1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISION No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: YESID FIGUEROA GARCÍA DEMANDADO: MUNICIPIO DE TUNJA RADICACIÓN: 15001 33 33 008 2021 00181 - 01 SAMAI https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=150013333008202 100181011500123 1.
ASUNTO A RESOLVER 1. Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por el actor popular1 y por el Municipio de Tunja2 contra la sentencia proferida el 16 de febrero de 2024 por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, por la cual se declaró que el Municipio de Tunja vulnera los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y acceso, uso y disfrute de los bienes de uso público previstos en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998. 2.
ANTECEDENTES 2.1.- La demanda3 2. El ciudadano YESID FIGUEROA GARCÍA presentó demanda en ejercicio de la acción popular solicitando la protección de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y 1 SAMAI ÍNDICE 181 2 SAMAI ÍNDICE 183 3 EXPEDIENTE DIGITAL ARCHIVO 02 2 acceso, uso y disfrute de los bienes de uso público, planteando las siguientes pretensiones: Legal del Municipio de Tunja lleve a cabo en un término preciso un estudio de movilidad sobre el sector de la Avenida Universitaria con Calle 49 que permita identificar la problemática de entrecruzamientos, represamientos, trancones y traumatismos a la movilidad vehicular y peatonal de la zona y las alternativas, medidas, dispositivos, semáforos, señalización, obras y demás de orden estructural que pongan fin a esta problemática de largos trancones, entrecruzamientos y traumatismos de la movilidad del sector. 2.
Ordene al Representante Legal del Municipio de Tunja lleve a cabo en un término preciso la ejecución total de las alternativas, medidas, dispositivos, semáforos, señalización, obras y demás de orden estructural que pongan fin a la problemática de movilidad que se presenta en el sector de la Avenida Universitaria con Calle 49…” 3. Como fundamento fáctico señaló que en el sector de la Avenida Universitaria con Calle 49 queda ubicada la entrada por el oriente al Barrio Las Quintas, por el occidente con el Barrio Altagracia, colindando con centros comerciales de amplia afluencia de público, la Universidad Santo Tomás y diversos barrios contiguos. 4.
Que en el citado sector de la Avenida Universitaria con Calle 49, por peticiones que le han realizado algunos ciudadanos, y por visita realizada por el actor popular, evidenció que se están presentando largos trancones, entrecruzamientos y traumatismos en la movilidad vehicular, debido a que la vía apunta a todos los sentidos, es retorno para los carros que van de Norte a Sur, es ingreso y salida para los Barrios Las Quintas y Altagracia, el tránsito vehicular es alto y los citados traumatismos se incrementan en hora pico, generando represamientos y problemas graves en la movilidad del sector. 5.
Que por cuenta de entrecruzamientos, trancones y represamiento de vehículos en la Avenida Universitaria con Calle 49 se están generando graves traumatismos en la movilidad del sector, incrementando el riesgo de accidentes y posible pérdida de vidas que demandan de la autoridad de tránsito de la localidad la ejecución de un estudio de movilidad en el sector que determine técnicamente las alternativas, dispositivos y 3 medidas estructurales que pongan a la problemática que ha emanado del desarrollo de la ciudad en esta zona. 6.
Que en sede administrativa a través de reclamación previa de fecha 16 de septiembre de 2021 ante la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Tunja, solicitó la protección de los derechos colectivos a la previsión de daños previsibles técnicamente y la protección, uso y disfrute de los bienes de uso público consistentes en llevar a cabo en un término preciso un estudio de movilidad sobre dicho sector que permita identificar la mencionada problemática y determinen las alternativas, medidas, dispositivos, semáforos, señalización, obras y demás de orden estructural que le pongan fin a dicha problemática. 7.
Que a través de Oficio del 07 de octubre de 2021 el secretario de Tránsito y Transporte del Municipio de Tunja dio respuesta a su solicitud, informando que se vienen adelantando mesas técnicas con el Grupo Empresarial Éxito donde se establecieron los estudios técnicos para la implementación de un cruce semaforizado en la intersección de la Avenida Universitaria con Calle 49, que sería implementado en los meses de octubre y noviembre. 2.3.- Sentencia de primera instancia4 9.
Mediante sentencia de fecha 16 de febrero de 2024, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja puso fin a la primera instancia, declarando no probadas la excepciones denominadas "improcedencia de la acción por inexistencia de acciones u omisiones de la entidad pública que conlleven a su responsabilidad e improcedencia de la acción por carencia actual del objeto por hecho superado" propuestas por el Municipio de Tunja y declarando que el Municipio de Tunja vulneró los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y acceso, uso y disfrute de los bienes de uso público. 4 SAMAI índice 77 4 10.
Como consecuencia de lo anterior, el A quo dispuso que en un término perentorio el ente territorial debía realizar un estudio técnico para determinar las causas y la solución definitiva al represamiento vehicular que se presenta en el cruce de la Avenida Universitaria con calle 49 y establecer, además, si es viable técnicamente el cierre del cruce de la Avenida Universitaria con calle 49 como una solución a esta problemática. 11.
Así mismo, la juez de instancia ordenó al ente territorial demandado i). sincronizar el semáforo para los peatones, ubicado en el cruce de la Avenida Universitaria con calle 49 de esta ciudad, con una duración mínima de 40 segundos, ii). realizar controles permanentes de tránsito al servicio público (busetas, colectivos, taxis y demás) en el sector del cruce de la Avenida Universitaria con calle 49, para que se respete la señal de tránsito ubicada en la esquina de dicho cruce, la cual señala no parquear para recoger ni dejar pasajeros e igualmente para que se respete el paradero de buses ubicado en este sector, imponiendo a los infractores las sanciones a que haya lugar y iii). coordinar con los gerentes de las empresas de transporte de la ciudad, para que se hagan campañas pedagógicas a los conductores de los buses, colectivos, taxis, con el fin que se respete la señal de tránsito ubicada en la esquina del cruce de la Avenida Universitaria con calle 49, la cual señala no parquear para recoger ni dejar pasajeros e igualmente para que se respete el paradero de buses ubicado en este sector. 12.
El A quo sustentó el amparo de los derechos colectivos indicando que existe una obligación asignada a las autoridades municipales en lo que respecta a la conservación y mantenimiento del espacio público, además que el Municipio es el encargado de otorgar los permisos y autorizaciones para adelantar proyectos de construcción en áreas colindantes a las vías de los pasos urbanos, es decir, en zonas ubicadas al lado de vías que estén dentro del perímetro urbano del municipio. 13.
Al efecto, señaló que según informe de tránsito para seguimiento de la operación de la intersección de la avenida universitaria por calle 49A adelantado por S&G Ingeniería S.A.S. de fecha de abril de 2021, que se puso a consideración de la Secretaría de Tránsito de Tunja y que tuvo 5 como origen los compromisos generados dentro de la aprobación del estudio de tránsito elaborado para la entrada en operación del Centro Comercial Viva Tunja, se planteó el seguimiento a la operación de la intersección de la Avenida Universitaria y la Calle 49A para determinar la necesidad de implementar controles semafóricos y/o restricción de movimientos vehiculares derivado del aumento del flujo vehicular en la zona, explicando que mediante este documento se atendieron las observaciones realizadas por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Tunja sobre el manejo peatonal de las intersecciones semaforizadas, para mencionar que por cuenta de dicha recomendación, se realizó la semaforización de este sector, no obstante, no se solucionó el problema de los trancones, según se determinó en el dictamen pericial practicado en la etapa probatoria. 14.
Luego, la juez de primer grado señaló que, de acuerdo con lo probado en el expediente, existe prueba suficiente que permite acreditar la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y acceso, uso y disfrute de los bienes de uso público, debido de una parte, a los traumatismos en la movilidad y de otra, al poco tiempo que tiene programado el semáforo en la intersección para los peatones en el sector del cruce de la Avenida Universitaria con calle 49 de la ciudad de Tunja, que garanticen el paso seguro de peatones, teniendo en cuenta que se encuentran en ambos costados de la vía funcionan EPS que son frecuentadas por personas de la tercera edad o en situación de discapacidad. 2.4.- Recursos de apelación 2.4.1.- Actor popular5 15.
El actor popular sustenta su impugnación señalando que son dos los reparos frente a la sentencia de primer grado. En primer lugar, se refiere al desconocimiento de los resultados y recomendaciones reiteradas por el Ingeniero de Transporte y Vías - ARTURO PEÑA NIETO y su no adopción dentro de las medidas adoptadas en el fallo de instancia, solicitando que 5 SAMAI ÍNDICE 181 6 se modifique el numeral 3° de la sentencia de instancia de manera tal que se ordene al ente territorial demandado que dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria del fallo de instancia clausure el cruce de la avenida universitaria sobre la calle 49, ubique un sitio metros más adelante en dirección norte un retorno o lo que se conoce como una U y/o a 279 metros adecue y garantice el cruce vehicular estableciendo semaforización para el debido control de tránsito. 16.
En segundo lugar, la parte actora se refirió al monto de las agencias en derecho indicando expresamente que se fijaron “… contrario a derecho, como es la costumbre de la titular del estrado y de la mayoría de jueces de este circuito, el monto de las agencias en derecho a favor del actor popular desconociendo la regla 2.6 de la Sentencia de Unificación del 6 de Agosto de 2019 del artículo 38 de la Ley 472 de 1998”; señala que es necesario que esta Corporación adopte medidas en relación con este aspecto que califica de “…recurrente, persistente, inadmisible e irrespetuoso por parte de muchos jueces y magistrados, con el trabajo que desempeñamos los actores populares, en la construcción de legitimidad del sistema judicial…” 17.
De acuerdo a lo anterior, y luego de reseñar su gestión como actor popular, solicitó que se revoque el numeral 5° de la sentencia de primer grado y en su lugar se fije la suma de 4 SMLMV por concepto de agencias en derecho a favor del actor popular y a cargo de la accionada. 2.4.2.- Municipio de Tunja6 18. La defensa del ente territorial señaló que el fallo de instancia no guarda coherencia entre lo motivado y las decisiones adoptadas, indicando que el dictamen pericial del sector de la Avenida Universitaria con calle 49, no corresponde a un estudio de tránsito que cumpla con todas las directrices y desarrollos propios técnicos pertinentes, ni tampoco con la normativa municipal reglamentada a través del Decreto Municipal 0269 de 2014 “Por el cual se reglamentan las disposiciones para los estudios de tránsito o de demanda y atención de usuarios en los proyectos 6 SAMAI Índice 183 7 de urbanismo y/o construcción para el Municipio de Tunja” y que tampoco establece la metodología aplicada como elemento para estructurar la toma de información primaria o aforos vehiculares y peatonales asociados a un día típico y un día atípico. 19.
Indicó que en su criterio es inadmisible que se dé validez a un peritaje construido sin los mínimos elementos técnicos y normativos de evaluación para poder determinar el comportamiento, caracterización del tránsito vehicular y peatonal y evaluación de la dinámica de movilidad de la intersección, metodologías sin tener en cuenta las disposiciones aplicables para los estudios de tránsito o de demanda y atención de usuarios en los proyectos de urbanismo y/o construcción para el Municipio de Tunja. 20.
Respecto a la orden de realización de estudio técnico “que permita determinar las causas y la solución definitiva, al represamiento vehicular que se presenta en el cruce de la Avenida Universitaria con calle 49”, señaló que es importante aclarar que, bajo el principio de la movilidad sostenible y la seguridad vial, la regulación de la intersección de tipo semafórico cumple de acuerdo a condiciones técnicas de planeación, instalación y operación, donde a través de un planeamiento semafórico se garantiza el paso seguro y controlado de peatones, regulación del tránsito y su organización, garantizando el principio fundamental de la seguridad vial y generando condiciones seguras para el tránsito. 21.
Sostuvo que no ha sido probada una condición problemática de movilidad y represamiento vehicular, que el dictamen pericial carece de validez técnica y se encuentra incompleto dado que, dentro del marco del fundamento técnico y normativo, las condiciones de operación de la intersección son las óptimas y cumplen con su función de generar condiciones seguras de movilidad para todos los actores viales; por tanto, refirió que no es considerada viable la realización de estudio alguno ya que no se demuestra problemática asociada. 22.
En cuanto a las órdenes de sincronizar la duración del paso peatonal en la intersección semaforizada de la Avenida Universitaria con calle 49, dijo que ello obedece a una iniciativa del perito que parte de una condición 8 problemática de movilidad y represamiento vehicular que no ha sido probada debidamente. 23. Agregó que, desde la Secretaría de Movilidad y Vida Territorial, como autoridad de tránsito y transporte de la ciudad, se han venido reforzando los operativos de cumplimiento de la normatividad de tránsito en la zona y en específico la señal SR-41 “Prohibido recoger o dejar Pasajeros” ubicada en el acceso occidental de la intersección (calle 49), siendo tales acciones conducentes para mejorar la movilidad en el sector, tanto de peatones como de automotores. 24.
Por último reiteró que los informes técnicos aportados por el perito designado por el Despacho Judicial, no son concluyentes y carecen de un estudio de tránsito que cumpla con todas las directrices y desarrollos propios técnicos establecidos en la normativa descrita, precisando que no se evidencia, ni se puede deducir una amenaza a derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas, la obligación de que la acción se dirija contra la persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo; agregó que en el lugar en cuestión, se han venido implementando señales de tránsito y la semaforización es adecuada, por lo que los trancones que se hacen en esta zona, generalmente sucede en horas pico, como en cualquier lugar de la ciudad donde exista un alto flujo vehicular, habiéndose realizado varias intervenciones, a fin de generar en lo más mínimo problemas de movilidad que están dentro del normal desarrollo de ciudades en procesos de modernización, por lo que solicitó revocar el fallo de instancia y en su lugar negar las pretensiones de la demanda. 2.5.- Trámite de segunda instancia 25.
Mediante auto del 04 de abril de 2024 se resolvió la admisión de los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y por el Municipio de Tunja (SAMAI índice 5) sin pronunciamiento de los extremos procesales en el término de ejecutoria. 9 2.6.- Concepto del Ministerio Público7 26. La Procuradora 121 Judicial II para Asuntos Administrativos rindió concepto solicitando se confirme el fallo de instancia, para lo cual reseñó los antecedentes del caso y la sentencia de primer grado, y explicó que de acuerdo al material probatorio obrante en el expediente está debidamente acreditada la vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor popular debido al problema de movilidad, trancones y congestión que se generan en el sector del cruce de la Avenida Universitaria con Calle 49 de Tunja, están identificadas las causas que lo generan, la necesidad de extender el tiempo para el paso de los peatones en el semáforo, pero no hay suficiente claridad sobre la necesidad de cerrar o no el cruce de manera definitiva, por lo que consideró procedente el estudio de movilidad ordenado por el A quo. 27.
En punto de la condena en costas, la delegada se refirió a su fundamento normativo y a la sentencia de unificación sobre la materia, para indicar que el A quo sustentó su decisión de costas en las disposiciones aplicables, adicional a que tal aspecto no es susceptible de apelación en esta etapa procesal en los términos del numeral 5 del Art. 366 del CGP. 3.
CONSIDERACIONES 3.1.- Cuestión Previa 28. La Magistrada LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO -integrante de la Sala de Decisión No. 6- formuló impedimento en el presente asunto, invocando la causal contenida en el numeral 8º del Art. 141 del C.G.P., la cual se sustenta en que presentó denuncia penal contra el señor Yesid Figueroa García (actor popular en el presente medio de control), el día el 20 de noviembre de 2019. 29.
Es de precisar en este punto que según las prescripciones del artículo 130 del C.P.A.C.A los jueces y magistrados deben declararse impedidos 7 SAMAI índice 10 10 por las causales allí establecidas y por las previstas en el estatuto procesal civil. De acuerdo con lo anterior, el artículo 1404 del Código General del Proceso, consagra que los Magistrados, Jueces y Conjueces en quienes concurra alguna causal de recusación deberán declararse impedidos tan pronto como adviertan la existencia de ella, expresando los hechos en que se fundamenta. 30.
La causal de recusación contenida en el numeral 8º del artículo 141 del C.G.P. dispone: “Artículo 141. Son causales de recusación las siguientes: (…) 8. Haber formulado el juez, su cónyuge, compañero permanente o pariente en primer grado de consanguinidad o civil, denuncia penal o disciplinaria contra una de las partes o su representante o apoderado, o estas aquellos legitimados para intervenir como parte civil o víctima en el respectivo proceso penal” (negrilla fuera de texto). 31.
De lo expuesto, resulta manifiesta la configuración de la causal invocada por la Magistrada LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO en el presente asunto, y, por tanto, se aceptará el impedimento. Competencia 32. La Sala es competente para conocer en segunda instancia de la acción popular de la referencia en virtud de los recursos de apelación presentados por el actor popular y por el Municipio de Tunja, en atención a lo dispuesto en el Art. 16 de la Ley 472 de 19988, que establece que la segunda instancia de las acciones populares radica en la corporación judicial superior a que pertenezca el juez de primera instancia, y en el 8 ARTICULO 16.
COMPETENCIA. De las Acciones Populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el Juez de primera instancia. Será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado a elección del actor popular.
Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda. 11 caso concreto, el fallo de primera instancia fue proferido por el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja, razón por la cual este Tribunal es competente para el trámite de la apelación. Problema jurídico 33.
Sala deberá resolver los siguientes aspectos: Verificar si se acreditó una vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y acceso, uso y disfrute de los bienes de uso público por cuenta de traumatismos en la movilidad y represamiento vehicular en el sector del cruce de la Avenida Universitaria con Calle 49 de Tunja, como quiera que el Municipio de Tunja refiere que tal problemática es inexistente. Determinar si es procedente modificar la orden de protección contenida en el numeral 3° de la sentencia de primer grado, en el sentido de adoptar las conclusiones y recomendaciones del dictamen pericial practicado en primera instancia como órdenes a impartir en la sentencia, a efectos de que el Municipio de Tunja clausure el cruce de la avenida universitaria sobre la calle 49, ubique un sitio metros más adelante en dirección norte un retorno o lo que se conoce como una U y/o a 279 metros adecue y garantice el cruce vehicular estableciendo semaforización para el debido control de tránsito, como solicita la parte actora. Establecer si es procedente revocar el numeral 5° de la sentencia de primer grado y en su lugar fijar la suma de 4 SMLMV por concepto de agencias en derecho a favor del actor popular. 3.2.- De la protección de los derechos e intereses colectivos 34.
La Ley 472 de 1998 desarrolló el Art. 88 de la Carta Política en cuanto se refiere al ejercicio de las acciones populares y de grupo; fue así como se reconstruyó este mecanismo de participación ciudadana que busca la 12 protección de los derechos colectivos, entre muchos otros, pueden citarse el derecho a la moralidad administrativa, al goce del espacio público, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la salubridad pública y la defensa del patrimonio público.
Todos ellos son derechos sociales que escapan a la órbita del individuo y hacen parte del patrimonio colectivo de la humanidad. Son, al decir del Consejo de Estado9, aquellos en los cuales aparecen comprometidos los derechos de la comunidad, cuyo radio de acción va más allá de la esfera individual o de los derechos subjetivos. 35.
Conforme se ha visto, la finalidad de esta acción es la protección de los derechos colectivos que estén amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, de manera que su procedencia requiere que de los hechos aducidos en la demanda pueda al menos deducirse una amenaza a los derechos colectivos, entendidos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que incluso puede comprender a todos los que integran una comunidad10. 36.
En los términos del inciso 2º del artículo 2º de la Ley 472 de 1998, la acción popular es preventiva y restitutoria, en la medida que se ejerce para: i) evitar el daño contingente, ii) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o iii) restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible11. 37.
Conforme a lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada, ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la 1.
Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. AP-001 de 2000 2. Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. AP-001 de 2000.
3. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil nueve (2009), Radicación número: 68001-23-15-000-2003-02717-01(AP), Actor: CARLOS ARTURO RIOS VERA, Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR, Acción Popular 13 señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. 3.3.- Derechos colectivos invocados en la demanda 38.
Revisado el escrito de la demanda, los actores populares invocaron la protección de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y la defensa de los bienes de uso público, por lo que viene al caso mencionar que el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente es un derecho colectivo contenido en el literal “l” del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, sobre el cual se ha referido el Consejo de Estado12 señalando: “Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción - ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio”13.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
(…) el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., 26 de marzo del dos mil quince (2015). Rad. Núm.: 15001- 23-31-000-2011- 00031-01. Actor: José Amado López Malaver. Demandado: Ministerio de Vivienda y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente, CORPOBOYACÁ y Otros. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., 26 de marzo del dos mil quince (2015). Rad. Núm.: 15001- 23-31-000-2011- 00031-01. Actor: José Amado López Malaver. Demandado: Ministerio de Vivienda y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente, CORPOBOYACÁ y Otros 14 accidentes naturales y las calamidades humanas”14. –Resalta la Sala 39.
Es así que tales intereses colectivos están dirigidos a garantizar la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio, por lo que se demanda de las entidades públicas la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables. 4.- CASO CONCRETO 40.
Bajo el anterior contexto se memora que, de acuerdo con el escrito de la demanda, la acción de la referencia se promovió pretendiendo que se ordene al Municipio de Tunja la realización de un estudio de movilidad y la implementación de las medidas requeridas para dar fin a una problemática de represamiento y movilidad vehicular en el sector de cruce de la avenida universitaria con calle 49 del Municipio de Tunja, que vulnera los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y acceso, uso y disfrute de los bienes de uso público. 41.
Al resolverse la primera instancia, la juez concluyó que se demostró la vulneración de los derechos colectivos invocados, debido a los traumatismos en la movilidad y al poco tiempo para el paso de peatones que tiene programado el semáforo en la intersección de la Avenida Universitaria con calle 49 de la ciudad de Tunja. 42. Al respecto obran en el expediente los siguientes medios de prueba: ▪ Oficio de fecha 04 de octubre de 2021 por el cual el Secretario de Tránsito y Transporte de Tunja, en respuesta a petición del accionante, le informó lo siguiente: “… la Administración municipal 14 Consejo de Estado.
Sección Tercera, Sentencia de 15 de julio de 2004, Expediente AP 1834; y Sección Primera, Sentencia de 28 de octubre de 2010. M.P. María Elizabeth García González. Rad. Núm. 2005-01449- 01(AP). 15 de Tunja en cabeza de la Secretaría de Tránsito y Transporte ha venido gestionando y adelantando mesas técnicas de trabajo con el Grupo Empresarial ÉXITO, propietario del Centro Comercial VIVA TUNJA; en las cuales se establecieron los estudios técnicos que permitirán la implementación de un cruce Semafórico en la intersección por usted referida (Avenida Universitaria con Calle 49).
En igual sentido nos permitimos manifestar, que la implementación de dicho cruce semafórico y obras sus complementarias, garantizarán el tránsito optimo y seguro, no solo de los vehículos, sino de las Personas que circulan por esta zona. Dicho cruce semafórico y sus diferentes obras será implementado en los meses de octubre y noviembre del corriente.”15 ▪ Registro fotográfico allegado con la demanda por parte del actor popular, así: 15 Fl 15 Archivo Digital - Demanda 16 ▪ Informe de tránsito para seguimiento de la operación de la intersección de la avenida universitaria por calle 49A adelantado por S&G Ingeniería S.A.S., de fecha de abril de 202116 según el cual se recomendó semaforización en la intersección de la Avenida Universitaria con Calle 49A para garantizar condiciones de seguridad vial y orden en el manejo de los giros conflictivos sobre la intersección. ▪ Dictamen pericial suscrito por el Auxiliar de la Justicia Ing.
ARTURO PEÑA NIETO y radicado el día 07 de agosto de 2023, del cual se resaltan las siguientes consideraciones: 1. “El problema de trancón que allí se presenta es debido primordial y exclusivamente al no acatamiento, por parte de los 16 SAMAI ÍNDICE 21 17 conductores de las busetas de transporte público a la señal de tránsito ubicada unos metros delante de la esquina de la calle 49 con avenida universitaria en dirección al occidente, la cual señala no parquear para recoger ni dejar pasajeros.
Dichos vehículos que proceden del sur y hacen el giro al occidente entrando al barrio las quintas, al hacer el pare en el mencionado sitio, provocan que la fila de carros que le siguen, queden parados ocupando toda la calzada de la avenida universitaria ocasionando que al dar luz verde el semáforo en sentido norte-sur los vehículos queden impedidos de avanzar.” 2.
Señaló además que la semaforización del sector no solucionó a la problemática de movilidad en el cruce y reiteró que “… el problema se presenta por negligencia de algunos conductores de transporte público masivo”. 3. Indicó que los riesgos, peligros y accidentes a que están expuestos los peatones es el de ser atropellados, causando graves lesiones o hasta la muerte. 4.
Como conclusión de su informe técnico, el Auxiliar de la Justicia señaló: “Me permito asegurar que el problema de la congestión vehicular o trancón que se presenta en la avenida universitaria con calle 49 se debe primordialmente al no acatamiento por parte de los conductores de las busetas de servicio público, que al ingresar al barrio las Quintas por la calle 49 hacen caso omiso a la señal de tránsito vertical implantada metros adelante del cruce, la cual indica prohibido el estacionar allí. Dichos vehículos paran allí a evacuar y recoger pasajeros tomándose un tiempo que impide el paso de los que atrás vienen y en su mayoría de ocasiones quedando estos, atascados ocupando la totalidad de la calzada de la vía impidiendo el tráfico de quienes se desplazan por sobre la avenida universitaria en sentido norte-sur.” 5.
Las recomendaciones planteadas por el perito fueron las siguientes: “ 1. Clausurar el cruce de la avenida universitaria sobre la calle 49. Esto se puede lograr de manera provisional empleando 18 los utensilios de señalización que para estos casos emplea la entidad de tránsito. O de forma definitiva prolongando el separador conservando su misma estructura. 2.
Ubicar un sitio metros más adelante en dirección norte, estableciendo un retorno o lo que se conoce como una U. Con esta medida no se afecta la ruta establecida para el transporte público y se conserva en general el ingreso al barrio las Quintas por este sector. Para la localización de este, presento dos opciones: 2.1. En dirección norte-sur a 208 metros se encuentra un paso peatonal semaforizado.
Aprovechando que ya está el semáforo, correspondería adecuar el paso para la circulación vehicular. 2.2. En este mismo sentido a 279 metros se encuentra un cruce vehicular en perfecto estado y con buena amplitud para el tránsito. Aquí habrá que establecer semaforización para el debido control de tránsito. La decisión al respecto de ubicación del punto de retorno queda en manos de la entidad competente del municipio, según sus políticas económicas y de conveniencia. 3.
Totalmente indispensable dejar establecido el paso peatonal en la avenida universitaria con calle 49 con su respectivo semáforo. Esto debido a que a ambos lados de esta vía funcionan dos entidades prestadoras del servicio de salud y es tránsito obligado de transeúntes de todos los rangos. Tanto niños como personas de la tercera edad y pacientes en silla de ruedas.” 6.
En cuanto al tiempo de duración del paso peatonal en el sector de que se trata, el perito explicó: “El tiempo de duración de la luz verde que da paso a los peatones allí es de solamente 15 segundos. Tiempo insuficiente para una persona de la tercera edad, personas con impedimentos físicos que asisten a consulta o terapia, pues a ambos costados de la vía funcionan dos EPS.
Tiempo escaso para cruzar una vía de doble calzada con separador que mide en su totalidad 17.5 metros. Esta propuesta se hizo teniendo en cuenta petición hecha directamente por vecinos del sector. La solución que propongo es que el tiempo estimado se extienda a 40 segundos, que es el mismo tiempo que tiene el semáforo para el paso 19 peatonal al otro lado de la calle 49 al norte.
Para esto me baso en observaciones hechas en el terreno y prácticas personalizadas.” 7. En relación con la necesidad de realizar un estudio de movilidad para determinar la solución a la movilidad en la citada intersección, precisó que “… para buscar causas y soluciones a problemas de tránsito que se presentan en corredores viales, es requisito primordial ejecutar un estudio de movilidad.
Estos estudios son concluyentes de análisis realizados por expertos en estudios y proyectos de Ingeniería de Transportes, Vías y Tránsito. El cruce semaforizado no resolvió los problemas de movilidad que se presentan en el sector…” Aclaro que el problema no es del diseño de la semaforización en sí, sino debido a la negligencia de los conductores de colectivas de servicio público urbano que hacen caso omiso a las señales de tránsito establecidas para tal fin.
La solución a la causa que genera el trancón, es la que se expresó anteriormente en las conclusiones del dictamen: Clausurar el cruce vehicular existente en la calle 49 con avenida universitaria.” 8. Respecto de las razones de orden técnico por las cuales el perito recomendó el cierre del cruce de la avenida universitaria con calle 49 señaló: “La razón para el cierre del cruce es una sola y es la siguiente: Cuando las colectivas de servicio público hacen el pare prohibido en la calle 49 contiguo a la Avenida Universitaria, los vehículos que provienen del Sur y giran a Occidente quedan estáticos ocupando toda la calzada Occidental de la Avenida Universitaria sobre la calle 49 impidiendo el flujo vehicular en sentido Norte-Sur provocando por tanto el trancón.” 39.
Con el dictamen pericial y en punto de la causa de la problemática de movilidad en el sector, el auxiliar de la justicia aportó las siguientes fotografías: 20 43. Con fundamento en los medios de prueba reseñados, la Sala encuentra que desde el año 2021 la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Tunja informó que se venían realizando estudios técnicos y mesas de trabajo con el Grupo Empresarial Éxito en calidad de propietario del Centro Comercial ubicado en inmediaciones del cruce de la avenida universitaria con Calle 49, información que coincide con lo registrado en el Informe de tránsito de fecha abril de 2021 practicado por S&G Ingeniería S.A.S. en cuanto se planteó la semaforización del sector y algunas obras complementarias en la citada intersección, que se verifican en el escrito de contestación presentado por el Municipio de Tunja, así: 21 44.
Por su parte, con el dictamen pericial practicado en el curso de la primera instancia, lo primero que advierte la Sala es que contrario a las afirmaciones del ente territorial demandado al alegar la inexistencia de afectación de los derechos colectivos, en efecto, en la zona de cruce de la avenida universitaria con la calle 49 se presentan varias dificultades de movilidad vehicular en contrasentido y cruces peatonales que generan riesgos para los peatones del sector, problemática que aun cuando fue objeto de intervención por las autoridades municipales con las obras de semaforización, intervención de andenes y pasos peatonales, aún persiste pues tal como se señaló en el informe pericial dicha situación deviene de la recolección de pasajeros por parte del servicio de transporte público que recoge y deja pasajeros en zona inapropiada lo que causa traumatismos en todos los sentidos para los vehículos que se desplazan en sentido norte-sur; al respecto, se explicó en el peritaje que la semaforización del sector no alivió dicha situación y que los inconvenientes de movilidad se mantienen, además de que los tiempos de paso que dan los semáforos resultan insuficientes. 22 45.
No obstante, y si bien el dictamen pericial tiene por objeto esclarecer los aspectos técnicos vinculados con la causa de la demanda y colaborar con el esclarecimiento de los hechos objeto de controversia, para la Sala resulta insuficiente la motivación que presenta el perito como posibles soluciones, toda vez que menciona como alternativas el cierre del cruce en la avenida universitaria con calle 49, la ubicación de un retorno vehicular en dirección norte – sur y la ampliación de los periodos de funcionamiento de los semáforos para el paso peatonal, aun cuando previamente había planteado que el problema es causado por el transporte público al no hacer uso correcto de la zona para recolección y descarga de pasajeros. 46.
A juicio de la Sala, tales recomendaciones carecen del sustento necesario que permita adoptar de manera definitiva tales recomendaciones como órdenes concretas de protección de los derechos colectivos cuyo amparo se dispensa, por lo que resulta improcedente que tales conclusiones y recomendaciones se conviertan en una imposición estricta de órdenes que deban trasladarse al ente territorial demandado, tal como solicita la parte actora. 47.
Por tanto, al revisar las órdenes de protección dispensadas por el A quo, la Sala encuentra que resulta procedente ordenar al Municipio de Tunja la realización de un estudio técnico que permita dar solución definitiva a los inconvenientes de movilidad que se presentan en la intersección de la avenida universitaria con la calle 49, así como la implementación de las actividades que contribuyan a aminorar la movilidad vehicular en el sector, tales como sincronización de semáforos, controles de tránsito, especialmente al servicio público de transporte y campañas pedagógicas coordinadas con las empresas de transporte de la ciudad para el cumplimiento de las normas para recoger y dejar pasajeros, tal como fue previsto por la juez de instancia en el numeral 3° de la sentencia recurrida. 23 5.- Costas 48.
Por último, el actor popular solicita que se revoque el numeral 5° de la sentencia de primera instancia por la cual se condenó en costas al Municipio de Tunja y se fijaron como agencias en derecho las equivalentes a 1 SMLMV, por considerar que su gestión amerita que se reconozca la suma equivalente a 4 SMLMV por tal concepto. 49. Al respecto dirá la Sala que la condena en costas se refiere a "aquella erogación económica que corresponde efectuar a la parte que resulte vencida en un proceso judicial” y que a su vez, están conformadas por las expensas y agencias en derecho; las primeras se relacionan con "los gastos surgidos con ocasión del proceso y necesarios para su desarrollo, pero distintos al pago de apoderados” y las segundas se refieren a “la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte vencedora, aun cuando pueden fijarse sin que necesariamente hubiere mediado la intervención directa de un profesional del derecho"17. 50.
Ahora bien, en materia de acciones populares el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 regula el tema de las costas en los siguientes términos: "Artículo 38. Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar. " 51. Conforme a lo anterior, se tiene entonces que el artículo antes citado remite a lo señalado por el C.P.C, hoy Código General del Proceso, en materia de costas, codificación que en su artículo 365 consagra lo siguiente: 17 Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 2002. 24 “…Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este Código. ( ) 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación…" 52. Sumado a lo anterior, en punto de la liquidación de costas y agencias en derecho, el Art. 366 del CGP establece:
ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: … 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado…. 4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 5.
La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas. La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. (…) -Resalta la Sala 53.
Sobre el particular, el Consejo de Estado mediante sentencia del 06 de agosto de 2019, al resolver el mecanismo de revisión eventual en la acción popular que se identificó con el radicado N° 1500333300720170003601, unificó la jurisprudencia, precisando el 25 alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas. 54.
Entonces, en virtud de las reglas unificadoras la condena en costas en acciones populares resulta procedente a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada cuando la sentencia resulte favorable a las pretensiones en garantía de los derechos colectivos y siempre que se hayan causado; así mismo, se determinó que: “En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso.” -Resalta la Sala 55.
De acuerdo a lo anterior, tanto el Art. 366 del CGP como la citada sentencia de unificación fueron concluyentes al precisar que las costas procesales se harán en los términos del Art. 365 del CGP y su liquidación sería de conformidad con las previsiones del Art. 366 ibidem, normativa que establece que el monto de las agencias en derecho solo podría controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas, por lo que al no ser ésta la oportunidad procesal para recurrir tal decisión, la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento de fondo sobre el particular. 56.
En relación con la condena en costas de esta instancia, dirá la Sala que al no aparecer que se causaron costas procesales en el curso de la segunda instancia, se abstendrá de imponer condena, de conformidad con la hipótesis consagrada en el numeral 8° del Art. 365 del C.G.P.18 5. DECISION 18 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación 26 En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por la Magistrada LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO para conocer y participar en la resolución del presente asunto.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 16 de febrero de 2024, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, de acuerdo a las motivaciones precedentes.
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO: Una vez en firme la presente providencia, POR SECRETARÍA envíese el expediente al despacho de origen.
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Ponente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS RADICACIÓN: 15001 33 33 008 2021 00181- 01