TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 3 MAGISTRADO: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Tunja, siete (7) de junio de dos mil veinticuatro (2024) 1. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto del 3 de febrero de 2021 proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja en el que negó librar mandamiento de pago.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 2. La señora María Eulalia Gordillo Salinas, por conducto de apoderado judicial presentó demanda ejecutiva para el pago de la bonificación del 15 % que prevé el artículo 5º del Decreto 1171 de 2004, a razón de haber laborado como docente en un área rural de difícil acceso para los años 2005, 2006 y 2007 y, sobre los valores base detallados en la demanda mes a mes, junto con los intereses moratorios respectivos. 3.
La parte ejecutante adujo que el título de recaudo estaba conformado por el artículo 24-6 de la Ley 715 de 2001, el Decreto Nacional 1171 de 2004, los decretos departamentales 1399 de 2008 y 181 de 2010, el calendario académico de los años relevantes, el certificado de historia laboral y de factores salariales, que en conjunto establecían el derecho a una bonificación equivalente al 15% del salario mensual devengado, a los docentes y directivos docentes que laboraran en establecimientos educativos señalados en dichos decretos por tratarse de áreas de difícil acceso. 4.
Puso de presente que el Gobernador de Boyacá, en audiencia de negociación llevada a cabo el 21 de junio del año 2016 entre SINDIMAESTROS - ASODIB- y la Secretaría de Educación de Boyacá, acordaron el pago del 15% de una bonificación por laborar en una zona de difícil acceso, la cual se causaría por los años 2005, 2006 y 2007 a favor de los docentes y directivos docentes que a través de fallos judiciales alcanzaron su pago y a los que adquirieron el derecho con base en los Decretos respectivos y no hubieran demandado, pago que se efectuaría únicamente a capital, a través de transacción, previa aprobación del Comité de Conciliación. 1 Documento 00004.
FLS. 4 - 201 DEMANDA.pdf, archivo 4ED_EXPEDIENTEDIGITAL_150013333008202100014.zip, índice 3 expediente digital plataforma Samai. Radicación: 15001-33-33-008-2021-00014-01 Medio de control: Ejecutivo Demandante: María Eulalia Gordillo Salinas Demandado: Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación Asunto: Confirma - auto que niega mandamiento de pago – inexistencia de título ejecutivo 15001-33-33-008-2020-00169-01 2 5.
Así las cosas, con la firma del acuerdo y el reconocimiento de la obligación por parte de la Gobernación y la Secretaría de Educación de Boyacá se aceptó expresamente la deuda, confirmándose las obligaciones que la entidad territorial tenía para con los docentes que acreditaran el cumplimiento de los requisitos para el pago del sobresueldo del 15%. 2.
El auto que negó el mandamiento ejecutivo2 6. El 3 de febrero de 2021 el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja negó la solicitud de mandamiento de pago al encontrar que los documentos allegados junto con la demanda, no constituían un título ejecutivo susceptible de ser reclamado como tal, toda vez que no cumplían con los requisitos formales y materiales que la legislación colombiana establece. 7.
En primer lugar, del análisis del contenido de los documentos con los cuales se pretendía constituir un título ejecutivo complejo, encontró que no cumplían los requisitos de fondo necesarios para ser ejecutables, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 422 del CGP, en la medida que no contenían una obligación clara y expresa. 8.
Expuso que, del conjunto de normas nacionales y departamentales anexas a la demanda, no era posible configurar la existencia de una obligación clara y expresa según la cual, la entidad ejecutada hubiera manifestado la voluntad de adquirir una obligación para con la demandante. 9. Indicó que, en realidad, el conjunto normativo invocado había establecido de manera general un derecho a favor de un grupo de docentes “que laboren en zonas de difícil acceso” en la medida en que cumplieran las exigencias previstas mas no, una obligación concreta frente a la ejecutante Gordillo Salinas. 10.
Respecto de las certificaciones, laboral y de factores salariales devengados señaló que contenían información sobre el lugar de prestación del servicio, el tiempo de servicio, la clase de vinculación pero que, en ninguna manera establecían una obligación clara y expresa. 11. Asimismo, refirió que, en cualquier caso, la obligación tampoco sería exigible, ya que el Decreto 00181 del 29 de enero de 2010 sometió a condición suspensiva el nacimiento de la obligación en la medida en que estableció que “el pago queda[ba] supeditado, al procedimiento o trámite, que se debe adelantar ante el Ministerio de Educación Nacional, por tratarse de recursos provenientes de la Nación”, cuyo cumplimiento no había sido acreditado. 12.
Concluyó que las normas invocadas y los certificados allegados no contenían una obligación clara, expresa y exigible como requisito indispensable de la conformación del título ejecutivo en los términos de los artículos 104 y 297 del 2 Documento 00010.FLS. 214 - 223 AUTO NIEGA MANDAMIENTO.pdf, ibidem. 15001-33-33-008-2020-00169-01 3 CPACA. 3.
El recurso de reposición y en subsidio de apelación3 13. El 9 de febrero de 2021, la parte ejecutante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto que negó el mandamiento ejecutivo para que en su lugar se librara mandamiento de pago conforme lo solicitado en la demanda. 14. Manifestó que, había un acto administrativo particular de reconocimiento ya que, si bien no se encontraba en el expediente la certificación de notificación y ejecutoria del acto administrativo, de acuerdo con el artículo 88 del CPACA., no era necesaria la certificación de notificación y ejecutoria, cuando se trataba de un acto administrativo “simple y complejo”, pues tal norma preveía que los actos administrativos se presumían legales hasta tanto no fueran anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 15.
En ese sentido, señaló que de conformidad con el artículo 89 del CPACA., los actos en firme eran suficientes para que las autoridades, por sí mismas, los ejecutaran de inmediato, de ese modo, teniendo en cuenta su presunción de legalidad, los efectos se podían desplegar de manera inmediata, en tanto no se demostrara su invalidez. En consecuencia, era a la parte ejecutada a quien le correspondía probar que el acto no fue expedido, o que era ilegal o que solicitó su invalidez ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 16.
En lo atinente a la exigibilidad del acto administrativo, indicó que ésta surgía de su expedición y no de su constancia de ejecutoria, por consiguiente, para su ejecución bastaba la expedición y notificación al destinatario. 17. Indicó que, el artículo 257 del CGP., preveía que los documentos públicos daban fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos hiciera el funcionario competente.
A su turno, que el artículo 442 ibidem establecía que se podían demandar ejecutivamente las obligaciones claras, expresas y exigibles que constaran en documentos que, emanados del deudor, constituyeran plena prueba contra él. 18. Sobre el particular coligió que, el departamento de Boyacá reconoció la existencia de la obligación y, con ello, quedó constituido en mora en el momento en que dio respuesta al derecho de petición informando que sí había realizado las acciones correspondientes para garantizar el pago a los docentes que tenían el derecho a la bonificación del 15% y que dicho reconocimiento se había concretado a través de procesos ejecutivos, por lo que, era claro que la misma entidad reconoció la obligación, pero exigía que se iniciara, por parte del beneficiario, el respectivo proceso de ejecución, para obtener el pago del 15% de sobresueldo durante los años correspondientes. 3 Documento 00012.
FLS. 225 - 297 RECURSO DE REPOSICIÓN.pdf, ibidem. 15001-33-33-008-2020-00169-01 4 19. Finalmente insistió en que se trataba de un título ejecutivo compuesto de conformidad con las exigencias legales en cuanto, por un lado, eran actos administrativos que emanaban del deudor, se encontraban ejecutoriados y vigentes y, por otro lado, se completaba mediante la consagración de la obligación expresa en la ley y los decretos correspondientes, por lo que la obligación resultaba clara como resultado de la lectura de los certificados de historia laboral en los que constaba el lugar y tiempo de prestación del servicio. 4.
El auto que resolvió la reposición y concedió la apelación4 20. En proveído de 17 de febrero de 2021, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja resolvió no reponer el auto mediante el cual negó el mandamiento de pago, al considerar que los argumentos propuestos en el recurso de apelación ya habían sido estudiados en la providencia recurrida por lo que, en ausencia de nuevos elementos argumentativos no había lugar a reconsiderar lo resuelto en el auto de 3 de febrero de 2021. 21.
En consecuencia, concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo conforme lo dispuesto en el artículo 243 del CPACA. II. CONSIDERACIONES 1. La procedencia del recurso de apelación y competencia5 22. Encuentra la Sala que la decisión impugnada es pasible del recurso de apelación, en atención a lo dispuesto en el numeral primero del artículo 2436 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 23.
Así pues, en atención a lo dispuesto en el literal g) del numeral 2 del artículo 1257 del CPACA., corresponde a la Sala resolver la controversia. 4 Documento 00015. FLS. 318 - 319 AUTO CONCEDE APELACION.pdf, ibidem. 5 El Consejo Superior de la Judicatura dirimió un conflicto de jurisdicciones propuesto por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Tunja con el Juzgado Segundo Laboral del mismo Circuito y asignó la competencia a esta jurisdicción, por lo que el proceso fue reasignado al Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, el cual, ordenó el desglose, debido a que acumulaba las pretensiones individuales de 82 demandantes.
Conforme obra en el expediente de folio 188 a 198 del documento 00004. FLS. 4 - 201 DEMANDA.pdf en archivo 4ED_EXPEDIENTEDIGITAL_150013333008202100014.zip, índice 3 expediente digital plataforma Samai. 6 “ARTÍCULO 243. APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1.
El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. (…)” 7 “ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2.
Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; (…)” 15001-33-33-008-2020-00169-01 5 24. Corolario de lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1538 ibidem, es competente esta Corporación para estudiar y decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto que negó el mandamiento ejecutivo. 2.
El asunto por resolver 25. Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante, con miras a establecer si en el presente asunto se debe librar mandamiento de pago en los términos solicitados en la demanda, o si, por el contrario, el titulo base de ejecución no cumple con los requisitos exigidos para que se configure el título ejecutivo. 3.
El marco jurídico 3.1. Del objeto del proceso ejecutivo 26. El artículo 422 del Código General del Proceso establece que tan solo las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten, entre otros, en providencia judicial son susceptibles de ser demandadas ejecutivamente, al respecto el Consejo de Estado9 señaló: “El proceso ejecutivo es el medio judicial para hacer efectivas, por la vía coercitiva, las obligaciones incumplidas por el deudor.
Es decir, es el medio para que el acreedor haga valer el derecho (que conste en un documento denominado título ejecutivo) mediante la ejecución forzada”. 27. De esa forma, cualquier aspecto que implique la declaración de la existencia de un derecho o, que exceda las obligaciones delimitadas en el título ejecutivo será un asunto que escapa del conocimiento del juez ejecutivo, tal como refirió la Corte Constitucional en sentencia T-080 de 29 de enero de 2004: “De acuerdo con lo anterior, la finalidad del proceso ejecutivo es la de procurar al titular del derecho subjetivo o del interés protegido, no el reconocimiento de este derecho o interés, el cual ha debido ventilar en el proceso correspondiente, sino su satisfacción a través de la vía coactiva.
En este sentido se ha pronunciado esta Corporación”. (Destacado por la Sala) 3.2. Sobre la existencia del título ejecutivo 8 ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 9 Consejo de Estado Sección Cuarta Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil trece (2013). Radicación número: 25000-23-26-000-2009-00089-01(18057) 15001-33-33-008-2020-00169-01 6 28. El título ejecutivo, en materia contencioso administrativa, se encuentra previsto en el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual establece: “ARTÍCULO 297.
TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas por la Jurisdicción (…). (…) 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa.
La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar” (Destacado por la Sala). 29. Según la norma eiusdem, los actos administrativos que se invoquen como título ejecutivo deben (i) aportarse en copia auténtica y (ii) acompañarse de su constancia de ejecutoria, en la que se indique que es el primer ejemplar.
En tal sentido, el legislador no dejó a la libre interpretación de las partes la forma como debe aportarse el documento contentivo de la obligación en estos casos ni estableció mecanismos alternativos o supletorios para cumplir estos requisitos. 30. El artículo 422 del CGP., establece las exigencias de tipo formal y de fondo que debe reunir un documento para que pueda ser calificado como título ejecutivo, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 422.
TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”. 31. Así pues, las condiciones formales del título ejecutivo están relacionadas al hecho de que los documentos conformen una unidad jurídica, que sean auténticos, y que emanen del deudor o de su causante, o de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben la liquidación de costas o señalen honorarios de los auxiliares de la justicia. 32.
En tanto, las exigencias de fondo atañen a que de estos documentos aparezca, a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o del causante, una obligación clara, expresa y exigible, líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero10. 10 Tribunal Administrativo de Boyacá Rad Num 15001-33-33-001-2020-00093-01 M.P. Luis Ernesto Arciniegas Triana. 15001-33-33-008-2020-00169-01 7 33.
Frente a este punto, el Consejo de Estado11 expuso que la claridad de la obligación estaba determinada por el hecho de que estuvieran plenamente delimitados todos los elementos de la obligación a saber, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el vínculo jurídico y la prestación. 34. Respecto del carácter expreso, indicó que hacía alusión a la especificidad del contenido de la prestación en la medida que impusiera al deudor una prestación de dar, hacer o no hacer, en tanto la exigibilidad aludía a que la obligación fuera pura y simple o que, en su defecto no estuviera pendiente el cumplimiento de plazo o condición suspensiva. 35.
Así pues, de la confluencia de estos tres elementos en un documento o en varios, determina si se trata de un título ejecutivo simple o complejo, esto es, cuando la obligación clara, expresa y exigible se encuentra contenida en un único documento se tratará de un título ejecutivo simple y, por el contrario, cuando alguno de los elementos de la obligación se encuentre en documentos separados será un título ejecutivo complejo. 4.
Caso concreto 36. Conforme con el libelo introductorio, la parte ejecutante pidió que se librara mandamiento de pago por lo correspondiente al 15% de sobresueldo con ocasión de la bonificación reconocida en la Ley 715 de 2001, artículo 24, en el Decreto Nacional 1171 de 2004, en el Decreto Departamental 0181 de 29 de enero del 2010 el cual determina las sedes educativas ubicadas en áreas rurales de difícil acceso para los años 2005, 2006 y 2007 y en el Decreto Departamental 1399 de 26 de agosto de 2008, por el cual se define los establecimientos educativos ubicados en áreas de difícil acceso de acuerdo a lo establecido en el Decreto 1171 de 2004, en el departamento de Boyacá. 37.
Que, en conjunto con los Decretos y en las resoluciones 2441 del 26 de octubre de 2004, 0358 de 2005, 2057 de 2005, 3880 de 2006, 1222 de 2007, 2433 de 2007, 2618 de 2007 en las cuales se fijó el calendario académico de los años lectivos 2005, 2006, 2007 y 2008, conformaban el título base de ejecución. 38. En primera instancia se negó el mandamiento ejecutivo, en atención a que el a quo no encontró que las pretensiones ejecutivas hubieran sido fundamentadas en un título ejecutivo en el que constara una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la entidad ejecutada y en favor de la señora María Eulalia Gordillo Salinas. 39.
Frente a lo cual, la parte ejecutante en el recurso de apelación insistió en que el título ejecutivo cumplió los requisitos de forma y de fondo al incorporar una obligación clara, expresa y exigible. 11 Consejo de Estado Sección Cuarta Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil trece (2013).
Radicación número: 25000-23-26-000-2009-00089-01(18057) 15001-33-33-008-2020-00169-01 8 40. Así pues, la Sala considera que, a efectos de verificar los requisitos del título y la respectiva existencia de una obligación clara, expresa y exigible, resulta indispensable analizar el contenido de los documentos que según el entendimiento de la parte ejecutante se erigen como los integrantes del título ejecutivo, con el fin de determinar si hay lugar o no a revocar la providencia impugnada, a saber: Piezas Contenido Folio12 Ley 715 de 2001.
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” […]
ARTÍCULO 24. Sostenibilidad del Sistema General de Participaciones. […] Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación, y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional. […]”. 13 Decreto 1171 de 19 de abril de 2004 del Educación Nacional.
“Por el cual se reglamenta el inciso 6 del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 en lo relacionado con los estímulos para los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en áreas rurales de difícil acceso. […]
ARTICULO 5. Bonificación. Los docentes y directivos docentes que laboren en establecimientos educativos estatales, cuyas sedes estén ubicadas en áreas rurales de difícil acceso, tendrán derecho a una bonificación equivalente al quince por ciento (15%) del salario que devenguen. Esta bonificación no constituye factor salarial ni prestacional para ningún efecto y para su reconocimiento por parte de la entidad territorial, requerirá previa disponibilidad presupuestal.
Esta bonificación se pagará proporcionalmente al tiempo laborado durante el año académico en las sedes de los establecimientos educativos estatales, ubicadas en áreas rurales de difícil acceso. Se dejará de causar si el docente es reubicado temporal o definitivamente en otra sede que no reúna las condiciones para el reconocimiento de este beneficio o cuando la respectiva sede del establecimiento pierda el carácter señalado en este decreto.
No tendrá derecho a esta bonificación el docente que se encuentre suspendido en el ejercicio de su cargo o en situaciones administrativas de licencia o comisión no remuneradas. […]” 14- 16 Decreto 1399 de 26 de agosto de 2008 del Departamento de Boyacá. “Por el cual se define para la vigencia 2008, los establecimientos educativos ubicados en áreas de difícil acceso, de acuerdo a lo estipulado en el decreto 1171 del 19 de abril de 2004, en el Departamento de Boyacá. […]
DECRETA
ARTÍCULO PRIMERO: Considerar las siguientes sedes educativas ubicadas en Áreas Rurales de Difícil Acceso: […]” 17- 45 Decreto 181 de 29 de enero de 2010 del “Por el cual se determinan las áreas rurales de difícil acceso para los años 2005,2006, 2007 y las instituciones educativas ubicadas en ellas, en acatamiento a una acción de cumplimiento. 46- 47 12 Documento 00004.
FLS. 4 - 201 DEMANDA.pdf, archivo 4ED_EXPEDIENTEDIGITAL_150013333008202100014.zip, índice 3 expediente digital plataforma Samai. 13 Conforme al artículo 177 no es necesario allegar copia de las normas de alcance nacional. 15001-33-33-008-2020-00169-01 9 Departamento de Boyacá. […]
DECRETA
ARTÍCULO ÚNICO: Determinar como sedes educativas ubicadas en Áreas Rurales de Difícil Acceso, para los años 2005, 2006 y 2007, las mismas que se establecieron en el Decreto 001399 de 26 de agosto de 2008.” Resolución 2441 de 26 de octubre de 2004 de la Secretaría de Educación de Boyacá. “Por la cual se fija el Calendario Académico General correspondiente al año lectivo 2005 para los Establecimientos de Educación Formal que funcionan en los Municipios no certificados del Departamento de Boyacá. […]” 48- 51 Resolución 358 de 9 de marzo de 2005 de la Secretaría de Educación de Boyacá. “Por la cual se modifica el Calendario Académico general correspondiente al año lectivo 2005 para los Establecimientos de Educación Formal que funcionan en los Municipios no certificados del Departamento de Boyacá. […]” 52- 53 Resolución 2057 de 7 de octubre de 2005 de la Secretaría de Educación de Boyacá. “Por la cual se fija el Calendario Académico General correspondiente al año lectivo 2006 para los Establecimientos de Educación Formal que funcionan en los Municipios no certificados del Departamento de Boyacá. […]” 54- 58 Resolución 3880 de 31 de octubre de 2006 de la Secretaría de Educación de Boyacá. “Por la cual se fija el Calendario Académico General correspondiente al año lectivo 2007 para los Establecimientos de Educación Formal que funcionan en los Municipios no certificados del Departamento de Boyacá. […]” 59- 62 Resolución 1222 de 25 de mayo de 2007 de la Secretaría de Educación de Boyacá. “Por la cual, en cumplimiento del decreto 1373 de abril 24 de 2007, se incorpora una semana de receso estudiantil en la Resolución 3880 de 31 de octubre de 2006, que fija el Calendario Académico General “A” correspondiente al año lectivo 2007, para los Establecimientos de Educación Formal que funcionan en los Municipios no certificados del Departamento de Boyacá. […]” 63- 64 Resolución 2433 de 28 de septiembre de 2007 de la Secretaría de Educación de Boyacá. “Por la cual se aclara la Resolución número 1222 del 25 de mayo de 2007, que incorpora una semana de receso estudiantil al Calendario Académico General de 2007 […]” 65- 67 Resolución 2618 de 25 de octubre de 2007 de la Secretaría de Educación de Boyacá. “Por la cual se fija el Calendario Académico General correspondiente al año lectivo 2008, para los Establecimientos de Educación Formal que funcionan en los Municipios no certificados del Departamento de Boyacá. […]” 68- 71 Certificado de salarios y devengados expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá. “Que el señor(a): MARIA EULALIA GORDILLO SALINAS […] Con REGIMEN: NACIONAL, tipo de nombramiento: PROVISIONAL, Nivel: SECUNDARIA y Dedicación de Tiempo Completo;
Devengó los siguientes factores salariales así: […] 81- 85 Formato único para la expedición de certificado de historia laboral. “[…] II. DATOS PERSONALES DEL DOCENTE Primer apellido Segundo apellido GORDILLO SALINAS Primer Nombre Segundo Nombre MARIA EULALIA III. SITUACION LABORAL 1 TIPO DE VINCULACION 86- 107 15001-33-33-008-2020-00169-01 10 Nacional X 2 CARGO: Docente X 3 NIVEL: Primaria X 4 ACTIVO: No X 5 TIPO DE NOMBRAMIENTO: Provisionalidad X […]” (transcripciones con posibles errores) 41.
La Sala encuentra que, tal como fue considerado en primera instancia, los documentos en los que la parte ejecutante hizo consistir el título ejecutivo no contienen una obligación clara, expresa y exigible, en la medida en que no dan cuenta del reconocimiento de un derecho en específico en favor de la señora María Eulalia Gordillo Salinas y a cargo de la entidad ejecutada toda vez que, los documentos que se pretenden ejecutar son normas generales que establecieron y regularon una bonificación en favor de los docentes que laboraran en zonas de difícil acceso, pero, en modo alguno, la previsión general de un beneficio puede constituir una obligación ejecutiva. 42.
De igual manera, frente a los demás documentos allegados como son el calendario académico y, los certificados laborales y de factores salariales, contienen información relacionada con el lugar de la prestación del servicio, el tiempo de servicio, la clase de vinculación, los factores devengados, sin que de ellos se desprenda una obligación susceptible de ejecución a cargo del deudor y a favor de la acreedora. 43.
Estos elementos resultarían idóneos en el marco de un proceso declarativo en el que se pretendiera el reconocimiento del derecho, mas no, en un proceso ejecutivo que, dada la naturaleza y objeto referidos en el marco jurídico del presente proveído, parte del supuesto de la existencia previa de una relación jurídica cierta. 44. Entonces, al advertir que no existe un documento que contenga la obligación en forma nítida y expresa del crédito de la ejecutante y la deuda del ejecutado, no es posible librar mandamiento de pago en la forma solicitada, pues el artículo 215 del CPACA., determina que los documentos que contienen títulos ejecutivos deben cumplir los requisitos que la ley exige y en este caso, los documentos allegados no constituyen título ejecutivo del que se derive una obligación clara, expresa y actualmente exigible. 45.
Al respecto, frente a situaciones análogas, el Tribunal ha sostenido de manera reiterada: “El título ejecutivo debe demostrar la existencia de una prestación en beneficio de una persona, es decir, que el obligado debe observar, en favor de su acreedor, una conducta de hacer, de dar, o de no hacer y esa obligación debe ser expresa, clara y exigible, requisitos que ha de reunir todo título ejecutivo sin importar su origen.
En el presente asunto no se observa que el título examinado contenga una obligación clara, expresa y exigible, en la medida que algunos de los documentos que se pretenden ejecutar son normas generales expedidas en favor de algunos docentes los cuales laboraron en zonas de difícil acceso sin que de ello se infiera una obligación ejecutiva. 15001-33-33-008-2020-00169-01 11 Ahora, frente a los demás documentos allegados como son el calendario académico, certificado laboral y de factores salariales, se encuentra que estos contienen información relacionada con el lugar de la prestación del servicio, el tiempo de servicio, la clase de vinculación, los factores devengados, sin que de ellos se desprenda una obligación susceptible de ejecución a cargo del deudor y a favor de la acreedora”14 46.
De igual forma, el Tribunal ha precisado: “[…]en el evento en que la entidad territorial certificada no reconozca de oficio la bonificación por laborar en una zona de difícil acceso, el docente que considere que ostenta el derecho subjetivo a devengarla debe acudir a la Administración –en virtud de la prerrogativa de discusión previa– y, de obtener una negativa, deberá reclamarlo por vía judicial. […]Sin el reconocimiento del derecho a favor del docente en sede administrativa o jurisdiccional no se crea una obligación a su favor y a cargo de la entidad territorial certificada, toda vez que no se configura el vínculo cierto que permite al primero exigir directamente su pago a la segunda.
Dicho de otra forma, el reconocimiento del derecho es indispensable para que el deber jurídico de carácter general en cabeza de la Administración se traduzca en una obligación concreta a favor del docente.”15 47. Finalmente, cabe anotar que la parte ejecutante, junto con el escrito de apelación allegó nuevamente los documentos que estimó, conformaban el título ejecutivo, los cuales no pueden ser incorporados al expediente ni ser objeto de valoración probatoria conforme el artículo 173 del CGP., ya que, la interposición de un recurso no se encuentra prevista como una de las oportunidades procesales para que una prueba sea decretada y practicada. 48.
En suma, la Sala confirmará la decisión de primera instancia toda vez que, en los eventos en que el título no reúne los requisitos necesarios para su existencia, cuando no contiene una obligación clara, expresa y exigible, corresponde inevitablemente negar el mandamiento de pago. 5. Costas 49. La Sala se abstiene de condenar en costas, en atención a que el trámite se encuentra en etapa de admisión, tratándose del proceso ejecutivo, para librar mandamiento de pago y, en consecuencia, no hay contraparte en favor de la cual efectuar una condena.
III.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión N° 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 14 Tribunal Administrativo de Boyacá auto de 12 de mayo 2021 Rad Num 15001-33-33-001-2020-00093-01 MP Luis Ernesto Arciniégas. 15 Tribunal Administrativo de Boyacá auto de 13 de mayo 2021 Rad Num 15001-33-33-012-2020-00093-01 MP José Ascención Fernández Osorio. 15001-33-33-008-2020-00169-01 12 Resuelve:
PRIMERO. - CONFIRMAR el auto de 3 de febrero de 2021 proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja, por medio del cual negó el mandamiento ejecutivo, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO. - Sin costas de instancia.
TERCERO. - En firme este proveído, por Secretaría devolver las presentes diligencias al juzgado de origen, previas las anotaciones del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión N° 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Ausente con excusa NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado