REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Tunja, cinco (05) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). REFERENCIAS PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTES: YESID FIGUEROA GARCIA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE BOYACA y MUNICIPIO DE LABRANZA GRANDE VINCULADOS: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS, UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES - UNGRD RADICACIÓN: 15759-3333-002-2020-00079-01 ==================================== 1.
La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el apoderado del Instituto Nacional de Vías – INVIAS y el actor popular, contra la sentencia de fecha 18 de diciembre de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Sogamoso que accedió a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA. 2. El accionante instauró acción popular en contra del Departamento de Boyacá y el municipio de Labranzagrande, solicitando la protección de los derechos colectivos “al goce del espacio público, su utilización y se defensa y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, los cuales consideró vulnerados por el estado actual del puente de Labranzagrande que comunica el Municipio con los Municipios de Pisba y Paya, pues dicha estructura requiere de intervenciones urgentes e inmediatas con el objeto de evitar su colapso y el cierre FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 de la arteria vial que permite el ingreso de personas y abastecimiento a la localidad, como quiera que presenta diversos daños y deterioros que están plasmados en el informe de socavación del puente vehicular sobre el rio Cravo Sur. 3.
Solicitó que las demandadas realicen una evaluación técnica interna y externa al puente vehicular que atraviesa el Río Cravo Sur, que comunica al municipio de Labranzagrande con los municipios de Pisba y Paya, a fin de determinar daños específicos, riesgos y peligros que representa la estructura, su estado actual, el estado del talud, la cimentación del costado derecho, su posible riesgo y colapso, las afectaciones generadas por el cauce del río, con el fin de determinar daños estructurales para determinar que reforzamiento requiere el puente o si existe la necesidad de llevar a cabo la construcción de un nuevo puente vehicular.
I.2. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. 4. En sentencia del 18 de diciembre de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo de Sogamoso resolvió conceder el amparo de los derechos colectivos al goce del espacio público, su utilización y su defensa, así como a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, previstos en los literales d) y l) del Art. 4 de la Ley 472 de 1998, resolviendo: “Primero: Declarar fundada la excepción denominada “Responsabilidad conjunta por parte del INVIAS frente a los derechos colectivos vulnerados”, propuesta por el Municipio de Labranzagrande.
Segundo: Declarar no fundadas las excepciones de “Falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de conculcación o amenaza de derechos colectivos por parte del Instituto Nacional de Vías – invias, y carencia actual de objeto por hecho superado e improcedencia de la acción respecto al Instituto Nacional de Vías - INVÍAS”, planteadas por este instituto.
Tercero: Declarar no fundadas las excepciones denominadas “Falta de legitimación en la causa por pasiva material” e “Inexistencia de vulneración, daño o amenaza actual contra los derechos colectivos” planteadas por el Departamento de Boyacá. Cuarto: Amparar los derechos colectivos al goce del espacio público, su utilización y su defensa, así como a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, previstos en los literales d) y l) del Art. 4 de la Ley 472 de 1998.
FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 Quinto: Se ordena al municipio de Labranzagrande y al Departamento de Boyacá, que en el marco de la gestión del riesgo, adelanten las labores de mantenimiento, limpieza del cauce y demás actividades que surjan, hasta tanto finalice la construcción del nuevo puente, para lo cual, deberán realizar visitas de verificación por lo menos cada tres (3) meses cumplidos desde la ejecutoria de esta providencia. Sexto: Se ordena al Instituto Nacional de Vías – INVIAS, adelante las gestiones necesarias para que, dentro de un (1) año siguiente a la ejecutoria de esta providencia, se termine la construcción del nuevo puente sobre el Río Cravo Sur del Municipio de Labranzagrande, ubicado en la vía Vadohondo – Labranzagrande – Yopal, esto en cumplimiento a las normas técnicas, garantizando que su estructura tenga la mayor resistencia posible frente los crecimientos del cauce del río y demás eventos naturales que puedan presentarse atendiendo las particularidades del sector.
Séptimo: Designar como integrantes del comité de verificación de lo aquí ordenado, al actor popular Yesid Figueroa García, así mismo por el Director de la Territorial Boyacá del Instituto Nacional de Vías – INVIAS-, el Gobernador Departamental, el Alcalde Municipal de Labranzagrande, o los delegados que expresa y específicamente estos funcionarios designen para el efecto, el Personero municipal de Labranzagrande, el delegado de la Defensoría del Pueblo, la delegada del Ministerio Público ante este juzgado y el titular de este Despacho, quien lo presidirá. Los precitados rendirán, a partir de la ejecutoria de esta providencia, informes trimestralmente de las actividades adelantadas por las entidades accionadas, con sus respectivos soportes, sin perjuicio que el Despacho disponga, en término prematuro o diferente, la presentación de informes parciales o la práctica de inspección judicial para su verificación directa, a fin de dar cabal cumplimiento a la aquí ordenado.
Octavo: Advertir a las entidades accionadas, que el incumplimiento de estas órdenes, constituyen desacato, sancionable con multa, convertible en arresto (Art. 41 Ley 472 de 1998), sin perjuicio de las acciones penales por fraude a resolución judicial y demás. Noveno: Condenar en costas a las entidades accionadas Municipio de Labranzagrande, Departamento de Boyacá y al Instituto Nacional de Vías – INVIAS -, fijando como agencias en derecho el equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para el momento de la ejecutoria de esta sentencia, suma que será cancelada en partes iguales por las FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 entidades al actor popular.
