REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 1 MAGISTRADA PONENTE: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, siete (7) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) DEMANDANTE: MIGUEL ÁNGEL OCAMPO MARTÍNEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLORESTA REFERENCIA: 15759-33-33-001-2023-00196-01 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ASUNTO: APELACIÓN CONTRA AUTO QUE DECRETÓ MEDIDA CAUTELAR – INTERVENCIÓN DE BIENES DE INTERÉS CULTURAL DE CARÁCTER MUNICIPAL Decide la Sala el recurso de apelación que interpuso el Consorcio GCIPA 2023 contra el auto proferido el 16 de febrero de 2024, mediante el cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso decretó medidas cautelares dentro del proceso.
I.
ANTECEDENTES El señor Miguel Ángel Ocampo Martínez, actuando como ciudadano en nombre propio, presentó demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos contra el Municipio de Floresta, con el fin de que, en esencia, se suspenda el contrato MF-LP-001-2023 hasta tanto se realicen estudios técnicos, de sismorresistencia, patológicos y estructurales a las viviendas objeto de intervención; y se ordene a la administración municipal que obtenga los permisos respectivos para adelantar las obras y socialice el proyecto con la comunidad1.
El actor popular señaló que dentro de las actividades de dicho contrato se encuentra la unificación de las fachadas de la parte histórica del casco urbano del municipio, lo cual requeriría de la instalación de sistemas de anclaje estructurales en concreto que afectarían las edificaciones, que son en adobe, cuentan con más de 150 años de antigüedad y fueron declaradas patrimonio cultural de la Nación por la Ley 1916 de 2018.
Además, indicó que el proyecto carece de permisos y no hay seguridad de quiénes serán los propietarios de las estructuras a instalar, ya que las obras recaen sobre bienes privados. Con base en lo anterior, el accionante pidió como medida cautelar la suspensión del acto de adjudicación y del contrato, para que el municipio se abstenga de ejecutarlo, así como la elaboración de los estudios, la obtención de los permisos 1 Anotación 1 Samai (primera instancia), archivo 1.
Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2023-00196-01 Resuelve apelación de auto 2 que hacen parte de las pretensiones de la demanda y la socialización del proyecto. El juzgado de primera admitió la demanda con auto del 15 de enero de 20242, dispuso correr traslado de la solicitud de medida cautelar a los integrantes de la parte demandada3 y la decretó parcialmente con la providencia apelada.
II. DECISIÓN RECURRIDA 1. Auto recurrido4 El juzgado de primera instancia decretó parcialmente las medidas cautelares que pidió el actor popular con auto proferido el 16 de febrero de 2024, así: “(…)
PRIMERO: Decretar parcialmente la medida cautelar solicitada por la parte demandante, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, se ordena al Municipio de Floresta y al Consorcio GCIPA 2023: 1.1.- Abstenerse de realizar intervenciones en las iglesias de la cabecera y de Tobasía, la Casa de la Cultura, el Palacio Municipal, y otras edificaciones de estilo colonial, como la Capilla de la O en el sector llano Mogollones, así como en los inmuebles marcados en color ocre en el mapa de inmuebles y equipamiento del municipio de Floresta, hasta que reciban la asesoría técnica requerida por parte del Consejo Departamental de Patrimonio Cultural, a través de la Secretaría de Cultura y Patrimonio del Departamento de Boyacá. 1.2.- Abstenerse de realizar intervenciones en inmuebles de adobe usando material de concreto, hasta presentar un estudio que justifique dicha intervención sin comprometer el futuro de estas estructuras. 2 Anotación 19 Samai (primera instancia). 3 Anotación 20 Samai (primera instancia). 4 Anotación 39 Samai (primera instancia).
Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2023-00196-01 Resuelve apelación de auto 3 1.3.- Abstenerse de realizar cualquier obra que involucre la intervención de bienes inmuebles de propiedad privada, incluidas las iglesias. Todo esto en el marco del contrato de obra pública MF-LP-001-2023.
SEGUNDO: Negar las demás solicitudes planteadas en la medida cautelar. (…)” El despacho indicó que Floresta es conocido por su rica historia y belleza natural, y enunció algunas de sus características y atractivos. Agregó que la Ley 1916 de 2018 lo declaró patrimonio cultural de la Nación por ser uno de los municipios que hizo parte de la ruta libertadora.
Hizo alusión al contrato MF-LP-001-2023, que el Municipio de Floresta adjudicó al Consorcio GCIPA 2023, por $4.414.909.092,37, y sostuvo que, aun cuando el casco urbano no ha sido declarado bien de interés cultural de la Nación, la localidad cuenta con inmuebles declarados bienes de interés cultural en el ámbito municipal, debido a su catalogación según el EOT.
Señaló que dichos inmuebles, como son las iglesias de la cabecera y de Tobasía, la Casa de la Cultura, el Palacio Municipal y otras edificaciones de estilo colonial, como la Capilla de la O en el sector de llano Mogollones, deben recibir un tratamiento especial y no pueden ser alterados, principalmente su fachada, salvo que se trate de situaciones de riesgo.
Manifestó que “añadir estructuras de concreto a una vivienda de adobe podría incrementar la carga sobre las paredes, causando problemas si estas no están diseñadas para soportar el peso adicional. Además, el adobe y el concreto poseen propiedades físicas distintas; el adobe puede expandirse y contraerse con cambios en la humedad y temperatura, mientras que el concreto es más rígido.
Esta diferencia podría generar tensiones en la unión entre el adobe y el concreto, lo que a su vez podría provocar la formación de grietas. Finalmente, el adobe es susceptible a la erosión y al daño por exposición a la humedad. Si el concreto no se instala correctamente, podría facilitar la acumulación o filtración de agua en las paredes de adobe, causando daños adicionales”.
Recalcó que los documentos precontractuales y contractuales no hacen referencia al tratamiento especial que requieren los bienes de interés cultural o a un procedimiento para intervenir construcciones en adobe, tampoco a que el consorcio contratista tenga experiencia en este tipo de intervenciones ni que recibiera asesoría técnica por parte de alguna autoridad especializada, como la Secretaría de Cultura y Patrimonio de Boyacá. Añadió que los accionados no aportaron claridad frente a esos aspectos, lo cual reforzaba la percepción de legitimidad de la medida (apariencia de buen derecho).
Asimismo, que negar la solicitud resultaría más perjudicial para el interés público que acceder a ella, ya que la intervención de los bienes de interés cultural para el municipio podría comprometer de manera permanente su estructura, así como su valor histórico y cultural, ocasionando un daño irremediable (peligro de la mora). Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2023-00196-01 Resuelve apelación de auto 4 Consideró innecesario suspender los efectos del acto de adjudicación del contrato, así que ordenó al municipio y al contratista que se abstuvieran de realizar intervenciones a los inmuebles que el EOT estipula como bienes de interés cultural, hasta tanto reciban asesoría técnica por parte del Consejo Departamental de Patrimonio Cultural.
Igualmente, dada la “alta vulnerabilidad de los sistemas estructurales de tierra frente a eventos sísmicos”, estimó necesario ordenar también que se abstengan de intervenir inmuebles construidos en adobe utilizando material de concreto, hasta que presenten un estudio que justifique dicha intervención sin comprometer la integridad futura de las estructuras.
Precisó que “[e]n el supuesto de involucrar bienes privados [refiriéndose a las fachadas a intervenir], este juzgado considera que tal acción sería ilegal, ya que la utilización de recursos públicos para el mejoramiento de propiedades privadas podría resultar en responsabilidad fiscal y, potencialmente, penal para el alcalde”. 2. Recursos de reposición y apelación5 El apoderado del Consorcio GCIPA 2023 interpuso los recursos de reposición y apelación, solicitando la revocatoria de las medidas cautelares que decretó el juzgado de primera instancia. Adujo que el accionante no ha logrado demostrar el daño, perjuicio o peligro inminente alegado, pues solo se basa en suposiciones.
Resaltó que Floresta no cuenta con bienes de interés cultural, histórico o arqueológico, por lo que la intervención no requiere de autorización del Ministerio de Cultura, como lo indicó la demanda. Agregó que el artículo 47 del EOT de la localidad no hace una declaratoria explícita de bienes de interés cultural de carácter municipal, “pues solo lo hace de manera enunciativa, y los bienes a los que se refiere son las iglesias de la cabecera y de Tobasía, casa de la cultura, el palacio municipal y otras construcciones de tipo colonial que (sic) a los que refiere como la Capilla de la O en el sector de Mogollones, en ningún momento se refiere a casas o casas de habitación que se encuentren dentro del rango o radio de ejecución del contrato MF-LP-001-2023”.
Expuso que el artículo en mención indica que en lugares de interés histórico está permitido el cambio de la estructura existente, conservando ciertas circunstancias constructivas del bien. Adicionalmente, recalcó que el EOT no aparece en la página web del Municipio de Floresta y en la del Departamento de Boyacá no se puede encontrar el artículo 47 ni la transcripción que efectuó el juzgado con base en un oficio que este remitió al proceso.
Consideró que las supuestas consecuencias estructurales significativas que podrían derivarse de las intervenciones carecen de evidencia científica o técnica, aunque su sustento debía contar con una certeza más allá de toda duda razonable. 5 Anotación 41 Samai (primera instancia). Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2023-00196-01 Resuelve apelación de auto 5 Insistió en que las medidas cautelares no individualizaban con certeza y claridad los bienes que no pueden ser intervenidos, salvo las iglesias, la Casa de la Cultura, el palacio municipal y la Capilla de la O (que no está dentro del contrato). 3.
Traslado de los recursos Los demás sujetos procesales no se pronunciaron respecto de los recursos que interpuso el Consorcio GCIPA 2023. 4. Decisión del recurso de reposición6 La jueza de primer grado se pronunció respecto del recurso de reposición con auto del 18 de marzo de 2024, en el sentido de confirmar la decisión. Explicó que en este caso las medidas cautelares decretadas eran preventivas y anticipativas, así que no era necesaria la demostración de un daño o perjuicio, sino la apariencia de buen derecho y que, tras un juicio de ponderación de intereses, se concluya que negar la medida cautelar sería más perjudicial para el interés público que concederla.
Reiteró que en Floresta sí existen bienes inmuebles de interés cultural que requieren conservación, especialmente sus fachadas, según el EOT. Por ende, consideró que no era cierto que la providencia recurrida no identificara los inmuebles sobre los que recaía la medida. Añadió que “[s]i el Consorcio GCIPA 2023 poseyera la experticia necesaria para la intervención de inmuebles coloniales, habría identificado fácilmente dichos bienes y presentado al despacho argumentos y pruebas que demostraran que la ejecución del contrato de obra pública MF-LP-001-2023 no afectará a estos inmuebles”.
Asimismo, consideró que el recurso carecía de motivación y argumentos sólidos, “lo que da la impresión de que su principal interés es ejecutar un contrato de obra sin tener en cuenta los posibles daños a bienes que requieren especial conservación. Además, no ofrece una explicación clara sobre la viabilidad de intervenir inmuebles de adobe con concreto, ni aclara si los bienes inmuebles afectados son de propiedad privada o pública”.
III. CONSIDERACIONES 1. Procedencia y oportunidad del recurso de apelación El artículo 26 de la Ley 472 de 1998 señala que el auto que decreta medidas cautelares en las acciones populares es susceptible de los recursos de reposición y apelación. Lo anterior, en concordancia con el trámite que prevé artículo 244 del CPACA (modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021), el cual resulta 6 Anotación 43 Samai (primera instancia).
Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2023-00196-01 Resuelve apelación de auto 6 aplicable a este tipo de procesos en virtud del parágrafo del artículo 229 del mismo código7. Teniendo en cuenta lo anterior, en este caso el juzgado decretó medidas cautelares, así que procedía el recurso de apelación de forma subsidiaria y, al no reponerse la decisión, resulta viable la alzada.
Asimismo, la decisión fue notificada por estado electrónico el 19 de febrero de 20248 y los recursos fueron interpuestos el 22 de febrero del presente año9, esto es, dentro de su término de ejecutoria, conforme lo establece el artículo 244-3 del CPACA. 2. Análisis de la Sala La apelación alega (i) la falta de acreditación de un daño, perjuicio o peligro inminente y, además, de que la intervención genere consecuencias estructurales significativas de carácter nocivo;
(ii) que Floresta no cuenta con bienes de interés cultural porque el EOT de la localidad no efectúa una declaratoria explícita al respecto y, por consiguiente, tampoco era necesario obtener una autorización previa de parte del Ministerio de las Culturas; (iii) que la intervención se enmarca dentro de las actuaciones permitidas para la conservación de los inmuebles de interés histórico, según el EOT; y (iv) que la providencia impugnada no individualizó con claridad los bienes que no pueden ser intervenidos.
Al respecto, las acciones populares pueden ejercerse para “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, [y] la amenaza” (art. 2.º L. 472/1998 / art. 144 CPACA), no solo para detener vulneraciones consolidadas e incluso consumadas. Por esa razón, la Corte Constitucional ha sostenido que “su ejercicio o promoción judicial no está supeditado o condicionado a que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se buscan proteger.
Es suficiente que se presente la amenaza o el riesgo de que se produzca el daño, para que pueda activarse el mecanismo de la acción popular”10. Asimismo, el artículo 25 la ley de las acciones populares y de grupo (L. 472/1998) establece que las medidas cautelares en las acciones populares proceden para hacer cesar el daño que ya se hubiere causado y también para “prevenir un daño inminente”.
Esto, en concordancia con el artículo 230 del CPACA, que prevé que las cautelas en los medios de control del conocimiento de la jurisdicción administrativa “podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión”. Entonces, las acciones populares ostentan una importante función preventiva y las medidas cautelares dentro de estos procesos buscan que aquella se cumpla 7 “(…)
PARÁGRAFO. <Aparte tachado inexequible> Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.
(…)” 8 Anotación 40 Samai (primera instancia). 9 Anotación 41 Samai (primera instancia). 10 C. Const., Sent. C-644, ago. 31/2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Criterio reiterado en: C. Const., Sent. T-080, feb. 20/2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2023-00196-01 Resuelve apelación de auto 7 efectiva y oportunamente, con el fin de proteger en la mayor medida posible los derechos e intereses colectivos.
Así las cosas, en este caso no era necesario que el actor popular, en esta etapa temprana del litigio, acreditara que la intervención que el Municipio de Floresta contrató para las edificaciones del sector central del casco urbano generó un daño o perjuicio actual y tangible, por ejemplo, un menoscabo a las fachadas o a la parte estructural de los inmuebles, sino que las actividades del contrato tuvieran la potencialidad de afectar los valores que motivan su conservación. En otras palabras, la existencia del contrato y las características de las intervenciones encargadas al consorcio apelante pueden traducirse por sí mismas en una amenaza para los derechos colectivos en el contexto de los hechos que relata la demanda, si los bienes objeto de intervención cuentan con una protección especial y las actuaciones que han adelantado o proyectan ejecutar el municipio y el contratista pueden irrespetarla.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Municipio de Floresta y el Consorcio GCIPA 2023 indicaron el enlace del Secop del que pueden descargarse los documentos que pertenecen al proceso contractual11. Entre ellos están sus estudios previos, los cuales manifiestan que la necesidad a satisfacer con el futuro contrato consistía en “mejorar y embellecer el aspecto físico del municipio sin invadir su arquitectura colonial y generando uniformidad en sus fachadas y andenes de uso público”, agregando lo siguiente: “(…) Se realizará el mejoramiento de las fachadas que no se encuentran en condiciones óptimas.
Se realizará la pintura para fachadas, urbanismo táctico con trampantojos la intervención de murales artísticos. Por otra parte, se realizará instalaran figuras artísticas en alto relieve en concreto. Por otra parte, se realizará el mejoramiento de espacio público con la construcción de andenes cumpliendo la normatividad para el acceso de personas con movilidad reducida.
(…)” El objetivo de realizar obras de mejoramiento del espacio público y de embellecimiento arquitectónico en ciertas calles individualizadas del centro del casco urbano del municipio (parte histórica) se replicó en el anexo técnico 1 y estos documentos sirvieron de base a los prepliegos y a los pliegos de condiciones definitivos. Las especificaciones de las obras en el anexo técnico 1 y en los estudios previos, en términos generales, exponen dos grupos de actividades que adelantaría el contratista, atinentes a (i) la intervención de las fachadas, con columnas en mortero especial, pintura, pañete, cornisas y acabados; y (ii) la intervención de andenes, incluyendo la instalación de pompeyanos para las vías.
Las actividades relacionadas con las fachadas fueron las siguientes: 11 https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=23-21-36289 Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2023-00196-01 Resuelve apelación de auto 8 Igualmente, el anexo 29 plasma una gráfica del diseño de las fachadas, que es el siguiente (la parte color gris corresponde al costado de la edificación y la parte color crema a su frente): El contrato finalmente fue adjudicado al Consorcio GCIPA 2023 y contó con un valor de $4.414.909.092,37, sin que en el acuerdo de voluntades subsiguiente aparezcan variaciones en las características de las obras contratadas.
Así las cosas, los documentos del contrato muestran que efectivamente la intervención comprende las fachadas de inmuebles que se ubican en el casco urbano (parte histórica) del municipio y que en general su carácter es estético y superficial, pero también implican la instalación de paneles horizontales que deben atravesarlas. Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2023-00196-01 Resuelve apelación de auto 9 Ahora bien, frente a los demás reparos del apelante, la Corporación encuentra que no está en discusión en esta instancia, conforme lo expuso el juzgado de primer grado, que la Ley 1916 de 2018 (modificada por la Ley 1982 de 2019) declaró a Floresta patrimonio cultural de la Nación por hacer parte de la ruta libertadora, pero que esta connotación no convirtió automáticamente sus inmuebles en bienes de interés cultural de la Nación, según lo informó el Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes12.
Igualmente, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) certificó que el casco urbano de la localidad no cuenta con bienes arqueológicos identificados13. No obstante, la secretaria de cultura y patrimonio de Boyacá explicó que, aun cuando el municipio tampoco cuenta con bienes de interés cultural del ámbito departamental, con la Ley 1185 de 2008 se homologaron como tales, en el municipal, las zonas de conservación urbanística que plasma su EOT (Acuerdo 013/2005)14.
La entidad citó los artículos 42 y 47 de dicho instrumento, los cuales prescriben lo que sigue: “(…) Conservación: Se refiere a aquellos sectores cuyo uso actual y deseado son compatibles, es decir que no se planea una modificación al uso que en la actualidad tiene el espacio; por tanto el tratamiento a llevar a cabo es de protección y mantenimiento al sector.
Este sector busca que los demás procesos de tratamiento en la cabecera municipal se adelanten con total respeto de los valores históricos, arquitectónicos, ambientales y urbanísticos, los cuales serán objeto de tratamiento especial. Para lo cual se incluye inmuebles de conservación, perteneciendo a este grupo las iglesias de la cabecera y de Tobasía, la Casa de la Cultura, el Palacio Municipal y otras construcciones de tipo colonial como la Capilla de la O en el sector llano Mogollones.
(…) En áreas con gran densidad de construcciones, lugares de interés histórico y turístico y demás zonas de especial tratamiento está permitido el cambio de la estructura existente, conservando la volumetría original a nivel de espacio público, altura, parámetro, voladizos, balcones, cubierta, color, con la posibilidad de hacer uso habitacional del predio.
Haciendo énfasis en la conservación de los siguientes inmuebles: Las iglesias de la cabecera y de Tobasía, la Casa de la Cultura, el Palacio Municipal y otras construcciones de tipo colonial, las cuales merecen ser conservadas y mantenidas como insignias del municipio. En lo posible no debe permitirse el cambio de los inmuebles de conservación, si por riesgo debe cambiarse la estructura debe conservarse al máximo el inmueble en especial la fachada.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Aunque el aludido EOT no reposa en el expediente, el Tribunal considera que debe dar valor al contenido de esta transcripción por tres razones. Primero, porque la Secretaría de Cultura de Boyacá es una de las instancias del Sistema Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación y tiene la función de coordinarlo y articularlo a nivel departamental, lo cual cuenta con especial relevancia frente a los bienes de interés cultural (arts. 2.3.1.2 y 2.4.1.7 DUR. 1080/2015).
Por ende, no resulta extraño que tenga conocimiento de los bienes de interés cultural de los municipios que se localizan dentro de su jurisdicción. 12 Anotación 31 Samai (primera instancia). 13 Anotación 36 Samai (primera instancia). 14 Anotación 34 Samai (primera instancia). Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2023-00196-01 Resuelve apelación de auto 10 Segundo, el Departamento de Boyacá administra una página web oficial que contiene varios de los POT y EOT de sus municipios y, aunque el que corresponde al Municipio de Floresta no está completo, plasma el mapa que trajo a colación la providencia apelada, el cual expresamente identifica los bienes con tratamiento de conservación15.
Y, tercero, los pliegos de condiciones que sustentaron el proceso contractual exigieron a los oferentes la acreditación de experiencia en “CONSTRUCCIÓN Y/O MEJORAMIENTO Y/O ADECUACIÓN Y/O MANTENIMIENTO Y/O REMODELACIÓN Y/O CONSERVACIÓN Y/O RESTAURACIÓN Y/O RECUPERACIÓN Y/O INTERVENCIÓN DE INFRAESTRUCTURA CULTURAL EN BIENES DE INTERÉS CULTURAL Y/O PATRIMONIAL” (actividad secundaria 2), de lo que se infiere que en la etapa precontractual el municipio era consciente de que las actividades comprenderían la intervención de edificaciones con esa catalogación. En este orden de ideas, como el EOT fue expedido en el año 2005, los bienes sometidos a tratamiento de conservación por su valor histórico se homologaron como bienes de interés cultural, de conformidad con el penúltimo inciso del artículo 1-b) de la Ley 1185 de 2008 (que modificó el artículo 4.º de la Ley 397 de 1997), el cual preceptúa: “(…) Se consideran como bienes de interés cultural de los ámbitos nacional, departamental, distrital, municipal, o de los territorios indígenas o de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993 y, en consecuencia, quedan sujetos al respectivo régimen de tales, los bienes materiales declarados como monumentos, áreas de conservación histórica, arqueológica o arquitectónica, conjuntos históricos, u otras denominaciones que, con anterioridad a la promulgación de esta ley, hayan sido objeto de tal declaratoria por las autoridades competentes, o hayan sido incorporados a los planes de ordenamiento territorial.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Esta homologación, que por mandato de la ley suplió la declaratoria expresa que echa de menos el recurrente, implica que la intervención de las construcciones de tipo colonial de Floresta ostenta un régimen especial que no se limita al EOT, sino que debe atender primordialmente las normas legales y reglamentarias sobre la materia.
Sobre este punto, el Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes ha explicado que la anterior disposición unificó el régimen de protección de los bienes de interés cultural declarados como tales y los homologados: “(…) Hay que anotar que, sin perjuicio del riguroso procedimiento que debe seguirse en cada caso para declarar cualquier bien como BIC, la propia Ley de Patrimonio Cultural en forma directa declaró algunos. En efecto, quedaron subsumidos u homologados a la categoría de BIC los bienes muebles del patrimonio arqueológico, y los que con anterioridad a dicha Ley hubieran sido declarados como monumentos, áreas de conservación histórica, arqueológica o arquitectónica, conjuntos históricos por instancias nacionales como el Congreso de la República o administrativas como los concejos, las asambleas 15 https://planeacion.boyaca.gov.co/descargas/pots/floresta.rar, consultado el 22 de abril de 2024.
Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2023-00196-01 Resuelve apelación de auto 11 departamentales u otras en el contexto nacional o territorial; y, sin duda, todos los que ya hubieran recibido la categoría de BIC siguen considerándose como tales. También quedaron homologados los bienes muebles o inmuebles de las mencionadas categorías, incorporados en los planes de ordenamiento territorial por las municipalidades.
De manera que, por ejemplo, un inmueble o una zona de alguna ciudad que hubieran sido incorporados a un plan de ordenamiento territorial como bienes de conservación arquitectónica, o una estatua declarada como monumento por la instancia nacional o territorial competente, están homologados por la Ley de Patrimonio Cultural al género de BIC, sin necesidad de nuevos pronunciamientos o procedimientos y, en consecuencia, se les aplica como única regulación el Régimen Especial de Protección, cuyos efectos y medidas iremos decantando.
A decir verdad, la propia Ley General de Cultura del año 1997 ya había homologado a BIC algunos bienes promulgados en denominaciones como las anotadas. El propósito no es otro que unificar la aplicación del Régimen Especial de Protección para toda esta gama de bienes declarados por fuera de los procedimientos regularizados en la Ley de Patrimonio Cultural, pero propios de la expresión política del Congreso de la República, las asambleas departamentales o los concejos municipales y distritales.
(…)”16 (Subraya y negrilla fuera del texto original) En este sentido, la cita del EOT que plasmó el Departamento de Boyacá de entrada señala que el tratamiento de conservación implica el “respeto de los valores históricos, arquitectónicos, ambientales y urbanísticos” del sector, haciendo énfasis en que “debe conservarse al máximo el inmueble en especial la fachada”.
Por su parte, la Ley General de Cultura (L. 397/1997) en su artículo 11 establece el régimen especial de protección de los bienes de interés cultural y define expresamente las condiciones para su intervención, así: “(…)
ARTICULO
11. RÉGIMEN ESPECIAL DE PROTECCIÓN DE LOS BIENES DE INTERÉS CULTURAL. <Artículo modificado por el artículo 7 de la Ley 1185 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> Los bienes materiales de interés cultural de propiedad pública y privada estarán sometidos al siguiente Régimen Especial de Protección: (…) 2. Intervención. <Numeral modificado por el artículo 212 del Decreto 19 de 2012.
El nuevo texto es el siguiente:> Por intervención se entiende todo acto que cause cambios al bien de interés cultural o que afecte el estado del mismo. Comprende, a título enunciativo, actos de conservación, restauración, recuperación, remoción, demolición, desmembramiento, desplazamiento o subdivisión, y deberá realizarse de conformidad con el Plan Especial de Manejo y Protección si este fuese requerido.
(…) La intervención solo podrá realizarse bajo la dirección de profesionales idóneos en la materia. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) A su vez, el Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura (DUR. 1080/2015) precisa que “[l]a intervención comprende desde la elaboración de estudios técnicos, diseños y proyectos, hasta la ejecución de obras o de acciones sobre los bienes” (art. 16 Ministerio de Cultura.
Patrimonio cultural para todos. Bogotá, 2010, pp. 19-20. Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2023-00196-01 Resuelve apelación de auto 12 2.4.1.4.1) y que el artículo 11 de la Ley General de Cultura aplica a los bienes pertenecientes a la época colonial que tienen la connotación de bienes de interés cultural (art. 2.4.1.12), además de enlistar los tipos de obras permitidas (art. 2.4.1.4.4) y relacionar los siguientes principios generales para su intervención: “(…) Artículo 2.4.1.4.3.
Principios generales de intervención. Toda intervención de un BIC deberá observar los siguientes principios: 1. Conservar los valores culturales del bien. 2. La mínima intervención entendida como las acciones estrictamente necesarias para la conservación del bien, con el fin de garantizar su estabilidad y sanearlo de las fuentes de deterioro. 3.
Tomar las medidas necesarias que las técnicas modernas proporcionen para garantizar la conservación y estabilidad del bien. 4. Permitir la reversibilidad de la intervención si en el futuro se considera necesario. 5. Respetar la evolución histórica del bien y abstenerse de suprimir agregados sin que medie una valoración crítica de los mismos. 6.
Reemplazar o sustituir solamente los elementos que sean indispensables para la estructura. Los nuevos elementos deberán ser datados y distinguirse de los originales. 7. Documentar todas las acciones e intervenciones realizadas. 8. Las nuevas Intervenciones deben ser legibles. (…)” (Negrilla fuera del texto original) Bajo este entendido, el Municipio de Floresta ni el Consorcio GCIPA 2023 acreditaron que tomaron en consideración todas estas prescripciones al momento de elaborar los estudios y diseños de la intervención o comenzar la ejecución de las actividades, al punto que nada de ello aparece ni siquiera mencionado en los documentos precontractuales, salvo por la alusión relativa a que el embellecimiento de las fachadas se realizaría “sin invadir su arquitectura colonial”.
Cabe anotar que, en virtud de los principios de economía y planeación en materia contractual, estos análisis debían confeccionarse antes de la apertura del proceso de selección del contratista (art. 25-12 L. 80/1993)17. Por consiguiente, mal podría aceptarse que, como lo alega el recurso, el actor popular tenía que probar la posible afectación de las fachadas de las edificaciones, cuando era la entidad contratante y el contratista los que debían demostrar que con antelación se constató técnicamente que la intervención no iba a producir efectos 17 “(…)
ARTÍCULO
25. DEL PRINCIPIO DE ECONOMÍA. En virtud de este principio: (…) 12. <Numeral modificado por el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Previo a la apertura de un proceso de selección, o a la firma del contrato en el caso en que la modalidad de selección sea contratación directa, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones, según corresponda. // Cuando el objeto de la contratación incluya la realización de una obra, en la misma oportunidad señalada en el inciso primero, la entidad contratante deberá contar con los estudios y diseños que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social, económico y ambiental.
Esta condición será aplicable incluso para los contratos que incluyan dentro del objeto el diseño. (…)” Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2023-00196-01 Resuelve apelación de auto 13 perjudiciales, gestión que no parece haberse efectuado, de acuerdo con los documentos precontractuales cargados al Secop. En consecuencia, resulta pertinente el decreto de una medida cautelar con el propósito de impedir que se lleven a cabo las actividades de intervención de las fachadas hasta tanto se demuestre, con los estudios técnicos pertinentes, que con ellas no van a afectarse los valores que generan la necesidad de conservación de los inmuebles (y con mayor razón, su estructura).
En otros términos, la petición cautelar cuenta con apariencia de buen derecho, debido a que la intervención contratada, por sus características y la falta de los estudios técnicos pertinentes, puede afectar valores esenciales de bienes de interés cultural. También se evidencia el peligro de la mora, pues el objeto del proceso desaparecería si se espera a la sentencia para tomar medidas, lo cual iría en perjuicio de los derechos colectivos.
Y la orden que emitió el juzgado de primera instancia es proporcional18 porque (i) las pruebas muestran preliminarmente un peligro de daño grave e irreversible, (ii) la medida cautelar no deja sin efectos el contrato ni impide su ejecución de manera definitiva, sino que impone un requisito que, de hecho, la ley prescribe que debía cumplirse en la etapa precontractual; y (iii) conforme al análisis que adelantó esta Corporación, la cautela se sustenta primordialmente en el régimen legal y reglamentario de protección de los bienes de interés cultural.
En este contexto, sería más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. Finalmente, la Sala de Decisión considera que la ubicación de los inmuebles está determinada con suficiente claridad en el mapa del EOT denominado “mapa inmuebles y equipamiento” y, en caso de duda, el contratista debe coordinar con el municipio, que fue la autoridad que estableció el tratamiento urbanístico, la labor de identificación e individualización respectiva.
Por lo tanto, el Tribunal confirmará el auto apelado, sin perjuicio de recalcar que, en todo caso, el Municipio de Floresta está obligado a cumplir los criterios que establece el Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura para efectos de adelantar cualquier tipo de intervención sobre los bienes de interés cultural que existen en su jurisdicción, ya fueran declarados expresamente u homologados como tales.
Se aclara que esta providencia no abordará otros aspectos de la providencia impugnada al no hacer parte del objeto del recurso, en concordancia con el inciso 1.º del artículo 328 del CGP19. En virtud de lo expuesto, la Sala de Decisión 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 18 Ver, por ejemplo: C.E., Sec. Primera, Auto 2011-00611 (AP)A, may. 19/2016.
M.P. Guillermo Vargas Ayala. 19 “(…)
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. (…)” Acción popular Rad. 15759-33-33-001-2023-00196-01 Resuelve apelación de auto 14 RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 16 de febrero de 2024, mediante el cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso decretó medidas cautelares dentro del proceso, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al despacho de origen, para lo de su cargo. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.