TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Tunja, veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 26 de marzo de 2021 proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja, por medio del cual rechazó la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 1. Productores de Carbón LTDA., presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, en adelante, Corpoboyacá, con las siguientes pretensiones: “1.- Declarar la nulidad de la Resolución 2641 de fecha 29 de agosto de 2019 proferida por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ CORPOBOYACÁ, ‘mediante la cual se decide un trámite ambiental sancionatorio’ y se impone como SANCIÓN PRINCIPAL a la (sic) PRODUCTORES DE CARBÓN LIMITADA, identificada con Nit: 8200034739, MULTA consistente en la suma de SESENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL NOVENTA Y CINCO PESOS M/CTE ($66.953.095). 2.- Declarar la nulidad de la Resolución 4302 de fecha 17 de diciembre de 2019 expedida por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ CORPOBOYACÁ, ‘Por medio de la cual se decide un recurso de reposición y se toman otras disposiciones’ determinando no reponer la Resolución 2641 de fecha 29 de agosto de 2019, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo ” 2.
El trámite procesal 2. Mediante auto de 16 de septiembre de 20202, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja, inadmitió la demanda al advertir que no se había remitido copia de la demanda y sus anexos a la demandada de manera 1 Fls. 140 – 159. Documento 00004. FLS. 2 - 160 DEMANDA Y SUS ANEXOS.pdf, en archivo 3_150013333008202000131011EXPEDIENTEDIGI20210508120140.zip, índice 3 expediente en plataforma Samai. 2 Documento 00007.
FLS. 263 -265 AUT0 16 SEPT 2020.pdf, en archivo 3_150013333008202000131011EXPEDIENTEDIGI20210508120140.zip, índice 3 expediente en plataforma Samai. Radicación: 15001-33-33-008-2020-00131-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Productores de Carbón LTDA Demandado: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (Corpoboyacá) Asunto: Confirma - auto que rechaza la demanda 15001-33-33-008-2020-00131-01 2 simultánea a su radicación, así que concedió 10 días a efectos de presentar subsanación. 3.
La parte demandante radicó subsanación de la demanda el 29 de septiembre3. 4. El 23 de marzo de 20214, la demandante radicó reforma de la demanda en la que refirió incluir “nuevas pruebas documentales en el acápite de solicitud de pruebas”, al efecto allegó el escrito de solicitud de conciliación prejudicial y el acta de conciliación fallida a efectos de agotar el requisito de procedibilidad. 3.
El auto apelado5 5. El 26 de marzo de 2021, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja, profirió auto en el cual resolvió “dar por terminado el proceso” por cuanto consideró que no se había agotado el requisito de procedibilidad de conciliación de manera previa a la iniciación del trámite judicial con lo que habría acaecido el fenómeno de la caducidad. 6.
Indicó, que la Resolución No. 4302 de 17 de diciembre de 2019, que finiquitó el trámite administrativo, fue notificada el 30 de enero de 2020, por lo que a partir de ese momento inició el conteo del término de caducidad que, dada la suspensión de términos dispuesta por el Decreto 564 de 2020, fenecía el 15 de septiembre de 2020. 7.
Preciso que en la medida en que la demanda fue radicada el 11 de septiembre de 2020, resultó oportuna. 8. No obstante, encontró que la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 1° de octubre de 2020, de manera posterior a la presentación de la demanda, frente a lo que consideró que tratándose de un requisito de procedibilidad no era posible aceptar su agotamiento de manera posterior a la presentación de la demanda, incluso tratándose de su reforma. 4.
El recurso de reposición y en subsidio de apelación6 9. El 8 de abril de 2021, el apoderado de la parte demandante radicó escrito en el que presentó recurso de alzada en subsidio del recurso de reposición contra el auto proferido el 26 de marzo. 10. Al efecto invocó lo dispuesto en el artículo 9 del “Decreto Ley” (sic) 491 de 2020 que modificó el plazo contenido en los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001 en 5 meses. 3 Documento 00010.
FLS. 281 - 412 SUBSANACION DEMANDA JUZGADO 8o. ADMINISTRATIVO_compressed.pdf, ibidem. 4 Documento 00013. FL. 415 - 589 REFORMA DEMANDA.pdf, ibidem. 5 Documento 00015. FL. 591 - 595 AUTO TERMINA PROCESO.pdf, ibidem. 6 Documento 00017. FL. 597 - 601 RECURSO DE APELACION.pdf, ibidem. 15001-33-33-008-2020-00131-01 3 11.
También citó el parágrafo 1° del artículo 2 de la Resolución 143 de 2020 de la Procuraduría General de la Nación que dispone que, cuando el interesado se encuentra en imposibilidad de aportar pruebas o anexos para radicar la solicitud de conciliación se suspende el término de radicación hasta el 30 de mayo de 2020, por lo que a partir de ese momento se reanudan los plazos perentorios. 12.
Argumentó que la pandemia se constituyó en un hecho notorio dada la afectación a todas las actividades desplegadas por los entes de derecho público y, en ausencia de atención presencial de Corpoboyacá fue imposible la obtención de las copias necesarias para la presentación de la solicitud de conciliación de manera previa. 13. Adujo que el término para solicitar la conciliación judicial fue ampliado a 5 meses y, por lo tanto, si bien era cierto que la demanda fue presentada dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de los actos acusados con el fin de evitar el acaecimiento de la caducidad, simultáneamente estaba “abierto el término para presentar la solicitud de conciliación extrajudicial administrativa dentro del termino (sic) de los cinco meses (5) ampliado por las normas contenidas en la Resolución 127 de la Procuraduría General de la Nación y artículo 9 del Decreto 491 de 2020 por ocasión de la pandemia conocida”. 14.
Finalmente, refirió que el auto que declaró terminado el proceso era “antitécnico jurídicamente” en la medida en que no era viable declarar la terminación del proceso de manera previa a la admisión de la demanda y su respectiva notificación a la parte demandada. 5. El auto que concedió el recurso de apelación7 15. Mediante auto de 21 de abril de 2021, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja concedió el recurso de apelación interpuesto en el efecto suspensivo, con fundamento en los artículos 243 y 244 del CPACA.
II. CONSIDERACIONES 1. La procedencia del recurso de apelación y competencia 16. La Sala encuentra que la decisión impugnada es pasible del recurso de apelación, en atención a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 243 del CPACA8., no obstante, en primera instancia se resolvió dar por terminado el proceso, en atención al estado del proceso, en realidad correspondió a un rechazo de la demanda. 7 Documento 0020.
FL. 616 AUTO CONCEDE APELACIÓN.pdf, ibidem. 8 ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […] 15001-33-33-008-2020-00131-01 4 17.
Así pues, conforme con lo dispuesto en el literal g) del numeral 2 del artículo 1259 ibidem, corresponde a la Sala resolver la controversia. 18. Corolario, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15310 de la ley 1437 de 2011, es competente esta Corporación para estudiar y decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto que rechazó la demanda. 2.
El asunto por resolver 19. Con el fin de establecer si en el presente asunto se debe revocar el auto que rechazó la demanda, corresponde a la Sala resolver el siguiente interrogante: 2.1. ¿Es posible dar por cumplido el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial en los eventos en que la solicitud de conciliación es presentada de manera posterior a la radicación de la demanda? 3.
La tesis de la Sala 20. La Sala confirmará la decisión de primera instancia, ya que no es posible entender satisfecho el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial en los eventos en que la solicitud de conciliación es presentada de manera posterior a la radicación de la demanda, en cuanto ello es contrario a su carácter prejudicial, cuya consecuencia necesaria es el rechazo de la demanda. 4.
El marco jurídico 4.1. De la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad 21. El numeral 1° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 establece que la conciliación extrajudicial es requisito de procedibilidad de la demanda siempre que el asunto sea conciliable, en específico consagra los eventos en los que se promueve el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así: “ARTÍCULO 161.
REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen 9 ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS.
La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; […] 10 ARTÍCULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 15001-33-33-008-2020-00131-01 5 pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales ” (Destacado por la Sala) 22.
En concordancia, el artículo 35 de la Ley 640 de 2001 estableció que la conciliación extrajudicial era requisito de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo cuando el asunto fuese conciliable por lo que, el artículo 36 del mismo cuerpo normativo consagró la consecuencia del no agotamiento de dicho requisito de la siguiente forma: “ARTICULO
36. RECHAZO DE LA DEMANDA. La ausencia del requisito de procedibilidad de que trata esta ley, dará lugar al rechazo de plano de la demanda”. (Destacado por la Sala) 23. En el artículo 146 de la Ley 2220 de 2022 mediante la cual fue expedido el estatuto de conciliación, fueron derogadas expresamente las disposiciones de la Ley 640 de 2001 sin embargo, conforme lo establecido en su artículo 145 dicha norma entró en vigor a partir del 30 de diciembre de 2022, por manera que los asuntos que hubiesen tenido lugar de manera previa a la entrada en vigencia serían regidos por las disposiciones de la Ley 640 de 2001. 24.
Por su parte, en reforma de la ley estatutaria de la administración de justicia, el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 incluyó el artículo 42A a la Ley 270 de 2009 de la siguiente manera: “ARTÍCULO 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso- administrativa.
A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial”. (Destacado por la Sala) 25.
