Decision — Tribunal Administrativo de Risaralda

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, treinta de abril de dos mil veintiséis Referencia: Radicación: 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Martha Veloza Sánchez Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación Apelación de Sentencia Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, frente a la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I.

ANTECEDENTES La señora Martha Veloza Sánchez, a través de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, frente a la Nación – Fiscalía General de la Nación, en procura de las siguientes: 1.

PRETENSIONES. Pueden abreviarse así1: 1.1. Se inaplique bajo la excepción de inconstitucionalidad la siguiente expresión: “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud […]”, contenida en el artículo 1.° del Decreto 382 del 06 de marzo de 2013, modificado por 1 Samai – Juzgado – Documento 2_REPARTOYRADICACION_DEMANDAYANEXOSPD(.pdf) NroActua 1(.pdf) NroActua 1 Exp.

Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 los Decretos 022 de 2014, 1270 de 2015, 247 de 2016, 1015 de 2017, 341 de 2018, 993 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022 y 1581 de 2023, así como los que sean expedidos por el Gobierno Nacional mientras se profiere el correspondiente fallo y mientras se siga limitando el carácter salarial de la bonificación judicial para todos los efectos legales y prestacionales. 1.2.

Con fundamento en lo anterior, se declare la nulidad del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo frente la petición presentada el 4 de mayo de 2023, ante la Subdirección Regional de Apoyo del Eje Cafetero - Dirección Seccional Risaralda de la Fiscalía General de la Nación, tendiente al reconocimiento del carácter de factor salarial de la, mediante el cual se niega el carácter de factor salarial de la bonificación judicial creada a través del Decreto 382 de 2013 y su subsecuente liquidación en las prestaciones sociales devengadas por la servidora de la Fiscalía General de la Nación. 1.3.

Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se reconozca que la bonificación judicial constituye factor salarial para liquidar todas las prestaciones devengadas y las que se causen a futuro. 1.4. Que se condene a la Nación - Fiscalía General de la Nación a pagar, con efectos retroactivos y en favor de la demandante, la suma que resulte como diferencia de la reliquidación de las prestaciones devengadas por ella, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, desde el 1° de enero de 2013 hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. 1.5.

Que las sumas que resulten a favor de la parte demandante sean debidamente indexadas según el índice de precios al consumidor, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 de la Ley 1437 del 2011 1.6. Se condene en costas, incluidas las agencias en derecho, a la Nación - Fiscalía General de la Nación. 1.7. Se reconozca y pague en favor de la demandante, o a quien o quienes su derecho representare, los intereses que se generen a partir de la fecha de la sentencia o del auto aprobatorio de la conciliación judicial, conforme a los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA.

Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 1.8. Que la sentencia se cumpla en los términos señalados en los artículos 192 y 195 del CPACA. 2.

HECHOS. Se resumen de la siguiente manera, conforme el mismo documento del expediente digital: 2.1. La demandante se encuentra vinculada a la Fiscalía General de la Nación - Subdirección Regional de Apoyo Eje Cafetero - Dirección CTI – Dirección Seccional - Risaralda, su cargo actual es el de Fiscal delegada ante los jueces municipales, y su asignación mensual la compone el sueldo y la bonificación judicial. 2.2.

Mediante escrito presentado el 4 de mayo de 2023, la parte demandante solicitó a la Fiscalía General de la Nación - Subdirección Seccional de Apoyo Eje Cafetero, que reconozca que la bonificación judicial, creada por el Decreto 382 de 2013, constituye factor salarial para liquidar todas las prestaciones devengadas y las que se causen a futuro percibidas por la demandante, desde el 1° de enero de 2013, tales como: bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, interés a las cesantías, demás emolumentos que se vean incididos, frente a la cual la entidad guardó silencio.

II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte demandante señala infringidas las siguientes normas2: - Artículos 1, 2, 4, 5, 9, 13, 25, 29, 53, 55, 83 y 93 de la Constitución Política. - Leyes 54 de 1962, 6 de 1972, 50 de 1990, 4ª de 1992, 319 de 1996, 1496 de 2011. - Artículo 127 del C.S.T. - Acuerdo del 06 de noviembre de 2012. - Artículo 8 del Decreto 1950 de 1973. - Artículo 12 del Decreto 717 de 1978. - Artículo 42 del Decreto 1042 de 1978.

Y como concepto de violación, aduce lo que se sintetiza así: Advierte que a los servidores de Fiscalía General no se les asegura sus derechos a 2 Samai – Juzgado –págs..5 y s.s Documento 2_DEMANDA(.pdf) NroActua 2 Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 la igualdad dentro del marco jurídico y económico, dado que al no reconocerse la bonificación judicial como factor salarial tratándose de un pago periódico y habitual, se desconoce la definición de salario comprendido en la normatividad aplicable, como también se excluye y omite el pago de las correspondientes prestaciones sociales que por ley tienen derecho, protegido, además, por el artículo 5° constitucional como un derecho inalienable, entre otros, con omisión de la Convención Americana de Derechos Humanos aprobada por la Ley 16 de 1972, protocolo adicional en materia de derechos económicos, sociales y culturales “Protocolo de San Salvador” aprobado por la Ley 319 de 1996, convenios 95 y 100 de la OIT.

Argumenta inobservancia de trato y protección igualitaria, por parte de la entidad demandada, al señalado en el artículo 13 constitucional, frente a trabajadores del país, en aplicación de los artículos 1, 2 y 3 de la carta política, que garantiza el trabajo como un principio fundamental del Estado Social de Derecho, junto con los derechos laborales inherentes, al desconocer la bonificación judicial como factor salarial, lo que impide el mejoramiento de las condiciones económicas de los empleados judiciales, pese a que en el Acuerdo del 06 de noviembre de 2012, se acordó nivelar salarialmente a los empleados judiciales en virtud de lo dispuesto por la Ley 4ª de 1992, sin que se acordará las condiciones plasmadas, ésta cumple con todos los requisitos formales para ser constitutiva de salario, y al no reconocerla como tal se vulnera abiertamente la remuneración a la cual tiene derecho la demandante, en menoscabo de sus ingresos, lo que transgrede a su vez la negociación colectiva, la buena fe y la confianza legítima contemplada en los artículos 55, 83 y 93 constitucionales, con la que actuaron los representantes de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial al realizar el acuerdo con el Gobierno Nacional.