Por secretaria procédase a la liquidación en los términos previstos en el artículo 366 y siguientes del Código General del Proceso. Décimo: Remitir copia de la demanda, de no haberse hecho aún, y de este fallo, a la Defensoría del Pueblo, en atención a lo dispuesto en el artículo 80 ibidem.” 5. Para adoptar la anterior decisión, el a quo hizo referencia a la naturaleza, finalidad y procedencia de la acción popular, al núcleo esencial y concepto de derechos colectivos que fueron invocados, entre los que destacó el goce del espacio público, su utilización y defensa haciendo alusión a las normas de carácter constitucional y legal que tratan sobre este derecho colectivo. 6.
Se refirió a los derechos colectivos invocados, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público (literal d) Art.4 L.472/1998) y La seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (literal l) Art.4 L.472/1998). 7. De las pruebas aportadas, los testimonios practicados y el dictamen pericial, estimó que estaba plenamente acreditada la situación de riesgo de colapso que presenta el puente vehicular ubicado sobre el río Cravo Sur en el municipio de Labranzagrande, para la época en que se realizan visitas técnicas a la infraestructura, es decir en el año 2020. 8.
Encontró acreditado que, se han venido adelantando labores para mitigar ese riesgo, por parte del Departamento de Boyacá, derivados de los informes elaborados con ocasión a la visita de inspección el área, realizada el 21 de julio de 2020, que coincide con lo expuesto por el testigo Luis Alejandro Durán Torres (profesional de apoyo de la Secretaría de Planeación de Labranzagrande), cuyos conceptos técnicos también reposas en el acta No. 03 de 23 de junio de 2020, que sirvió de sustento para la declaración de la calamidad pública. 9.
Consideró que, pese a las labores de mitigación ejecutadas en el puente, el riesgo de colapso persiste, especialmente en temporada de invierno, como consecuencia del impacto que genera el cauce natural del río sobre la cimentación y demás obras que sostienen el puente. 10. De igual forma estableció que en el trámite procesal se encontró que se habían dado inicio a las obras para la construcción de un nuevo puente, cuya ejecución se encuentra en curso, según fue informado por el perito en su visita, lo cual coincide con lo señalado por el municipio de Labranzagrande y el Instituto nacional de Vías – INVIAS, quien precisó que el nuevo puente se construirá mediante el contrato de obra Nro. 986 de 2021.
FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 11. Determinó la responsabilidad tanto del Departamento de Boyacá como del Municipio de Labranzagrande, relacionado con la gestión del riesgo de desastres, al considerar que la Ley 1523 de 2012, establece que los gobernadores y alcaldes son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 12.
Respecto al INVIAS, estableció que la vía hace parte del inventario a su cargo, por transferencia efectuada por el Fondo Nacional de Caminos Veredales a dicho Instituto, a través de la resolución No. 0796 del año 2003, pero el puente, por contrato interadministrativo de comodato No. 00630 de 2017, a través del cual el INVIAS entregó dicho puente en comodato al municipio de Labranzagrande, situación que exime de responsabilidad a INVIAS en lo atinente al mantenimiento y conservación del puente vehicular, pero consideró que no la exonera de tomar medidas para la protección de los derechos colectivos invocados, lo que equivale a continuar con las obras para lograr la construcción del nuevo puente, garantizando el tránsito sobre el río Cravo Sur y atendiendo a las particulares del sector.
I.3. RECURSO DE APELACIÓN. - Parte accionante. 13. Manifiesta su inconformidad con la decisión de primera instancia al considerar que se omitió la adopción de las medidas, acciones, estudios y obras iteradas en el dictamen pericial realizado por parte del auxiliar de la justicia Oscar Gustavo Moreno González, sobre el puente vehicular ubicado sobre el Rio Cravo Sur del Municipio de Labranzagrande y, la inaplicación al caso concreto de la regla 2.6 de la Sentencia de Unificación que decanta la correcta interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998. 14.
Efectúa con base en el dictamen pericial practicado una identificación del puente haciendo alusión a las conclusiones y recomendaciones del perito, para concluir que el puente y sus taludes son inestables y propensos a la socavación, por lo que se deben llevar a cabo diferentes obras, intervenciones y mantenimientos a corto, mediano y largo plazo, para asegurar la estabilidad y la seguridad del puente y su entorno. 15.
Manifiesta que el dictamen pericial, fue claro, en el sentido que, para determinar los problemas de socavación y estabilidad del puente vehicular con problemas en sus taludes, se requería adelantar los estudios geotécnicos, estudio hidrológico e hidráulico, análisis estructural, estudio topográfico, inspección visual y monitoreo, modelado numérico, evaluación de riesgos y FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 escenarios extremos, estudios geofísicos, estudios que de manera combinada, permiten tomar medidas de mitigación y corrección para garantizar la estabilidad y seguridad de puente; el perito fue claro, que para la proteger el talud se debía prolongar el muro construido aguas arriba, pero a mucha profundidad. 16.
Señala que en la diligencia de sustentación y contradicción del dictamen pericial el perito expuso que existían dos posibilidades sobre el puente, la primera demolerlo y la segunda según su criterio conservarlos y adelantar las acciones, estudios y obras señaladas. 17. Aduce que el juez de instancia pese a las conclusiones y recomendaciones dictaminadas por el perito, adoptó medidas transitorias sobre el puente objeto de la acción y ordenó la terminación del que se encuentra en construcción, desconociendo el objeto central del proceso. 18.
Por último se refiere a la condena en costas, señalando que el A quo, si bien hizo alusión a la sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019 que fijó las reglas de aplicación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, señaló como costas 2 SMLMV, más los gastos emanados de la publicación, sin prever según su criterio que intervino arduamente en el trámite procesal, tuvo alta diligencia, trabajo, estudio, dedicación, mucho tiempo, calidad y demás circunstancias, donde mi actuación no se circunscribió a solamente presentar la demanda y asistir a todas y cada una de las diligencias efectuando un celoso control del recaudo probatorio, que le permitieran al juez obtener los elementos para proferir una decisión de mérito, razón por la que solicitó se fije las agencias en derecho en cuantía de 6 S.M.L.M.V. - Parte accionada (INVIAS). 19.
Su inconformidad radica en lo dispuesto en el numeral sexto de la parte resolutiva de la sentencia apelada, en donde se ordenó al INVIAS adelantar las gestiones necesarias para que en el término de 1 año, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, terminar con la construcción del nuevo puente sobre el río Cravo Sur del municipio de Labranzagrande. 20.
Señala que frente a esta orden, es viable que se pueda revisar un contrato estatal a través de una acción popular, pero no es posible que el juez pueda determinar condiciones diferentes a las ya establecidas en los contratos, pues estos se configuran ley para las partes. 21. Señala que, el juez de primera instancia determinó fijar un plazo de un (1) año siguiente a la ejecutoria de la sentencia, para que el INVIAS adelante las gestiones necesarias y termine la FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 construcción del nuevo puente sobre el Río Cravo Sur del Municipio de Labranzagrande, ubicado en la vía Vadohondo – Labranzagrande – Yopal. 22.
Estima que dicha determinación contraviene, los principios de la Contratación pública y desconoce un término contractual previamente establecido a través del CONTRATO NÚMERO 986 DE 2021, cuyo objeto corresponde al “MEJORAMIENTO, MANTENIMIENTO, GESTIÓN PREDIAL, SOCIAL Y AMBIENTAL SOSTENIBLE DEL CORREDOR VADO HONDO - LABRANZAGRANDE - YOPAL EN LOS DEPARTAMENTOS DE BOYACÁ Y CASANARE, EN MARCO DE LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA, MEDIANTE EL PROGRAMA DE OBRA PÚBLICA “VIAS PARA LA LEGALIDAD Y LA REACTIVACIÓN VISIÓN 2030” MÓDULO 6, con un plazo de ejecución de CIENTO CATORCE (114) MESES. 23.
Considera que imponer un nuevo término para ejecutar la obra, sobrepasa los poderes y las atribuciones asignadas al juzgador, no obstante reitera que, en gracia de discusión, presenta competencia cuando a petición de parte se solicita se dirima frente a la ejecución del contrato, en protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, caso muy diferente al aquí estudiado. 24.
Se refiere a la condena en costas exponiendo que, el INVIAS no es el llamado a ser condenado en costas, ya que tal como se evidencia del plenario, ha sido diligente en la atención de las obligaciones a su cargo y le exime de responsabilidad frente al mantenimiento y conservación del puente objeto de la Acción Popular, circunstancia que fue advertida por el Juzgado.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 25. Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i) lo que se debate en segunda instancia y la formulación del problema jurídico, ii) fundamentos jurídicos de la decisión y, finalmente, iii) el estudio y la solución del caso en concreto. 1.- LO DEBATIDO EN SEGUNDA INSTANCIA Y EL PROBLEMA JURÍDICO. 1.1.
Tesis del juez de primera instancia. 26. Accedió a las pretensiones de la acción al considerar que se probó la amenaza o vulneración a los derechos colectivos FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 invocados, como quiera que, pese a las labores de mitigación ejecutadas en el puente, el riesgo de colapso persiste, estableció la responsabilidad tanto del Departamento de Boyacá como del Municipio de Labranzagrande, relacionado con la gestión del riesgo de desastres, de conformidad con la Ley 1523 de 2012 y en relación con el INVIAS, determinó que se había dado inicio a las obras para la construcción de un nuevo puente, cuya ejecución se encuentra en curso, que la vía hace parte del inventario a su cargo, por transferencia efectuada por el Fondo Nacional de Caminos Veredales, pero el puente, por contrato interadministrativo de comodato No. 00630 de 2017, a través del cual el INVIAS entregó dicho puente en comodato al municipio de Labranzagrande, lo exime de responsabilidad en lo atinente al mantenimiento y conservación del puente vehicular, pero consideró que no la exonera de tomar medidas para la protección de los derechos colectivos invocados, lo que equivale a continuar con las obras para lograr la construcción del nuevo puente, garantizando el tránsito sobre el río Cravo Sur y atendiendo a las particulares del sector. 1.2.
Tesis de apelación. - Parte accionante. 27. Difiere de la decisión de primera instancia al considerar que se omitió la adopción de las medidas, acciones, estudios y obras iteradas en el dictamen pericial realizado por parte del auxiliar de la justicia Oscar Gustavo Moreno González, sobre el puente vehicular ubicado sobre el río Cravo Sur del Municipio de Labranzagrande y de otra parte estima que se inaplicó al caso concreto la regla 2.6 de la Sentencia de Unificación que decanta la correcta interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998. - Parte accionada INVIAS. 28.
Estima que la decisión de establecer un plazo de un (1) año siguiente a la ejecutoria de la sentencia, para que el INVIAS adelante las gestiones necesarias y termine la construcción del nuevo puente sobre el Río Cravo Sur del Municipio de Labranzagrande, contraviene los principios de la Contratación pública y desconoce un término contractual previamente establecido a través del contrato Nro. 986 de 2021, en el que se pactó un plazo de ejecución de CIENTO CATORCE (114) MESES, condición que se configura como ley para las partes. 1.3.
Planteamiento del problema jurídico y tesis general de la Sala. FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 29. Atendiendo los argumentos expuestos tanto por el actor popular como por la apoderada judicial del INVIAS en los recursos de apelación, corresponde a la Sala determinar: i) Si es procedente que las conclusiones y recomendaciones sugeridas por el perito, a corto, mediano y largo plazo, derivadas del dictamen pericial practicado sobre el puente, objeto de la acción popular, sean adoptadas y trasladadas a través de la sentencia, como órdenes para que sean cumplidas por las entidades territoriales responsables de la gestión del riesgo, en pro de la protección de los derechos colectivos. ii) Si la decisión del A quo de establecer en su providencia, el término de 1 año contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, para que el INVIAS termine la construcción del nuevo puente, contraviene los principios de la contratación pública y en específico el contrato Nro. 986 de 2021, en el que se pactó un término de 114 meses para su ejecución, y iii) Si el monto de la condena en costas establecida por el juez de primera instancia es susceptible de apelación. 30.
La Sala confirmará parcialmente la decisión de primera instancia teniendo en cuenta, en primer lugar que, la esencia del dictamen pericial es satisfacer los requerimientos de las partes y del juez, esclareciendo todos los aspectos técnicos vinculados con la causa y en tal sentido ayudar a dilucidar los hechos controvertidos, además de proporcionar información y los conocimientos técnicos necesarios para que el juzgador adopte una determinación justa en el juicio, por lo que no es procedente asumir que las conclusiones y sugerencias del mismo, deban convertirse en una imposición estricta para que el juez las traslade a las partes mediante órdenes e imposiciones que deben cumplirse en períodos estrictos de tiempo, en segundo lugar, la autoridad judicial no tiene la facultad de cambiar las condiciones pactadas de un contrato ya suscrito, como quiera que, de una parte el término de ejecución pactado no fue parte de la controversia en las presentes diligencias y de otra dichas cláusulas se configuran en ley para las partes; y en tercer lugar, el desacuerdo relacionado con el monto de las agencias en derecho fijadas por el A quo, no son objeto de controversia en esta etapa procesal, pues su discusión corresponde a otra etapa procesal señalada en la normatividad que enmarca este tipo de controversia.
FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01
2. LAS PROPOSICIONES SOBRE LOS HECHOS. 31. A efecto de abordar el análisis del caso concreto, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos relevantes: - Obra en el expediente acta Nro. 03 de fecha 23 de junio de 2020, elaborada por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Labranzagrande. - Copia del Acta de visita de 21 de julio de 2020, elaborada por la Comisión técnica del Comité Municipal de Gestión de Riesgo de Desastres, a la que acudió una comisión de la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación de Boyacá y de la Unidad Departamental de Gestión de Riesgo de Desastres - UDGRD en el sitio donde se vienen desarrollando obras de protección a la cimentación del puente vehicular colgante sobre el río Cravo Sur, jurisdicción del municipio de Labranzagrande. - Copias del informe de la visita de campo realizada el 21 de julio de 2020, elaborado por profesionales del Departamento de Boyacá, copia del Decreto No. 046 de 24 de junio de 2020, expedido por la Alcaldesa del municipio de Labranzagrande, por medio del cual se declara la calamidad pública en algunos sectores de la jurisdicción de dicho municipio y copia del Informe SOCAVACIÓN PUENTE VEHICULAR SOBRE EL RIO CRAVO SUR - INGRESO A LOS MUNICIPIOS DE LABRANZAGRANDE, PISBA Y PAYA, elaborado por el Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de Desastres CMGRD. - Copia del Contrato Interadministrativo de Comodato No. 00630 de 2017, suscrito entre el Director del INVIAS y el alcalde municipal de Labranzagrande, con objeto fue “ENTREGA A TITULO DE COMODATO O PRÉSTAMO DE USO AL MUNICIPIO DE LABRANZAGRANDE EN EL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, DE UN (1) PUENTE PROVISIONAL METÁLICO VEHICULAR, TIPO BAILEY, DISEÑO DOBLE SIMPLE REFORZADO (DSR) COLGANTE DE LONGITUD 85,40 METROS Y CAPACIDAD DE CARGA DE 16 TONELADAS”. - Testimonio rendido por el ingeniero Luis Alejandro Duran Torres, en su condición de profesional de apoyo de la oficina de Planeación del municipio de Labranzagrande, del cual se destaca que manifiesto que en temporada de lluvias el río crece y se acerca peligrosamente a los estribos del puente, generando un alto riesgo de colapso de la estructura por lo que fue necesario la declaratoria de calamidad pública, que se adelantaron labores de mitigación con el apoyo del Departamento de Boyacá. - Dictamen pericial rendido por el ingeniero civil Oscar Gustavo Moreno González, quien rindió su experticia el 02 de agosto FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 del año 2023, cuya contradicción se efectuó en audiencia realizada el 27 de octubre de 2023. 3.- ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. 3.1.
Naturaleza y alcance de la acción popular. 32. Del contenido del inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, se desprende que las acciones populares están dirigidas a proteger los derechos e intereses colectivos definidos expresamente por el constituyente, o por el legislador a través de leyes ordinarias o tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia y debidamente incorporados al sistema jurídico colombiano; entonces, la acción popular tiene lugar cuando tales derechos se ven amenazados o son efectivamente vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares. 33.
La citada norma fue desarrollada en la Ley 472 de 1998 que en su artículo segundo advierte que la acción popular se ejerce, no solamente para hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos, sino también cuando estos son amenazados o puestos en peligro, de allí se desprende el carácter preventivo de esta acción, el cual ha sido ampliamente reconocido por la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa. 34.
Así, en la sentencia de constitucionalidad C-215 de 1999, la Corte Constitucional resaltó como una de las características relevantes de esta acción, su carácter preventivo, insistiendo en que no puede supeditarse el ejercicio de la acción popular a la efectiva vulneración de los derechos colectivos que en cada caso se invocan. Al respecto precisó: “Ahora bien, otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran.
Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño.” (Destacado de la Sala) 35. En los mismos términos, el Consejo de Estado1 ha hecho 1 Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia del 5 de mayo de 2019, rad.
FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 hincapié en que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la mera posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se consume. 36.
Ahora, en razón de su naturaleza constitucional y la finalidad que persigue, la acción popular posee unas características muy propias y confiere al juez unos poderes muy amplios, como el impulso oficioso del proceso y la posibilidad de proferir fallos ultra y extra petita. Lo anterior, porque su eje son los derechos colectivos, más allá de las partes que intervengan y los intereses particulares que puedan asistirles. 37.
A la luz de la teleología y el marco normativo de las acciones populares, jurisprudencialmente2 se ha concluido que para la prosperidad de las pretensiones deben quedar debidamente acreditados los siguientes elementos: * Que exista una real amenaza o vulneración de un derecho colectivo definido expresamente como tal por el constituyente o por el legislador; * Que la amenaza o vulneración se haya dado como consecuencia de la acción u omisión de las autoridades públicas. 3.1.
De la protección y el derecho al goce del espacio Público. 38. El espacio público comprende los bienes de uso público, relacionados con los inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los ciudadanos, destinados al uso o disfrute colectivo, donde es posible un encuentro cotidiano, el tránsito de personas y de vehículos, cuyo uso hace posible la satisfacción de necesidades urbanas y colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de los habitantes. 39.
La Constitución Política señala en su artículo 82: “Artículo 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.” 40.
Cómo se aprecia es responsabilidad del Estado, la integridad No. 05001-23-33-000-2015-02397-01(AP). 2 Corte Constitucional, T-710 de 2008. Consejo de Estado- Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia del 28 de marzo de 2014, radicación número: 25000-23-27-000-2001- 90479-01(AP), entre otras. FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 del Espacio Público y su destinación al uso común, conceptos cuya protección se encuentra a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales espacios colectivos. 41.
En concordancia con el artículo 82 de la C.N., la reglamentación de este precepto constitucional fue dispuesto a través del artículo 88 al señalar: “Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.” 42. En cumplimiento a este mandato Constitucional fue desarrollado por el legislador la Ley 472 de 1998, en cuyo cuerpo normativo se estableció como derecho de interés colectivo el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público3. 43.
Así pues, la protección al espacio público como derecho colectivo, una vez encontrada una vulneración o puesta en peligro, es susceptible de ser protegido por la autoridad judicial a través de la acción popular. En ese sentido, ha tenido oportunidad de pronunciarse la Corte Constitucional para definir los alcances de éste derecho, concibiéndolo así: “El espacio público y los bienes que lo conforman, por su incidencia en la calidad de vida de los ciudadanos, cuentan con una especial protección dentro de nuestro ordenamiento jurídico haciéndolos “inalienables, imprescriptibles e inembargables” y consagrando un deber en cabeza del Estado, de rango constitucional, de preservar su integridad y su destinación al uso y goce de la colectividad.
Así entonces, el fundamento de la protección del espacio público nace en nuestra Carta Política y se disemina a través del ordenamiento jurídico por medio de una regulación tanto a nivel nacional como local, creando varias herramientas jurídicas con las cuales cuenta la administración para lograr tal fin. Sin embargo, pese el reconocimiento de su prevalencia sobre el interés particular, la protección del espacio público como imperativo constitucional encuentra limitada su forma de ejecución por los derechos fundamentales, y cualquier limitación a estos, por una 3 Literal d del artículo 4 Ley 472 de 1998 FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 actuación de la administración, debe ceñirse a los postulados del principio de proporcionalidad puesto que de lo contrario se desnaturalizaría nuestro Estado Social de Derecho.”4 44.
Se evidencia entonces, la relevancia del derecho en mención para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de Derecho. En virtud de ello, la ciudadanía también es otro actor llamado a su protección a través de los mecanismos que le otorga el ordenamiento jurídico. 3.3. Caso concreto. 45. Tal como se indicó en párrafos precedentes, a través de la acción de la referencia el actor popular solicitó la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, su utilización y su defensa, así como a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, los cuales consideró vulnerados por el estado actual del puente de Labranzagrande que comunica el Municipio con los Municipios de Pisba y Paya, pues dicha estructura requiere de intervenciones urgentes e inmediatas con el objeto de evitar su colapso y el cierre de la arteria vial que permite el ingreso de personas y abastecimiento a la localidad, como quiera que presenta diversos daños y deterioros que están plasmados en el informe de socavación del puente vehicular sobre el rio Cravo Sur. 46.
En primera instancia se accedió a las pretensiones de la demanda, al concluir que, pese a las labores de mitigación ejecutadas en el puente, el riesgo de colapso persiste, que existe responsabilidad del Departamento de Boyacá como del Municipio de Labranzagrande, relacionado con la gestión del riesgo de desastres, de conformidad con la Ley 1523 de 2012 y porque INVIAS, no está exonerado para que tome las medidas para la protección de los derechos colectivos invocados, continuando con las obras para lograr la construcción del nuevo puente, garantizando el tránsito sobre el río Cravo Sur y atendiendo a las particulares del sector. 47.
El actor popular y la apoderada del INVIAS, interpusieron recurso de apelación, el primero argumentando que el juez de primera instancia no impartió las órdenes necesarias basado en las recomendaciones y conclusiones derivadas del dictamen pericial, para conjurar el transgresión de los derechos colectivos invocados y la segunda exponiendo su desacuerdo con el término de un año, señalado por el juez de instancia, para ejecutar el contrato de obra pública y terminar en ese tiempo el nuevo prudente sobre el río Cravo Sur. 48.
Igualmente, la parte actora solicitó en el recurso de alzada, 4 Sentencia T-578A/11 FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 incrementar el valor de las agencias en derecho señaladas por el A quo y la apoderada de INVIAS solicitó que dicha entidad sea exonerada del pago de las agencias, pues no tiene ninguna responsabilidad con el puente que es objeto de esta acción popular. 49.
Ahora bien, en relación con el caso concreto se advierte que, de las pruebas documentales, testimoniales y técnicas aportadas al expediente, es posible establecer: - Se encuentra que, se adelantaron acciones por parte del Municipio de Labranzagrande y el Departamento de Boyacá, para mitigar el riesgo que representa el cauce del río Cravo Sur, al pasar por la zona del puente, especialmente en época invernal, estas gestiones, si bien mitigaron los riesgos asociados al impacto del cauce del río sobre el puente, no conjuran de forma definitiva la vulneración de los derechos colectivos deprecados, pues se hace necesario tener en cuenta que, el dictamen de un profesional de la ingeniería civil, permitió conocer el estado actual del puente, los riesgos que presenta por efectos de contacto directo del cauce del río en la parte derecho de la base del puente, lo cual genera un socavón que puede afectar la base de la estructura del puente, ocasionando con ello un riesgo de colapso de la estructura. - Que dicho dictamen pericial, es un concepto técnico que permite al juez tener un conocimiento más acertado relacionado con el estado actual del puente, los riesgos que pueden presentarse en época invernal y demás aspectos derivados de dicha experticia relacionados con conclusiones y sugerencias técnicas que le permiten al juzgador tener un concepto más aproximado acerca del estado y las medidas que puede adoptar para superar la vulneración de los derechos colectivos, mientras se termina la construcción del puente nuevo por parte de INVIAS. - La sustentación del dictamen pericial y su controversia arrojan elementos de juicio que deben ser utilizados para el esclarecimiento de asunto en controversia, para la formación de su convencimiento respecto de ciertos hechos, más no para que dichos elementos se conviertan en órdenes y disposiciones impuestas a la parte que resulte sentenciada. - Relativo a la decisión de imponer al INVIAS el término de un año, para terminar el nuevo puente sobre el río Cravo Sur, estando de por medio el contrato de obra público Nro.986 de 2021, se tiene que, en término generales, los jueces no tienen la autoridad para cambiar clausulas contractuales de manera unilateral, pues la interpretación y modificación de los FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 términos contractuales suelen regirse por los principios del derecho contractual y lo establecido en el propio contrato.
El acuerdo de voluntades como principio de los contratos es el que permite, previo a un acuerdo mutuo entre las partes, modificar sus términos mediante una adenda o modificación contractual. - En cuanto a la modificación de las agencias en derecho fijadas por el A quo, es un asunto que no es procedente en esta instancia del proceso, toda vez que atendiendo las reglas sobre la impugnación del monto de las expensas y agencias en derecho, estas corresponden a la etapa de fijación a probación de las costas procesales conforme al numeral 5 del artículo 366 del CGP. - Según el referido numeral, la liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho sólo pueden controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación, recursos que deberán estar dirigidos contra el auto que aprueba la liquidación de costas.
Con fundamento en estas reglas de impugnación, ni el juez de primera instancia ni el Ad quem podrían en la sentencia de condena fijar el quantum de las expensas y de las agencias en derecho, por las siguientes razones, i) porque quien hace la liquidación de manera concentrada (expensas y agencias) es el juzgado o el tribunal que haya conocido del proceso en primera instancia, ii) porque la liquidación sólo puede hacerse cuando el proceso finalice definitivamente, no antes, iii) porque la liquidación debe aprobarse mediante auto y allí deberá quedar consignadas todas las sumas por concepto de expensas y agencias en derecho de manera concentrada, iv) porque el referido auto aprobatorio es susceptible de reposición y apelación. 50.
A partir de lo expuesto, la Sala encuentra que se puede determinar que, en la actualidad continua la vulneración de los derechos colectivos deprecados, como quiera que, si bien el Departamento de Boyacá y el municipio de Labranzagrande han adelantado gestiones encaminadas a minimizar el riesgo que implica el giro del cauce del río bajo el puente en mención, el cual se torna como un factor de riesgo en época invernal, dado el incremento del cauce que posibilita la socavación de la base del puente, se hace necesario ordenar a estas entidades territoriales efectuar visitas periódicas cada mes el municipio de Labranzagrande y cada dos meses el Departamento de Boyacá, para que se adopten las medidas preventivas que resulten necesarias, para evitar el deterioro del puente y el consecuente riesgo que ello implica para los usuarios de dicho corredor vial.
FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 51. Concerniente al argumento plasmado por la parte actora en el recurso de alzada, de modificar las ordenes impuestas al municipio de Labranzagrande y al Departamento de Boyacá, teniendo como base para ello, las conclusiones, recomendaciones y demás aspectos derivados del dictamen pericial, la Sala encuentra improcedente dicha pretensión conforme a los siguientes argumentos: i) El objeto del dictamen pericial es proporcionar un análisis experto y objetivo sobre cuestiones técnicas, científicas o especializadas que están fuera del alcance del conocimiento común de una autoridad judicial, quien recurre a este, para dilucidar y comprender los cuestionamientos formulados por el mismo o por las partes involucradas, basándose en el conocimiento y la experticia del perito.
Los dictámenes periciales son emitidos por expertos en un campo particular con el fin de ayudar al juez a entender y evaluar información técnica o especializada en un caso o situación específica. ii) Teniendo en cuenta el objeto del dictamen pericial, resulta evidente concluir que, la práctica de una prueba pericial no impone al juez la obligación de acoger todas y cada una de las conclusiones y recomendaciones allí dadas, puesto que las determinaciones que se adopten serán producto del ejercicio de valoración probatoria, encaminado al mantenimiento preventivo y correctivo de la estructura del puente, a efectos de conjurar la amenaza a los derechos colectivos amparados. iii) La naturaleza general y conceptual del dictamen pericial allegado al plenario, no resulta procedente para adoptar cada una de las recomendaciones como medidas de protección de los derechos colectivos que se tuvieron por vulnerados, por el contrario, sus recomendaciones están encaminadas a establecer las órdenes para enfocar las medidas necesarias que permitan superar la amenaza o vulneración de tales derechos. 52.
En consecuencia, la Sala desestima el argumento expuesto por el actor popular, relativo a que se debe ordenar a las entidades territoriales responsables de la gestión del riesgo, cumplir con todas las recomendaciones señaladas por el perito, toda vez que, como se ha reiterado la experticia no es más que una herramienta de carácter técnico que le permite al juez entender y evaluar la información técnica y especializada de una situación específica. 53.
De otra parte, el actor popular pretende en el recurso de apelación que en esta instancia procesal se modifique la cuantía señalada por el A quo de 2 SMLMV como agencias en derecho, con fundamento en la actividad desplegada por el demandante en el curso del proceso y la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019 fijo las reglas de aplicación del artículo 38 de la Ley 472 de FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 1998. 54.
Para la Sala, dicho argumento no es procedente, teniendo en cuenta que dicha controversia no corresponde a esta etapa procesal en la se decide la confirmación, modificación o revocatoria de una sentencia, pues si el juez de primera instancia decidió señalar el valor de las agencias en derecho en la sentencia, su cuantía no es susceptible de apelación, de conformidad con el numeral 5 del artículo 366 del C.G.P. 55.
En efecto, el numeral 5 del artículo 366 del CGP establece: “Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: (…) 5.
La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas. La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo.” 56. De acuerdo con lo transcrito, la liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho sólo pueden controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación, recursos que deberán estar dirigidos contra el auto que aprueba la liquidación de costas, de donde se desprende que tal decisión es de doble instancia, garantizando de esta manera que si existe controversia en la liquidación de costas en donde se incluyen las agencias en derecho, sólo hasta cuando sean aprobadas mediante providencia, podrán ser controvertidas y eventualmente definidas en segunda instancia. 57.
De otra parte, la apoderada judicial del INVIAS disiente de la decisión adoptada por el juez de primera instancia, relativo a fijar el término de un año para que se termine la construcción del nuevo puente, que fuera contratado por INVIAS mediante contrato de obra pública Nro. 986 de 2021, en donde se fijó un término de ejecución de 114 meses. 58.
La Sala considera que, el argumento de alzada presentado por la apoderada del INVIAS, tiene vocación de prosperidad, en primer FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 término, porque el plazo acordado en el contrato 986, para la ejecución de la obra, no fue objeto de controversia en las presentes diligencias y en segundo término, el juez no tiene la potestad de modificar unilateralmente las cláusulas contractuales de un contrato que ya está en ejecución, pues ello implicaría una incertidumbre y desconfianza en el cumplimiento del contrato, comprometiendo la estabilidad y previsibilidad que deben proporcionar los contratos. 59.
En el ámbito legal, los contratos representan acuerdos vinculantes entre partes, estableciendo derechos y obligaciones. La estabilidad y la previsibilidad son fundamentales para mantener la confianza en el sistema jurídico y para preservar la integridad de los contratos. 60. En consecuencia, la Sala revocará la decisión adoptada en el numeral sexto de la sentencia recurrida, en el que se dispuso ordenar al Instituto Nacional de Vías – INVIAS, que en el término de 1 año termine la construcción del nuevo puente sobre el río Cravo Sur del municipio de Labranzagrande. 61.
De otra parte, la apoderada de INVIAS indica en el recurso de alzada, que INVIAS no puede ser condenado en costas, ya que manifiesta, ha sido diligente en la atención de las obligaciones a su cargo y le exime de responsabilidad frente al mantenimiento y conservación del puente objeto de la Acción Popular. 62. En cuanto a esta solicitud, la Sala al revisar el escrito introductorio y el decurso del proceso, evidencia que, en primer lugar, el eje de la demanda corresponde al puente en uso sobre el río Cravo Sur en el municipio de Labranzagrande, que la responsabilidad de gestión del riesgo de esa estructura, le corresponde al municipio de Labranzagrande y al Departamento de Boyacá y que el corredor vial en el que se encuentra el puente objeto de esta acción, por inventario le pertenece a INVIAS, lo cual significa que, de una u otra forma el eje víal tiene como componente el puente que atraviesa el río Cravo Sur, situación que ubica al INVIAS. 63.
Así las cosas, la Sala considera que no le asiste razón a la apoderada del INVIAS en cuanto a su argumento relacionado con la exoneración del pago de costas procesales, dado que, el corredor vial le pertenece, el puente objeto de esta acción, se encuentra bajo la responsabilidad del municipio de Labranzagrande y el Departamento de Boyacá, hecho que permite concluir que el INVIAS no debe ser exonerado del pago de las costas procesales y en ese sentido dicha decisión será confirmada. 3.4.
De la condena en Costas Procesales. 64. En relación con la condena en costas en materia de acciones populares el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 preceptúa lo FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 siguiente: “Artículo 38. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas.
Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar.” 65.
En este orden, dicha remisión a la legislación procesal general obliga a tomar en consideración las reglas establecidas en materia de costas por el Código General del Proceso. Al respecto el artículo 365 del CGP, dispone lo siguiente: “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
(…)” 66. Así entonces como quiera que la sentencia recurrida fue confirmada parcialmente, no se condenará en costas a la entidad FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01 accionada que interpuso el recurso de apelación, púes como se observa, en el ordenamiento procesal que se aplica por remisión expresa del artículo 38 de la ley 472 de 1998, en el presente caso se confirma parcialmente la sentencia recurrida, por lo que no se condena al recurrente en esta instancia. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del 18 de diciembre de 2023 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Sogamoso, por las razones expuestas.
SEGUNDO. MODIFICAR el numeral QUINTO de la sentencia recurrida, cuyo tenor quedará así: “Quinto: Se ordena al municipio de Labranzagrande y al Departamento de Boyacá que, en el marco de la gestión del riesgo, efectúen visitas así: El municipio de Labranzagrande una vez cada mes y el Departamento de Boyacá una vez cada dos meses, para efectuar una inspección al puente y de esta forma de manera conjunta adelanten las labores de mantenimiento, limpieza del cauce y demás actividades que surjan, hasta tanto finalice la construcción del nuevo puente, de lo cual, deberán allegar un informe al Juzgado de conocimiento cada 2 meses, desde la ejecutoria de esta providencia.”
TERCERO: REVOCAR el numeral Sexto de la sentencia.
CUARTO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia recurrida QUINTO: Sin condena en costas en esta instancia.
SEXTO. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y de ello déjese registro en el Sistema “SAMAI”. Esta Sentencia fue estudiada y aprobada en Sala de Decisión No. 4, de la fecha. FALLO 2ª INSTANCIA Acción Popular No. 15759-3333-002-2020-00079-01
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) FELIX ALBERTO RODRIGUEZ RIVEROS Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) NESTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado EAM