos y cargas previstas por el ordenamiento, bajo el presupuesto de la imposibilidad de la entidad en liquidación de pagar con normalidad (e incluso, en su totalidad) las obligaciones que contrajo con antelación17. 66. En esta línea de pensamiento, el Consejo de Estado ha sostenido que los actos administrativos que emite el agente especial liquidador para el reconocimiento, calificación y graduación de créditos en principio no cuentan con un mandato imperativo e inobjetable relativo al pago de la obligación, debido a que la materialización de la prestación está supeditada a los procedimientos de la liquidación y, asimismo, está condicionada a que la entidad recaude los recursos para efectuar los desembolsos respectivos: “(…) la Resolución 010 de 2015 no contiene un mandato imperativo que pueda hacerse exigible a través de esta acción [de cumplimiento], pues la obligación que reclama la sociedad actora está sometida a unas condiciones que deben observarse para la cancelación de la acreencia. 17 C. Const., Sent.
SU-462, oct. 22/2020. M.P. Cristina Pardo Schlesinger: “(…) 191. La igualdad entre los acreedores es un principio estructural de los procesos de reestructuración, que en procura de lograr una solución beneficiosa para todos aquellos que puedan ver en riesgo sus créditos, elimina las ventajas que puedan poner en detrimento los derechos de unos frente a otros, con la sola diferencia que surge de la naturaleza de los créditos y que se traduce en las reglas de prevalencia en el orden de pago. // 192.
El trato igualitario entre acreedores o principio par conditio creditorum resulta fundamental y necesario en un proceso concursal en el que se pretende satisfacer, de forma ordenada y equitativa, las deudas del deudor insolvente. (…)” Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2024-00221-00 Sentencia de primera instancia 14 En primer lugar, el agente liquidador está sujeto a una prelación de créditos a cargo de la liquidación en aplicación de los artículos 9.1.3.5.3 y 9.1.3.5.5 a 9.1.3.5.8 del Decreto 2555 de 2010 invocado en la Resolución 010 de 2015 en lo referente al trámite de pago de las obligaciones (ff. 22 a 91).
Tales disposiciones establecieron el orden que debe seguirse para la restitución de las sumas y el pago de las acreencias, como fase posterior a la expedición del acto que resuelve las reclamaciones dentro de la liquidación y los recursos procedentes contra esta decisión. En segundo lugar y adicionalmente a la citada prelación legal, el pago de las acreencias reconocidas también está condicionado a la disponibilidad de recursos que tenga el liquidador en desarrollo del proceso a su cargo.
Dicha circunstancia implica que no pueda proceder a la cancelación de este tipo de obligaciones a partir de la simple expedición del acto que determina el pasivo y los créditos a cargo de la masa y aquellos excluidos de la misma. Es claro, entonces, que el pago que persigue la sociedad actora debe hacerse en el curso del proceso de liquidación en el cual fueron admitidas sus reclamaciones y de acuerdo con las reglas aplicables a esta actuación. (…)”18 (Subraya fuera del texto original) 67.
En este caso, la accionante insiste en que el crédito reconocido a su favor debe satisfacerse de forma preferente. No obstante, Comparta EPS-S – en liquidación19 informó al Tribunal que, aunque canceló 786 obligaciones con prelación A dentro de la masa de liquidación (por valor de $1.569.942.032), no ha terminado de pagarlas todas porque aún tiene pendientes tres, incluyendo la de la señora Buitrago Castellanos. 68.
Asimismo, la entidad agregó que, hasta el momento, además de deudas de la masa con prelación A, ha cumplido obligaciones excluidas de la masa de liquidación e indemnizaciones laborales, de lo que se infiere que no ha comenzado a pagar créditos con prelación B o inferior. 69. En este orden de ideas, aunque Comparta EPS-S – en liquidación indicó que cuenta con disponibilidad de recursos, el mandato que aparece en la Resolución RRD0003-20230707 del 7 de julio de 2023 no es imperativo e inobjetable actualmente porque la liquidación no ha terminado de satisfacer todos los créditos que tienen la misma prelación que el de la accionante y tampoco ha avanzado al pago de obligaciones con una preferencia inferior. 70.
En otras palabras, el pago del crédito de la demandante sigue condicionado a las reglas del concurso en lo atinente al orden que dispuso el agente especial liquidador dentro del mismo grado de prelación (posiblemente porque ingresó a él con posterioridad a la calificación de estas acreencias, por orden de un juez de tutela), lo cual impide hacerlo exigible inmediatamente sin ninguna otra consideración. 18 18 C.E., Sec.
Quinta, Sent. 2018-00162, may. 3/2018. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 19 Archivo 17 del expediente electrónico (anotación 21 Samai). Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2024-00221-00 Sentencia de primera instancia 15 71. Por consiguiente, la Sala de Decisión también desestimará la solicitud de cumplimiento de la resolución antes aludida. 72.
Finalmente, el Tribunal resalta que, por la cercanía del turno para el pago, Comparta EPS-S – en liquidación informó que inició las gestiones para tramitar el desembolso a favor de la señora Diana Paola Buitrago Castellanos: “(…) mediante la contestación notificada el pasado 28 de mayo de la presente anualidad, le fue debidamente solicitado [a la accionante] la remisión de los documentos necesarios para la procedencia del pago correspondiente como lo son: 1. copia de la cedula de ciudadanía, 2. el registro único tributario RUT actualizado y 3. certificación bancaria no mayor a 30 días, sin embargo la parte accionante no logró allegar dichos documentos; dado lo anterior, el día 13 de junio de la presente anualidad, tal como se evidencia en el adjunto del presente informe, se procedió a solicitar al accionante la remisión de los documentos correspondientes para que después de realizada la validación correspondiente se procederá (sic) con el pago respectivo.
(…)” CONDENA EN COSTAS 73. Teniendo en cuenta el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el Tribunal no dictará condena en costas, en razón a que la demanda no careció de fundamento legal. 74. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la acción respecto de las pretensiones segunda, tercera y cuarta de la demanda, por las razones expuestas en el acápite de cuestión previa de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR la pretensión primera de la demanda, de acuerdo con las consideraciones efectuadas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: NOTIFICAR personalmente la presente decisión a las partes, como lo indica el artículo 8.º de la Ley 2213 de 2022, en concordancia con el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
QUINTO: En los términos del inciso final del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el artículo 7.º de la misma norma, ADVERTIR que, una vez esta sentencia adquiera firmeza, hará tránsito a cosa juzgada y no podrá instaurarse una nueva acción con la misma finalidad. Acción de cumplimiento Rad. 15001-23-33-000-2024-00221-00 Sentencia de primera instancia 16 SEXTO: En firme esta providencia, archívese el expediente y déjense las constancias de rigor en el sistema Samai.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión, en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.