REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 2 Tunja, 26 de junio de 2024 Acción: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo Número 025 de 2023 Concejo Municipal de Tenza Expediente: 15001-23-33-000-2024-00065-00 Magistrado Ponente: Luis Ernesto Arciniegas Triana Procede la Sala de Decisión No. 2 de esta Corporación a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por el Departamento de Boyacá solicitando la invalidez del Acuerdo Número 025 del 27 de noviembre de 2023 expedido por el Concejo Municipal de Tenza.
I.
ANTECEDENTES Pretende el actor que por esta Corporación se declare la invalidez del Acuerdo Número 025 del 27 de noviembre de 2023, “Por Medio Del Cual Se Realizan Traslados Dentro Del Presupuesto De Gastos De Inversión Del Municipio De Tenza Para La Vigencia Fiscal Comprendida Entre El Primero (1) De Enero Y El Treinta Y Uno (31) De diciembre De 2023” expedido por el Concejo Municipal de Tenza II.
HECHOS Actuación: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo Número 025 de 2023 Concejo Municipal de Tenza Expediente: 15001-23-33-000-2024-00065-00 2 El Concejo Municipal de Paya expidió el acuerdo Número 025 del 27 de noviembre de 2023, el cual fue radicado Unidad Administrativa Especial De Asesoría y Defensa Jurídica del Departamento el 30 de diciembre de 20231.
Al realizar la revisión jurídica ordenada en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, el Gobernador de Boyacá observa que el acto objeto de esta demanda es contrario a la ley. Estima como normas violadas el artículo el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, debido a que el Concejo municipal de Tenza no previó la norma en cita, toda vez que fue estudiado en la respectiva comisión el día 22 de noviembre de 2023 y aprobado en segundo debate el día 25 de noviembre de 2023, es decir, fue aprobado en plenaria dentro de los tres días y no después de los tres días de haberse estudiado en la respectiva comisión como lo prevé la norma en cita.
Por lo anterior, solicita que se declare la invalidez del Acuerdo Número 025 de 2023 expedido por el Concejo Municipal de Tenza. III. TRÁMITE PROCESAL 1. La demanda se admitió mediante providencia del 15 de abril de 20242, sometiéndola a las ritualidades propias del proceso previstas en el artículo 151 del C.P.A.C.A y en el Decreto 1333 de 1986. 2.
Dentro del término de fijación en lista, el municipio de Tenza3 y el Concejo municipal de Tenza4 se pronunciaron por medio de apoderado a las pretensiones de la demanda y la petición realizada por el departamento de Boyacá. 2.2. Municipio de Tenza 1 Índice 0003 SAMAI 2 Índice 00012 SAMAI 3 Índice 00021 SAMAI 4 Índice 00023 SAMAI Actuación: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo Número 025 de 2023 Concejo Municipal de Tenza Expediente: 15001-23-33-000-2024-00065-00 3 Indica que el municipio cumplió con el ordenamiento legal al presentar la iniciativa ante el concejo municipal, ya que el alcalde presentó en debida forma la certificación de disponibilidad de recursos con el proyecto de acuerdo.
Posterior a dar aplicación al acuerdo una vez publicado, previa expedición de las constancias de rigor, pues este se entendía que estaba ajustado a derecho, señala que el acuerdo ha conservado su presunción de legalidad que fija el artículo 88 de la ley 1437 de 2011. Por último, solicita que de considerar procedente emitir pronunciamiento frente a la actuación, luego de declarar la invalidez del acuerdo, se tenga en cuenta la presunción de legalidad que fija el artículo 88 de la ley 1437 de 2011 y el cumplimiento del deber de dar iniciativa ante el concejo municipal que fija el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución. 2.3.
Concejo municipal de Tenza La señora Yenelly Paola Vega Buitrago, actuando como apoderada del Concejo municipal se pronuncia sobre el presente asunto, aportando al proceso el informe de comisión de presupuesto y fiscal, informe de ponencia del proyecto antes mencionado, exposición de motivos del proyecto de acuerdo, acta 2696 de fecha 25 de noviembre de 2023, mediante la cual en sesión ordinaria se le dio segundo debate al proyecto de acuerdo. 3.
Intervención de Ministerio Público El Procurador 26 judicial II para asuntos administrativos rinde concepto exponiendo normatividad relacionada con las vigencias futuras excepcionales, afirma que según el fl. 14 de la demanda (art. 6 del Acuerdo demandado), fl. 16 (acta de comisión) y fl. 32 (acta de plenaria), el primer debate se dio el día 22 de noviembre de 2023 y el segundo debate de plenario se dio el día 25 de noviembre de 2023.
Actuación: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo Número 025 de 2023 Concejo Municipal de Tenza Expediente: 15001-23-33-000-2024-00065-00 4 Por lo expuesto, afirma que el Concejo municipal de Tenza, no cumplió con el artículo 73 de la ley 136 de 1.994 y solicita que se declare la invalidez del acuerdo 025 del 27 de noviembre de 2023. 4.
Mediante providencia del 31 de mayo de 20245, se abrió el proceso a pruebas, tomándose con todo su valor probatorio los documentos aportados con el escrito de demanda y de las contestaciones de la demanda. Sin término probatorio debido a que las pruebas satisfacen el objeto de la acción. Se decide, previas estas, IV- CONSIDERACIONES 1.
Problema jurídico En esta oportunidad a la Sala le corresponde determinar si el Concejo Municipal de Tenza incurrió o no en la señalada violación del artículo 73 de la Ley 136 de 1994 al aprobar el proyecto que habría de convertirse en el Acuerdo 025 de 2023, sin haber mediado el término mínimo de tres (3) días entre los dos debates que condujeron a su aprobación. Con el fin de despejar el problema jurídico inmerso en la solicitud de invalidez del referido acuerdo, la Sala efectuará algunas consideraciones previas sobre la exigencia legal de un plazo mínimo entre uno y otro debate para aprobar el acuerdo municipal. 2.
Aprobación de acuerdos municipales El artículo 73 de la Ley 136 de 19946, citado por el actor en calidad de norma infringida, consagra lo siguiente: 5 Índice 00022 SAMAI 6 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. Actuación: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo Número 025 de 2023 Concejo Municipal de Tenza Expediente: 15001-23-33-000-2024-00065-00 5 “Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días.
El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva.
El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular. Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción” (subrayado y negrilla fuera de texto).
Por expreso mandato de la disposición citada, para que un proyecto pueda convertirse en acuerdo es imprescindible que cumpla con los siguientes requisitos: (i) presentación del proyecto en la secretaría del concejo; (ii) que haya sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente del concejo (iii) que haya sido aprobado en segundo debate en la plenaria de la corporación, tres días después de su aprobación en la comisión respectiva; y finalmente, (iv) que haya obtenido la sanción del alcalde municipal.
En relación con el término que debe transcurrir entre un debate y otro se hace particular énfasis en la necesidad de que los miembros de la corporación tengan el tiempo suficiente para conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración, dado que es a través del debate que se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de tales decisiones (art. 1º de la C.P.); en efecto, ese lapso mínimo de tiempo entre uno y otro debate permite llevar a cabo un ejercicio de razón pública, es un escenario propicio para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento al interior de estas corporaciones.
Sobre el significado y alcance del debate, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha enfatizado que representa un requisito mínimo de racionalidad deliberatoria y decisoria7. Y en cuanto al término que deben 7 Sentencia C-179 de 2002 Actuación: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo Número 025 de 2023 Concejo Municipal de Tenza Expediente: 15001-23-33-000-2024-00065-00 6 transcurrir entre uno y otro debate, ha señalado también que ese lapso busca asegurar que antes de votar un proyecto, los miembros de las corporaciones cuentan con el tiempo suficiente para estudiar su contenido y evaluar su conveniencia para que su decisión no sea el irreflexivo impulso de un “pupitrazo” sino el fruto de la persuasión racional en torno a los alcances de la iniciativa8.
Al respecto cabe recordar que el desconocimiento de un requisito de procedimiento para la formación de los acuerdos puede no acarrear necesariamente su ilegalidad, cuando a pesar de ello se advierte que los valores y principios que con aquél se quieren salvaguardar no sufrieron menoscabo alguno. Sin embargo, esta regla no opera tratándose del término que debe transcurrir para surtirse el segundo debate, por cuanto debe ser respetado, precisamente porque protege valores significativos de orden superior como el principio democrático.
De esta manera, el procedimiento que rige la aprobación de los acuerdos no es irrelevante y no puede ser ignorado por estas corporaciones administrativas de elección popular. Ahora, en sentencia C-510 de 1996 la Corte Constitucional indicó la manera cómo deben contarse los días para efectos del cómputo del plazo señalado, así: "…Sobre la forma en que debe llevarse a cabo el cómputo del plazo constitucional que nos ocupa, igualmente la Corte Constitucional, en la ya aludida sentencia C- 203 de 1995, expresó que dicho término debe correr íntegramente, lo cual quiere decir que todos y cada uno de los días que lo componen deben ser días completos, por lo cual las fechas en que se llevan a cabo los debates en las cámaras, no pueden incluirse dentro del conteo del término. Dijo la Corte en esa ocasión: "Dentro de esa misma perspectiva, la exigencia de la Carta resulta ser perentoria, en el sentido de que los términos aludidos deben transcurrir íntegramente, es decir sin restar ninguno de los días requeridos por la disposición constitucional.
No en vano ésta precisa que deberá mediar en el primer caso un lapso "no inferior a ocho días" y, en el segundo, "deberán transcurrir por lo menos quince días". Se trata de espacios mínimos de tiempo, de tal manera que, si las votaciones se producen sin haberlos tenido en cuenta de modo completo, los actos correspondientes carecen de validez y efectos ( )" (Destaca la Sala). 8 Sentencia C-880 de 2003 Actuación: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo Número 025 de 2023 Concejo Municipal de Tenza Expediente: 15001-23-33-000-2024-00065-00 7 Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-873 de 2003 realizó un análisis sobre los conceptos de existencia, validez y eficacia de las normas jurídicas, en relación con la validez de un acuerdo municipal, y señaló: "… La "validez" de una norma se refiere a su conformidad, tanto en los aspectos formales como en los sustanciales, con las normas superiores que rigen dentro del ordenamiento, sean éstas anteriores o posteriores a la norma en cuestión. Desde el punto de vista formal, algunos de los requisitos de validez de las normas se identifican con los requisitos necesarios para su existencia — por ejemplo, en el caso de las leyes ordinarias, el hecho de haber sido aprobadas en cuatro debates por el Congreso y haber recibido la sanción presidencial-; pero por regla general, las disposiciones que regulan la validez formal de las normas — legales u otras — establecen condiciones mucho más detalladas que éstas deben cumplir, relativas a la competencia del órgano que las dicta, y al procedimiento específico que se debe seguir para su expedición. Así, por ejemplo, la validez de las leyes ordinarias presupone que se hayan cumplido requisitos tales como la iniciación de su trámite en una determinada cámara legislativa (art. 154, C.P.), el transcurso de un determinado lapso de tiempo entre debates (art. 160 C.P.), su aprobación en menos de dos legislaturas (art. 162.
C.P.), el cumplimiento de las normas sobre iniciativa legislativa (art. 156 C.P.) o el respeto por la regla de unidad de materia (art. 158 C.P.). Adicionalmente, como se dijo, la validez hace relación al cumplimiento de ciertos requisitos sustanciales o de fondo impuestos por el ordenamiento; así, por ejemplo, una ley determinada no podrá desconocer los derechos fundamentales de las personas (art. 5, C.P.)" (Destacado por la Sala).
Por su parte, esta Corporación, mediante sentencia de 12 de marzo de 20209, consideró que todos los días son hábiles para el efecto del plazo entre el primero y el segundo debate, excepto que el reglamento de la respectiva corporación edilicia establezca lo contrario. Al efecto se indicó: “En las condiciones expuestas, la Sala rectifica el criterio que venía sosteniéndose en relación con el plazo de los debates de que trata el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 que contabilizaba únicamente los días hábiles, para asumir este nuevo criterio conforme al cual durante las sesiones de los Concejos Municipales todos los días son para efecto del plazo entre el primero y segundo debate, en razón a que tales sesiones son contabilizadas en meses y no en días, excepto que el reglamento del Concejo Municipal establezca lo contrario” (Subrayado fuera de texto).
Así las cosas, la Sala concluye que en relación con el término previsto en el inciso tercero del artículo 73 de la Ley 136 de 1994, debe contabilizarse como un plazo de días comunes y no hábiles, que deben correr íntegramente, es 9 Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, M.P. Clara Elisa Cifuentes Ortiz, radicación No. 150013333-008-2018- 00173-01 Actuación: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo Número 025 de 2023 Concejo Municipal de Tenza Expediente: 15001-23-33-000-2024-00065-00 8 decir que cada uno de los días que lo componen deben ser días completos, sin que los días en que se celebran las sesiones en los Concejos Municipales, puedan incluirse en el conteo de dicho término. 3.
Análisis y solución del caso concreto Dentro del material probatorio obrante en el expediente se encuentra lo siguiente: a) Copia del Acuerdo 025 2023, “Por medio del cual se realizan traslados dentro del presupuesto de gastos de inversión del municipio de Tenza para la vigencia fiscal comprendida entre el primero (1) de enero y el treinta y uno (31) de diciembre de 2023” el cual fue sancionado el 27 de noviembre de 2023. b) Informe de comisión firmada por la presidenta, la concejera ponente y la secretaria del concejo.
En la cual se indica que en reunión efectuada el 22 de noviembre de 2023 fueron citados los concejales para el día 23 de noviembre a las 11:30 con el propósito de estudiar en primer debate el proyecto de acuerdo 026 de 2023, constando que éste fue aprobado. c) Copia del Acta n. 2696 de 25 de noviembre de 2023, con motivo de reuniones extraordinarias, emitida por el Concejo Municipal de Tenza, en la que se deja constancia que en dicha fecha fue aprobado en segundo debate el proyecto de acuerdo 026 de 2023.
Teniendo como fundamento las pruebas relacionadas, en esta oportunidad la Sala a efectos de establecer si el segundo debate se surtió o no por parte del Concejo municipal de Tenza antes de que hubiesen transcurrido los tres (3) días, a los cuales hace referencia el artículo 73 de la Ley 136 de 1994. Se observa que el Acuerdo 025 de 2023, tuvo su primer debate el 23 de noviembre de 2023 y el segundo debate el 25 de noviembre de 2023.
Por tanto, en ese orden de ideas, resulta totalmente claro que el cargo está llamado a prosperar, pues la disposición jurídica infringida es diáfana al consagrar que los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria Actuación: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo Número 025 de 2023 Concejo Municipal de Tenza Expediente: 15001-23-33-000-2024-00065-00 9 del respectivo concejo municipal tres días después de su aprobación en la comisión respectiva, regla que no fue acatada en el caso que se examina.
Pues ha quedado establecido que, el primer y segundo debate del proyecto de acuerdo no se llevaron a cabo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 73 de la ley 136 de 1994, toda vez, que transcurrió sólo 1 día entre el primer y segundo debate, es decir, la aprobación del citado acuerdo fue antes del término de tres días, contrariando así el precepto contenido en el artículo 73 de la ley 136 de 1994.
Efectivamente, si el primer debate del proyecto de Acuerdo 019 de 2023 se realizó el 23 de noviembre de 2023, el segundo debate tenía que celebrarse, por lo menos, el 27 de diciembre de 2023 y de esta manera transcurrirían de manera correcta los términos para la aprobación del acuerdo, comoquiera que los días viernes 24, sábado 25 y domingo 26 de noviembre de 2023, correspondían a los tres días que se debió esperar para que se discutiera en segundo debate con mayor profundidad y análisis, el proyecto de acuerdo.
Luego, salta a la vista que no mediaron los tres días para ser aprobado en segundo debate, pues se debe esperar el término de las 24 horas que corresponde al tercer día para dar por terminado el tiempo que ordena la ley. Ahora bien, la Sala considera pertinente aclarar que con base en el acervo probatorio se observó y evidenció como ya se expuso, que el primer debate fue realizado el día 23 de noviembre de 2023.
Sin embargo y si en gracia de discusión se asumiera, como indica el Departamento que el primer debate fue llevado a cabo el día 22 de noviembre de 2023, el sentido del fallo seguiría siendo el mismo toda vez que el Concejo municipal habría incumplido también, la regla de realizar el segundo debate tres días después de su aprobación en la comisión respectiva.
Por ende y de acuerdo con lo expuesto dicha situación comporta un vicio relevante en el proceso de formación del acuerdo municipal que se demanda y por ello afecta su validez por expedición irregular del acto, toda vez, que la esencia misma del trámite de todo proyecto de acuerdo municipal busca que la Actuación: Validez de Acuerdo Municipal Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Acuerdo Número 025 de 2023 Concejo Municipal de Tenza Expediente: 15001-23-33-000-2024-00065-00 10 iniciativa sea estudiada, analizada y debatida para evitar errores, interpretaciones inadecuadas, o decisiones inconvenientes.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo 025 del 23 de noviembre de 2023 “Por Medio Del Cual Se Realizan Traslados Dentro Del Presupuesto De Gastos De Inversión Del Municipio De Tenza Para La Vigencia Fiscal Comprendida Entre El Primero (1) De Enero Y El Treinta Y Uno (31) De diciembre De 2023” expedido por el Concejo Municipal de Tenza.
SEGUNDO. Comuníquese esta determinación al Departamento de Boyacá, al presidente del Concejo, al alcalde y al personero municipal de Tenza. En firme esta providencia procédase a su archivo dejando las anotaciones y constancias de rigor. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión ordinaria de la fecha.
Firmado electrónicamente LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Con permiso DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado