REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 1 MAGISTRADA PONENTE: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, siete (7) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Decide la Sala en única instancia la solicitud de invalidez del artículo primero del Acuerdo No. 017 del 29 de junio de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Tunja, “Por el cual se incrementa la asignación básica mensual de los empleos de la Contraloría Municipal de Tunja y se fija la remuneración mensual del Contralor Municipal de Tunja, para la vigencia 2023”.
I.
ANTECEDENTES SOLICITUD DE EXAMEN DE VALIDEZ1 Petición de invalidez 1. El Departamento de Boyacá solicitó que se declare la invalidez del artículo primero del Acuerdo No. 017 del 29 de junio de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Tunja, en ejercicio de las facultades contempladas en el artículo 305-10 de la Constitución y con fundamento en los artículos 121, 122, 313-6 y 315-7 de la misma Carta Política, artículos 1°, 2, 3, 4, 15 al 20 del Decreto 785 de 2005, artículo 41 de la Ley 136 de 1994 y artículo 12 de la Ley 4ª de 1992.
Fundamentos de derecho 2. La entidad sostuvo que el Acuerdo No. 017 del 29 de junio de 2023 no cumple con lo preceptuado en el Decreto 896 del 2 de junio de 2023, mediante el cual se establece el límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales en un 14.6%, pues el aumento que se determinó para los funcionarios de la Contraloría Municipal de Tunja fue de un 14.0%. 3.
Indicó que, en el acto acusado el concejo municipal de Tunja no establece o fija escala salarial alguna, pues se limita a asignarle a cada nivel jerárquico una 1 Archivo 2, anotación 3, expediente electrónico – SAMAI. REFERENCIA: VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL RADICACIÓN: 15001-23-33-000-2023-00282-00 ACCIONANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ ACCIONADO: MUNICIPIO DE TUNJA – CONCEJO MUNICIPAL Acuerdo No. 017 del 29 de junio de 2023 TEMA: ESCALA DE REMUNERACIÓN EMPLEADOS CONTRALORÍA MUNICIPAL ASUNTO: SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Validez de acuerdo municipal Rad.
No. 15001-23-33-000-2023-00282-00 Sentencia de única instancia 2 asignación máxima mensual, desconociendo su competencia constitucional (art. 313-6). 4. Adicional a lo anterior, señaló los siguientes defectos del artículo demandado: “(…) en el Grados (sic) 1 del (sic) Niveles DIRECTIVO y ASESOR les fija el mismo salario $6.179.169 para el NIVEL ASISTENCIAL Grado 1 se asigna un salario de $3.488.239, valor que excede el Grado 1 del nivel técnico al nivel Directivo fijan el Grado Salarial 1 y 2, omitiendo los grados 3, 4, 5 y 6; y en los NIVELES ASESOR Y PROFESIONAL omitieron los grados 2, 3, 4, 5 y 6; en el NIVEL ASISTENCIAL omitieron los grados 3, 4, 5, desconociendo por demás y de tajo la sucesión sistemática, ordenada y progresiva de valores absolutos, mas no porcentuales, para cada uno de los diferentes niveles o categorías de empleos, razón de ser de una escala (…)” TRÁMITE PROCESAL 5.
La solicitud de examen de validez fue admitida con auto del 21 de septiembre de 20232, en virtud de lo cual la providencia fue notificada a los intervinientes y el proceso se fijó en lista por el término de 10 días, para dar cumplimiento a lo que preceptúan los artículos 121 del Decreto-Ley 1333 de 1986 y 171-1 del CPACA3. INTERVENCIONES Concejo municipal de Tunja4 6.
La apoderada de la corporación edilicia se opuso a la solicitud de invalidez, argumentando que el proyecto que luego se convirtió en el Acuerdo No. 017 de 2023 se radicó en la secretaría general del concejo municipal de Tunja el 6 de junio de 2023 por iniciativa del contralor municipal. 7. Advirtió que el acuerdo acusado se limitó a incrementar la asignación básica mensual de los empleados de la contraloría municipal de Tunja y fijó la remuneración mensual del contralor municipal. 8.
Así, señaló que el concejo municipal, actuando en cumplimiento de la ley, aumentó el salario de los empleados públicos de la contraloría, en un 14.0% sin sobrepasar el 14.62% fijado como límite máximo en el Decreto 896 de 2023, por lo que no se está creando una escala salarial nueva que desconozca la estructura orgánica y la planta de personal existente en dicha entidad, sino que se actualizó el salario de sus empleados. 9.
Manifestó que la escala de remuneración prevista para la Contraloría Municipal de Tunja se encuentra estructurada en actos administrativos distintos, donde muy seguramente se estableció la estructura orgánica de la misma, el nivel de los empleos, sus grados, sus funciones y desde luego la asignación 2 Anotación 5 – SAMAI. 3 Anotaciones 9 y 10 – SAMAI. 4 Anotación 11 – SAMAI.
Validez de acuerdo municipal Rad. No. 15001-23-33-000-2023-00282-00 Sentencia de única instancia 3 presupuestal que requería, por lo que el acuerdo demandado se basó en los empleos, niveles, grados y categoría existentes. Municipio de Tunja5 10. La apoderada de la entidad territorial consideró que el artículo primero del acuerdo acusado se ajusta a los postulados constitucionales y legales que rigen la materia y, en esa medida, se opuso a las pretensiones invocadas. 11.
Señaló que como el proyecto de acuerdo se presentó por iniciativa del contralor municipal, dicho ente de control emitió pronunciamiento defendiendo la validez del acto acusado, bajo los siguientes argumentos: 12. Refirió que dicho acto se limitó a incrementar la asignación básica mensual de los empleados de la contraloría municipal de Tunja en el 14.0%, además de fijar la remuneración mensual del contralor para la vigencia 2023 y que, como se señaló en su parte motiva, es el Acuerdo 0025 del 5 de diciembre de 2011 en el que se establece la clasificación y nomenclatura de los empleos de la contraloría, modificándose uno de los empleos a través del Acuerdo 052 de 2022. 13.
En esa medida, indicó que la validez del Acuerdo No. 017 del 29 de junio de 2023, se encuentra estructurada en el efectivo aumento del salario, el reconocimiento de la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del mismo, la autonomía con la que cuenta el concejo municipal y la independencia y naturaleza de dicho acto y su presunción de legalidad. 14.
De otro lado, destacó que el acuerdo demandado mantiene incólume la planta de personal de la contraloría municipal de Tunja (Acuerdo 025 de 2011), siendo válido que en la tabla existan espacios en blanco “debido a que no es posible, mediante el acto administrativo que busca aumentar el salario, crear escalas salariales distintas o buscar crear ascensos, para la movilidad del empleo público, porque ello debiera surtirse en debates distintos al mencionado que buscarán modificar la estructura orgánica y planta de personal de la entidad.” 15.
En atención a lo anterior y, conforme al pronunciamiento de este Tribunal en sentencia proferida dentro del Exp. No. 2019-00409-00, el municipio de Tunja concluyó que el acto acusado “define la escala de remuneración salarial tomando como parámetro el 14.0%, el cual, evidentemente, no sobrepasa el límite máximo porcentual fijado por el Gobierno Nacional mediante Decreto 896 de 2023, quien lo estableció en 14.6%.” CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 16.
El agente del Ministerio Público con funciones de intervención ante esta Corporación, no se pronunció en esta oportunidad. 5 Archivo 7, anotación 12 – SAMAI. Validez de acuerdo municipal Rad. No. 15001-23-33-000-2023-00282-00 Sentencia de única instancia 4 II. CONSIDERACIONES 17. Transcurrido en legal forma el trámite de única instancia previsto para surtir esta clase de acciones y al no configurarse ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a proferir la decisión de fondo en el asunto.
PROBLEMA JURÍDICO 18. El asunto se contrae a determinar si: ¿El Concejo Municipal de Tunja, en el acuerdo acusado, desconoció lo establecido en la Constitución Política y los Decretos 785 de 2005 y 896 de 2023 para la fijación de la escala de remuneración de los empleados de la contraloría municipal? 19. Del análisis del expediente, la Sala anuncia la posición que asumirá así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala de Decisión 20.
En el Acuerdo No. 017 del 29 de junio de 2023, si bien el Concejo Municipal de Tunja respetó el límite máximo salarial fijado por el Gobierno Nacional para los empleados públicos de las entidades territoriales y asignó a cada grado de cada nivel una consecuencia económica concreta, no atendió los criterios de sucesividad y progresividad de una verdadera escala salarial, en la medida en que desconoció que la clasificación de los empleos se hace por niveles jerárquicos, esto es, en un orden preestablecido y que cada nivel es diferente, con una nomenclatura específica de empleos y, por lo mismo, con una escala de remuneración independiente. 21.
Esta Corporación reitera el criterio de la obligatoriedad de fijar las escalas de remuneración no solo frente a los cargos que existen en la entidad al momento de la expedición del acuerdo, sino también respecto de los que puedan existir, evidenciándose en este caso que el concejo no estableció la escala de remuneración de múltiples grados, correspondientes a diferentes niveles jerárquicos, desconociendo así lo establecido en los artículos 313-6 de la Constitución, en concordancia con los artículos 3 y 15 del Decreto 785 de 2005, situación que conlleva a que se declare la invalidez del artículo acusado.
ANÁLISIS DE LA SALA Disposición acusada6 22. El contenido del artículo demandado es el siguiente: “(…) ACUERDA (…)
ARTICULO PRIMERO. ASIGNACION BASICA MENSUAL. Incrementar la asignación básica mensual de los empleados de la planta de personal de la Contraloría Municipal de Tunja, para la vigencia fiscal del año dos mil veintitrés (2023) el cual incluye el incremento salarial del catorce por ciento (14,0%) como se discrimina a continuación: 6 Folios 14-18, archivo 2, anotación 3, expediente electrónico – SAMAI.
Validez de acuerdo municipal Rad. No. 15001-23-33-000-2023-00282-00 Sentencia de única instancia 5 GRADO NIVEL JERARQUICO O CATEGORIA DIRECTIVO ASESOR PROFESIONAL TÉCNICO ASISTENCIAL 1 $6.179.169 $6.179.169 $4.983.201 $2.690.919 $3.488.239 2 $6.777.155 $2.890.249 $3.587.905 3 $3.089.579 4 $3.288.909 5 $3.488.239 6 $3.687.569 (…)” Escalas de remuneración y fijación de salarios – Contralorías municipales 23.
El artículo 313-6 de la Constitución establece como atribución de los concejos “determinar (…) las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”. 24. Asimismo, el artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992 previó que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales sería fijado por el Gobierno Nacional y, además, que este último señalaría el límite máximo salarial de estos servidores, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional7. 25.
La Corte Constitucional declaró exequible este precepto a través de la sentencia C-315 de 1995, con el condicionamiento relativo a que “las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales”8. 26.
Teniendo en cuenta lo anterior, así como el diseño constitucional de estas competencias en los niveles departamental y nacional, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente: “(…) Así pues, se puede concluir que: i) en la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial corresponde al Congreso de la República señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el ejecutivo en la determinación de este régimen; ii) le compete al gobierno nacional determinar el régimen salarial y prestacional y señalar los límites máximos de los salarios de los empleados del orden territorial; iii) a las asambleas departamentales y a los concejos municipales les incumbe establecer las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría 7 “(…)
ARTÍCULO 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. // En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. // PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.
(…)” 8 Específicamente frente al límite en comento, la alta corporación señaló: “(…) La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados.
Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el Constituyente rechazó al señalar: ‘Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley’ (C.P. art. 287). // La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar.
La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos. (…)” Validez de acuerdo municipal Rad.
No. 15001-23-33-000-2023-00282-00 Sentencia de única instancia 6 del empleo de que se trate y con respeto de los límites máximos fijados por el gobierno nacional; y finalmente, iv) que los gobernadores y alcaldes deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes.
(…)”9 (Subraya y negrilla fuera del texto original) 27. Ahora bien, el alto tribunal ha reiterado que “la facultad que constitucionalmente se les otorga a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo, es una facultad eminentemente técnica de agrupación o clasificación de los empleos del nivel departamental y municipal en las diferentes categorías, y de fijación de sus sueldos pero siempre dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional”10. 28.
El Decreto-Ley 785 de 2005, “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004”, establece en sus artículos 3 y 15 que las entidades públicas deben organizar sus plantas de personal a partir de (i) niveles jerárquicos o categorías de empleos (directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial), (ii) códigos, que representan tanto el nivel como la denominación del cargo, y (iii) los “grados de asignación básica que las Asambleas y los Concejos les fijen a las diferentes denominaciones de empleos”11.
Bajo este entendido, las consecuencias económicas de la nomenclatura de los empleos dependen del nivel (o categoría) en el que se ubican y el grado de cada uno de ellos. 29. Por su parte, el [alcalde] debe determinar específicamente la asignación básica para cada empleo con base en lo anterior, teniendo en cuenta las denominaciones enlistadas en los artículos 16 a 20 del referido Decreto-Ley 785 de 2005.
Esto sin dejar de lado que ambas autoridades deben respetar los límites tanto mínimo (mantenimiento progresivo del poder adquisitivo real del salario)12 como máximo (tope fijado por el Gobierno Nacional) del ajuste anual y oficioso de los salarios13. 30. Por ende, la fijación de las escalas de remuneración debe referirse a esos dos elementos (nivel y grado), conforme lo ha reiterado esta Corporación14 y el Consejo de Estado: 9 C.E., Sec.
Segunda, Sent. 2010-00200 (2307-18), oct. 23/2020. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 10 C.E., Sec. Segunda, Sent. 2013-00390 (2914-15), oct. 19/2017. M.P. William Hernández Gómez. 11 Acerca del proceso para determinar la nomenclatura de los empleos en las plantas de personal, por ejemplo, ver: C.E., Sec. Segunda, Sent. 2010-02233 (4879-14), jul. 19/2018.
M.P. César Palomino Cortés. 12 C.E., Sec. Segunda, Sent. 2010-00200 (2307-18), oct. 23/2020. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez: “(…) Realizado el anterior recuento, se puede concluir que los servidores públicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, por lo que, respecto de todos, sin distinción, procede el incremento salarial.
Ahora bien, el mismo debe atender al derecho de igualdad desde su concepción material o sustancial «hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales». Lo que implica que, para efectos de los incrementos salariales de los servidores públicos, es necesario tener en cuenta la diferenciación salarial entre unos y otros a fin de determinar cuáles de ellos (por sus ingresos más bajos) tienen una protección reforzada y por ende su derecho no puede ser restringido. // Finalmente, en lo que respecta a los servidores públicos que devengan los salarios más altos, a pesar de que se aceptó la posibilidad de limitar su derecho al incremento salarial, tal limitación no implica el desconocimiento total, por lo que se debe reconocer algún porcentaje que garantice a estos el derecho a conservar el poder adquisitivo de su salario.
(…)” 13 C.E., Sec. Segunda, Sent. 2017-00308 (2967-18), feb. 11/2021. M.P. Gabriel Valbuena Hernández: “(…) la facultad constitucional conferida a los concejos municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo (en los niveles departamental y municipal), debe enmarcarse en el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, en los respectivos decretos anuales de fijación de salarios para los empleados públicos del nivel territorial, y, así mismo, la competencia que le corresponde a los alcaldes para la fijación de los emolumentos debe respetar esos mismos límites.
(…)” 14 En este sentido, por ejemplo, ver: TAB, Sent. 2020-01998, ene. 26/2021. M.P. José Fernández Osorio; TAB, Sent. 2020-01987, ene. 26/2021. M.P. José Fernández Osorio; TAB, Sent. 2020-01977, ene. 28/2021. M.P. Félix Alberto Rodríguez Riveros; TAB, Sent. 2020-01717, feb. 10/2021. M.P. Luis Ernesto Arciniegas Triana; y TAB, Sent. 2020-02095, mar. 11/2021.
M.P. José Fernández Validez de acuerdo municipal Rad. No. 15001-23-33-000-2023-00282-00 Sentencia de única instancia 7 “(…) De los anteriores textos constitucionales se infiere que la facultad que se le otorgó a las Corporaciones públicas de los distintos entes territoriales y a sus representantes para fijar las escalas de remuneración, se limita a determinar la remuneración de sus empleados de acuerdo a los diferentes grados y categorías que existan en sus plantas de personal, por lo que esta función debe ejercerse dentro del marco de las disposiciones legales conforme con la ley general que sobre la materia expidió el Congreso de la República, esto es, la Ley 4ª de 1992.
(…)”15 (Subraya y negrilla fuera del texto original) 31. El Tribunal también ha referido que, “[c]omoquiera que ni el legislador ni el constituyente determinaron una forma precisa para hacerlo [para fijar las escalas de remuneración], es posible que las Corporaciones Públicas las determinen de diversas formas, siempre que respeten del ámbito de sus competencias y las de las demás autoridades”16, por ejemplo, estableciendo topes máximos o rangos que delimiten un margen de maniobra al alcalde17.
En todo caso la fijación de las escalas salariales debe llevarse a cabo de forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática, como lo señaló la Sección Segunda del Consejo de Estado: “(…) es claro que a los concejos municipales le corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate, como tal ocurrió en el presente caso, en donde el Concejo del municipio de Villavicencio estableció en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática las tablas salariales por grados y luego consignó la asignación básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos y que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente; además, con posterioridad el Alcalde del municipio de Villavicencio fijó los respectivos emolumentos a través del acto demandado teniendo en cuenta dichas escalas, y respetando los rangos que define el Gobierno Nacional como tope máximo.
(…)”18 (Subraya y negrilla fuera del texto original) 32. Como lo ha precisado esta Corporación19, la competencia para fijar los emolumentos de los empleados de las contralorías municipales es similar a la que ejercen los alcaldes respecto de sus empleados, en la medida que al concejo municipal le compete determinar la escala salarial correspondiente a las distintas categorías de empleos del orden territorial, mediante acuerdo, incluyendo a las contralorías, sin que sea procedente que los gobernadores, alcaldes, contralores y personeros, establezcan o cambien dichas escalas salariales20.
Caso concreto Osorio. Este último pronunciamiento señala: “(…) 47. Del anterior contexto, considera la Sala que la atribución conferida a las entidades territoriales en los artículos 300-7 y 313-6 de la Constitución Política para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de los órdenes seccional y local, comprende ÚNICAMENTE la facultad de establecer en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática tablas salariales por grados, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos, sobre la base, además, de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente, junto con el grado que corresponde a cada cargo específico.
(…)” (Resaltado del texto original) 15 C.E., Sec. Segunda, Sent. 2005-03632 (4084-13), ago. 6/2020. M.P. César Palomino Cortés. 16 TAB, Sent. 2020-02339, mar. 10/2021. M.P. Néstor Arturo Méndez Pérez. Ver también en el mismo sentido: TAB, Sent. 2021- 0060, ene. 26/2022. M.P. Beatriz Teresa Galvis Bustos; entre otros. 17 Ibid. 18 C.E., Sec.
Segunda, Sent. 2010-00200 (2307-18), oct. 23/2020. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 TAB. Sent. 2022-00342, feb. 23/2023. M.P. Dayán Alberto Blanco Leguízamo. 20 C.E., Sec. Primera, Sent. 2000-00912, abr. 24/2008. Validez de acuerdo municipal Rad. No. 15001-23-33-000-2023-00282-00 Sentencia de única instancia 8 33. La Sala de Decisión procede a estudiar separadamente cada cargo que el Departamento de Boyacá puso de presente en la solicitud de invalidez, con sujeción al principio de congruencia (art. 281 CGP), así: El incremento salarial señalado por el concejo municipal de Tunja no corresponde a lo establecido en el Decreto 896 de 2023 por el Gobierno Nacional 34.
El Departamento de Boyacá sostuvo que el artículo primero del Acuerdo No. 017 del 29 de junio de 2023 efectuó un incremento salarial tan solo del 14.0% para los funcionarios de la Contraloría Municipal de Tunja, cuando el Decreto 896 de 2023 estableció el límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales en un 14.6%. 35.
Al respecto, esta Sala, conforme la postura de esta Corporación21, y siguiendo el pronunciamiento de la Corte Constitucional en sentencias C-1064 de 2011 y C-1017 de 2013, concluye que el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario no es absoluto, lo cual implica que los salarios de los empleados públicos no necesariamente deben ser aumentados en el porcentaje fijado por el gobierno nacional, siendo ese el tope máximo, sin que se advierta una prohibición para que en la escala se fije como máximo salarial una asignación que resulte menor en algunos puntos al aumento decretado por el gobierno. 36.
Así, en este caso se observa que el tope máximo del 14.62% (Decreto 896 de 2023) y el IPC del año anterior (13.12%) sirvieron de referentes al concejo municipal de Tunja para efectuar el incremento salarial objeto de estudio, conforme se observa en las consideraciones del acuerdo acusado, por lo que no prospera este cargo. El concejo municipal de Tunja no estableció escala salarial alguna, sino que asignó una asignación máxima mensual 37.
El departamento indicó que el artículo acusado no fijó una verdadera escala de remuneración, ya que se limitó a “asignarle a cada nivel jerárquico una asignación máxima mensual”. 38. La Sala advierte que efectivamente en el artículo primero demandado, la corporación edilicia discriminó los niveles por grados y le asignó a cada uno de ellos una consecuencia económica específica, al margen de que explicara que se traducía en un aumento del 14.0% respecto del año anterior, sin que ello evidencie la fijación de una verdadera escala salarial, esto es, estableciendo unos rangos mínimos y máximos o unos topes máximos para que el contralor municipal procediera a fijar los salarios correspondientes de cada empleo. 39.
Por ello y como se verá en los siguientes reparos del Departamento de Boyacá, se expone la falta de sucesividad y progresividad que debería plasmarse en una escala de remuneración, la cual debió fijar el concejo municipal de Tunja 21 Entre otras en sentencia proferida el 11 de diciembre de 2019. Tribunal Administrativo de Boyacá. Sala de Decisión No. 2.
Exp. No. 15001-23-33-000-2019-00409-00. M.P. Luis Ernesto Arciniegas Triana: https://www.ramajudicial.gov.co/documents/2216525/31704100/00020190040900_13-12-2019.pdf/cdb7e600-c788-43ab-80c7- bf4334c009a2 Validez de acuerdo municipal Rad. No. 15001-23-33-000-2023-00282-00 Sentencia de única instancia 9 de conformidad con la atribución que constitucionalmente le corresponde (art. 313-6).
Se asignó el mismo salario al grado 1 de los niveles directivo y asesor de la escala 40. En este punto le asiste la razón al solicitante, pues, como se observa, a los niveles directivo y asesor, en el grado 1, se les asignó una misma remuneración de $6.179.169, desconociendo que se trata de dos niveles diferentes, con una nomenclatura específica de empleos y, por lo mismo, con una escala de remuneración independiente, sin que sea procedente que un mismo grado de dos niveles distintos, tengan la misma remuneración. 41.
Con lo anterior, el concejo municipal de Tunja ignoró lo establecido en el artículo 313-6 de la Constitución y en la Ley 785 de 2005. Se asignó un mayor salario al grado 1 del nivel asistencial que al grado 1 del nivel técnico 42. Frente a esta afirmación, se observa que, efectivamente, al grado 1 del nivel asistencial se le asignó una remuneración de $3.488.239, superior a la asignada al mismo grado 1 pero del nivel técnico, que fue de $2.690.919. 43.
Sobre el particular, la Sala de Decisión advierte que el concejo municipal debía atender la exigencia de establecer valores sistemáticos y progresivos, propios de una escala salarial. En efecto, la corporación edilicia pasó por alto que la clasificación de los empleos se hace por niveles jerárquicos, según la naturaleza de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, tal y como lo establecen los artículos 3 y 15 del Decreto 785 de 2005 y, en esa medida, no resulta razonable que, al nivel asistencial, grado 1, se le asigne una remuneración mayor que al nivel técnico con el mismo grado 1, cuando aquel nivel es inferior jerárquicamente a este último.
Se omitió referenciar el valor en los grados 3, 4, 5 y 6 del nivel directivo, 2, 3, 4, 5 y 6 de los niveles asesor y profesional y 3, 4 y 5 en el nivel asistencial 44. Esta omisión efectivamente se evidencia en el artículo primero acusado. 45. Al respecto, aun cuando el concejo indicó que el Acuerdo No. 017 de 2023 únicamente incrementó el salario de los empleados de la planta de personal de la Contraloría Municipal de Tunja, teniendo en cuenta para ello la clasificación y nomenclatura establecida en el Acuerdo 0025 del 5 de diciembre de 2011, modificado parcialmente a través del Acuerdo 052 de 2022, este Tribunal ha sostenido que, como consecuencia del carácter sucesivo, progresivo y sistemático de las escalas de remuneración, a los concejos municipales les corresponde fijar la asignación básica no solo frente a los cargos que existen en la entidad al momento de la expedición del acuerdo, sino también respecto de los cargos que puedan existir, con el fin de que no se obstruya indirectamente la atribución del nominador en la creación de cargos y movimientos de personal: Validez de acuerdo municipal Rad.
No. 15001-23-33-000-2023-00282-00 Sentencia de única instancia 10 “(…) Conforme a ello, en el presente caso, no obstante, establecerse de forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática la tabla salarial por niveles y grados, se observa que, para las diferentes categorías, no señaló en forma escalonada las consecuencias económicas que se derivan de dicha categorización, en la medida que fijó algunas asignaciones o remuneración básica mensual para algunos grados, dejando a otros sin la misma.
(…) Circunstancia que se considera como una limitante en la planta de cargos de la administración central del municipio, pues con ello, se obstruye la posibilidad de ascensos entre el mismo nivel jerárquico, nombramientos o creación de empleos, en la medida que el burgomaestre tan solo podría disponer de los cargos a los cuales se les fijó parámetros de remuneración básica mensual para el año 2019.
Lo anterior significa que la corporación municipal prescindió de fijar en abstracto las escalas de remuneración para algunas categorías de empleos, circunstancia que va en contravía de las atribuciones conferidas por los numerales 3º y 7° del artículo 315 constitucional al alcalde municipal, en el sentido de nombrar y remover funcionarios, así como de crear empleos,teniendo en cuenta que la máxima autoridad administrativa del municipio, tan solo podría disponer de los cargos que se encuentran determinados con asignación en el acto demandado.
(…)”22 (Negrilla fuera del texto original) 46. En otra oportunidad, la entonces Sala de Decisión 1 reiteró: “(…) Bajo este entendido, resulta inaceptable que grados de niveles queden sin la determinación de la remuneración respectiva -como se vislumbra en el Acuerdo examinado-; remuneración que eso sí, debe comprender los límites máximos salariales establecidos por el Gobierno Nacional, que para el año 2019 se reflejó en el Decreto 1028.
Cabe resaltar que esta forma de ordenación de la escala de remuneración salarial cobra relevancia, si se tiene en cuenta que podrá ser utilizada para garantizar movimientos de personal; independientemente que la estructura de la Administración Municipal cuente con un número determinado de cargos como lo esgrimió en su defensa el Municipio de Berbeo, lo cierto es que la debida estructuración de una tabla de escala salarial con valores sistemáticos y progresivos redundará eventualmente en la fijación de emolumentos en razón a la creación de cargos pertenecientes a diversos niveles conforme a las necesidades del servicio ante la dinámica que acompaña los cambios en la estructura de la Administración Pública, por necesidades del servicio.
(…)”23 24. 47. Así las cosas, se evidencia que el Concejo Municipal de Tunja no actuó conforme a la competencia fijada en el artículo 313-6 de la Constitución, en concordancia con los artículos 3 y 15 del Decreto 785 de 2005, ni acató los criterios sucesivo, progresivo y sistemático de la escala de remuneración, características que hacen parte de la esencia de esta atribución constitucional. 48.
Finalmente, en su intervención, el concejo indicó que el Acuerdo No. 017 de 2023 únicamente incrementó el salario de los empleados de la planta de personal de la contraloría municipal, teniendo en cuenta para ello la clasificación y nomenclatura establecida en el Acuerdo 0025 del 5 de diciembre de 2011[1] (modificado parcialmente a través del Acuerdo 052 de 2022).
Se advierte que por medio de este último acuerdo “(…) se organiza la Contraloría Municipal de 22 TAB, Sent. 2019-00581, jul. 15/2020. M.P. Óscar Alfonso Granados Naranjo. 23 TAB, Sent. 2019-00424, jul. 14/2020. M.P. Fabio Iván Afanador García. Posición reiterada en: TAB, Sent. 2020-01717, feb. 10/2021. M.P. Luis Ernesto Arciniegas Triana. 24 Esta postura se ha reiterado por la Corporación, entre otras, en las sentencias proferidas por esta Corporación: 2023-00326, dic. 14/2023.
M.P. Félix Alberto Rodríguez Riveros. Validez de acuerdo municipal Rad. No. 15001-23-33-000-2023-00282-00 Sentencia de única instancia 11 Tunja, se determinan las funciones por dependencias, se determina la planta de personal con código y grado, se fijan los principios generales inherentes a su organización y funcionamiento, se establece el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales de los empleos de la planta de personal y se dictan otras disposiciones”.
El cual no se refiere a la fijación de las escalas salariales, que sí contiene el acto acusado. Y como ya se señaló, para la fijación de las escalas salariales se debe establecer una asignación sucesiva y progresiva respecto de los cargos que puedan existir en la entidad y no únicamente frente a los que se encuentren a la fecha de expedición del acuerdo. 49.
Conforme a lo expuesto, el Tribunal declarará la invalidez del artículo primero del Acuerdo No. 017 del 29 de junio de 2023. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, la Sala de Decisión 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la invalidez del artículo primero del Acuerdo No. 017 del 29 de junio de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Tunja, de conformidad con las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente sentencia al Departamento de Boyacá, al alcalde, al presidente del concejo, al contralor y al personero municipal de Tunja (Boyacá) conforme lo establecen los artículos 203 y 205 del CPACA.
TERCERO: En firme esta providencia, ARCHIVAR el expediente y déjense las constancias de rigor en el sistema Samai. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión, en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.