Así que, en correspondencia con las referidas disposiciones, el artículo 42A de la Ley 270 de 2009, reitera que la conciliación extrajudicial se erige en requisito de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, entre otras acciones se especificó la previsto en el artículo 85 de del CCA., sustituido por el artículo 138 del CPACA., que regula el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.
El caso concreto 26. En el caso sub examine, con la presentación de la demanda el 11 de septiembre de 2020 no fue allegada la constancia de haber sido agotado el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial. 27. Fue mediante escrito de 23 de marzo de 2021, denominado reforma de la demanda, que la parte demandante allegó la constancia del agotamiento del requisito. 15001-33-33-008-2020-00131-01 6 28.
Sin embargo, debido a que la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada ante la Procuraduría General de la Nación el 1° de octubre de 2020, de manera posterior a la presentación de la demanda, la Sala no encuentra satisfecho el cumplimiento del requisito de procedibilidad a la luz de las siguientes consideraciones. 29. Es posible que al momento de la presentación de la demanda no sea allegada copia de los anexos de rigor, escenario frente al cual, es viable que la parte interesada allegue copia de estos en otras oportunidades procesales dispuestas para ello, como puede ser que inadmitida la demanda en el término de 10 días se presente la subsanación o, con la reforma de la demanda es posible presentar documentos adicionales, de conformidad con los artículos 170 y 173 del CPACA. 30.
De esa manera, es factible que el demandante que hubiera omitido aportar la constancia de conciliación fallida con la presentación de la demanda, allegue el documento de posteriormente, pero no habilita a la parte demandante a presentar la solicitud de conciliación extrajudicial de manera posterior a la presentación de la demanda a efectos de pretender remediar el no agotamiento del requisito de procedibilidad. 31.
Conforme al marco jurídico del presente proveído, en diferentes, concordantes y reiterados cuerpos normativos, el legislador estableció que, de manera previa a la interposición de la demanda, en los asuntos en los que se pretendiera la nulidad y restablecimiento del derecho se constituía en requisito de procedibilidad el agotamiento de la conciliación extrajudicial. 32.
De manera que, presentar la solicitud de conciliación extrajudicial posteriormente a la presentación de la demanda atenta contra el carácter prejudicial del requisito, el cual ha sido desarrollado por la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de la conciliación como requisito de procedibilidad en las sentencias C-417 de 2002 y C-713 de 2008, al señalar que no se exige “la celebración de un acuerdo conciliatorio, sino el intento de conciliación como paso previo y necesario para acudir ante la administración de justicia” (Destacado por la Sala). 33.
De lo contrario, se burlarían los propósitos del mecanismo alternativo de solución de conflictos como requisito de procedibilidad, a saber, propender por la descongestión judicial y, habilitar el acceso a la administración de justicia. 34. En ese orden de ideas, el hecho de que se admita la acreditación posterior del cumplimiento del requisito de conciliación extrajudicial no desvirtúa el carácter prejudicial del requisito, por cuanto éste, siempre debe ser agotado de manera previa a la presentación de la demanda. 15001-33-33-008-2020-00131-01 7 35.
Al estudiar un asunto de idénticos contornos, el Consejo de Estado11 concluyó que la parte demandante no había cumplido con el requisito de procedibilidad, al no intentar la conciliación extrajudicial de manera previa a la presentación de la demanda y pretender subsanar dicho incumplimiento mediante la presentación de solicitud de conciliación extrajudicial estando en curso el proceso judicial, al considerar lo siguiente: “El momento entonces para acudir a la conciliación extrajudicial es antes de incoar la demanda, y NO después de haberla impetrado, pues ello desconoce, por un lado, la naturaleza de este requisito de procedibilidad, cual es, se repite, precaver una controversia judicial, y por otro, dejaría sin ningún sustento jurídico ni práctico la disposición del artículo 3º del Decreto 1716 de 2009 que ordena la suspensión del término de caducidad de la acción contenciosa cuando quiera que se solicite la conciliación prejudicial” (Destacado por la Sala) 36.
Por consiguiente, tal como advirtió la a quo, la solicitud de conciliación extrajudicial presentada el 1° de octubre de 2020, de manera posterior a la presentación de la demanda, equivale al incumplimiento del requisito de procedibilidad al transgredir el carácter prejudicial del mismo y, en consecuencia, correspondía rechazar la demanda. 37.
Por otra parte, la Sala se ocupará de estudiar los 2 asertos formulados en el escrito de apelación, mediante los cuales, la parte demandante pretendió excusar el cumplimiento del requisito de procedibilidad. 38. En primer lugar, el apelante adujo que el artículo 9 del Decreto Legislativo 491 de 2020 modificó el plazo contenido en los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001 a 5 meses, por lo que entendió que el término para solicitar la conciliación judicial había sido ampliado, de forma que, si bien presentó la demanda dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de los actos acusados con el fin de evitar el acaecimiento de la caducidad, simultáneamente estaba “abierto el término para presentar la solicitud de conciliación extrajudicial”. 39.
Al respecto, contrario a lo manifestado por el apelante, la Sala encuentra que el efecto del inciso cuarto del artículo 912 del Decreto Legislativo 491 de 2020 no fue ampliar el término de caducidad en 5 meses, ya que las disposiciones modificadas – artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 200113 – no regulaban el para ocurrir ante el juez. 40.
El artículo 20 disponía que la conciliación extrajudicial debía intentarse en el menor tiempo posible y, en todo caso, tendría que surtirse dentro de los 3 meses 11 Consejo de Estado Sección Primera Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil catorce (2014). Radicación número: 68001-23-33-000-2013-00412-01. 12 Modifíquese el plazo contenido en los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001 para el trámite de las conciliaciones extrajudiciales en materia civil, de familia, comercial y de lo contencioso administrativo a cargo de la Procuraduría General de la Nación, el cual será de cinco (5) meses.
Presentada copia de la solicitud de convocatoria de conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos ante la entidad convocada, el Comité de Conciliación contará con treinta (30) a partir de su recibo para tomar la correspondiente decisión. 13 15001-33-33-008-2020-00131-01 8 siguientes a la presentación de la solicitud, en concordancia, el artículo 21 establecía que el término de caducidad se suspendía desde la presentación de la solicitud hasta la celebración de la audiencia de conciliación fallida o, en cualquier caso, al vencimiento de los 3 meses previstos en el artículo 20. 41.
De manera que, en el referido decreto legislativo se amplió de 3 a 5 meses el término para realizar la audiencia de conciliación o, de no celebrarse, extendió el lapso máximo de suspensión de la caducidad en el marco del trámite de la conciliación extrajudicial, razón por la cual, no se trató de una ampliación autónoma del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sino de la ampliación del término máximo por el que podía entenderse suspendido el término de caducidad al intentarse la conciliación extrajudicial. 42.
Como segundo aspecto, en el recurso de apelación se argumentó que conforme lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 2 de la Resolución 143 de 2020 de la Procuraduría General de la Nación, cuando el interesado estuviera en imposibilidad de aportar pruebas o anexos para radicar la solicitud de conciliación el término de radicación se suspendía hasta el 30 de mayo de 2020, y debido a la pandemia de Covid-19 le resultó imposible la obtención de las copias necesarias para presentar la solicitud de conciliación de manera previa la presentación de la demanda. 43.
Frente a lo cual, la Sala debe precisar que, en efecto ante las circunstancias excepcionales ocurridas en el año 2020, las entidades públicas adoptaron las medidas necesarias para mitigar el impacto de la emergencia, entre ellas, la Procuraduría General de la Nación tuvo a bien que en los eventos en que el interesado en proponer la conciliación extrajudicial estuviera en imposibilidad de acceder a los documentos necesarios para presentar la solicitud, podía manifestar dicha imposibilidad de manera escrita al momento de radicar la solicitud o en la audiencia de conciliación. 44.
Pero, en modo alguno, se configuró dicho supuesto, el demandante no acreditó haber presentado escrito ante la Procuraduría General de la Nación en el que manifestara la imposibilidad de allegar los anexos correspondientes a la solicitud de conciliación extrajudicial, ya que precisamente, no presentó la solicitud de conciliación extrajudicial de manera previa a la presentación de la demanda. 45.
En cualquier caso, resulta un contrasentido afirmar que no le fue posible obtener los documentos necesarios para la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, pero que, a la vez sí logró obtener los anexos relacionados en el libelo introductorio con el fin de presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 46.
En suma, la Sala confirmará la decisión impugnada, ya que no es posible entender satisfecho el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial en los 15001-33-33-008-2020-00131-01 9 eventos en que la solicitud de conciliación es presentada de manera posterior a la radicación de la demanda, en cuanto ello es contrario a su carácter prejudicial, por lo tanto, era consecuencia necesaria el rechazo de la demanda. 6.
Las costas 47. No se condena en costas, en atención a que se encuentra en etapa de admisión de la demanda y, en consecuencia, no hay contraparte en favor de la cual efectuar una condena. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, Resuelve:
PRIMERO. - CONFIRMAR el auto de 26 de marzo de 2021 proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja por medio del cual rechazó la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO. – Sin costas de instancia.
TERCERO. - En firme este proveído, por Secretaría devolver las presentes diligencias al juzgado de origen, previas las anotaciones del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión N° 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Ausente con permiso NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado