REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 1 MAGISTRADA PONENTE: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, veintiuno (21) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Decide la Sala en única instancia la solicitud de invalidez del Acuerdo 013 del 31 de agosto de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Saboyá, “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DE SABOYÁ - BOYACÁ PARA COMPROMETER VIGENCIA FUTURA ORDINARIA PARA LA EJECUCIÓN DE UN PROYECTO DE INVERSIÓN CONTEMPLADO EN EL PLAN MUNICIPAL DE DESARROLLO 2020-2023”.
I.
ANTECEDENTES SOLICITUD DE EXAMEN DE VALIDEZ1 Petición de invalidez 1. El Departamento de Boyacá solicitó que se declare la invalidez del Acuerdo 013 del 31 de agosto de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Saboyá, en ejercicio de las facultades contempladas en el artículo 305-10 de la Constitución y con base en los artículos 82 de la Ley 136 de 1994, 119, 16 (sic) y 121 del Código de Régimen Político Municipal, y 162 y 166 del CPACA.
Fundamentos de derecho 2. Después de transcribir extensamente normas y jurisprudencia relativas a las vigencias futuras en general, la entidad accionante sostuvo que el acto acusado contaba con los siguientes vicios: Transgredió el artículo 12-c) de la Ley 819 de 2003, que exige al proyecto contar con concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación para su aprobación, debido a que conllevaba inversión nacional. 1 Anotación 3 Samai, archivo 2 del expediente electrónico.
REFERENCIA: VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL RADICACIÓN: 15001-23-33-000-2023-00367-00 ACCIONANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ ACCIONADO: MUNICIPIO DE SABOYÁ – Acuerdo 013 del 31 de agosto de 2023 TEMA: VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS – NO AFECTACIÓN DE VIGENCIA FISCAL SIGUIENTE ASUNTO: SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2023-00367-00 Sentencia de única instancia 2 La vigencia futura se aprobó el último año de gobierno del alcalde y lo superó. Agregó que la excepción que contempla el parágrafo 1.º del artículo 1.º de la Ley 1483 de 211 solo aplica a las vigencias futuras excepcionales. El proyecto “realizar mejoramiento de vivienda rural” no fue declarado previamente de importancia estratégica por el Consejo de Gobierno y el Comfis. Los recursos con los que se financia el proyecto no corresponden a operaciones conexas de crédito público, sino a recursos de cofinanciación nacional. El acto acusado no justificó que la vigencia futura no excedía la capacidad de endeudamiento del municipio, lo cual es fundamental sin importar que se cuente o no con la totalidad de los recursos para el proyecto de inversión. 3.
Adujo que la vigencia futura ordinaria que aprobó el Concejo Municipal de Saboyá “refleja una vigencia futura de recepción de bienes y servicios” que no es válida, según el precedente del Tribunal Administrativo de Boyacá. 4. Esgrimió que el acto acusado mencionó que daba aplicación al artículo 8.º de la Ley 819 de 2003, pero no cumplió los términos de la norma.
Además, la norma se traduce “en un ajuste presupuestal que coordina la planeación administrativa de las entidades, pero que no sería una vigencia futura ordinaria propiamente dicha”. 5. Añadió que el acuerdo bajo examen autorizaba “una presunta vigencia futura ordinaria con disponibilidad presupuestal del 100% de los recursos en la presente vigencia, sin aclarar la vía de programación presupuestal del proyecto que inicia a ejecutarse desde la presente vigencia, con CDP para 2024 (extralimitación del periodo de gobierno del alcalde actual) pero con todo el presupuesto apropiado con el acuerdo”.
TRÁMITE PROCESAL 6. La solicitud de examen de validez fue admitida con auto del 29 de noviembre de 20232, en virtud de lo cual la providencia fue notificada a los intervinientes y el proceso se fijó en lista por el término de 10 días, para dar cumplimiento a lo que preceptúan los artículos 121 del Decreto-Ley 1333 de 1986 y 171-1 del CPACA3.
INTERVENCIONES 7. No se presentó intervención ciudadana y el alcalde, el concejo y el personero del ente territorial accionado guardaron silencio dentro del término de fijación en lista. 2 Anotación 6 Samai. 3 Anotaciones 9 a 11 Samai. Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2023-00367-00 Sentencia de única instancia 3 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 8.
El agente del Ministerio Público con funciones de intervención ante esta Corporación no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES 9. Transcurrido en legal forma el trámite de única instancia previsto para surtir esta clase de acciones y al no configurarse ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a proferir la decisión de fondo en el asunto.
PROBLEMA JURÍDICO 10. El asunto se contrae a determinar: ¿La autorización conferida por el Concejo Municipal de Saboyá en el acto acusado cumple los requisitos legales de las vigencias futuras ordinarias? 11. Del análisis del expediente, la Sala de Decisión anuncia la posición que asumirá, así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala 12.
En este caso, el Concejo Municipal de Saboyá solo se refirió formalmente o en apariencia a la figura de las vigencias futuras ordinarias. Es así que los recursos apropiados para la financiación del compromiso indicado en el acto enjuiciado corresponden en su totalidad a la vigencia fiscal 2023 (vigencia en curso para ese momento). 13.
Al respecto, la autorización de vigencias futuras garantiza la existencia de una apropiación para financiar el compromiso durante la vigencia siguiente, así que es un contrasentido que se expida materialmente con un valor de cero pesos, ya que en la práctica eso significa que el contrato no tiene financiación para el momento de su cumplimiento (vigencia fiscal 2024). 14.
Se recalca que, como lo ha reiterado esta Corporación a partir del precedente del Consejo de Estado, pese a que el municipio contara con la totalidad de los recursos para financiar el contrato en la vigencia fiscal 2023, solo podía afectar el gasto de la ejecución prevista para ese año y afectar vigencias futuras para el gasto de la ejecución el año siguiente, en virtud de los principios de anualidad y planeación, con el fin de mantener la disciplina fiscal. 15.
Por lo tanto, el Tribunal declarará la invalidez del acto acusado. ANÁLISIS DE LA SALA Disposición acusada 16. El contenido del Acuerdo 013 del 31 de agosto de 2023 es el siguiente (se transcribe con los errores del texto original): Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2023-00367-00 Sentencia de única instancia 4 “(…) ACUERDA:
PRIMERO: Autorizar al alcalde de Saboya, para que por el mecanismo de vigencias futuras ordinarias comprometa recursos hasta por la suma de TRES MIL CIENTO NOVENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS QUINCE PESOS ($3.191.645.315,00) M.CTE disponibles en la vigencia fiscal actual cuyo proceso de selección y ejecución contractual se iniciará en el presente año (2.023), y se culminará en el año 2024 con la recepción del bien contratado, conforme al proyecto que se detallan a continuación: PROYECTO VALOR PROYECTO FUENT E PLAZO DE EJECUCIÓN 2023 VALOR EJECUCIÓN 2023 PLAZO DE EJECUCIÓN 2024 VALOR EJECUCIÓN 2024 CONSTRUCCION DE UNIDADES SANITARIAS RURALES PARA EL MUNICIPIO DE SABOYÁ-BOYACÁ 3.191.645.315 COFIN ANCIA CION NACIO NAL. 5 MESES 1.227.555.890 8 MESES 1.964.089.425 Parágrafo: El manejo presupuestal de la vigencia futura será el establecido en el artículo 8 de la ley 819 de 2003 puesto que la autorización de la vigencia futura es para la recepción de bienes y servicios en el 2.024.
ARTICULO SEGUNDO: Autorizar al Alcalde Municipal de Saboyá, para que, en las vigencias fiscales de 2023 y 2024, realice los ajustes, aclaraciones, anotaciones y registros presupuestales necesarios, que se requieran, para el cabal cumplimiento y ejecución del proyecto relacionado en el presente Acuerdo.
ARTICULO TERCERO: El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación. (…)” (Resaltado del texto original) Proceso de afectación presupuestal y vigencias futuras 17. De acuerdo con el principio de legalidad financiera, el presupuesto tiene como función estimar los ingresos y autorizar los gastos4. Una expresión concreta de dicho principio en materia del gasto se encuentra en el artículo 345 de la Constitución, según el cual no es posible “hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de [presupuesto] gastos” y “[t]ampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. 18.
En este orden de ideas, cualquier erogación con cargo al tesoro público debe estar incluida y autorizada en el presupuesto de gastos respectivo. Una vez este es aprobado, su ejecución se adelanta a través de procedimientos fuertemente reglados que buscan que las apropiaciones presupuestales se empleen para la adquisición de los bienes y servicios previamente presupuestados (ejecución pasiva)5. 4 Restrepo Salazar, Juan Camilo.
Hacienda pública. Décima edición. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2015, p. 303. 5 DNP. Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Territorial. Bogotá, 2017, p. 82. Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2023-00367-00 Sentencia de única instancia 5 19. Para tal fin, el municipio debe seguir las etapas que prevé el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP)6 para afectar el presupuesto.
En síntesis, una vez la entidad cuenta con la apropiación, debe expedir un certificado de disponibilidad presupuestal (CDP). Este documento “garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos” y “afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal” (art. 2.8.1.7.2 DUR. 1068/2015). 20.
En otras palabras, el CDP certifica que existe cupo en el presupuesto para ser comprometido (no necesariamente dinero efectivo en caja)7, con el propósito de evitar que el gasto se realice por encima del monto máximo autorizado en el presupuesto anual o sin que este hubiera previsto una apropiación para el objeto de gasto respectivo8. 21.
La Sala recalca que, si bien en materia contractual no es necesario contar con CDP para elaborar y publicar los proyectos de pliegos de condiciones (llamados popularmente prepliegos) o su equivalente, sí es un documento obligatorio para iniciar formalmente el proceso de selección, de acuerdo con los artículos 6.º de la Ley 1882 de 20189 y 25-6 de la Ley 80 de 199310. 22.
Después de certificarse la disponibilidad de los recursos, la entidad puede celebrar el compromiso correspondiente. Este término hace referencia a los actos y contratos que afectan el presupuesto, en desarrollo del objeto de la apropiación presupuestal11. 23. De forma simultánea o, en todo caso, antes del inicio de la ejecución del compromiso, la entidad debe efectuar su registro presupuestal (RP), de 6 “(…)
ARTÍCULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. // Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. // En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar.
Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. // En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
(…)” (Subraya fuera del texto original) 7 C.E., Sec. Tercera, Sent. 1998-01350 (28565), ago. 17/2014. M.P. Enrique Gil Botero: “(…) contar con disponibilidad presupuestal para un contrato no equivale a tener dinero efectivo en caja. La disponibilidad tampoco es un cheque ni un título valor, es un certificado que garantiza que en el presupuesto anual de la entidad existe una partida o rubro, representada en dinero, para comprometerse por medio de un contrato.
No obstante -se insiste-, el certificado no asegura que el dinero esté disponible en los bancos donde la entidad maneja sus cuentas, sólo asegura que existe espacio presupuestal para asumir un compromiso, así que el dinero puede o no estar disponible. De hecho, la confrontación que hace el funcionario que expide el certificado es entre el presupuesto anual aprobado -no contra los saldos en bancos- y el monto solicitado para un proceso de contratación específico.
(…)” 8 Ver, por ejemplo: C. Const., Sent. C-018, ene. 23/1996. M.P. Hernando Herrera Vergara. 9 “(…) ARTÍCULO 6o. Adiciónese un parágrafo al artículo 8o de la Ley 1150 de 2007, el cual quedará así: ( )
PARÁGRAFO. No es obligatorio contar con disponibilidad presupuestal para realizar la publicación del proyecto de Pliego de Condiciones. (…)” 10 “(…)
ARTÍCULO
25. DEL PRINCIPIO DE ECONOMÍA. En virtud de este principio: (…) 6o. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> Las entidades estatales abrirán licitaciones o concursos e iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales. (…)” 11 Auditoría General de la República.
Guía de presupuesto público territorial. Bogotá: 2012, p. 101. Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2023-00367-00 Sentencia de única instancia 6 conformidad con los artículos 71 del EOP y 41 de la Ley 80 de 199312. Esta es una “operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin” (art. 2.8.1.7.3 DUR. 1068/2015). 24.
Debido a que para ese momento ya se cuenta con la información precisa del compromiso, el RP “debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar”. Esto, sin perjuicio de aclarar que el artículo 25 numeral 13 de la Ley 80 de 1993 señala que, tratándose de contratos, el RP debe constituirse “tomando como base el valor de las prestaciones al momento de celebrar el contrato y el estimativo de los ajustes resultantes de la aplicación de la cláusula de actualización de precios”13. 25.
Cumplidos estos requisitos, el compromiso puede ejecutarse. De acuerdo con el artículo 2.8.1.7.6 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (DUR. 1068/2015), “[l]os compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago”, y agrega que “[e]l cumplimiento de la obligación se da cuando se cuente con las exigibilidades correspondientes para su pago”. 26.
Lo anterior significa que los compromisos se convierten en obligaciones (en sentido presupuestal) cuando se acredita su cumplimiento parcial o total y, por ende, se hace exigible un pago14. 27. Ahora bien, según el principio de anualidad presupuestal, “[e]l año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año”, así que “[d]espués 12 C.E., Sec.
Tercera, Sent. 1998-01350 (28565), ago. 17/2014. M.P. Enrique Gil Botero: “(…) i) Según esta norma [art. 41 L. 80/1993], que se armoniza con el art. 25.13, el momento límite para expedir la reserva presupuestal es el inicio de la ejecución del contrato. No obstante, la norma trascrita expresa una impropiedad evidente, porque entendida de manera literal expresa que para ese momento de nuevo se necesita la disponibilidad presupuestal -CDP-; idea ilógica, pues quedó claro que ese certificado se exige para abrir los procesos de selección, luego nuevamente no puede requerirse para esta ocasión. Por esta razón, no cabe duda que se trata de un lamentable lapsus, y que el art. 41 exige la reserva presupuestal -RP- para la ejecución. (…)” 13 C.E., Sec.
Tercera, Sent. 1998-01350 (28565), ago. 17/2014. M.P. Enrique Gil Botero: “(…) Según la disposición, la reserva presupuestal no necesariamente corresponde al presupuesto oficial del proceso de selección -como sucede con la disponibilidad presupuestal-, sino al valor de las prestaciones al momento de celebrar el contrato, más el estimativo de los ajustes resultantes de la aplicación de la cláusula de actualización de precios.
Esto significa que el monto varía -normalmente sucede- porque la oferta adjudicada, que es la que define el valor del contrato, tiene un precio que normalmente oscila alrededor del presupuesto oficial, pero difícilmente es idéntico. Por esta razón, el registro presupuestal se corresponde con el valor de la oferta adjudicada. // No obstante, el numeral 13 añade que el registro o reserva presupuestal incluirá el monto de los futuros reajustes del precio inicial, en el evento en que el contrato lo contemple.
En este supuesto, uno es el precio nominal del contrato -expresado en una cláusula- y otro el precio cubierto con el registro presupuestal -expresado en el certificado-, de manera que aquél será más bajo y éste más alto; pero en la medida en que avanza la ejecución se aproximan, hasta ser casi idénticos al final del plazo. (…)” 14 Auditoría General de la República.
Guía de presupuesto público territorial. Bogotá: 2012, p. 102: “(…) En la gestión financiera de las ET [entidades territoriales] y entidades públicas en general es importante distinguir la diferencia entre compromiso y obligación. En el primer caso la entidad no ha recibido el bien o el servicio y por tanto el tercero no ha adquirido el derecho a exigirnos el pago; un ejemplo de ello son las reservas presupuestales, un contrato perfeccionado pero que aún no ha desarrollado el objeto del mismo.
En el segundo caso la existencia de obligación obedece al hecho de que ya el tercero me entregó a satisfacción total o parcial los bienes y servicios y por tanto, a partir del momento de la entrega a satisfacción adquiere el derecho a exigirnos el pago. Es lo que se conoce como pasivo, que desde el punto de vista presupuestal está asociado el concepto de cuentas por pagar.
(…)” Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2023-00367-00 Sentencia de única instancia 7 del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción” (art. 14 EOP). 28. Según esta disposición, el proceso de afectación presupuestal debe desarrollarse totalmente dentro de una misma vigencia fiscal o anualidad.
Sin embargo, este mandato se atenúa en virtud del principio de planeación (que habitualmente cubre más de una anualidad), cuando las características del compromiso hacen que sea previsible que se cumplirá (que se recibirán los bienes o servicios) en más de una vigencia fiscal15. 29. El mecanismo presupuestal diseñado para compatibilizar los principios antedichos es el de las vigencias futuras, que el Consejo de Estado define así: “(…) las vigencias futuras constituyen una excepción al principio de anualidad presupuestal.
Estas vigencias, según se ha definido por la doctrina, no son otra cosa que la autorización impartida para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos presupuestos, y se tienen como excepciones al principio mencionado, en tanto que la autorización de los gastos se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar y la vida jurídica de tales autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias.
En consonancia lo anterior, igualmente se ha precisado que las vigencias futuras son un instrumento de planificación presupuestal y financiero que permite autorizar la asunción de obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores, y tienen como fin garantizar la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales.
Este mecanismo, en definitiva, permite la ejecución proyectos sin que exista la restricción de la disponibilidad de recursos durante una única vigencia fiscal. (…)”16 (Subraya y negrilla fuera del texto original) 30. Las vigencias futuras pueden ser ordinarias o excepcionales, dependiendo de si la ejecución del compromiso inicia o no con financiación del presupuesto de la vigencia en curso, como se extrae de los artículos 12 de la Ley 819 de 2003 y 1.º de la Ley 1483 de 2011. 31.
Sin embargo, independientemente de la modalidad, la figura cuenta con dos elementos esenciales. Por un lado, el plazo de ejecución del compromiso debe comprender más de una vigencia. Como se dijo, las vigencias futuras son una excepción al principio de anualidad y, por ende, su aplicabilidad solo se activa 15 C.E., Sec. Quinta, Sent. 2011-01664, may. 31/2018.
M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez: “(…) Ahora bien, el principio de anualidad –su alcance– se atenúa luego de que se lo relaciona con aquel de la planeación, pues éste exige el desarrollo de actividades que, en la mayoría de casos, superan el periodo de un año. La conjunción de esos referentes normativos ha implicado la aparición de las vigencias futuras, que permiten afectar presupuestos venideros a fin de materializar proyectos que no resultan ejecutables en ese lapso.
(…)” 16 C.E., Sec. Primera, Sent. 2010-00987, feb. 1.º/2018. M.P. Oswaldo Giraldo López. Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2023-00367-00 Sentencia de única instancia 8 cuando antes de celebrar el compromiso se prevé que su perfeccionamiento y la recepción de los bienes o servicios no se concretará en una sola vigencia fiscal. 32.
Por otro lado, se trata de una autorización de carácter presupuestal. En otros términos, el concejo autoriza al alcalde, que es el ordenador del gasto, a asumir obligaciones (más propiamente, compromisos) que afecten los presupuestos de vigencias posteriores. En consecuencia, la operación necesariamente debe tener una consecuencia respecto de los presupuestos anuales siguientes. 33.
La autorización materialmente se asimila a un CDP debido a que su finalidad es la misma: garantizar la existencia de una apropiación para financiar el compromiso, pero en este caso respecto de la ejecución que corresponda a las vigencias diferentes a la de apertura formal del proceso contractual o suscripción del acto administrativo17. 34.
Esa es la lógica en la que se basan las normas que establecen los procedimientos presupuestales en estos escenarios. Por ese motivo, como ocurre con el CDP, en materia contractual el concejo debe autorizar las vigencias futuras “previo a la expedición de los actos administrativos de apertura del proceso de selección de contratistas” (art. 2.8.1.7.6 DUR. 1068/2015). 35.
Entonces, al momento de emitir los pliegos de condiciones definitivos o su equivalente, el compromiso cuya ejecución excede la vigencia fiscal debe contar con el CDP que garantiza la apropiación de los recursos de la vigencia actual, junto con la autorización para garantizar la apropiación de los recursos de la vigencia siguiente (vigencia futura ordinaria).
No obstante, cuando el compromiso se financiará íntegramente con recursos de la vigencia siguiente (vigencias futuras excepcionales), la autorización del concejo es la que garantiza la totalidad de la apropiación. 36. Además, si el proceso contractual se adelanta en la vigencia en curso, pero se advierte que, contrario a lo anticipado, el devenir del proceso precontractual hará que la suscripción del acuerdo de voluntades se efectúe en la vigencia siguiente, el municipio está en la obligación de sustituir el CDP por una autorización de vigencias futuras, lo que significa que el presupuesto que se afectará será el de la vigencia fiscal siguiente, no el de la actual.
Esta actuación hace parte de la programación presupuestal que debe llevar a cabo la entidad territorial para mantener la disciplina fiscal (art. 8.º L. 819/2003 – art. 2.8.1.7.6 par. 1.º DUR. 1068/2015). 17 Contraloría General de la República. La Política de Financiamiento: las Vigencias Futuras y la Deuda Pública. Bogotá, 2010, p. 106: “(…) Es claro que las categorías presupuestales de obligación y compromiso se aplican, o tienen efectos, únicamente sobre las apropiaciones contenidas en el presupuesto de gastos (no hace referencia al presupuesto de ingresos).
En otras palabras, autorizar una vigencia futura es influir de manera anticipada en la discusión y aprobación de la ley de apropiaciones de años siguientes, incluyendo en estas un rubro específico que va a amparar la ejecución de un proyecto de inversión, para el cual se está expidiendo una ‘disponibilidad presupuestal’ especial. (…)” Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2023-00367-00 Sentencia de única instancia 9 37.
Así las cosas, no es procedente autorizar vigencias futuras para financiar compromisos que se ejecutarán en más de una anualidad, pero sin afectar el presupuesto de vigencias fiscales siguientes (elemento temporal sin elemento presupuestal); así como también financiar con vigencias futuras compromisos cuyo perfeccionamiento y ejecución se prevé que se completará íntegramente en la vigencia fiscal en curso (elemento presupuestal sin elemento temporal). 38.
Para mayor claridad, el Consejo de Estado ejemplifica la correcta actuación que deben emprender las entidades territoriales en el siguiente aparte: “(…) Atendiendo las exigencias analizadas, queda claro que la ejecución del contrato que se pagará con recursos de vigencias futuras debe empezar a ejecutarse en el año en curso –vigencia presente- y continuar el año(s) siguiente(s) -vigencias futuras-.
Esto significa que: i) si un contrato de seis (6) meses de plazo empieza a ejecutarse en un año y termina en el mismo, su pago no se puede hacer con vigencias futuras, sino sólo con vigencias presentes. Por el contrario, ii) si ese mismo contrato de seis (6) meses de plazo empieza a ejecutarse en un año y termina el siguiente, su pago, debe hacerse con una combinación de vigencias presentes más vigencias futuras.
Incluso, en el último evento, si la entidad cuenta con todos los recursos en la vigencia presente, sólo puede afectar lo que calcula será el gasto de la ejecución en ese año, y con vigencias futuras lo que se estima será el gasto de la ejecución el año siguiente. (…)”18 (Negrilla fuera del texto original) 39. La anterior posición concuerda con el criterio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según el cual lo que determina que sea obligatoria la autorización para comprometer vigencias futuras (es decir, para comprometer presupuestos de años siguientes) es que la ejecución del compromiso se extienda a años posteriores al de su celebración, independientemente de que el presupuesto de la vigencia actual prevea o no recursos para financiarlo, o incluso que la entidad cuente con los recursos en caja: “(…) La vigencia futura (ordinaria y excepcional) es una figura presupuestal que afecta esencialmente el presupuesto de gastos.
Cuando se va a realizar un contrato u obra cuya ejecución comprende varias vigencias fiscales, la autorización de vigencias futuras busca garantizar que existirá apropiación (o rubro en el presupuesto de gastos) para ese contrato u obra en cada una de ellas. Los recursos para financiar un gasto cuya ejecución comprende varias vigencias pueden estar disponibles en su totalidad en el primer año o en cada uno de los años en que se extienda su ejecución, sin embargo, lo que determina la necesidad de la autorización para comprometer vigencias futuras es el plazo de ejecución del gasto y no la disponibilidad de ingresos para su financiación. En consecuencia, un contrato que se inicia en la presente vigencia y su ejecución trasciende la vigencia sí compromete el presupuesto de la siguiente vigencia y por consiguiente requiere autorización para comprometer vigencias futuras, así tenga todos los ingresos para financiar 18 C.E., Sec.
Tercera, Sent. 1998-01350 (28565), ago. 12/2014. M.P. Enrique Gil Botero. Reiterada en: C.E., Sec. Tercera, Sent. 2000-10140 (28.079), sep. 10/2014. M.P. Enrique Gil Botero; C.E., Sec. Tercera, Sent. 2001-01156 (30685), abr. 13/2015. M.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz (e); C.E., Sec. Tercera, Sent. 2001- 01161 (28795), may. 13/2015. M.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz (e); y C.E., Sec.
Tercera, Sent. 2001- 01152 (39828), dic. 3/2015. M.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz (e). Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2023-00367-00 Sentencia de única instancia 10 las obras en el año que inicia con su ejecución. (…)”19 (Subraya y negrilla fuera del texto original) 40. Por consiguiente, más que solucionar problemas de recursos, la figura concilia los principios de anualidad y planeación en el marco de la disciplina fiscal20, es decir, evitando distorsiones en los presupuestos anuales y su ejecución. Caso concreto 41.
La Sala de Decisión considera que el Concejo Municipal de Saboyá solo acudió formalmente o en apariencia a la figura de las vigencias futuras ordinarias, porque materialmente no autorizó el compromiso de recursos que corresponderían al presupuesto del año siguiente, como lo esgrime la solicitud de invalidez. 42. Al respecto, el Acuerdo 013 del 31 de agosto de 2023 sostiene en sus consideraciones que “el compromiso proyectado que se relaciona en el artículo primero y que se pretenden (sic) comprometer en la vigencia 2023 con ejecución que se prorroga hasta la vigencia de 2024, cuentan (sic) con una apropiación del 100%”.
Además, indica expresamente que el valor total de la inversión ($3.191.645.315) se financiaría con cargo al presupuesto de la vigencia fiscal 2023. 43. El artículo 1.º del acto acusado y su parágrafo hacen manifiesto lo anterior al señalar que los recursos del proyecto estaban disponibles en el presupuesto del año 2023 y que la autorización se expedía “para la recepción de bienes y servicios en el 2.024”. 44.
De estas afirmaciones se infiere que el Concejo Municipal de Saboyá consideró que la autorización era eminentemente temporal, es decir, únicamente con el fin de permitir que el contrato culminara su ejecución en el año siguiente (2024), sin ningún compromiso de recursos porque el municipio ya contaba con ellos en la vigencia actual (2023). 45.
La actuación del concejo en esos términos es ilegal. La principal conclusión del acápite de esta providencia que desarrolló el marco jurídico aplicable al caso consiste en que las vigencias futuras son autorizaciones para afectar presupuestos de años siguientes. Así lo contempla el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 (que es el que interesa al litigio): “(…)
ARTÍCULO
12. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo 19 Conc. 2-2018-022377, jun. 28/2018, MinHacienda. 20 Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Vigencias futuras e inflexibilidad fiscal en los gobiernos territoriales.
Bogotá, 2016, p. 6: “(…) La autorización de VF [vigencias futuras] es por tanto un instrumento de planeación presupuestal y no una herramienta para generar nuevos ingresos. El uso responsable de las VF implica que en el momento de ser autorizadas se definan, con la mayor claridad posible, sus fuentes de financiación; pero ello no significa que, en sí misma, una VF sea una fuente de financiación. (…)” Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2023-00367-00 Sentencia de única instancia 11 respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) 46. Como se estudió previamente, el concepto de afectación tiene contenido presupuestal, ya que implica garantizar la disponibilidad de recursos y asegurar su destinación definitiva a la financiación del compromiso, para poder desembolsarlos cuando se configure la obligación de pago. 47.
Entonces, cuando se habla de una vigencia futura, no solo se está haciendo referencia al periodo dentro del cual se desarrollará la ejecución del compromiso (elemento temporal), sino también a que, con base en ello, este se financiará parcial o totalmente con recursos que corresponderán a presupuestos de vigencias fiscales siguientes (elemento presupuestal). 48.
Las entidades deben pagar sus obligaciones con los recursos establecidos en los presupuestos que estén vigentes para el momento en que las mismas se hagan exigibles. En la práctica, eso significa que en este caso la ejecución del 2023 debía asegurarse con un CDP de ese año (lo cual no se debate en este proceso), mientras que la financiación de la ejecución del año siguiente debía cargarse al presupuesto de gastos del año 2024, como lo ha resaltado el Ministerio de Hacienda y Crédito Público: “(…) la Corte Constitucional ha precisado que las asignaciones con las cuales se pretenda asumir compromisos que cubran varias vigencias fiscales, deben ser incorporados en los proyectos de presupuesto de cada vigencia que se requiera utilizar, por lo tanto, es necesario efectuar las apropiaciones correspondientes; lo cual significa que debe existir certeza de que la entidad efectivamente contará con dichas apropiaciones en las anualidades que se ejecute el compromiso.
(…) Así las cosas, si una entidad territorial requiere firmar un contrato cuyo plazo de ejecución sobrepasa la vigencia fiscal, es necesario que con anterioridad a la asunción del compromiso que va a afectar el presupuesto de gastos, se solicite el certificado de disponibilidad por el monto que se va ejecutar en el año en que se suscribe el contrato y la autorización de vigencias futuras por el valor que se ejecutará en el año o años siguientes.
Una vez suscrito el contrato, debe proceder la entidad contratante a efectuar el registro presupuestal por el valor que se ejecutará en el correspondiente año, y posteriormente, en cada uno de los años para los cuales se autorizaron vigencias futuras, se debe expedir el correspondiente certificado de disponibilidad y efectuar el registro presupuestal por el valor de la vigencia futura autorizada en cada una de esas vigencias fiscales.
(…)”21 (Subraya y negrilla fuera del texto original) 49. Entonces, si la autorización de vigencias futuras equivale a un CDP anticipado (garantiza la existencia de una apropiación para financiar el compromiso durante la vigencia siguiente), es un contrasentido que se expida 21 Conc. 2-2018-034505, sep. 27/2018, MinHacienda. Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2023-00367-00 Sentencia de única instancia 12 materialmente con un valor de cero pesos para la vigencia fiscal 2024, ya que eso significaría que el contrato no tendría financiación para el momento de su cumplimiento (recepción del bien o servicio). 50.
Visto desde la perspectiva opuesta, los artículos 14 y 89 del EOP (que el Municipio de Saboyá acogió en los artículos 12 y 86 de su norma orgánica presupuestal –EOPM–, que es el Acuerdo 022 del 8 de octubre de 200822), establecen que las apropiaciones incluidas en el presupuesto de una vigencia fiscal expiran el 31 de diciembre del año correspondiente. 51.
Por lo tanto, salvo en los eventos de las reservas presupuestales y las cuentas por pagar, el ordenamiento prohíbe que obligaciones provenientes de compromisos previamente adquiridos se paguen con recursos apropiados en vigencias fiscales de años anteriores. Esto excluye la posibilidad de que la ejecución del compromiso para el 2024 pueda financiarse con recursos que corresponden a la vigencia fiscal 2023. 52.
Esta Sala de Decisión no desconoce que el Tribunal mantuvo posiciones dispares frente a asuntos como el presente, en ocasiones aceptando la autorización de vigencias futuras sin afectación presupuestal (a manera de vigencias futuras de plazo o ejecución23, figura propia del Sistema General de Regalías) y en otras sosteniendo que lo antedicho era admisible en tanto se encuadraba en el artículo 8.º de la Ley 819 de 200324, que es una de las normas en las que se fundamenta el acto acusado. 53.
No obstante, la Sala Plena de la Corporación, en sesión ordinaria del 4 de agosto de 2021, acogió por mayoría el criterio que ahora plasma esta providencia, la cual reitera la solución ofrecida a casos similares conocidos en sede de control de validez y de nulidad25. Asimismo, particularmente frente a la interpretación del aludido artículo 8.º de la Ley 819 de 200326, en su momento, al plasmar la posición de la Sala Plena, se dijo lo siguiente: 22 Anotación 21 Samai. 23 Ver, por ejemplo: TAB, Sala de Decisión 4, Sent. 2021-00010, ago. 12/2021.
M.P. José Fernández Osorio. 24 “(…) ARTÍCULO 8o. REGLAMENTACIÓN A LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTAL. La preparación y elaboración del presupuesto general de la Nación y el de las Entidades Territoriales, deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente. // En los eventos en que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes presupuestales correspondientes.
(…)” 25 Ver, por ejemplo: TAB, Sala de Decisión 3, Sent. 2021-00010, ago. 12/2021. M.P. José Fernández Osorio; TAB, Sala de Decisión 3, Sent. 2021-00115, ago. 12/2021. M.P. José Fernández Osorio; y TAB, Sala de Decisión 4, Sent. 2021-00811, dic. 12/2022. M.P. José Fernández Osorio; TAB, Sala de Decisión 1, Sent. 2021-00768, oct. 25/2022.
M.P. Fabio Iván Afanador García; TAB, Sala de Decisión 4, Sent. 2021-00757, ene. 24/2023. M.P. José Fernández Osorio; y TAB, Sala de Decisión 2, Sent. 2021-00608, mar. 23/2023. M.P. Luis Ernesto Arciniegas Triana. 26 Sobre el ámbito de aplicación de esta disposición, ver, por ejemplo: Conc. 2-2015-031570, ago 14/2015, MinHacienda: “(…) la posibilidad que ofrece el inciso 2° del artículo 8 de la Ley 819 de 2003 está restringida a una situación excepcional en la cual la entidad territorial, cuando inició el procesos contractual, había expedido un certificado de disponibilidad bajo el supuesto de que aquel, el certificado, correspondía a la misma vigencia en la cual se iba a ejecutar el contrato, sin perjuicio de que por alguna causa, el contrato no pudo celebrarse sino en la siguiente vigencia fiscal y por lo cual, previos los ajustes a que había lugar, se Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2023-00367-00 Sentencia de única instancia 13 “(…) el artículo 8.º de la Ley 819 de 2003 no crea ninguna figura presupuestal, mucho menos una tercera modalidad de vigencias futuras, sino que materializa el principio de anualidad al sostener que las entidades deben programar su ejecución presupuestal en el sentido de que (i) las apropiaciones presupuestales aprobadas puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente, y (ii) los procesos contractuales iniciados en la vigencia fiscal en curso (es decir, con CDP) que vayan a culminar con la adquisición del compromiso en la vigencia fiscal siguiente, deben atenderse ‘con el presupuesto de esta última vigencia [la futura], previo el cumplimiento de los ajustes presupuestales correspondientes [es decir, sustitución del CDP por autorización de vigencias futuras]’.
Entonces, la consecuencia jurídica que prevé la norma referenciada no se imprimió al supuesto de hecho estudiado, porque finalmente la providencia avaló que el compromiso fuera financiado totalmente con recursos de la vigencia en curso (en ese caso, 2020), pese a que el artículo mencionado señala que en ese escenario deberá serlo con los recursos de la vigencia futura (2021), ya que en ella se desarrollará la totalidad de la ejecución. (…)”27 54.
Finalmente, el Tribunal entiende que los recursos con los que iba a financiarse el compromiso provenían en su totalidad de un apoyo financiero que otorgó el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a través de la Resolución 0486 del 16 de junio de 2023. El acto administrativo preceptuó que el Municipio de Saboyá estaba obligado a suscribir un convenio de cofinanciación, el cual contaba con una condición resolutoria que se activaría si la celebración del acuerdo de voluntades no se lograba a más tardar el 28 de junio de 2023 o si dentro de los 6 meses siguientes a la firma de su acta de inicio el municipio no daba apertura a “los procesos contractuales necesarios para la ejecución del proyecto”, en cuyo caso procedía el reintegro de los dineros al ministerio28. 55.
Sin embargo, el origen de los recursos y las condiciones para que la entidad territorial no se viera obligada a devolverlos de ninguna manera habilitaban al Concejo Municipal de Saboyá para emitir una autorización para recibir los bienes y servicios, pero sin afectar el presupuesto de la vigencia fiscal 2024. 56. Como ha venido insistiendo esta Corporación, cuando la entidad cuenta con el 100 % de los dineros para financiar el compromiso en la vigencia actual y prevé que cierta parte de ese monto se ejecutará en la vigencia siguiente, debe incorporar esos recursos en ella para que sean los que sustenten la autorización. Esta operación se lleva a cabo a través de la incorporación de excedentes financieros (recursos del balance) al presupuesto del año siguiente, debido a que atendió con cargo a la vigencia en la que se perfeccionó. // A partir de la manera en que se ha perfilado la aplicación del inciso 2° del artículo 8 de la Ley 819 de 2003, no es posible que un proceso contractual a sabiendas de que se perfeccionará en la vigencia fiscal siguiente, misma durante la cual se va a ejecutar, pueda iniciarse con una (sic) certificado de disponibilidad presupuestal de la vigencia fiscal durante la cual se inició el proceso contractual.’ // Es decir, según el artículo 3 del decreto 4836 de 2011, si iniciado un proceso contractual únicamente con Certificado de Disponibilidad Presupuestal -CDP- estimando que la obra objeto del contrato se entregará en la vigencia y por alguna circunstancia se establece que la ejecución iniciará en la siguiente vigencia se deberá reemplazar el CDP por la autorización para comprometer vigencias futuras antes de la adjudicación o celebración del respectivo contrato.
(…)” 27 TAB, Sala de Decisión 3, Sent. 2021-00010, ago. 12/2021. M.P. José Fernández Osorio. En el mismo sentido, ver también: TAB, Sala de Decisión 3, Sent. 2021-00115, ago. 12/2021. M.P. José Fernández Osorio. 28 Anotación 23 Samai, archivo 17, pp. 2-9. Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2023-00367-00 Sentencia de única instancia 14 las vigencias futuras tanto ordinarias como excepcionales son operaciones del gasto, no del ingreso. 57.
Trasladando ese criterio a este caso, el Concejo Municipal de Saboyá tenía claro que, del valor total del proyecto, $1.227.555.890 correspondían a la ejecución en la vigencia 2023 y los $1.964.089.425 restantes a la ejecución programada para la vigencia fiscal 2024. Por consiguiente, el alcalde debió (i) tramitar la autorización para comprometer vigencias futuras ordinarias, señalando expresamente que la última de esas cifras se financiaría con cargo al presupuesto del año 2024 (no del 2023);
(ii) mantener dichos recursos libres de afectación hasta finalizar el 2023, teniendo en cuenta que su destinación era específica; y (iii) incorporarlos al presupuesto de la vigencia fiscal 2024 como excedentes financieros del ejercicio de la vigencia fiscal anterior, con la indicación de que su destinación (objeto de gasto) sería cubrir el compromiso que dio lugar a la cofinanciación. 58.
Cabe anotar en relación con esto último que el EOPM de Saboyá incluye el siguiente artículo en el capítulo que regula la etapa de preparación de los presupuestos anuales: “(…) ARTICULO (sic) 51. INCLUSION (sic) DE VIGENCIAS FUTURAS La dependencia responsable de preparar el presupuesto incluirá en el mismo las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a las obligaciones adquiridas que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso o cuando con cargo a estas se desarrolle parte del objeto del compromiso.
El Alcalde presentará en el proyecto de presupuesto un articulado sobre la asunción de compromisos para las vigencias futuras. (…)” 59. En consecuencia, conforme se anticipó al inicio de este acápite, aunque el Concejo Municipal de Saboyá refirió autorizar al alcalde para comprometer vigencias futuras, no cumplió el requisito presupuestal que es de la esencia de esa figura y, por lo tanto, llevó a cabo una operación que no se ciñe a los procedimientos que estatuyen las normas orgánicas que regulan la materia. 60.
El acto acusado está viciado por inobservar el principio presupuestal de anualidad (art. 14 EOP) y desconocer normas superiores (art. 12 L. 819/2003 – art. 2.8.1.7.6 inc. 3.º DUR. 1068/2015). Siendo esto así, resulta innecesario abordar los demás cargos de la solicitud de invalidez por sustracción de materia, pues se refieren a requisitos aplicables cuando la figura empleada materialmente sí se encuadra en las vigencias futuras ordinarias. 61.
Por ende, la Sala de Decisión declarará la invalidez del Acuerdo 013 del 31 de agosto de 2023. Validez de acuerdo municipal Rad. 15001-23-33-000-2023-00367-00 Sentencia de única instancia 15 62. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, la Sala de Decisión 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la invalidez del Acuerdo 013 del 31 de agosto de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Saboyá, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente sentencia al alcalde, al presidente del concejo y al personero municipal de Saboyá (Boyacá) conforme lo establecen los artículos 203 y 205 del CPACA.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente y déjense las constancias de rigor en el sistema Samai. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión, en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.