REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 1 MAGISTRADA PONENTE: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, cinco (05) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de agosto de 2023, mediante la cual el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES DEMANDA Declaraciones y condenas1 1. El Municipio de Tunja, a través de apoderada judicial, instauró demanda de repetición, con el objeto de que se declare la responsabilidad civil y patrimonial de los señores Víctor Manuel Leguizamo Díaz y Oscar Armando Rodríguez Pacheco, con ocasión del pago de la conciliación prejudicial convocada por la señora Ilba Stella Gordillo, la cual fue celebrada ante la Procuraduría 68 Judicial I para Asuntos Administrativos de Tunja y aprobada por el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja mediante auto de fecha 30 de marzo de 2017, proferido dentro del trámite radicado con el No. 2017-00027. 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó se condene a los demandados a pagar a favor del Municipio de Tunja la suma de $2.580.000, por concepto del pago realizado a la convocante, junto con los intereses moratorios que genera la referida suma de dinero, causados desde la ejecutoria del auto que aprobó la conciliación prejudicial y hasta la ejecutoria de la sentencia que defina el presente asunto, conforme a lo dispuesto en el artículo 195 del CPACA. 1 Índice 27, archivo 4 escrito de demanda – SAMAI (primera instancia).
DEMANDANTE: MUNICIPIO DE TUNJA DEMANDADO: VÍCTOR MANUEL LEGUIZAMO DÍAZ y OSCAR ARMANDO RODRÍGUEZ PACHECO. REFERENCIA: 15001-33-33-002-2019-00162--01 MEDIO DE CONTROL: ACCIÓN DE REPETICIÓN TEMA: PAGO DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO, REQUISITO PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Repetición Rad.
No. 15001-33-33-002-2019-00162-01 Sentencia de Segunda Instancia 2 Fundamentos fácticos 3. Se indicó en la demanda que la señora Ilba Stella Gordillo, convocante en el trámite radicado en el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja (2017-00027), renunció a su empleo en el Municipio de Tunja en junio de 2015, manifestación que la Secretaría de Educación del ente territorial aceptó a partir del 31 de diciembre de 2015. 4.
Sostuvo que el secretario de Educación de Tunja, mediante oficios de 20 de septiembre y 12 de octubre de 2016, negó a la señora Ilba Stella Gordillo el reconocimiento y pago de tres dotaciones correspondientes al año 2015. La dotación fue comprada a sabiendas de que la funcionaria había renunciado, es decir que se adquirió tiempo después de que terminara su vínculo laboral con el municipio. 5.
Indicó que la señora Ilba Stella Gordillo, presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría 68 Judicial I para Asuntos Administrativos de Tunja en la que convocó al Municipio de Tunja para que le reconocieran y pagaran las dotaciones correspondientes al año 2015, por no haberlas suministrado en el término establecido en la ley.
El 27 de febrero de 2017 se celebró un acuerdo conciliatorio en el que el municipio se comprometió a reconocer y pagar a la convocante $2.580.000 por las dotaciones que debió suministrarle en 2015, el cual fue aprobado por auto de 30 de marzo de 2017 emitido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Tunja. 6. Expuso que, por lo anterior, el Municipio de Tunja expidió la Resolución No. 0612 del 13 de julio de 2017, por medio de la cual dio cumplimiento a la conciliación prejudicial, y efectuó el pago mediante el egreso No. 20174599 de 14 de agosto de 2017.
Fundamentos de derecho 7. Consideró como preceptos normativos violados los artículos 2, 6 y 209 de la Constitución Política. 8. Manifestó que en el presente caso se encuentran estructurados los presupuestos para que se configure la responsabilidad de los demandados. Que el secretario de educación demandado incurrió en una falta de planeación dentro del proceso contractual que adelantó su sectorial, máxime cuando la norma es clara en establecer los términos para la entrega de las dotaciones. 9.
Aseguró que existió un detrimento patrimonial al realizarse el pago a la señora Ilba Stella Gordillo por concepto de dotación, cuando para el momento en que se radicó los estudios previos para el suministro de dotaciones, ya se conocía su renuncia, la cual se radicó el 25 de junio de 2015. Al aceptarse la renuncia desde el 31 de diciembre siguiente, no procedía la entrega de la dotación en especie en febrero de 2016, situación que da lugar a una culpa grave por parte del secretario de educación de la época.
Repetición Rad. No. 15001-33-33-002-2019-00162-01 Sentencia de Segunda Instancia 3 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Víctor Manuel Leguízamo Díaz2 10. A través de apoderado, dio contestación a la demanda; consideró que no se generó un daño por cuanto lo que se canceló correspondía a lo que normalmente se habría causado y pagado aún sin la actuación del servidor cuestionado. 11.
Indicó que, al margen de la discusión sobre el real derecho de la señora Ilba Stella Gordillo, que fue definido por autoridad judicial, tal reconocimiento no resultaba lesivo para el erario público en cuanto no se le pagó una indemnización, sino que se le canceló lo que de todas maneras se le habría cancelado de acuerdo con la naturaleza de su empleo. 12.
Sostuvo que la parte demandante, para estructurar el juicio subjetivo de conducta, se enfocó en una serie de reproches de naturaleza contractual sin analizar puntualmente la imputación funcional al demandado, esto es, argumentando un deficiente cumplimiento de funciones frente al pago de las dotaciones. 13. Manifestó que un juicio de determinación causal debe conducir a demostrar la responsabilidad del demandado.
En este caso, la causa de pago de la conciliación fue la relación laboral y no la falta a los deberes del secretario de educación del municipio demandado. Oscar Armando Rodríguez Pacheco 14. No contestó la demanda. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA3 15. El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante sentencia proferida el 31 de agosto de 2023, resolvió declarar prosperas las excepciones denominadas “inexistencia de dolo o culpa grave” e “inexistencia de daño patrimonial”, formuladas por el apoderado del demandado Víctor Manuel Leguízamo Díaz, y negó las pretensiones de la demanda. 16.
Consideró acreditada la calidad de agente del Estado de los demandados. Así mismo, que se tiene certeza de la conciliación extrajudicial celebrada por la demandante consistente en el pago de $2.580.000 por concepto de las tres dotaciones a la señora Ilba Stella Gordillo correspondientes al año 2015, aprobada el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Tunja aprobó el acuerdo conciliatorio al que llegaron las partes. 17.
Señaló que se acreditó el pago, pues a través de la Resolución No. 0612 de 13 de julio de 2017 se dio cumplimiento a la conciliación y posteriormente se 2 Índice 27, archivo 15 Contestación de SAMAI (primera instancia). 3 Índice 52 – SAMAI (primera instancia). Repetición Rad. No. 15001-33-33-002-2019-00162-01 Sentencia de Segunda Instancia 4 expidió: i) registro presupuestal No. 20172292 de 2017 por concepto de conciliación prejudicial radicado No. 2016-0130 de 2016, a favor de la señora Ilba Stella Gordillo Toloza, por valor de $2.580.000; ii) comprobante de egreso No. EG 20174599 de 14 de agosto de 2017, en el cual consta la entrega de cheque respectivo; iii) extracto bancario de la entidad Corpbanca, en el cual consta el pago hecho por el Municipio de Tunja a favor de la señora Ilba Stella Gordillo Toloza, por la suma de dinero referida. 18.
En cuanto a la calificación de la conducta, la juez de primera instancia consideró que, de los medios de convicción arrimados al expediente, no puede extraerse con grado de certeza que al momento de elaboración de los estudios previos que dieron origen al contrato de suministro de dotaciones, los aquí demandados conocían la renuncia presentada por la señora Ilba Stella Gordillo. 19.
Refirió que no se puede pasar por alto que la conducta que la entidad demandante reprocha no es otra diferente a la de haber adquirido la dotación en especie por parte de la administración, pese a que la señora Ilba Stella Gordillo tenía derecho a percibirla en dinero. Es decir, lo que motivó la demanda fue la adquisición de la dotación, más no el pago en dinero de la misma. 20.
Concluyó que no puede atribuírsele responsabilidad al señor Víctor Manuel Leguízamo Díaz por el solo hecho de haber sido la máxima autoridad administrativa de la Secretaría de Educación de Tunja para la época de los hechos, pues se ignora si elaboró o suscribió algún documento precontractual o contractual. En tal sentido, que esa instancia desconocía si el funcionario que cumplía funciones misionales emitió alguna instrucción de cómo debían proyectarse los documentos precontractuales o si fue asesorado o se rehusó a recibir alguna orientación, de ahí que la irregularidad de la conducta que se endilga no esté demostrada. 21.
Adujo que de las pruebas del proceso tampoco se desprendió que el funcionario Oscar Armando Rodríguez elaboró los estudios previos o estuvo encargado de realizar algún estudio de planeación para identificar las necesidades de la sectorial. Solo se pudo determinar, de la cláusula octava del contrato No. 1057 de 2015, que este demandado fue designado supervisor del contrato y que realizaría seguimiento a su cumplimiento. 22.
Finalmente, señaló que la inactividad probatoria de la entidad pública tampoco permitió demostrar que se le causó un detrimento patrimonial por la conducta de sus agentes, susceptible de ser resarcido económicamente. RECURSO DE APELACIÓN Parte demandante4 23. El apoderado del Municipio de Tunja interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para que sea revocada y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, conforme a los siguientes argumentos: 4 Índice 54 de SAMAI (primera instancia).
Repetición Rad. No. 15001-33-33-002-2019-00162-01 Sentencia de Segunda Instancia 5 24. Sostuvo que los señores Víctor Manuel Leguizamón Días y Óscar Armando Rodríguez Pacheco, en ejercicio de sus funciones como supervisor y secretario de educación municipal, ocasionaron un perjuicio patrimonial eminente. Causaron un daño a la señora Ilba Stella Gordillo y, por consiguiente, dieron lugar al pago de la conciliación prejudicial aprobada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Tunja. 25.
Manifestó que los demandados no actuaron con el debido cuidado objetivo; al contrario, su actuación dio origen al perjuicio económico sufrido por la entidad. 26. Indicó que el agravio económico no se generó por hechos u omisión producto de la gestión propia de la entidad o por el ejercicio directo de sus funciones constitucionales o legales; lo que afectó su patrimonio fue las omisiones y actos de mala fe por parte de los demandados. 27.
Finalmente, que están acreditados los elementos de la acción de repetición en la medida que se generó un daño antijuridico a la administración municipal, que debió asumir el pago de una conciliación prejudicial a fin de evitar perjuicios, situación que debe ser resarcida por los demandados. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA El anterior recurso fue concedido mediante auto del 10 de octubre de 20235 y admitido por esta Corporación mediante providencia calendada del 24 de noviembre de 20236, procediendo a la notificación en debida forma, sin manifestación alguna frente al recurso interpuesto por lo que, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, se ordenó por Secretaría adelantar el trámite previsto en el numeral 5º del artículo 67 ibídem7.
Por lo anterior, no se registran alegaciones finales en esta instancia. CONCEPTO MINISTERIO PÚBLICO 28. El agente del Ministerio Público con funciones de intervención ante esta Corporación emitió concepto, en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. 29. Sostuvo que se acreditó la calidad de agente del Estado de cada uno de los demandados y la conciliación celebrada entre el Municipio de Tunja y la señora Ilba Stella Gordillo el día 27 de febrero de 2017, en donde el municipio acordó pagar $2.580.000 a la citada señora por concepto de las tres dotaciones correspondientes al año 2015. 5 Índice 58 – SAMAI (primera instancia). 6 Índice 04 – SAMAI (segunda instancia). 7 “(…)5.
Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso.
(…)” Repetición Rad. No. 15001-33-33-002-2019-00162-01 Sentencia de Segunda Instancia 6 30. Sin embargo, no está acreditado el elemento del daño: el pago que realizó el Municipio de Tunja en virtud del acuerdo conciliatorio referido no tuvo su fundamento en un daño, sino en un derecho laboral (dotación), en favor de la señora Ilba Stella Gordillo. 31.
Expuso que, además, en la demanda no se precisa de forma específica y concreta la conducta dolosa o gravemente culposa que se le atribuye a los demandados, para que el juez administrativo evalúe si la conducta estuvo enmarcada dentro de las causales de dolo o culpa grave. II. CONSIDERACIONES CONTROL DE LEGALIDAD 32. Transcurrido en legal forma el trámite del proceso ordinario, se establece que no existe causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se procede a proferir decisión de fondo en el asunto objeto de litis.
PROBLEMA JURÍDICO 33. Conforme a la sentencia de primera instancia y al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde a esta Sala establecer: ¿el pago efectuado por el Municipio de Tunja a la señora Ilba Stella Gordillo, en virtud de la conciliación prejudicial aprobada el 30 de marzo de 2017, corresponde a una indemnización de perjuicios derivados de un daño antijurídico, para que proceda el medio de control de repetición? 34.
La Sala de Decisión concreta la tesis argumentativa del caso e igualmente anuncia la posición que asumirá, así: Tesis de la Sala de Decisión 35. La Sala confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda. No se acreditó que el pago efectuado por el Municipio de Tunja a la señora Ilba Stella Gordillo en cumplimiento de la conciliación aprobada mediante providencia del 30 de marzo de 2017, se derive de un daño antijurídico a ella causado. 36.
El pago realizado por la entidad territorial corresponde al cumplimiento de una obligación de carácter laboral. ANÁLISIS DE LA SALA Marco normativo y jurisprudencial de la acción de repetición 37. El inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política establece que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.
Repetición Rad. No. 15001-33-33-002-2019-00162-01 Sentencia de Segunda Instancia 7 38. Este mandato constitucional encuentra su desarrollo en la Ley 678 del 3 de agosto de 2001 “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”. 39.
La acción de repetición se encontraba prevista en normas como el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo (CCA)8; Decretos 1222 (artículo 235) y 1333 de 1986 (artículo 102), en cuanto a nombramientos o remociones ilegales de funcionarios; Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia). 40. La Ley 678 de 2001 en su artículo 2º definió la repetición como “una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La misma acción se ejercerá contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial”. 41. La misma normativa reguló los aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía con tales propósitos; sin embargo, los hechos y actos ocurridos antes de su expedición, potencialmente constitutivos de la acción de repetición contra funcionarios o ex funcionarios o particulares en ejercicio de función pública, tenían un régimen integrado por varias disposiciones que, aunque dispersas, permitían exigir la responsabilidad del agente o ex agente del Estado en los términos consagrados en el referido artículo 90 de la Constitución Política. 42.
Después se expidió la Ley 1437 de 2011 con la que se adoptó el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que en el artículo 142 contempló el medio de control de repetición. 43. Finalmente, la Ley 2195 de 18 de enero de 2022 “por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones”, contempló algunas modificaciones al medio de control de repetición, entre estas a las normas relativas a las conductas de dolo y culpa (artículos 39 y 40 de la Ley 2195/22). 44.
Ahora bien, “las normas aplicables para dilucidar si el demandado actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo en que tuvo lugar la conducta del agente estatal…”, posición que corresponde al principio de legalidad contenido en el artículo 29 superior, el cual establece que “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio…” (entre otras ver Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, rad 13001-03-26-000-2002-00051-01(23670), providencia del 28 de febrero de 2013, MP.
Stella Conto Díaz del Castillo). 8 Declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia c-430 de 2000 Repetición Rad. No. 15001-33-33-002-2019-00162-01 Sentencia de Segunda Instancia 8 45. Así las cosas, si los hechos o actos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público son posteriores a la vigencia de Ley 678 de 2001, para determinar y enjuiciar la falla personal del agente será aplicable esta normativa en la parte sustancial.
Si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad fueron anteriores a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas aplicables para dilucidar el elemento subjetivo de la responsabilidad serán, entre otras, las que se refieren al principio de la buena fe y a los conceptos de dolo y culpa grave en la Constitución Política, el Código Civil y el Código Contencioso Administrativo. 46.
Lo anterior, sin perjuicio de la aplicación inmediata de las disposiciones procesales contempladas en la citada Ley 678 de 2001, conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 18879. 47. Con respecto a la Ley 2195 de 2022, su artículo 69 establece que regirá a partir de su promulgación. En vista de que fue publicada el 18 de enero de 2022, las modificaciones en ella previstas con respecto a la acción de repetición se aplicarán a demandas relacionadas con hechos u omisiones ocurridas con posterioridad a su vigencia; los hechos anteriores a la Ley 2195 de 2022 deberán ser analizados a la luz de la vigencia anterior10. 48.
En el caso bajo análisis el pago que se pretende repetir se originó en la conciliación prejudicial celebrada entre el Municipio de Tunja y la señora Ilba Stella Gordillo el 27 de febrero de 2017, aprobada por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Tunja el 30 de marzo de 2017, en la que el municipio se comprometió a pagar a la convocante una suma de dinero como compensación por las dotaciones que no le fueron entregadas en especie durante su último año de servicio (2015). 49.
Como los hechos que originaron la conciliación tuvieron lugar en el año 2015, el análisis del caso corresponde hacerlo atendiendo el artículo 90 constitucional y la Ley 678 de 2001. 50. Ahora bien, la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos11: i) la existencia de condena judicial, acuerdo conciliatorio, transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que imponga una obligación de pagar una indemnización a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago efectivo realizado por la entidad pública; iii) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado o particular en ejercicio de funciones públicas; iv) la cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente 9 “las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir.
Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las situaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación” 10 Al respecto tener en cuenta el criterio reiterado por el Consejo de Estado en su jurisprudencia de conformidad con el cual, las normas aplicables para determinar si se actuó con dolo o culpa grave serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta por parte del agente en cuanto supone el estudio de su responsabilidad subjetiva y el respecto del artículo 29 de la Constitución Política (ver setnencia del 29 de agosto de 2014 expediente 41125). 11 Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias de la sección tercera del Consejo de Estado: 27 de noviembre de 2006, expediente: 22099; 6 de diciembre de 2006, expediente. 22056; 3 de octubre de 2007, expediente. 24844;26 de febrero de 2009, expediente:30329; 13 de mayo de 2009, expediente: 25694; 28 de abril de 2011, expediente 33407: y 26 de febrero de 2014, expediente 48384.
Repetición Rad. No. 15001-33-33-002-2019-00162-01 Sentencia de Segunda Instancia 9 culposa y v) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico. 51. El Consejo de Estado12 precisó que, para determinar la prosperidad de la acción de repetición, además de la condición de servidor o exservidor público, se requiere acreditar “(i) la condena al Estado a reparar un daño antijurídico causado a un particular;
(ii) el pago efectivo a la víctima del daño y, (iii) la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del agente como factor determinante de la condena”. Al respecto ver también, sentencia de 24 de abril de 2024, expdte. 69531, consejero ponente William Barrera Muñoz. Caso concreto El daño 52. El daño “es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello, es básica la reflexión de que su determinación en sí, ( ) ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las partes y el juez en el proceso.
Si no hubo daño o no se pudo determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor resultará necio e inútil”13. 53. La Sección Tercera del Consejo de Estado ha definido el daño antijurídico como la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho; aquel que se produce a pesar de que el ordenamiento jurídico no le ha impuesto a la víctima el deber de soportarlo, es decir, que no tiene justificación14. 54.
Para que proceda el medio de control de repetición, el primer presupuesto que se debe acreditar es que «[e]l estado haya reparado los perjuicios derivados de un daño antijurídico, como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor suyo»15. Esto es, que se haya visto obligado a la reparación de un daño antijurídico en virtud de un fallo condenatorio, una conciliación debidamente aprobada en sede judicial o algún otro reconocimiento indemnizatorio en virtud de alguna otra forma de terminación de un conflicto, en los términos del artículo 2 de la Ley 678 de 200116. 55.
En el expediente está acreditado que entre la señora Ilba Stella Gordillo y el Municipio de Tunja, el día 27 de febrero de 2017, se celebró una conciliación prejudicial ante la Procuraduría 68 Judicial I para Asuntos Administrativos de Tunja, en la que el municipio se comprometió a pagar a la señora Ilba Stella 12 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B, sentencia de 8 de abril de 2024, expdte. 850012333000201400048-01 (65765), consejero ponente Fredy Ibarra Martínez 13 Juan Carlos Henao,”El Daño”, pág. 35 14 Al respecto ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 9 de mayo de 2012, consejero ponente Jaime Orlando Santofimio, exp 22366; del 2 de marzo de 2000, consejera ponente Mará Elena Giraldo Gómez.
Exp. 11945; de 11 de noviembre de 1999. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Exp. 11499 y del 27 de enero de 2000. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Exp. 10867, entre otras. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Aclaración de voto de Enrique Gil Botero de 30 de julio de 2008. Exp. 15726. 15 Ibidem 16 Al respecto ver Consejo de Estado, sentencia de 29 de mayo de 2014, radicado 40755 Repetición Rad.
No. 15001-33-33-002-2019-00162-01 Sentencia de Segunda Instancia 10 Gordillo una compensación en dinero por concepto de las dotaciones correspondientes a calzado y vestido de labor que reclamaba la convocante, que no le fueron entregadas durante su último año de servicio (2015)17. La propuesta conciliatoria presentada por el municipio y aceptada por la convocante es la siguiente: “( ) proponer formula conciliatoria consistente en cancelar la suma de DOS MILLONES QUINIENTOS OCHENTA MIL PESOS ($2.580.000) por concepto de las tres dotaciones correspondientes al año 2015, pago que se efectuará en el término de treinta (30) días hábiles atendiendo los trámites administrativos que se deben adelantar para tal fin ( )”. 56.
El acuerdo conciliatorio fue remitido por parte de la procuraduría para su aprobación judicial, el cual correspondió al Juzgado Sexto Administrativo de Tunja bajo el radicado 15001-3333-006-20170027-00, despacho que, mediante auto del 30 de marzo de 2017, aprobó la conciliación18. La anterior providencia fue notificada a las partes por estado el 31 de marzo de 201719; según consulta del expediente efectuada en Samai, contra la anterior decisión no se interpusieron recursos20. 57.
El ente territorial dispuso el cumplimiento de la providencia anterior mediante Resolución No. 00612 del 13 de julio de 2017 que ordenó reconocer y pagar $2.580.00021 a la señora Ilba Stella Gordillo, suma que fue cancelada el 14 de agosto de 2017 según comprobante de Egreso No. EG 20174599 por dicho valor22. 58. La anterior conciliación tuvo sustento en lo siguiente: 59.
La señora Ilba Stella Gordillo estuvo vinculada al Municipio de Tunja como auxiliar de servicios generales, código 470, grado 05, en la Institución Educativa INEM Carlos Arturo Torres, desde enero de 2003 hasta 30 de noviembre de 2015. A la servidora se le cancelaba año a año prestaciones sociales (prima de vacaciones, navidad, servicios, cesantías) y se le suministraba dotación, producto de los procesos licitatorios que adelantaba el municipio cada año23.
Para el año 2015 la citada servidora devengaba una asignación básica de $1.288.30724, según se indicó en la providencia del 30 de marzo de 2017 que aprobó la conciliación prejudicial objeto de este proceso. 60. De acuerdo con el contenido de la providencia referida, durante 2015 la señora Ilba Stella Gordillo no recibió la dotación a la que tenía derecho25.
El suministro de la dotación para ese año fue contratado a través del contrato 1057 de 1 de diciembre de 2015 celebrado por el Municipio de Tunja de cuyo contenido se extrae, por el cargo que ocupaba la señora Ilba Stella, que a ella le 17 Actuación 27, archivo 5, pág. 1 y ss – Samai 18 Actuación 25, archivo 5, pag. 7 y ss – Samai 19 Actuación 25, archivo 5, pág. 21 – Samai 20https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=150013333006201700027001500133 21 Índice 27, archivo 5, fls. 30-32 de SAMAI primera instancia 22 Índice 27, archivo 5, fl 35 de SAMAI – primera instancia 23 Actuación 27, archivo 5, pág. 14; actución 38 – Samai (primera instancia) 24 Actuación 38 – Samai 25 Actuación 27, archivo 5, pág. 22 - 29 – Samai Repetición Rad.
No. 15001-33-33-002-2019-00162-01 Sentencia de Segunda Instancia 11 correspondía recibir la dotación listada en el item 1 del contrato correspondiente a 3 dotaciones estimadas en $2.580.00026. 61. La señora Ilba Stella Gordillo, mediante solicitudes presentadas el 13 y 30 de septiembre de 2016, cuando ya no tenía vínculo laboral con el Municipio de Tunja, pidió a esta entidad el pago de las dotaciones correspondientes al año 2015 que no le fueron entregadas.
El ente territorial negó la solicitud, por lo que la exservidora inició el trámite de conciliación prejudicial que finalizó con la providencia del 30 de marzo de 2017, con fundamento en la cual se inició el presente medio de control. 62. Respecto de la dotación para el desarrollo de las labores de servidores públicos debe señalarse que la Ley 70 de 198827, aplicable a los servidores públicos del orden territorial conforme con lo dispuesto en los Decretos 1978 de 198928 y 1919 de 200229, establece que los empleados del sector oficial tendrán derecho a que la entidad con que laboran les suministre cada 4 meses, en forma gratuita, un par de zapatos y un vestido de labor, siempre que su remuneración sea inferior a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smmlv). 63.
La anterior dotación deberá ser entregada los días 30 de abril, 30 de agosto y 30 de diciembre de cada año y la misma no constituye salario ni factor del mismo. Adicionalmente, para acceder a la prestación el trabajador debe haber laborado para la respectiva entidad en forma ininterrumpida por lo menos 3 meses antes de la fecha de cada suministro30. 64.
Para el caso bajo análisis, la señora Ilba Stella Gordillo como servidora pública territorial, tenía derecho al reconocimiento en especie de la dotación de que tratan las normas anteriores para el año 2015, con la periodicidad señalada, por cuanto el salario que devengaba era inferior a 2 smmlv31 y estuvo vinculada al Municipio de Tunja de manera ininterrumpida desde 2003.
Para 2015, laboró ininterrumpidamente dentro de los 3 meses anteriores a la fecha dispuesta en la ley para entrega de cada dotación; sin embargo, dicha entrega no se efectuó dentro del citado año. 65. Mientras la relación laboral se mantenga vigente, la obligación del empleador es entregar la dotación en especie sin que haya lugar al pago de dinero.
Sin embargo, una vez producido el retiro del servicio, bajo determinadas condiciones, las dotaciones se compensan en dinero. Al respecto ver Consejo de Estado Sección Segunda sentencia de 23 de agosto de 2012 (expdte. 15001233100020000146601(0716-10), consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve); sentencia de la Sección Segunda - Subsección A del Consejo de 26 Actuación 25, archivo 5, pag. 7 y ss – Samai 27 ”Por la cual se dispone el suministro de calzado y vestido de labor para los empleados del sector público“. 28 ”Por la cual se reglamenta parcialmente la Ley 70 de 1988” 29 “Por la cual se fija el Regimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial” 30 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, consejero ponente Gariel Valbuena Hernández, sentencia de 7 de diciembre de 2017, expdte. 27001233300020130010301 (4237-2014). 31 Para 2015 el smmlv era de $616.000, por lo que 2 smmlv correspondían a $1.232.000, cantidad superior a la que devengaba la convocante por asignación básica ($1.288.307).
Repetición Rad. No. 15001-33-33-002-2019-00162-01 Sentencia de Segunda Instancia 12 Estado del 7 de diciembre de 2017, expdte. 27001233300020130010301 (4237- 2014), consejero ponente Gabriel Balbuena Hernández. 66. El Código Sustantivo del Trabajo en el capítulo IV (artículos 230 – 234), prevé la entrega de dotación a los trabajadores cada 4 meses, que serán entregadas en abril, agosto y diciembre de cada año, estando prohibido el pago en dinero de la misma.
Sin embargo, al revisarse la constitucionalidad de esta norma en sentencia C-070 de 1996, se precisó que la prohibición que consagra la norma rige sólo durante la vigencia de la relación laboral, «finalizada ésta, el trabajador podrá solicitar al juez correspondiente, el pago de la misma, si demuestra que durante la vigencia de su contrato, el empleador no cumplió con ella.
En este caso, la prestación incumplida, se pagará en dinero, pues es un derecho que el trabajador tiene, y que no puede renunciar». 67. De conformidad con lo anterior, como quiera que para 2016 cuando la señora Ilba Stella Gordillo reclamó al Municipio de Tunja el reconocimiento de la dotación que no le fue entregada en 2015, no se encontraba vinculada laboralmente con el municipio, tenía derecho a que esta le fuera reconocida en dinero.
Cabe precisar que las dotaciones corresponden a una prestación social que prescribe dentro de los 3 años siguientes a cuando la obligación se haya hecho exigible32, en tal sentido, la señora Gordillo estaba en término cuando la reclamó y por tanto procedía su pago. 68. El anterior pago no puede considerarse que corresponda a la reparación de un daño antijurídico que compromete la responsabilidad patrimonial del Municipio de Tunja puesto que el pago de la dotación a la señora Ilba Stella Gordillo, si bien representa un desembolso, corresponde al cumplimiento de una obligación patronal a cargo de la entidad territorial que no fue cumplida en su momento (entrega de dotación durante 2015) y que era necesario que se materializara en dinero ante la falta de vínculo laboral para el momento en que se satisfizo, que justificara la entrega en especie. 69.
En la demanda, el Municipio de Tunja reprocha que se haya adquirido la dotación por parte de la Administración para la señora Ilba Stella Gordillo, y a su vez, se haya efectuado la compensación de la misma en dinero. Sobre este aspecto debe señalarse que la adquisición física de la dotación no fue objeto de la conciliación prejudicial celebrada entre el Municipio de Tunja y la señora Ilba Stella Gordillo cuyo único objeto fue la compensación en dinero de una dotación que no fue entregada durante 2015, a la cual tenía derecho y que ya no podía ser recibida en especie ante la desvinculación laboral. 70.
En todo caso, según lo expuesto por el apoderado del Municipio en la demanda, la dotación en especie que se había dispuesto para la señora Ilba Stella Gordillo en virtud del contrato de suministro 1057 de 2015, fue entregada a la almacenista general del Municipio, por lo que en todo caso no se advierte un doble pago o egreso a favor de la convocante por concepto de las referidas dotaciones. 32 Sobre el carácter de prestación social de la dotación y su prescripción, ver conceptos 263351 de 2023 y 101441 de 2022 del Departamento de la Función Pública.
Repetición Rad. No. 15001-33-33-002-2019-00162-01 Sentencia de Segunda Instancia 13 71. Ahora bien, de las pruebas que fueron allegadas al expediente, no se puede establecer la participación de los demandados Víctor Manuel Leguizamo Díaz (en calidad de ex secretario de Educación del Municipio de Tunja) y Oscar Armando Rodríguez Pacheco (quien se dice era el supervisor del contrato de suministro de dotación No. 1057 de 2015), en los hechos que se imputan.
El único documento que da cuenta de la contratación del suministro de dotaciones correspondientes a 2015 es el contrato No. 1057 de 1 de diciembre de ese año, que nada aporta con respecto al proceso precontractual y, por ende, sobre la conducta de los demandados durante dicho proceso. 72. Según las consideraciones expuestas en el contrato No. 1057 de 2015, se realizó un estudio previo para la celebración del contrato y existía disponibilidad presupuestal para la contratación desde el 18 de septiembre de 2015.
Por la fecha de celebración del contrato (1 de diciembre de 2015) y la fecha a partir de la cual se desvinculó laboralmente la señora Gordillo (1 de diciembre de 2015), se infiere que cuando se realizó el estudio previo ella se encontraba vinculada laboralmente, por lo que cumplía los requisitos para adquirir la dotación. 73. En la demanda se indica que la renuncia fue presentada por la señora Ilba Stella Gordillo el 25 de junio de 2015, por lo que considera la demandante que, cuando se presentaron los estudios previos para la adquisición de la dotación, ya los demandados conocían dicha renuncia, por lo que no se debió adquirir la misma. 74.
Sobre el particular, debe señalarse que no hay elementos probatorios a partir de los cuales concluir que, como asegura la administración, los demandados conocían la renuncia de la exservidora y si esta fue anterior o no a la elaboración de los estudios previos; en todo caso, se pudo inferir que cuando se realizaron los estudios previos para el suministro de las dotaciones la señora Gordillo se encontraba vinculada sin que se tuviera la obligación de reducir la cantidad de dotaciones requerida por la desvinculación futura de una empleada que, se reitera, tenía el derecho a recibirlas. 75.
En virtud de lo expuesto, la Sala se relevará de analizar los demás presupuestos para la prosperidad del medio de control de repetición. 76. Así las cosas, se confirmará la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Tunja el 31 de agosto de 2023 en cuanto negó las pretensiones de la demanda.
CONDENA EN COSTAS 77. De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en concordancia con los numerales 1 y 8 del artículo 365 del CGP, no se dispondrá condena en costas, al no evidenciarse su causación y teniendo en cuenta que aun cuando fue resuelto desfavorablemente el recurso de apelación, no se generaron gastos en esta instancia y la parte demandada no desarrolló actuaciones dentro de la misma.
Repetición Rad. No. 15001-33-33-002-2019-00162-01 Sentencia de Segunda Instancia 14 En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 31 de agosto de 2023, mediante la cual el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Tunja negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente sentencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previo registro en el sistema Samai. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.