REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ DESPACHO 1 MAGISTRADA: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, diecinueve (19) de abril de dos mil veinticuatro (2024) DEMANDANTES: LUIS LEONEL CARVAJAL HERNÁNDEZ Y OTROS DEMANDADO: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN RADICACIÓN: 15001-23-33-000-2023-00167-00 REFERENCIA: EJECUTIVO (MEDIDA CAUTELAR) Procede el despacho a pronunciarse sobre la medida cautelar que pidió la parte ejecutante.
I.
ANTECEDENTES Junto con la demanda, la parte ejecutante solicitó que se decrete el embargo y la retención de los dineros que la Fiscalía General de la Nación posea en cuentas corrientes, de ahorro, CDT, títulos de ahorro o cualquier otro producto financiero, en los bancos BBVA, Davivienda, Popular, AV Villas, de Occidente, de Bogotá, Bancolombia, Scotiabank Colpatria, Pichincha, Agrario, GNB Sudameris, Caja Social, Corpbanca, Bancamía, Itaú, Bancoomeva, Banco W, Banco Mundo Mujer, Banco Finandina y Confiar1.
Con auto proferido el 18 de diciembre de 20232 el despacho dispuso oficiar a dichos bancos para que informaran las cuentas u otros productos que la ejecutada tiene a su nombre en ellas y certificaran si gozaban del beneficio de inembargabilidad. Algunas instituciones bancarias se pronunciaron, entre ellas Bancolombia3, y el 15 de febrero de 20244 el apoderado de la parte ejecutante solicitó que “[s]e proceda a ordenar el embargo y retención de los dineros que la demandada posee en la cuenta corriente número 17124207979 del Banco Bancolombia”.
Así las cosas, el despacho entiende que la parte ejecutante precisó y concretó la petición cautelar, reduciéndola al banco Bancolombia. Por ende, el análisis de su viabilidad se centrará en el mismo sentido, sin que esto impida que posteriormente los ejecutantes puedan solicitar el decreto de la medida respecto de otras entidades, si así lo consideran. 1 Anotación 3 Samai, archivo 2, documento “4.
ESCRITO MEDIDAS CAUTELARES 2008- 478.pdf”. 2 Anotación 23 Samai. 3 Anotación 34 Samai. 4 Anotación 42 Samai. Ejecutivo (medida cautelar) Rad. 15001-23-33-000-2023-00167-00 2 II. CONSIDERACIONES 1. Marco jurídico aplicable Como lo ha expresado la Corte Constitucional, “las medidas cautelares se caracterizan porque a través de ellas el ordenamiento jurídico protege provisionalmente, mientras dura el proceso, la integridad de un derecho discutido dentro del mismo.
Además de garantizar que la decisión adoptada logre ser materialmente ejecutada”5. Aunque en los procesos ejecutivos que se adelantan ante esta jurisdicción comúnmente son las autoridades públicas las ejecutadas, las cuales no pueden adelantar maniobras “maliciosas” con el fin de eludir el pago de los créditos que se reclamen en su contra, esto no obsta para que las medidas cautelares constituyan una herramienta útil gracias a las anteriores cualidades.
En este contexto, el artículo 599 del CGP (aplicable en virtud del artículo 306 del CPACA) explica que en los procesos ejecutivos las cautelas pueden solicitarse desde la presentación de la demanda y el juez puede limitarlas a lo necesario, sin que sea indispensable prestar caución, salvo que algún tercero afectado o el ejecutado que proponga excepciones de mérito pidan su fijación para garantizar la satisfacción de los eventuales perjuicios que puedan generarse con su materialización6.
Sin embargo, las medidas de embargo y secuestro, que por excelencia son las procedentes en este tipo de procesos judiciales7, no resultan viables automáticamente tratándose de recursos de entidades públicas, en razón a que están destinados a satisfacer el interés general. Al respecto, el artículo 12 del EOP establece como principio rector del sistema presupuestal nacional la inembargabilidad, que desarrolla el artículo 19 de la misma regulación8.
Esta regla general (en lo que atañe a los recursos de las 5 C. Const., Sent. C-043, feb. 25/2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 6 “(…)
ARTÍCULO 599. EMBARGO Y SECUESTRO. Desde la presentación de la demanda el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado. (…) El juez, al decretar los embargos y secuestros, podrá limitarlos a lo necesario; el valor de los bienes no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad.
(…) En los procesos ejecutivos, el ejecutado que proponga excepciones de mérito o el tercer afectado con la medida cautelar, podrán solicitarle al juez que ordene al ejecutante prestar caución hasta por el diez por ciento (10%) del valor actual de la ejecución para responder por los perjuicios que se causen con su práctica, so pena de levantamiento.
La caución deberá prestarse dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del auto que la ordene. Contra la providencia anterior, no procede recurso de apelación. Para establecer el monto de la caución, el juez deberá tener en cuenta la clase de bienes sobre los que recae la medida cautelar practicada y la apariencia de buen derecho de las excepciones de mérito.
(…)” 7 Rodríguez Tamayo, Mauricio Fernando. La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda., 2013, p. 576. 8 “(…)
ARTÍCULO 19. INEMBARGABILIDAD. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. // No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, Ejecutivo (medida cautelar) Rad. 15001-23-33-000-2023-00167-00 3 entidades públicas del orden nacional)9 se reproduce en varias normas y no solo cobija rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, sino que también resguarda, entre otros, los recursos que hacen parte del Sistema General de Participaciones (art. 21 DL. 028/2008 y arts. 18 y 91 L. 715/2001) y del Sistema General de Regalías (art. 133 L. 2056/2020).
Incluso, el artículo 594 del CGP desarrolla un listado de bienes y rentas inembargables, algunos de los cuales aplican a las entidades públicas. No obstante, su aplicación no opera de manera absoluta, sino que admite ciertas excepciones. Desde el año 1992 la Corte Constitucional, al analizar los artículos 8.º y 16 de la Ley 38 de 1989, recopilados en los artículos 12 y 19 del EOP, respectivamente, revaluó el criterio que sostuvo la Corte Suprema de Justicia antes de la expedición de la Constitución de 1991, esgrimiendo que, si bien la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, como se dijo, es la regla general, admite como excepciones los créditos derivados de fallos judiciales y actos administrativos que reconocieran obligaciones laborales a cargo de las entidades oficiales10.
Posteriormente, con la sentencia C-354 de 1997 las excepciones se ampliaron al hacerse alusión también a “otros títulos legalmente válidos”. Más adelante, cuando el modelo del Situado Fiscal fue reemplazado por el del Sistema General de Participaciones, la Corte Constitucional, tras analizar la línea jurisprudencial existente sobre la materia, expuso que “las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos a que alude el artículo 18 de la Ley 715 [para dicho sistema] sólo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades señaladas en el artículo 15 de la Ley 715 (…).
Por lo tanto, el pago de obligaciones provenientes de otros servicios, sectores o actividades a cargo de las entidades territoriales no podrá efectuarse con cargo a los recursos del sector educación”11. Esta delimitación de la excepción se extendió a las demás participaciones del sistema mediante la sentencia C-566 de 2003, con la misma argumentación. La línea jurisprudencial se consolidó con la sentencia C-1154 de 2008, que afianzó los tres criterios de excepción a los que se hizo alusión y reiteró la aplicación de la excepción frente a recursos del Sistema General de Participaciones, aclarando que, bajo la vigencia del Acto Legislativo 04 de 2007, “podrán imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias. // Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política. // Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (Ley 38/89, artículo 16, Ley 179/94, artículos 6o., 55, inciso 3o.).
(…)” 9 Rodríguez Tamayo, Mauricio Fernando. La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda., 2013, p. 511. 10 C. Const., Sent. C-546, oct. 1.º/1992. M.P. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero. Reiterada en: C. Const., Sent. C-793, sep. 24/2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 11 C. Const., Sent.
C-793, sep. 24/2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ejecutivo (medida cautelar) Rad. 15001-23-33-000-2023-00167-00 4 el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica”12. Y, al analizar la exequibilidad del parágrafo 2.º del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, a pesar de declararse inhibida para examinar el fondo del asunto, la Corte Constitucional indicó lo que sigue: “(…) Por su parte, la Corte Constitucional, al fijar el contenido y alcance del artículo 63 [de la Constitución] sobre el tema en discusión, ha sostenido que el principio de inembargabilidad es una garantía que se hace necesario preservar y defender, con el fin de proteger los recursos financieros del Estado, en particular, los destinados a cubrir las necesidades esenciales de la población. Esto, por cuanto si se permitiera el embargo de todos los recursos y bienes públicos (i) el Estado se expondría a una parálisis financiera para realizar el cometido de sus fines esenciales, y (ii) se desconocería el principio de la prevalencia del interés general frente al particular, el artículo 1 y el preámbulo de la Carta Superior.
Sin embargo, contempló excepciones a la regla general para armonizar el principio de inembargabilidad de recursos públicos con otros principios, valores y derechos constitucionales, entre los que se encuentran, la dignidad humana, la vigencia de un orden justo y el derecho al trabajo. Éstas son: (i) Satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.
(ii) Pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos. (iii) Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. (iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico) (…)”13 (Subraya y negrilla fuera del texto original) Recapitulando el contenido de las sentencias antes citadas, que son las más relevantes de una nutrida línea jurisprudencial sobre la materia, puede concluirse que la regla general de inembargabilidad admite excepciones a partir de la vigencia de la Constitución Política de 1991, las cuales han sido consolidadas por la Corte Constitucional y acogidas por el Consejo de Estado14, sin perjuicio de la existencia de recursos que cuentan con reglas especiales en la materia y del tratamiento diferenciado que el ordenamiento otorga a los recursos incorporados a los presupuestos de las entidades territoriales15. 12 C. Const., Sent.
C-1154, nov. 26/2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández: “(…) En suma, en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2001 la Corte dejó en claro que la posibilidad de imponer medidas cautelares sobre recursos del SGP, sólo procedía para hacer efectivas obligaciones que tuvieran como fuente actividades relacionadas con el destino de los recursos del SGP (educación, salud, saneamiento básico y agua potable).
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) 13 C. Const., Sent. C-543, ago. 21/2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 14 Ver, por ejemplo: C.E., Sec. Tercera, Sent. 2023-07675, feb. 19/2024. M.P. Fredy Ibarra Martínez, entre muchas otras. 15 Ver, por ejemplo: TAB, Sala de Decisión 4, Auto 2015-00110, oct. 9/2018. M.P. José Fernández Osorio.
Ejecutivo (medida cautelar) Rad. 15001-23-33-000-2023-00167-00 5 2. Caso concreto Según se expuso en el acápite anterior, la viabilidad del embargo de los dineros de las entidades públicas depende de la naturaleza de la obligación. Como en este caso el título ejecutivo corresponde a la sentencia condenatoria proferida el 31 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Descongestión dentro del proceso de reparación directa con radicación 2008- 00478, la cual fue confirmada por el Consejo de Estado el 13 de noviembre de 2020, la acreencia se enmarca en la segunda excepción al principio de inembargabilidad de los recursos públicos.
Además, el despacho libró mandamiento con auto del 18 de diciembre de 2023. En ese sentido, se decretará la cautela pedida por la parte demandante. El valor del embargo se limitará a la suma de $54.108.963, equivalentes a la sumatoria del capital y los intereses definidos en el mandamiento de pago ($36.072.642), incrementada en un 50 %, de acuerdo con el artículo 593-10 del CGP16.
Cabe anotar que Bancolombia informó que la Fiscalía General de la Nación marcó la cuenta objeto de la medida como inembargable porque sus recursos provenían del Presupuesto General de la Nación17. Sin embargo, como se dijo, la obligación por la que se ejecuta constituye una de las excepciones a dicho principio, aunque se precisará que se excluyen de la medida los recursos que corresponden (i) al rubro de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias (art. 195 par. 2.º CPACA)18, (ii) al Sistema General de Participaciones, o (iii) al Sistema General de Regalías, siguiendo los lineamientos jurisprudenciales y legales expuestos, para lo cual la institución bancaria deberá efectuar una verificación previa.
El embargo se practicará congelando los recursos respectivos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito con ocasión del embargo, conforme lo dispone el inciso final del parágrafo del artículo 594 del CGP. Las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del despacho cuando cobre 16 “(…)
ARTÍCULO 593. EMBARGOS. Para efectuar embargos se procederá así: (…) 10. El de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, se comunicará a la correspondiente entidad como lo dispone el inciso primero del numeral 4, debiéndose señalar la cuantía máxima de la medida, que no podrá exceder del valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%).
Aquellos deberán constituir certificado del depósito y ponerlo a disposición del juez dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda consumado el embargo. (…)” 17 Anotación 42 Samai. 18 Ver, por ejemplo: C.E., Sec. Tercera, Sent. 2021-00179 (68.955), oct. 19/2023. M.P. Alberto Montaña Plata: “(…) 19.
Es oportuno precisar que, el parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA, establece que son inembargables los rubros destinados al pago de sentencias, conciliaciones y los recursos del Fondo de Contingencias. De otro lado, se destaca que, cuando se trate del cumplimiento de una conciliación judicial, es procedente el embargo de las cuentas corrientes o de ahorros abiertas por las entidades públicas obligadas a su pago, cuyos recursos pertenezcan al Presupuesto General de la Nación, según lo dispuesto por el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015 (…)” Ejecutivo (medida cautelar) Rad. 15001-23-33-000-2023-00167-00 6 ejecutoria la providencia que ordene seguir adelante la ejecución, lo cual se informará oportunamente a la institución bancaria.
En el evento en que la materialización de la cautela genere una afectación grave a la operación o el cumplimiento de las funciones de la entidad, la ejecutada deberá expresarlo así de forma inmediata y justificada al despacho con el fin de levantar el embargo de esos recursos e imponerlo sobre otros respecto de los cuales no se produzca ningún traumatismo.
Lo anterior sin perjuicio de que, como lo preceptúa el artículo 602 del CGP, la entidad ejecutada preste caución por el valor limitado en esta providencia con el propósito de evitar que se practique la medida o solicitar su levantamiento, o que solicite desembargo por insostenibilidad fiscal o presupuestal con base en lo preceptuado en el artículo 597-11 del CGP.
En virtud de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: DECRETAR el embargo de los dineros depositados a nombre de la Fiscalía General de la Nación (NIT 800.152.783-2) en la cuenta corriente 17124207979 del banco Bancolombia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: LIMITAR el monto de la cautela a la suma de cincuenta y cuatro millones ciento ocho mil novecientos sesenta y tres pesos ($54.108.963), de conformidad con lo establecido en el artículo 593-10 del CGP.
TERCERO: Se exceptúan de embargo los recursos que corresponden (i) al rubro de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, (ii) al Sistema General de Participaciones, o (iii) al Sistema General de Regalías, para lo cual la institución bancaria deberá efectuar una verificación previa.
CUARTO: El embargo se practicará congelando los recursos respectivos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito con ocasión del embargo, conforme lo dispone el inciso final del parágrafo del artículo 594 del CGP. El banco deberá certificar el cumplimiento de lo anterior dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, la cual deberá señalar el canal digital a través del cual el Tribunal recibirá las respuestas pertinentes.
En todo caso, el embargo quedará consumado con la recepción del oficio, en los términos del artículo 593-10 del CGP.
QUINTO: Las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del Tribunal cuando cobre ejecutoria la providencia que ordene seguir adelante la ejecución, lo cual se informará oportunamente a la institución bancaria. Ejecutivo (medida cautelar) Rad. 15001-23-33-000-2023-00167-00 7 SEXTO: ADVERTIR a la entidad ejecutada que, en el evento en que la materialización de la cautela genere una afectación grave a su operación o al cumplimiento de sus funciones, de forma inmediata y justificada deberá expresarlo así al despacho con el fin de levantar el embargo de esos recursos e imponerlo sobre otros respecto de los cuales no se produzca ningún traumatismo.
Lo anterior sin perjuicio de que, como lo preceptúa el artículo 602 del CGP, la entidad preste caución por el valor limitado en el numeral 2.º de esta providencia con el propósito de evitar que se practique la medida o pedir su levantamiento, o que solicite desembargo por insostenibilidad fiscal o presupuestal con base en lo preceptuado en el artículo 597-11 del CGP.
SÉPTIMO: El cumplimiento de la presente orden deberá llevarse a cabo de manera inmediata, según lo establece el artículo 298 del CGP, advirtiendo a su destinatario de las sanciones que señala el parágrafo 2.º del artículo 593 del mismo código. Además, la secretaría deberá adjuntar copia de este auto al oficio de comunicación de la medida cautelar, para que se entienda satisfecho el deber de fundamentación jurídica de que trata parágrafo del artículo 594 del CGP.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada