REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 1 MAGISTRADA PONENTE: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO 1 Tunja, veintiuno (21) mayo de dos mil veinticuatro (2024) ACCIONANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ ACCIONADO: MUNICIPIO DE TURMEQUE RADICACIÓN: 150012333000-2023-00332-00 REFERENCIA: VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL TEMA: VIGENCIAS FUTURAS ASUNTO: SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Decide la Sala en única instancia la solicitud de invalidez del Acuerdo No. 017 del 16 de agosto de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Turmequé, previos los siguientes: I.
ANTECEDENTES SOLICITUD DE EXAMEN DE VALIDEZ1 Petición de Invalidez 1. El Departamento de Boyacá solicitó declarar la invalidez del Acuerdo No. 017 del 16 de agosto de 2023, «por medio de cual se concede una autorización al alcalde municipal de Turmequé Boyacá para celebrar compromisos que afectan vigencias futuras excepcionales y se dictan otras disposiciones».
Fundamentos de derecho 2. Invocó como normas vulneradas los artículos 6 de la Constitución Política y 12 de la Ley 819 de 2003. 3. Expuso que el acuerdo acusado autorizó al alcalde de Turmequé para celebrar compromisos que afectan vigencias futuras excepcionales, pero en realidad se está frente a vigencias futuras ordinarias, toda vez que hay recursos que se ejecutan en la vigencia en la en que se hizo la autorización. El valor del proyecto es de $2.383.023.552, de los cuales en 2024 se ejecutarán $1.310.662.254 (55%), lo que significa que en 2023 se ejecuta el 45% de este. 1 Samai, índice 3, archivo 2 Validez de Acuerdo Rad.
No. 150012333000-2023-00332- 00 Sentencia de Única Instancia 2 También se autorizó a la tesorera municipal que incluya en el presupuesto de 2023 las apropiaciones necesarias para dar cumplimiento al proyecto. 4. Al ser ordinaria la vigencia futura autorizada, se viola el último inciso del artículo 12 de la Ley 819 de 2003 que prevé que las entidades territoriales tienen prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto cuando se trate de celebración de operaciones conexas de crédito público.
INTERVENCIONES Municipio de Turmequé2 5. Su apoderado se opuso a la nulidad invocada por el Departamento de Boyacá. Señaló que para la expedición del acuerdo demandado se tuvo en cuenta los requisitos establecidos en la Ley 1483 de 2011 y Decreto 819 de 2003 para la autorización de obligaciones que afectan vigencias futuras. Que, en este caso, se cumplió con las condiciones para la autorización de la vigencia futura excepcional, relacionadas con que el proyecto a financiar se trata de uno de infraestructura3, el monto del proyecto no supera la capacidad de endeudamiento y contó con la aprobación del Confis. 6.
En cuanto a la aprobación de vigencias futuras en el último año de gobierno, señaló que el artículo 1 de la Ley 1483 de 2011 exceptúa los proyectos cofinanciados con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones; en este caso, el proyecto es financiado con recursos del Ministerio del Interior - FONSECON4.
Que el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 prevé que la autorización del Confis con cargo a vigencias futuras no debe superar el respectivo periodo de gobierno, excepto cuando se trate de proyectos de importancia estratégica; en este caso el proyecto en cuestión fue declarado de tal importancia. 7. Señala que el Departamento de Boyacá no hizo una interpretación de la norma con criterio sistémico, en cuanto omitió las excepciones contempladas para la autorización de vigencias futuras en el último año de gobierno del respectivo gobernador o alcalde.
Concepto del Ministerio público El agente del Ministerio Público con funciones de intervención ante esta Corporación no emitió concepto. 2 Samai, índice 13 3 «Aunar esfuerzos técnicos y administrativos entre las partes para la ejecución del proyecto de infraestructura para la convivencia - tipo 1B, en el Municipio de Turmequé Boyacá». 4 Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
Validez de Acuerdo Rad. No. 150012333000-2023-00332- 00 Sentencia de Única Instancia 3 TRÁMITE PROCESAL 8. La solicitud de examen de validez fue admitida por auto del 13 de octubre de 20235, providencia que fue notificada el 17 de octubre siguiente6. La fijación en lista se dio entre el 23 de octubre y el 3 de noviembre de 2023, en cumplimiento de lo preceptuado en los artículos 121 del Decreto Ley No. 1333 de 1986 y 1711 de la Ley 1437 de 20117, oportunidad en la que el ente territorial demandado presentó escrito de contestación, en los términos sintetizados en precedencia. Posteriormente, mediante auto de 26 enero de 2023 se prescindió la práctica de pruebas8.
II. CONSIDERACIONES 9. Transcurrido en legal forma el trámite de única instancia previsto para esta clase de acciones, y no existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, La Sala pasa a proferir decisión de fondo. PROBLEMA JURÍDICO 10. Corresponde a la Sala determinar si: ¿El Acuerdo 017 de 16 de agosto de 2023 expedido por el Concejo Municipal de Turmequé desconoció la prohibición contemplada en el último inciso del artículo 12 de la Ley 819 de 2003? TESIS DE LA SALA 11.
La Sala declarará la validez del Acuerdo acusado al considerar que el Concejo Municipal de Turmequé no desconoció la prohibición contenida en el último inciso del artículo 12 de la Ley 819 de 2003. La corporación edilicia estaba habilitada para autorizar al ejecutivo el compromiso de vigencias futuras ordinarias en el último año de gobierno, por tratarse de un proyecto de cofinanciación nacional con participación total de la Nación, de conformidad con el parágrafo 1° del artículo 1 de la Ley 1483 de 2011.
ANÁLISIS DE LA SALA Disposición acusada 12. El acto acusado en su parte resolutiva establece lo siguiente9: “ACUERDA 5 Samai, índice 6 6 Samai, índice 9 y 10 7 Samai, índice 11 8 Samai, índice 16 9 Samai, índice 2, fls. 2 - 4 Validez de Acuerdo Rad. No. 150012333000-2023-00332- 00 Sentencia de Única Instancia 4 «ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar al Ejecutivo Municipal has el 31 de diciembre de 2023, previo cumplimiento de los requisitos exigidos en la Ley 819 de 2003, para la celebración de obligaciones que comprometen vigencias futuras EXCEPCIONALES cuya ejecución se lleva a cabo en la vigencia 2024, y hasta por la suma de MIL TRESCIENTOS DIEZ MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS M/CTE ($1.310.662.954), conforme el siguiente detalle:
ARTÍCULO SEGUNDO: La Tesorería Municipal incluirá en el presupuesto de la vigencia fiscal 2023, conforme el procedimiento definido en Estatuto Orgánico de Presupuesto, las apropiaciones necesarias para dar cumplimiento al presente Proyecto de Acuerdo ( )». Material probatorio 13. Obran en el expediente los siguientes documentos relevantes que fueron allegados con la solicitud de invalidez: • Copia del Acuerdo 017 de 16 de agosto de 2023. • Constancia de publicación del citado acuerdo. • Exposición de motivos del acuerdo acusado. • Acta del Comité de Política Fiscal Municipal de Turmequé - Confis, de 4 de agosto de 2023. • Certificación suscrita por el secretario de Hacienda de Turmequé sobre la inscripción del proyecto en el Banco de Proyectos Municipal. • Acta No. 014 de 10 de agosto de 2023, ante la Comisión Primera permanente del Concejo de Turmequé. • Acta No. 052 de 14 de agosto de 2023, de la Plenaria del Concejo de Turmequé. • Anexo de condiciones contractuales del Convenio Interadministrativo No. 1621 de 2023 celebrado entre la Nación - Ministerio del Interior – Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, FONSECON – con el Municipio de Turmequé. Marco normativo y jurisprudencial 14.
El Decreto No. 111 de 1996, «por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto», consagró en su artículo 14 el principio de anualidad presupuestal. Señaló que el año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después de 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con Validez de Acuerdo Rad.
No. 150012333000-2023-00332- 00 Sentencia de Única Instancia 5 cargo a las apreciaciones del año fiscal que se cierra y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. 15. En armonía con lo anterior, la Ley 819 de 2003 «por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones», previó en el artículo 8 que «la preparación y elaboración del presupuesto general de la Nación y el de las Entidades Territoriales, deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente». 16.
En este sentido, en principio, los compromisos adquiridos por las entidades territoriales deben ejecutarse con cargo a las apropiaciones de la vigencia fiscal correspondiente y durante ese periodo. No obstante, la legislación también previó mecanismos excepcionales con los que es posible: (i) adquirir obligaciones con cargo al presupuesto de años siguientes;
(ii) pagar compromisos u obligaciones adquiridos en la vigencia presente pero cumplidos en una vigencia siguiente con los recursos previamente dispuestos y registrados presupuestalmente; o (iii) en una vigencia siguiente, pagar compromisos debidamente cumplidos y faltantes por cancelar en la vigencia respectiva con los recursos previamente dispuestos y registrados presupuestalmente; esas figuras son las vigencias futuras, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar.
De las vigencias futuras 17. Las vigencias futuras son un instrumento de planificación presupuestal y financiero que permite autorizar que se asuman obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores. Tienen como objetivo garantizar la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros, de tal manera que se avance y concluyan los proyectos plurianuales10. 18.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado señaló que «las vigencias futuras constituyen una excepción al principio de anualidad presupuestal. Estas vigencias, según se ha definido por la doctrina, no son otra cosa que la autorización impartida para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos presupuestos, y se tienen como excepciones al principio mencionado, en tanto que la autorización de los gastos se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar y la vida jurídica de tales autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias»11. 19.
Las vigencias futuras pueden ser ordinarias o excepcionales, dependiendo de si la ejecución del compromiso inicia o no con financiación del presupuesto de la vigencia en curso. En las primeras, su ejecución se inicia con 10 Ibidem 11 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 1 de febrero de 2018, expdte. 08001-23-31-000-2010-00987-01, consejero ponente Oswaldo Giraldo López.
Validez de Acuerdo Rad. No. 150012333000-2023-00332- 00 Sentencia de Única Instancia 6 el presupuesto de la vigencia en curso. En las segundas, no se cuenta con una apropiación en el presupuesto de la vigencia en que se concede la autorización y sólo están previstas para determinados proyectos de inversión. Sin embargo, independientemente de la modalidad, cuentan con dos elementos esenciales, i) el plazo de ejecución del compromiso debe comprender más de una vigencia fiscal y ii) se tratan de una autorización de carácter presupuestal. 20.
La autorización materialmente se asimila a un CDP debido a que su finalidad es la misma: garantizar la existencia de una apropiación para financiar el compromiso, pero en este caso respecto de la ejecución que corresponda a las vigencias diferentes a la de apertura formal del proceso contractual o suscripción del acto administrativo12. 21.
Esa es la lógica en la que se basan las normas que establecen los procedimientos presupuestales en estos escenarios. Por ese motivo, como ocurre con el CDP, en materia contractual el concejo debe autorizar las vigencias futuras «previo a la expedición de los actos administrativos de apertura del proceso de selección de contratistas» (art. 2.8.1.7.6 DUR. 1068/2015). 22.
Entonces, al momento de emitir los pliegos de condiciones definitivos o su equivalente, el compromiso cuya ejecución excede la vigencia fiscal debe contar con el CDP que garantiza la apropiación de los recursos de la vigencia actual, junto con la autorización en comento para garantizar la apropiación de los recursos de la vigencia siguiente (vigencia futura ordinaria).
No obstante, cuando el compromiso se financiará íntegramente con recursos de la vigencia siguiente (vigencias futuras excepcionales), la autorización del concejo es la que garantiza la totalidad de la apropiación. 23. Además, si el proceso contractual se adelanta en la vigencia en curso, pero se advierte que, contrario a lo anticipado, el devenir del proceso precontractual hará que la adjudicación y/o suscripción del acuerdo de voluntades se efectúe en la vigencia siguiente, el municipio está en la obligación de sustituir el CDP por una autorización de vigencias futuras, lo que significa que el presupuesto que se afectará será el de la vigencia fiscal siguiente, no el de la actual.
Esta actuación hace parte de la programación presupuestal que debe llevar a cabo la entidad territorial para mantener la disciplina fiscal (art. 8.º L. 819/2003 – art. 2.8.1.7.6 par. 1.º DUR. 1068/2015). 24. Así las cosas, es procedente autorizar vigencias futuras para financiar compromisos que se ejecutarán en más de una anualidad, afectando el presupuesto de vigencias fiscales siguientes; así como también financiar con vigencias futuras compromisos cuyo perfeccionamiento y ejecución se prevé que se completará en la vigencia fiscal en curso y en la siguiente. 12 Contraloría General de la República.
La Política de Financiamiento: las Vigencias Futuras y la Deuda Pública. Bogotá, 2010, p. 106: «(…) Es claro que las categorías presupuestales de obligación y compromiso se aplican, o tienen efectos, únicamente sobre las apropiaciones contenidas en el presupuesto de gastos (no hace referencia al presupuesto de ingresos). En otras palabras, autorizar una vigencia futura es influir de manera anticipada en la discusión y aprobación de la ley de apropiaciones de años siguientes, incluyendo en estas un rubro específico que va a amparar la ejecución de un proyecto de inversión, para el cual se está expidiendo una ‘disponibilidad presupuestal’ especial ( )».
Validez de Acuerdo Rad. No. 150012333000-2023-00332- 00 Sentencia de Única Instancia 7 25. El Consejo de Estado ejemplifica la correcta actuación que deben emprender las entidades territoriales en el siguiente aparte, que corresponde a jurisprudencia reiterada por esa Corporación: «(…) Atendiendo las exigencias analizadas, queda claro que la ejecución del contrato que se pagará con recursos de vigencias futuras debe empezar a ejecutarse en el año en curso –vigencia presente- y continuar el año(s) siguiente(s) -vigencias futuras-.
Esto significa que: i) si un contrato de seis (6) meses de plazo empieza a ejecutarse en un año y termina en el mismo, su pago no se puede hacer con vigencias futuras, sino sólo con vigencias presentes. Por el contrario, ii) si ese mismo contrato de seis (6) meses de plazo empieza a ejecutarse en un año y termina el siguiente, su pago, debe hacerse con una combinación de vigencias presentes más vigencias futuras.
Incluso, en el último evento, si la entidad cuenta con todos los recursos en la vigencia presente, sólo puede afectar lo que calcula será el gasto de la ejecución en ese año, y con vigencias futuras lo que se estima será el gasto de la ejecución el año siguiente. (…)»13 26. Lo anterior concuerda con el criterio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según el cual lo que determina que sea obligatoria la autorización para comprometer vigencias futuras es que la ejecución del compromiso se extienda a años posteriores al de su celebración, independientemente de que el presupuesto prevea o no recursos para financiarlo, o incluso que la entidad cuente con los recursos en caja: “(…) La vigencia futura (ordinaria y excepcional) es una figura presupuestal que afecta esencialmente el presupuesto de gastos.
Cuando se va a realizar un contrato u obra cuya ejecución comprende varias vigencias fiscales, la autorización de vigencias futuras busca garantizar que existirá apropiación (o rubro en el presupuesto de gastos) para ese contrato u obra en cada una de ellas. Los recursos para financiar un gasto cuya ejecución comprende varias vigencias pueden estar disponibles en su totalidad en el primer año o en cada uno de los años en que se extienda su ejecución, sin embargo, lo que determina la necesidad de la autorización para comprometer vigencias futuras es el plazo de ejecución del gasto y no la disponibilidad de ingresos para su financiación. En consecuencia, un contrato que se inicia en la presente vigencia y su ejecución trasciende la vigencia sí compromete el presupuesto de la siguiente vigencia y por consiguiente requiere autorización para comprometer vigencias futuras, así tenga todos los ingresos para financiar las obras en el año que inicia con su ejecución. (…)»14 27.
Por consiguiente, más que solucionar problemas de recursos, la figura concilia los principios de anualidad y planeación en el marco de la disciplina fiscal 15, es decir, evitando distorsiones en los presupuestos anuales y su ejecución. 13 C.E., Sec. Tercera, Sent. 1998-01350 (28565), ago. 12/2014. M.P. Enrique Gil Botero. Reiterada en: C.E., Sec.
Tercera, Sent. 2000-10140 (28.079), sep. 10/2014. M.P. Enrique Gil Botero; C.E., Sec. Tercera, Sent. 2001-01156 (30685), abr. 13/2015. M.P. Olga Mélida Valle de la Hoz (e); C.E., Sec. Tercera, Sent. 2001-01161 (28795), may. 13/2015. M.P. Olga Mélida Valle de la Hoz (e); y C.E., Sec. Tercera, Sent. 2001-01152 (39828), dic. 3/2015. M.P. Olga Mélida Valle de la Hoz (e). 14 Conc. 2-2018-022377, jun. 28/2018, Min Hacienda. 15 Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Vigencias futuras e inflexibilidad fiscal en los gobiernos territoriales. Bogotá, 2016, p. 6: “(…) La autorización de VF [vigencias futuras] es por tanto un instrumento de planeación presupuestal y no una herramienta para generar nuevos ingresos. El uso responsable de las VF implica que en el momento de ser autorizadas se definan, con la mayor claridad posible, sus fuentes de financiación; pero ello no significa que, en sí misma, una VF sea una fuente de financiación. (…)» Validez de Acuerdo Rad.
No. 150012333000-2023-00332- 00 Sentencia de Única Instancia 8 28. Sobre las vigencias futuras ordinarias de entidades territoriales, el artículo 12 de la Ley 819 de 200316 establece que serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces, para asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas.
Se deben cumplir los siguientes requisitos: «a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público» 29.
Sobre las vigencias futuras excepcionales, el artículo 1.º de la Ley 1483 de 201117, dispone que, a iniciativa del gobierno local, se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. Se deben cumplir los siguientes requisitos: «a) Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos. b) El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5o de la Ley 819 de 2003. 16 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones. 17 Por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales.
Validez de Acuerdo Rad. No. 150012333000-2023-00332- 00 Sentencia de Única Instancia 9 c) Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces. d) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización, si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003.
Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades territoriales como vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobación de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada.
La autorización por parte de la asamblea o concejo respectivo, para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional, previamente los declare de importancia estratégica.
PARÁGRAFO 1 o. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones.
PARÁGRAFO 2 o. El plazo de ejecución de cualquier vigencia futura aprobada debe ser igual al plazo de ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma». Caso concreto 30. El Departamento de Boyacá plantea que al ser ordinaria la vigencia futura autorizada mediante el Acuerdo 017 de 16 de agosto de 2023, se viola el último inciso del artículo 12 de la Ley 819 de 2003 que prevé que las entidades territoriales tienen prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto cuando se trate de celebración de operaciones conexas de crédito público. 31.
La autorización dada por el Concejo Municipal de Turmequé en el Acuerdo 017 de 16 de agosto de 2023 «por medio del cual se concede una autorización al alcalde municipal de Turmequé Boyacá para celebrar compromisos que afectan vigencias futuras excepcionales y se dictan otras disposiciones», tuvo como alcance autorizar al alcalde de ese municipio la celebración de obligaciones cuya ejecución se llevará a cabo en la vigencia 2024, hasta por la suma de $1.310.662.954 que corresponden al 55% de ejecución del proyecto Validez de Acuerdo Rad.
No. 150012333000-2023-00332- 00 Sentencia de Única Instancia 10 «Infraestructura para la Convivencia – Tipo 1B, en el Municipio de Turmequé - Boyacá». 32. Así mismo, se dispuso que la Tesorería de Turmequé incluyera en el presupuesto de la vigencia fiscal 2023 las apropiaciones necesarias para dar cumplimiento al proyecto de acuerdo18. 33.
Del contenido del acuerdo acusado se extrae que el proyecto respecto del cual se autorizó la vigencia futura tiene su origen en un convenio interadministrativo celebrado entre el Ministerio del Interior – Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia (Fonsecon) y el Municipio de Turmequé. En el acuerdo se observa lo siguiente19: «Se celebró Convenio Interadministrativo No. 1621 de 2023 entre la Nación - Ministerio del Interior – Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, FONSECON – con el Municipio de Turmequé - Boyacá, cuyo objeto lo constituye: AUNAR ESFUERZOS TÉCNICOS Y ADMINISTRATIVOS ENTRE LAS PARTES PARA LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO DE INFRAESTRUCTURA PARA LA CONVIVENCIA – TIPO 1B, EN EL MUNICIPIO DE TIRMEQUÉ - BOYACÁ, por valor de DOS MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES VEINTITRÉS MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS M/CTE ($2.383.023.552.00) y con un plazo de ejecución de (13) meses.
El proyecto será financiado con recursos del MINISTERIO DEL INTERIOR – FONSECON, con cargo al Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 54123 de fecha 27 de junio de 2023 por valor de MIL SETENTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS SESENTA MIL QUINIENTOS NOVENTA Y OCHO PESOS M/CTE ($1.072.360.598), y un valor de MIL TRESCIENTOS DIEZ MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS M/CTE ($1.310.662.954) amparados con el cupo de las vigencias futuras No. 2-2023-023006 de 11 de mayo de 2023 por valor de $56.009.954.601 aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los cuales serán transferidos al Municipio para su respectiva ejecución previos requisitos establecidos en la Cláusula Sexta del Convenio en comento». 34.
Revisada las consideraciones del acuerdo cuestionado, se observa que en el literal o) se indicó que «las obras objeto del Convenio Interadministrativo No. 1621 de 2023, tiene un plazo de ejecución de 13 meses, terminando su ejecución en el año 2024» y que «en la presente vigencia no es posible recibir la totalidad de bienes y servicios contratados por la entidad.
Por lo anterior, la obligación de pago se hace exigible en vigencia del presupuesto 2024»20. 35. En la exposición de motivos del proyecto del acuerdo, el alcalde del Municipio de Turmequé también señaló lo siguiente: «no es posible recibir la totalidad de bienes y servicios contratados por la entidad. Por lo anterior, la obligación de pago se hace exigible en vigencia del presupuesto del 2024.
El plazo del convenio es de 13 meses, por consiguiente se terminarán de ejecutar en el año 2024»21. 18 Samai, índice 3, archivo 2, pág. 13 - 16 19 Samai, índice 3, archivo 2, pág. 19 20 Samai, índice 3, archivo 2, pág. 14 21 Samai, índice 3, archivo 2, pág. 18 - 23 Validez de Acuerdo Rad. No. 150012333000-2023-00332- 00 Sentencia de Única Instancia 11 36.
De lo anterior se tiene que, el valor del proyecto a ejecutar era de $2.383.023.55222, de los cuales, como se dijo, en 2024 (vigencia futura que se autorizó) se ejecutarían $1.310.662.954. Por lo anterior, se infiere que en 2023 cuando se hizo la autorización se ejecutaba el 45% del proyecto ($1.072.360.598), sin que la financiación estuviera prevista integralmente con recursos de vigencias siguientes, requisito necesario para para que se constituya la vigencia futura excepcional. 37.
Por lo anterior, la Sala considera que la vigencia futura autorizada por el Concejo Municipal de Turmequé mediante el Acuerdo 017 de 16 de agosto de 2023, se trata de una vigencia futura ordinaria y no una vigencia futura excepcional. 38. De acuerdo con la Ley 1483 de 2011 que regula las vigencias futuras excepcionales para entidades territoriales, este mecanismo aplica para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede a la autorización. Distinto de las vigencias futuras ordinarias con fundamento en las cuales se podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso o de cuando se efectúe su autorización. 39.
Para que las vigencias futuras ordinarias se autoricen deben reunir los requisitos que están contemplados en el artículo 12 de la ley 819 de 2003. La Sala no entrará a hacer análisis respecto a los mismos toda vez que sobre estos no se hizo ningún cuestionamiento en la solicitud de invalidez. 40. Ahora bien, el cargo de invalidez que formula el Departamento de Boyacá con respecto al Acuerdo 017 de 16 de agosto de 2023, consiste en que, al ser la vigencia futura autorizada de naturaleza ordinaria, «se viola ostensiblemente el último inciso del artículo 12 de la Ley 819 de 2003» en cuanto las entidades territoriales tienen prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público. 41.
El artículo 12 de la Ley 819 de 2003 que dispuso sobre las vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales, en el último inciso, prevé lo siguiente: «[e]n las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público» (subrayado y negrilla de la Sala). 42.
Posteriormente, se expidió la Ley 1483 de 2011 que en el artículo 1 dispone sobre las vigencias futuras excepcionales para entidades territoriales, en el parágrafo 1°, señala que «[e]n las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del 22 Samai, índice 3, archivo 2, pág. 15 Validez de Acuerdo Rad.
No. 150012333000-2023-00332- 00 Sentencia de Única Instancia 12 respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones» (subrayado y negrilla de la Sala). 43. Analizada una y otra norma, la Sala considera que la prohibición a las entidades territoriales contemplada en el último inciso del artículo 12 de la Ley 819 de 2003 y el parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 1483 de 2011, no hacen distinción alguna frente al tipo de vigencia futura a la que se deben aplicar, sino que expresamente señalan que la prohibición está dada para cualquier vigencia futura en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador.
En tal sentido, debe entenderse que las excepciones a la prohibición prevista en las mismas normas aplican tanto a vigencias futuras ordinarias como excepcionales, sin distinción. 44. Así las cosas, se puede decir que la excepción a la prohibición contemplada en el artículo 1 de la Ley 1483 de 2011, consistente en que se puede autorizar vigencias futuras en el último año de gobierno del respectivo gobernador o alcalde, cuando se trate de proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema general de participaciones, es aplicable a las vigencias futuras ordinarias. 45.
En el caso bajo análisis, el proyecto «Infraestructura para la Convivencia - Tipo 1B, en el Municipio de Turmequé - Boyacá», está financiado en su totalidad por el convenio interadministrativo No. 1621 de 2023 celebrado entre la Nación - Ministerio del Interior – Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSECON), con el Municipio de Turmequé, cuyo objeto es «AUNAR ESFUERZOS TÉCNICOS Y ADMINISTRATIVOS ETRE LAS PARTES PARA LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO DE INFRAESTRUCTURA PARA LA CONVIVENCIA – TIPO 1B EN EL MUNICIPIO DE TURMEQUÉ - BOYACÁ» 23.
En el anexo de condiciones del convenio se lee lo siguiente: «CLAUSULA SEPTIMA: SUJECIÓN A LAS APROPIACIONES PRESUPUESTALES, 1) APORTES DEL MINISTERIO DEL INTERIOR – FONSECON para la ejecución del proyecto, aporta la suma de DOS MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES VEINTITRÉS MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS MCTE ($2.383.023.552) con cargo al certificado de Disponibilidad presupuestal No. 54123 de fecha 27 de junio de 2023 por valor de MIL SETENTA Y DOS MILLNES TRESCIENTOS SESENTA MIL NOVENTA Y OCHO PESOS M/CTE ($1.072.360.598), Rubro presupuestal A-03-03-01-032 FONDO NACIONAL DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA – FONSECON y un valor de MIL TRESCIENTOS DIEZ MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS MCTE ($1.310.662.954) amparados con el cupo de las vigencias futuras No. 2-2023- 023006 del 11 de mayo del 2023 pro valor $56.009.946.601 aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.» 46.
Por lo anterior, la Sala considera que la autorización concedida por el Concejo de Turmequé al alcalde de ese municipio mediante el Acuerdo 017 de 23 Samai, índice 3, archivo 2, pág. 24 – 35 Validez de Acuerdo Rad. No. 150012333000-2023-00332- 00 Sentencia de Única Instancia 13 16 de agosto de 2023, no desconoció la prohibición contemplada en el último inciso del artículo 12 la Ley 819 de 2003, toda vez que le era dable a la corporación edilicia autorizar que el ejecutivo comprometiera la vigencia futura que se analiza, en el último año de gobierno, en cuanto la misma estaba destinada a la ejecución de un proyecto de cofinanciación con participación total de la Nación, a través del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSECON) del Ministerio del Interior.
Excepción a la prohibición de no autorizar vigencias futuras en el último año de gobierno que está prevista en el parágrafo 1° del artículo 1 de la Ley 1483 de 2011 y que aplica a cualquier vigencia futura. 47. Aunado a lo anterior, conforme con lo que se consignó en el acuerdo acusado y en el acta del Comité de Política Fiscal (Confis) del Municipio de Turmequé, el proyecto es de importancia estratégica.
De acuerdo con el artículo 12 de la Ley 819 de 2003, cuando se trata de proyectos de gasto de inversión que son declarados de importancia estratégica, el Confis podrá autorizar que se comprometa presupuesto con cargo a vigencias futuras, en el último año de gobierno. 48. La Sala acotará que, aunque el fin de prohibir la autorización de vigencias futuras que superen el periodo de gobierno de alcaldes y gobernadores es evitar que se comprometan las finanzas o el presupuesto de las administraciones siguientes y, por tanto, garantizar la estabilidad fiscal de las entidades territoriales, en el caso bajo análisis los recursos para el proyecto Infraestructura para la convivencia – Tipo 1B en el Municipio de Turmequé no son propios del municipio, sino que provienen de la Nación que ya hizo las apropiaciones correspondientes con vigencias presentes y futuras, según se observa del anexo de condiciones contractuales del convenio 1621 de 2023 cuyo aparte se trascribió anteriormente. 49.
Con fundamento en lo anterior, se declarará la validez del Acuerdo No. 017 de 16 de agosto de 2023 expedido por el Concejo de Turmequé. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la validez del Acuerdo 017 de 16 de agosto de 2023 expedido por el Concejo Municipal de Turmequé - Boyacá, por los cargos analizados, de conformidad con las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: ACEPTAR la renuncia presentada por el abogado Jhon Jairo Parra Gamboa, al poder conferido por el Municipio de Turmequé, de conformidad con el memorial obrante en el índice 21 del expediente de Samai.
TERCERO: RECONOCER personería a la abogada Elizabeth Patiño Zea, identificada con c.c. 40.043.210 y profesionalmente con la tarjeta No. 134.102 del CSJ, para actuar como apoderada del Municipio de Turmequé, de conformidad con el poder obrante en el índice 23 del expediente de Samai. Validez de Acuerdo Rad. No. 150012333000-2023-00332- 00 Sentencia de Única Instancia 14 CUARTO: NOTIFICAR la presente sentencia al Departamento de Boyacá, al alcalde, al presidente del concejo y al personero municipal de Turmequé (Boyacá) conforme lo establecen los artículos 203 y 205 del CPACA.
QUINTO: En firme esta providencia, ARCHIVAR el expediente, dejando las constancias de rigor en el sistema Samai. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión, en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS ERNERTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Con aclaración de voto DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala de Decisión en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”.