Destaca que al desconocer las anteriores prerrogativas se quebranta el bloque de constitucionalidad, toda vez que los derechos invocados a favor de la parte actora son producto de un orden legal y constitucional, cuyo incumplimiento atenta contra el principio de progresividad, al tratarse, además la bonificación, de una contraprestación al trabajo desarrollado por los servidores de la Fiscalía General de la Nación, que se paga de manera mensual, por lo que constituye salario para todos los efectos legales, conforme lo dispuesto en la legislación laboral, en los preceptos constitucionales y en los convenios internacionales ratificados por Colombia y así debe ser entendido, no como lo dispuso el gobierno a través del Decreto 382 del 6 de marzo de 2013.

Invoca y transcribe en apartes jurisprudencia del H. Consejo de Estado que señala da respaldo a los fundamentos jurídicos de la demanda. Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 III. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La Nación – Fiscalía General de la Nación compareció a través de apoderado, con escrito3 mediante el cual se opone a todas las pretensiones, por considerar que carecen de fundamentos fácticos y jurídicos, en razón a que los actos demandados se limitaron a señalar el cumplimiento de un deber legal que le impuso el legislador a la Fiscalía General de la Nación a través del Decreto 0382 de 2013, el cual cuenta con plena vigencia y validez jurídica, al ceñirse a la Constitución y la Ley.

Como fundamento de lo anterior, expone que la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de acuerdo con la Constitución Política Art. 150, numerales 19, literales e y f, y el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, es competencia del Congreso de la República y del Gobierno Nacional, siendo titulares de esta facultad de manera complementaria y cooperativa, siendo este último el preferente para establecer esta regulación siempre sujeto por los criterios y objetivos establecidos por el Legislador previstos en la Ley 4ª de 1992.

En virtud de lo anterior, es claro que la creación, modificación o extinción de retribuciones salariales, prestacionales y de otra índole, en el sector público siempre deberán estar contenidas en leyes, decretos o demás normativa procedente para el caso; contrario al caso del sector privado que solo se tiene en cuenta la autonomía de la voluntad de las partes del contrato laboral.

Señala así que la disposición contenida en el Decreto 0382 de 2013 artículo 1° que determina que la bonificación judicial “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, es legítima, legal y constitucional, en atención a que el legislador o el Gobierno Nacional pueden discrecionalmente especificar qué rubro constituye factor salarial con implicaciones en la base de liquidación de las prestaciones sociales o demás emolumentos salariales, facultad ésta que es respaldada con el estudio de constitucionalidad realizado por la Corte Constitucional (C-279 de 2016, C-244 de 2013 y SU-395 de 2017), entre otras, que a su vez en varias ocasiones ha sido retomado por el Consejo de Estado, y por lo tanto no se puede predicar la inconstitucionalidad de dicha expresión, ante lo cual no es posible asegurar que los actos administrativos emitidos por la entidad, en los que se niega la solicitud de otorgar naturaleza salarial distinta a la contemplada en la normatividad, a efectos de que la bonificación judicial haga parte de la base de liquidación para 3 Samai – Juzgado – Documento 35 Exp.

Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 computo de todas las prestaciones sociales, sean nulos, toda vez que dichos actos se ciñen estrictamente a lo contemplado en el Decreto 0382 de 2013. Añade que el Decreto 382 de 2013, tuvo su origen no en una iniciativa del Gobierno Nacional, sino como un acuerdo de voluntades, fruto de las negociaciones con las asociaciones sindicales de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, las cuales, fueron integral y ampliamente debatidas por las distintas partes, como lo demuestran las más de 26 actas de las reuniones de negociación celebradas para el efecto, dando lugar finalmente a la expedición del Decreto debatido.

Asegura que en el artículo 334 de la constitución política de Colombia, modificado por el Art. 1 del Acto Legislativo 3 de 2011, se contempla el mandato constitucional de la Sostenibilidad Fiscal, y advierte que el mismo debe ser atendido por todas las ramas y órganos del poder público; conforme el acuerdo suscrito entre el Gobierno y los representantes de la Fiscalía y la Rama Judicial se observa que el Gobierno Nacional adoptó una decisión que tiene influencia directa en el presupuesto, disponiendo de una suma fija de recursos a efectos de cumplir con la disposición de otorgamiento de una bonificación adicional, es por ello que, al otorgársele carácter salarial pleno con incidencia en la base de liquidación de prestacionales sociales y demás pagos laborales a la bonificación judicial creada mediante el Decreto 0382 de 2013, aparte de contrariar una decisión discrecional del Gobierno Nacional plenamente constitucional, también se afecta directamente el mandato de sostenibilidad fiscal.

Propone la excepción de prescripción y denomina como tal los siguientes argumentos: “constitucionalidad de la restricción del carácter salarial”, “aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013”, “legalidad del fundamento normativo particular”, “cumplimiento de un deber legal”, “cobro de lo no debido” y “buena fe”.

IV. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales4, luego de aludir al marco jurídico y precedentes jurisprudenciales relativos al tema, advirtió que el concepto de salario no puede ser mutado en virtud de disposición unilateral del empleador o por convenio individual o colectivo entre patronos y trabajadores o por el nombre con el que se identifique la remuneración, en cuanto sí existen los 4 Samai - Juzgado – Documento 51Sentenciaprime_ok660013333007202300(.pdf) NroActua 28 Exp.

Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 elementos constitutivos de aquel, tendrá esa naturaleza sin importar el formalismo con el que se denomine el instrumento en el que se cree o pacte, según el principio de primacía de la realidad sobre la formalidad; además señaló que la bonificación creada a través del Decreto 382 de 2013, al ser un reconocimiento mensual, implica su habitualidad; además, no es una concesión monetaria otorgada por mera liberalidad, sino que consiste en una remuneración directa del servicio prestado por los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, lo que la convierte en un elemento constitutivo de salario, adicional a que hace parte del monto para liquidar los aportes a la seguridad social, esto es al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, quiere decir que la bonificación judicial creada es constitutiva de salario, por lo cual concluye que el objetivo del mencionado reconocimiento siempre ha sido nivelar la remuneración de los servicios prestados por los funcionarios y empleados a la entidad demandada, sin que sea posible desconocer tal intención porque fue el mismo Gobierno Nacional quien lo estableció desde el momento en que se suscribió el acta de acuerdo suscrita entre el gobierno nacional de la República de Colombia y los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación. También expuso que, bajo las disposiciones constitucionales referidas, la previsión efectuada en el artículo 3º del Decreto 382 de 2013, que remite a lo reglado por el artículo 10 de la Ley 4 de 1992 —Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecen de todo efecto y no crear· derechos adquiridos— no es aplicable, porque si bien no pueden existir regímenes diferentes a lo estipulado por el Legislador y el Ejecutivo en ejercicio de sus competencias, la Ley Marco en ningún momento autoriza al Gobierno Nacional para que desconozca las garantías mínimas de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación a través de los actos reglamentarios que produzca, en cuanto carece de sentido que esta disposición blinde situaciones nugatorias de derechos supralegales; razón por la cual dicho precepto no es oponible a las autoridades judiciales.

Señaló, conforme a pauta jurisprudencial del Consejo de Estado, referente a la bonificación judicial5, que al ser evidenciada la infracción del Decreto 382 a las disposiciones constitucionales, es procedente su inaplicación, con fundamento en el 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Conjuez P.: Sol Marina de la Rosa, providencia del 21 de noviembre de 2022, rad.

No. 76001333300020160133201 (6117) (AG). Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata, Diana Marcela Bedoya Gómez, Julián Alejandro Ramírez Alcalde, Francisco Fernando Ortega Otalora, John Rolando Rodolfo Salamanca Bohórquez y otros, demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo.

Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 artículo 4 de la Carta, en la expresión que limita la bonificación judicial como factor salarial a las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social. Y al encontrar acreditado que la actora se encuentra vinculada a la Fiscalía General de la Nación, que ha ocupado diferentes cargos desde el 14 de marzo de 1995, y que ha recibido la bonificación judicial prevista en el Decreto 382 de 2013, sin que la misma haya sido tenida en cuenta como parte integrante de su salario, a pesar de que es percibida mensualmente y como retribución directa de los servicios prestados, y por tanto solo ha constituido base para el cálculo de los aportes al Sistema General de Seguridad Social, y no para cómputo de los factores prestacionales que le han sido cancelados, dispuso la inaplicación por inconstitucional de la expresión “únicamente” contenida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, en el entendido de que la bonificación judicial sí constituye salario para liquidar todos los factores prestacionales que devenguen los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, así como decretar la nulidad del acto administrativo demandado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la Fiscalía General de la Nación efectuar una nueva liquidación de todos los factores factores prestacionales y salariales devengados por la demandante, esto es, la prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de servicios, bonificación por servicios, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales y salariales que haya percibido, con inclusión de la bonificación judicial como parte integrante de la asignación básica mensual, según el cargo desempeñado.

Igualmente, la mencionada bonificación judicial deberá considerarse salario para la liquidación de todos los emolumentos prestacionales que perciba la demandante en el futuro, mientras se desempeñe como servidor de la demandada, siempre y cuando el cargo que ejerza sea de aquellos que devenguen tal asignación, con efectos fiscales a partir del a partir del 4 de mayo de 2020, por haber operado la prescripción trienal, con la precisión que, si sobre las sumas reconocidas no se hubiesen efectuado los descuentos de ley con destino a la entidad de previsión, ellos deberán deducirse.

Igualmente ordenó la indexación de las sumas reconocidas, sin condena en costas. Conforme a lo anterior, dispuso en la parte resolutiva lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción de los derechos laborales. No así, en lo que tiene que ver con los demás medios de defensa formulados por la demandada, por lo dicho previamente.

Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 SEGUNDO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión “únicamente” contenida en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013, en el entendido de que la bonificación judicial sí constituye salario para liquidar todos los factores prestacionales y salariales que devenguen los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación.

TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo surgido con ocasión de la petición radicada el 4 de mayo de 2023, por lo indicado en la parte motiva de esta sentencia.

CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a efectuar una nueva liquidación de todos los factores prestacionales y salariales devengados por la demandante, esto es, la prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, prima por servicios, bonificación por servicios, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales y salariales que haya percibido, con inclusión de la bonificación judicial como parte integrante de la asignación básica mensual, según el cargo desempeñado, desde el 04 de mayo de 2020, por prescripción trienal.

Igualmente, la mencionada bonificación judicial deberá considerarse salario para la liquidación de todos los emolumentos prestacionales y salariales que perciba la demandante en el futuro, mientras se desempeñe como servidora de la Fiscalía General de la Nación, siempre y cuando el cargo que ejerza sea de aquellos que devenguen tal asignación. Si sobre las sumas reconocidas no se hubiesen efectuado los descuentos de ley con destino a la entidad de previsión, ellos deberán deducirse.

Las sumas reconocidas deben pagarse dentro de los términos fijados por el artículo 192 del C.P.A.C.A., debidamente indexadas, conforme al artículo 187 del C.P.A.C.A., es decir, actualizadas mediante la aplicación de los ajustes de valor, para lo cual la demandada, tendrá en cuenta la fórmula citada en la parte motiva de esta providencia y la forma como deberá hacer esos ajustes.

QUINTO: La entidad condenada dará cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 del C.P.A.C.A. y pagará intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia.

SEXTO: SIN COSTAS, por lo brevemente señalado.

SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. (..)” V. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada impugna la sentencia de primera instancia6, y manifiesta su disenso bajo los siguientes argumentos: 6 Samai - Juzgado – Documentos 53 Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 Expone que, contrario a lo que estimó la a quo, las disposiciones contenidas en el Decreto 0382 de 2013, son producto de la facultad legal que es otorgada al Gobierno Nacional desde la Constitución Política de Colombia en su artículo 150, regidas a su vez por los criterios señalados por el Congreso de la República en la Ley 4ª de 1992, para la fijación del Régimen Salarial y Prestacional de los servidores públicos, entre ellos, los de la Fiscalía General de la Nación, por lo que de manera formal esta disposición goza de plena validez y eficacia jurídica, y es amparada por el principio de legalidad, más aún bajo el entendido que a la fecha dicha disposición no ha sido objeto de derogación o declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad, por lo que a la entidad no le es posible modificar de alguna forma la norma, la interpretación o la aplicación de la misma.

Indica que, al realizar el estudio, no encontró aparte normativo alguno en el ámbito nacional o internacional que indicara que todo lo que devengue un trabajador tenga que hacer parte de la base de liquidación de todos los factores salariales y prestacionales que el mismo reciba. Al contrario, puntualmente frente al alcance de la definición internacional de salario, contenida en el artículo 1 del Convenio 095 de la OIT, observa que la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 15 de marzo del 2017, identificada con radicación No. 48001, indicó que dicho concepto de salario debe ser adoptado únicamente para determinar el alcance de las disposiciones de ese mismo convenio, por lo cual no es dable otorgarle un alcance mayor, como el juzgador en este caso lo realizó, en cuanto determinó que la definición de salario de dicho Convenio configuraba una razón principal por la cual se debía tener como factor salarial a la bonificación judicial, sin que esta consecuencia de ampliar un carácter salarial estuviera prevista en el alcance y contenido literal del convenio.

Asegura que se debe tener en cuenta que en los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo se delimita el concepto de salario, por lo que en suma se debe analizar que si bien un pago puede ser habitual, ello no implica que a dicho valor se le deba otorgar un reconocimiento automático de ser base de liquidación de prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que percibe un empleado, porque tanto en la norma como en la jurisprudencia se observa la facultad del legislador para determinar cuál pago se incluye o no, dentro de las bases de liquidación de otros factores.

Considera que se desconoce el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional (C-279 de 1996 entre otros) sobre la discrecionalidad del legislador para determinar que constituye o no salario, en consecuencia determina que, si bien en el presente caso se puede llegar a establecer que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 0382 de 2013 se pudiera encuadrar dentro de la Exp.

Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 definición internacional y nacional de “salario”, esto no es fundamento para que automáticamente se deduzca que dicho rubro constituya base para la liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos salariales que devengue un trabajador, por cuanto el legislador y el Gobierno Nacional, conforme a las potestades otorgadas en la Ley 4ª de 1992, pueden a su libre discrecionalidad establecer si un rubro será parte o no de la base de liquidación de las prestaciones sociales o de los demás rubros salariales que devenga un empleado de la Fiscalía General de la Nación, como en efecto sucede con el Decreto 0382 de 2013, sin que ello constituya una afectación a los derechos laborales de los funcionarios o que desconozca la Constitución. Sostiene que el Decreto 0382 de 2013 fue el resultado de una negociación colectiva que desarrolla los Convenios de la OIT y la jurisprudencia constitucional, los cuales reconocen la posibilidad de que los servidores públicos intervengan en la definición de sus “condiciones de empleo”, sin que se alteren los mínimos legales; en virtud de ello en esta ocasión lo concertado fue la concesión de una retribución adicional que antes no existía, y sería preciso además que las partes de la negoción, es decir, por una parte los representantes de los trabajadores de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, y por otra los representantes del Gobierno Nacional, acordaran que dicha bonificación judicial tendría efectos salariales restringidos.

Argumenta que al ordenar la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial constitutivo de base de liquidación para todas las prestaciones sociales y emolumentos salariales devengados por los funcionarios, se afectarían directamente las normas particulares adicionales que se han promulgado para reglamentar la forma de liquidar cada prestación social o emolumento laboral, por cuanto se adicionaría un factor que no había sido previsto en dichas normas, lo que desconoce el mandato constitucional de sostenibilidad fiscal.

Por último, sostiene que la excepción de inconstitucionalidad solo procede en aquellos casos en los que se presenta una evidente y palmaria contradicción entre una disposición legal o reglamentaria y los preceptos constitucionales, por lo que las autoridades judiciales tienen el deber de argumentar suficientemente dicha contradicción en la providencia respectiva para no vulnerar el debido proceso, lo que no se satisface en este caso.

Con fundamento en lo anterior, solicita se acojan los argumentos de la alzada, se revoque la sentencia impugnada y se nieguen las pretensiones formuladas en la demanda. Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 VI. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Repartido el expediente a este Tribunal el 30 de enero de 20267, manifestado impedimento por la Sala Plena de esta Corporación8, y declarado infundado el mismo con orden de devolución del expediente por auto del H. Consejo de Estado del 26 de febrero de 20269, fue proferido por este Tribunal auto de fecha 24 de marzo de 202610, por el cual fue decidida la admisión del recurso de apelación formulado por la parte demandada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que fuera modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

Dentro del término11 compareció la parte demandante no apelante con escrito12, dentro del cual reitera que cuando la Fiscalía General de la Nación no le da la connotación salarial a la bonificación judicial creada con base en los principios de la Ley 4 de 1992, desnaturaliza los efectos reales para la cual fue creada, excede su facultad de reglamentación, desborda y viola claros preceptos de índole supranacional, desconoce la esencia misma del concepto de salario, el cual por definición es lo que los empleados reciben como retribución de sus servicios prestados de manera habitual y periódica.

Señala que, si bien el acta de Acuerdo del 6 de noviembre de 20122 puso fin al conflicto suscitado entre el Gobierno Nacional y los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, relacionado con la nivelación salarial en virtud de una negociación colectiva, lo cierto es que, tal y como lo expresó el Consejo de Estado esto no impide que quienes se encuentren inconformes con el mecanismo adoptado para dar cumplimiento a lo acordado entre las partes, hagan uso de los medios jurídicos para hacer valer sus derechos; entre estos, cuestionar la legalidad de los actos administrativos de nivelación salarial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 7 Samai Tribunal – Documento 001ActaRepartoRemisionCorreo(.pdf) NroActua 2 8 Samai Tribunal – Documento 003AutoDeclaraImpedimento(.pdf) NroActua 4 9 Samai Tribunal – Documento 008DevolucionExpedienteTramiteCE(.pdf) NroActua 10 10 Samai Tribunal – Documento 010AutoObedezcaseYCumplaseAdmiteRecurso(.pdf) NroActua 12 11 Samai Tribunal – Documento 016ConstanciaSecretarialDespacho(.pdf) NroActua 18 12 Samai Tribunal – Documento 013PronunciamientoRecursoApelacionDte(.pdf) NroActua 17, 014AnexosPronunciamientoRecursoApelacionDte(.pdf) NroActua 17 y 015AnexosPronunciamientoRecursoApelacionDte(.pdf) NroActua 17 Exp.

Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 Resalta que, aunque el Decreto 382 de 2013 indica que la bonificación judicial no constituye factor salarial para todos los efectos legales, dicha aseveración se convierte en un despropósito para los servidores, dado que esta figura creada por el Gobierno cumple con todos los requisitos formales para ser constitutiva de salario, al ser percibida por la demandante en forma habitual y periódica como contraprestación de sus actividades laborales, por lo que debe tener aplicación material el principio constitucional denominado primacía de la realidad sobre las formalidades, en los términos de lo establecido artículo 53 constitucional.

Adicionalmente, expone que la demandada al expedir el acto administrativo objeto de litis, vulneró el principio de favorabilidad de las normas laborales del que goza la demandante, al ceñirse al tenor literal del Decreto 382 de 2013 en lugar de dar prevalencia a las normas legales y constitucionales que lo beneficiaban, así como a los tratados internacionales debidamente ratificados por Colombia que son claros al señalar que todo pago habitual y periódico constituye factor salarial para todos los efectos legales.

Alude a decisiones de otros Tribunales y del Consejo de Estado relativos al tema en discusión, en los cuales se reconoce el carácter salarial sin límites de la bonificación salarial, sin sustraerla como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales. Por lo expuesto, solicita que el reconocimiento de las pretensiones de la demanda que fue dispuesto por la falladora de primera instancia, sea confirmado.

VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, aborda esta Corporación Judicial la decisión sobre el asunto debatido, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 15313 y 24314 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - con la modificación 13 “ARTÍCULO 153.

COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”. 14 “ARTÍCULO 243.

APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia…”. Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 introducida por la Ley 2080 del 25 de enero de 202115-, cuyos textos se encontraban vigentes para el momento de la interposición del recurso16. 2.

CUESTIÓN PREVIA. La presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos. Al respecto se ha pronunciado el H. Consejo de Estado, en los siguientes términos: “En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.

No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la privación injusta de la libertad de que fue víctima la señora Diego Ospina Rivas, quien fue sindicado de los delitos de estafa agravada, falsedad material de particular en documento público, agravada por el uso y falsedad en documento privado.

Respecto al tema antes referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones, en las cuales ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada”17 En virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998, 16 de la Ley 1285 de 2009 y el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.

De igual modo, se toma en cuenta el Acuerdo No. 002 del 11 de enero de 2023 “Por el cual se establecen los criterios de alteración del orden para proferir sentencia”, emanado por la Sala Plena de este Tribunal. 15 Ley 2080 de 2021: «ARTÍCULO

86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. (…) En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».

(Se subraya y resalta) 16 26 de noviembre de 2024 – Samai Juzgado – Documento 27 17 Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 12 de marzo de 2014, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera dentro del expediente radicado con el No. 76001-23-31-000-2004-00269-01(34872), promovido por la señora Diego Ospina Rivas y otro. Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15

3. OBJETO DE LA DECISIÓN. Procede esta corporación judicial, conforme el principio de congruencia, a analizar el derecho pretendido, circunscrito a los aspectos que son materia de la impugnación formulada por pasiva, para determinar si resulta procedente inaplicar por inconstitucionalidad los apartes pertinentes del artículo 1o del Decreto 382 de 201318, bajo la premisa que la bonificación judicial allí creada en favor de los servidores de la Fiscalía General de la Nación debe constituirse, sin restricción, como factor salarial para todos los efectos y, en consecuencia, si debe tenerse en cuenta para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de la parte actora, tal como lo concluyó la a quo; a lo cual opone la entidad demandada en la alzada que lo así ordenado no resulta procedente a la luz de lo establecido en el mismo Decreto 382 de 2013, ya que éste fue expedido con base en las facultades otorgadas por la Ley 4ª de 1992, que solo constituye factor salarial para efectos de calcular la base de cotización en pensiones y salud, norma a la cual debe darse aplicación por estar vigente y gozar de la presunción de legalidad, además que deviene de la potestad de libre configuración del legislador y del Gobierno Nacional para disponer qué constituye salario y qué se incluye en las bases de liquidación de otros factores, sin que esto signifique una extralimitación de funciones del Gobierno, y menos una lesión de los derechos de los trabajadores o un desconocimiento del principio de favorabilidad, y señaló que lo ordenado entraña transgresión del mandato constitucional de sostenibilidad fiscal.

4. ANUNCIO DEL SENTIDO DE LA DECISIÓN. Esta Colegiatura Judicial anticipa que CONFIRMARÁ la decisión recurrida, conforme los argumentos que se expondrán. Respecto de lo que es objeto de controversia, es preciso señalar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre hechos similares19. En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán 18 “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. 19 Sentencia del 07 de mayo de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación: 66001-33-33-004-2023-00014-02 (D-1185-2024), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, demandante: Willington Hernán García de los Ríos, Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación. Sentencia del 15 de mayo de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación: 66001- 33-33-004-2018-00396-02 (D-1656-2023), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: María Elena Serna Villegas y otros, Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación. Entre otros.

Sentencia del 24 de julio de 2025, Sala Primera de Decisión, M.P. Dufay Carvajal Castañeda, radicación: 66001- 33-33-006-2023-00013-02 (D-0702-2025), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Claudia Patricia Patiño Valencia, Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación. Entre otros. Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 acogidas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse.

5. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. En el sub lite, la parte actora a través de este medio de control solicita se inaplique, en sede de excepción de inconstitucionalidad (art. 4 C.P.), la expresión “…y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud”, contenida en el artículo 1° del Decreto 382 del 06 de marzo de 201320, mediante la cual fue creada la bonificación judicial para los servidores de la Fiscalía General de la Nación. Igualmente depreca la nulidad del acto administrativo demandado, en cuanto negativo del carácter de factor salarial de dicha bonificación judicial y que, como consecuencia, se condene a la entidad demandada a pagar con efectos retroactivos, en favor de la parte demandante, la suma que resulte como diferencia de la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas por ésta, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, desde el 01 de enero de 2013, en adelante.

En primera instancia, la a quo consideró, conforme al marco normativo y jurisprudencial relativo al tema, que la bonificación judicial de que trata el Decreto 382 de 2013, sí constituye salario, toda vez que la misma se percibe habitual y periódicamente por la demandante como contraprestación directa de sus servicios prestados a la Fiscalía General de la Nación; igualmente concluyó que el ejecutivo con la expedición de dicho decreto con la limitación en su alcance, en el sentido que únicamente sería factor salarial para aportes de pensión y salud, desconoció los principios fundamentales al trabajo, a la remuneración, favorabilidad, primacía de la realidad y no regresividad en materia laboral, por lo que dispuso inaplicar por inconstitucional los apartes señalados del artículo 1° del Decreto 382 de 201321, bajo la premisa que la bonificación judicial allí creada en favor de los servidores de la Fiscalía General de la Nación debe constituirse, sin distinción, como factor salarial para todos los efectos y, en consecuencia, condenó a la entidad demandada a reliquidar las prestaciones sociales de la demandante, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, desde el 4 de mayo de 2020 en adelante, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal. 20 Modificado por los Decretos No. 22 de 2014, 1270 de 2015, 247 de 2016, 1015 de 2017, 341 de 2018, 993 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 903 de 2023, 1581 de 2023 y 299 de 2024, 21 «…y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» Exp.

Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 La parte demandada en la alzada considera que, contrario a lo determinado por la a quo, lo así ordenado no resulta procedente a la luz de lo establecido en el mismo Decreto 382 de 2013, ya que éste fue expedido con base en las facultades otorgadas por la Ley 4ª de 1992, que solo constituye factor salarial para efectos de calcular la base de cotización en pensiones y salud, norma a la cual debe darse aplicación por estar vigente y gozar de la presunción de legalidad, además que deviene de la potestad de libre configuración del legislador y del Gobierno Nacional para disponer que constituye salario o no y que se incluye o no, dentro de las bases de liquidación de otros factores, sin que esto signifique una extralimitación de funciones del Gobierno y menos una lesión de los derechos de los trabajadores o un desconocimiento del principio de favorabilidad, y señaló que lo ordenado entraña un desconocimiento del mandato constitucional de sostenibilidad fiscal.

Para resolver el problema jurídico que ha quedado planteado conforme a los cargos formulados en la alzada por pasiva, a efectos de definir si resulta procedente inaplicar por inconstitucional un aparte del artículo 1o del Decreto 382 de 201322, bajo la premisa que la bonificación judicial allí creada en favor de los servidores de la Fiscalía General de la Nación debe tomarse como factor salarial para todos los efectos, esto es, para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de la parte actora, analizará la Sala de Decisión los siguientes temas: i) antecedentes normativos relevantes (Ley 4 de 1992) y la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, ii) contexto jurídico de las Leyes marco que fijan el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y los Decretos marco que la desarrollan, iii) la bonificación judicial, iv) la regulación del derecho al trabajo y el concepto de salario en el ordenamiento jurídico nacional y convencional, v) precedentes jurisprudenciales sobre el carácter salarial de la bonificación judicial y, vi) análisis del caso concreto. 5.1.

Antecedentes normativos (Ley 4 de 1992) y potestad reglamentaria del Gobierno Nacional. 5.1.1. La Ley 4ª de 199223. La Constitución Política de Colombia en su artículo 150 numeral 19 literal e) consagra como atribución del Congreso de la República, dictar normas generales, y señalar 22 “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. 23 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”.

Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública. En desarrollo de dicha normativa constitucional fue expedida la Ley 4ª de 1992, la cual en su artículo 1° dispuso que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos en ella señalados, debía fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República, entre otros.

En el artículo 2º señaló que, para tal efecto, se debían respetar los derechos adquiridos de los regímenes especiales y generales, garantizar el acceso, permanencia y ascenso en el empleo público, así como garantizar condiciones adecuadas de trabajo y que “En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales”. En el parágrafo del artículo 1424 estipuló como lineamientos expresos del legislativo que, dentro del mismo término, el Gobierno revisaría el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.

La misma Ley 4a (art. 10), señala de manera expresa que el régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones previstas en la ley, o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, será a todas luces ineficaz, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Sobre esta facultad del legislador la corte constitucional25, ha precisado que “…es de la competencia del legislador, dentro de la libertad que tiene como conformador de la norma jurídica, determinar los elementos de la retribución directa del servicio dentro de la relación laboral subordinada, esto es, lo que constituye salario, con arreglo a los criterios y principios ya mencionados, lo cual le impide desconocer la 24 “ARTÍCULO 14. <Ver Notas de Vigencia> El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. (Negrillas fuera de texto) 25 C-521 de 1995 Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 primacía de la realidad sobre la forma y mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter”26.

En la sentencia C-312 de 1997, la Corte respaldó la facultad del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados del Ministerio Público, Rama Judicial y la fiscalía general de la Nación, contenida en el artículo 1, literal b), precisando que: “La Ley 4ª de 1992 constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta.

En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales ”27.

La misma Corte en la sentencia C-279 de 1996 que declaró exequible, entre otros, los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, respecto de la frase “sin carácter salarial” relativa a la prima especial en ellos consagrada, señaló que: “Este entendimiento de la norma es el único que racionalmente cabe hacer, ya que aun cuando habitualmente se ha tomado el salario como la medida para calcular las prestaciones sociales y las indemnizaciones que legalmente se establecen en favor del trabajador, no existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales que rigen la materia o en la recta razón, que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, esto es, que se excluyan determinados factores no obstante su naturaleza salarial, y sin que pierdan por ello tal carácter ”28 Este criterio fue ratificado en la sentencia C-244 de 2013, en el sentido que la noción de salario no implica que automáticamente cualquier pago realizado por el empleador tiene que ser considerado como base salarial para el cálculo de prestaciones sociales.

Y en el mismo sentido, en la sentencia SU-395 de 2017 señaló que “el legislador [o el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley Marco] puede definir qué pagos constitutivos de salario pueden excluirse de la base de cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales (prestaciones sociales o indemnizaciones)”. 26 Negrillas fuera de texto 27 Negrillas fuera de texto 28 Subrayas de la Corte y negrillas fuera de texto.

Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 5.1.2. Potestad reglamentaria del Gobierno Nacional. El artículo 189, ordinal 1129, de la Constitución Política dispone que le corresponde al Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la ejecución de las leyes, es decir, para expedir normas de carácter general destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de la ley.

Dicha facultad está sujeta a ciertos límites, que no son otros que la Constitución y la ley misma, ya que no puede en este último evento ampliar, restringir o modificar su contenido. Las normas reglamentarias deben estar subordinadas a la ley respectiva y tener como finalidad exclusiva la cabal ejecución de ella. En este orden, cualquier exceso en el uso de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo se traduce en inconstitucionalidad por extralimitación del ámbito material del reglamento.

La jurisprudencia del H. Consejo de Estado, se ha referido al ejercicio debido y a los límites de dicha atribución señalando que: “ la función que cumple el Gobierno con el ejercicio del poder reglamentario es la de complementar la ley, en la medida en que sea necesario para lograr su cumplida aplicación, cuando se requiera por ejemplo, precisar definiciones o aclarar etapas del procedimiento previsto en aquella, con el propósito de permitir su ejecución, pero ello no conlleva la interpretación de los contenidos legislativos, como tampoco el modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene.

Para el ejercicio de la atribución en cuestión, el ejecutivo debe limitarse a desarrollar la ley y subordinarse a su contenido, en ese orden, no le está dado introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones, ampliar o restringir el sentido de la ley, como tampoco puede suprimirla o modificarla ni reglamentar materias que estén reservadas a ella, pues excedería sus competencias e invadiría las asignadas por la Constitución al legislador”30 (Negrillas fuera de texto). 5.2.

Contexto jurídico de la Leyes marco que fijan régimen salarial y prestacional de servidores públicos y Decretos marco que las desarrollan. Ya se ha indicado que compete al legislador y al Presidente de la República fijar el 29 “ARTÍCULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: ( ) 11.

Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y ordenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes ”. 30Sentencia del 06 de julio de 2017, Sección Segunda Subsección A, CP: William Hernández Gómez, Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00390-00(0585-09), Actor: Fernando Quiroga Botero.

Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, así como establecer el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, bajo las precisas condiciones previstas en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), del texto constitucional, los cuales son inequívocas en establecer que: “Artículo 150.

Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas…” (Negrillas fuera de texto) Así, es el Congreso de la República el llamado a establecer a través del procedimiento democrático de adopción de las leyes, el marco general y los objetivos y criterios que orientan al Presidente de la República para fijar el régimen salarial y prestacional de los distintos servidores públicos del Estado.

La definición de dicho régimen salarial y prestacional, se desarrolla conforme al ejercicio de una competencia concurrente que corresponde, en primer lugar, al Congreso de la República y, en segundo término, al Presidente dentro del marco trazado por aquel. Se trata del ejercicio de una tipología legislativa denominada “ley marco o cuadro”, a través de la cual el Congreso señala las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse una determinada materia, y el Presidente de la República se encarga de desarrollar dichos parámetros a través de decretos administrativos o ejecutivos31.

En materia de régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y del régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales, el ejercicio legislativo a través de una ley marco, se concreta en la Ley 4ª de 1992. La Corte Constitucional ha explicado que el modelo adoptado por el constituyente de 1991 acudió al concepto de leyes marco o cuadro para establecer el régimen salarial y prestacional en el sector oficial.

Al respecto, ha indicado lo siguiente: 31 Sentencia C-781 de 2001. M.P. Jaime Cordoba Triviño. Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 “8. La figura de las leyes marco o cuadro - que fue tomada y adaptada del derecho francés - fue introducida en el ordenamiento constitucional colombiano a través de la reforma de 1968.

Las leyes cuadro implican un nuevo tipo de relación entre el Legislativo y Ejecutivo: las leyes ordinarias deben ser simplemente acatadas y ejecutadas por el Gobierno - el cual solamente tiene potestad para reglamentar su mejor puesta en vigor, a través de los decretos reglamentarios -, mientras que en el caso de las leyes marco el Ejecutivo colabora activamente con el Legislativo en la regulación de las materias que deben ser tramitadas a través de esta clase de leyes.

Así, en tanto que el Congreso se limita a fijar las pautas generales, las directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, el Ejecutivo se encarga de precisar, de completar la regulación del asunto de que se trata. Para el caso colombiano ello ha significado que diversos temas que hasta la reforma constitucional de 1968 eran regulados exclusivamente por el Congreso, se asignen ahora conjuntamente al Legislativo y el Ejecutivo.

El objetivo de las leyes cuadro es el de permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios acelerados que experimentan en la sociedad moderna diversas materias. Para poder reaccionar prontamente ante los sucesos cambiantes es necesario contar con la información necesaria - suficiente y actualizada - y con procedimientos expeditos.

Estos dos requisitos son satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no por el Legislativo. Este último suele contar con procesos de decisión lentos y no posee los recursos indispensables para disponer directamente de la información pertinente para la toma de decisiones, razón por la cual debe solicitarla del Ejecutivo. Esta situación es la que ha conducido a señalar que diversos asuntos deben ser regulados por el Ejecutivo de acuerdo con las orientaciones generales que imparta el Legislativo.

De esta manera, la institución de las leyes marco permite simultáneamente resguardar el principio democrático - puesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y modificar las normas básicas para la regulación de una materia - y reaccionar rápidamente ante la dinámica de los hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la regulación específica de la materia a las nuevas situaciones”32.

El Consejo de Estado ha explicado claramente la fuerza material de ley que ostentan los decretos reglamentarios de leyes marco al igual que su alcance, en los siguientes términos: “2. Alcance de las facultades reglamentarias de los decretos que desarrollan una ley marco. 2.1. La Constitución Política, artículo 150-19, establece las leyes marco1 como aquellas normas generales que señalan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para reglamentar materias específicas, como el crédito público, el comercio exterior, el régimen cambiario, la modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones aduaneras, el mercado financiero, bursátil y asegurador, o el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos2.

La generalidad que caracteriza las leyes marco, por la naturaleza de las materias que son su objeto, por tratarse de asuntos cambiantes y de carácter técnico, justifica la facultad y competencia del Gobierno Nacional, para regularlas de manera ágil, a fin de que no pierdan su razón de ser. Por eso estas leyes suponen una distribución de competencias entre el legislativo y el ejecutivo.

El primero, le corresponde determinar, por medio de la ley, las pautas generales para que las enunciadas materias sean reguladas; 32 Sentencia C-312 de 1997. Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 el segundo debe precisar y completar esas disposiciones legales mediante decretos.

Lo que lleva a señalar que las leyes marco cobran sentido mediante la actividad normativa que realiza el ejecutivo. 2.2. Los decretos que se expiden en virtud de la ley marco tienen fuerza material de ley3, porque son normas de carácter general, abstracto e impersonal. Lo cual significa que vinculan a una generalidad de personas, no definen una situación concreta para alguien ni se dirigen a las personas de manera determinada.

Estos decretos se derivan de la potestad reglamentaria especial o ampliada4 que la Constitución le entrega al Gobierno Nacional, para completar las leyes generales, conforme con los criterios y objetivos fijados en las mismas y desarrollan la legislación de acuerdo con las pautas señaladas por esta, “modulando” la cláusula general de competencia del Congreso5. 2.3.

Es por eso que los decretos reglamentarios de las leyes marcos tienen la virtualidad de derogar, modificar o sustituir normas preexistentes que tengan fuerza de ley, siempre y cuando aquellas se refieran a las materias objeto de la ley marco6. Así también lo ha entendido la doctrina7 cuando señala que los decretos especiales “pueden derogar, modificar o adicionar disposiciones de orden legal relacionadas directamente con la materia correspondiente, es decir, que pertenezcan al régimen legal de que se trate, distintas de las previstas en las leyes marco pertinentes, a las cuales precisamente se encuentran subordinados”.

Y, por la misma razón debe concluirse que los aludidos decretos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley o decretos reglamentarios que se refieran a materias que no son objeto de regulación por el sistema de leyes marco. 2.4. En consecuencia, se concluye que el alcance de los decretos reglamentarios de las leyes marcos lo constituye el marco señalado por el legislador, y en esa medida, no tienen competencia para fijar objetivos diferentes o desviarse de los criterios enunciados en dicha ley”33.

(Énfasis añadidos por el Tribunal) La misma Corporación34 se ha pronunciado sobre los alcances de la reglamentación por parte del Gobierno frente a una Ley marco, así como las diferencias y límites con la facultad reglamentaria derivada del artículo 189, numeral 11 de la C.P., así: “61. Cuando el ejecutivo desarrolla una ley marco debe prever condiciones, requisitos y otro tipo de disposiciones necesarios para desarrollar aquella, función cuyo ejercicio presenta unos límites más difusos, pues evidentemente no todos los aspectos que a través del reglamento se regulan deben estar indefectiblemente contenidos en la ley, característica que se hace aún más palpable cuando se observa que el contenido normativo legislativo que le sirve de referente se limita a señalar principios, políticas y criterios generales para regular determinada materia. 33 Sentencia del 24 de mayo de 2018 - Sección Cuarta, expediente Nro. 11001-03-27-000-2014-00038-00 (21144), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 34 Sentencia del 10 de octubre de 2019 - Sección Segunda, CP: William Hernández Gómez, Referencia: Nulidad.

Radicación: 11001-03-25-000-2012-00582 00 (2171-2012) acumulado 11001-03-25-000-2015-00544 00 (1501- 2015), Demandante: Anderson Velásquez Santos, Sandra Mercedes Vargas Florián y Álvaro Rueda Celis, Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional y Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 24 62.

Es de anotar, que dentro de los límites que se pueden identificar para reglamentar una ley marco se encuentran los siguientes: - Al Ejecutivo le está vedado dictar dichos decretos sin que haya sido expedida previamente la ley marco por el Legislador35. - No debe exceder el marco señalado por el Legislador, lo cual implica que no sería viable, por esta vía, fijar objetivos distintos o desviarse de los criterios emanados del Congreso de la República36. - En atención a la jerarquía normativa debe atender, además de los parámetros de la ley marco, los principios legales, constitucionales y convencionales que rijan la materia. - El decreto que dicte el Ejecutivo debe circunscribirse a la materia delimitada por la ley marco, sin que les esté concedida la posibilidad de exceder su contenido temático, así pues, en lo que es relevante al presente caso, el decreto que fije el régimen de la Fuerza Pública no debe contener disposiciones relativas a la actividad financiera y bursátil.

(…) 69.A fin de diferenciar entre la facultad reglamentaria derivada del artículo 189 numeral 11 y la especial del artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política, es necesario entender que, si bien ambas funciones pertenecen a un mismo género, la de reglamentar la ley, se trata de especies distintas, pues mientras la del artículo 189 numeral 11 se refiere a la potestad reglamentaria de una ley ordinaria, la del artículo 150 numeral 19 hace alusión a la potestad reglamentaria de una ley marco. 70.Esta clasificación tiene incidencia en los límites y libertad de configuración entre una y otra, pues cuando se trata de la potestad reglamentaria de una ley ordinaria, el Ejecutivo no puede exceder los mandatos impuestos por la norma superior, mientras que la potestad reglamentaria de una ley marco está restringida por la materia cuyos principios y directrices generales son impuestos por el legislador, sin que se pueda admitir que aquella sea un parámetro de taxatividad para regular la materia.

(…) 72.De lo anterior se pueden extraer las siguientes diferencias entre ambas facultades: Potestad reglamentaria especial de una ley marco (art. 150-19) Potestad reglamentaria de una ley ordinaria (art. 189- 11) Libertad de reglamentación del Ejecutivo ampliada que tiene una relación inversamente proporcional a los aspectos detallados por la ley.

Libertad de reglamentación del Ejecutivo restringida por el contenido de la ley que desarrolla. En un sentido material, complementa la ley. Desarrolla la ley, sin la posibilidad de complementarla o corregirla. Solamente pueden estar referidos a los temas objeto de ley marco, taxativamente descritos en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política.

Están referidos a todos los temas que sean objeto de regulación de ley ordinaria, que está sujeta a la cláusula general de competencia 35 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 11 de febrero de 2014, radicación 250002327000200700120-02(18456), actor: Almacenes Generales de Depósito Mercantil S.A. Almacenar. 36 Ibidem Exp.

Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25 legislativa. Tiene la posibilidad de modificar disposiciones con rango de ley que estén relacionadas con la materia de la ley marco. No tienen la posibilidad de modificar normas con rango de ley, pues en tal caso incurre en causal de nulidad.

Tiene la posibilidad de regular elementos sustanciales y accidentales de la materia objeto de desarrollo. Solo tiene la posibilidad de regular elementos accidentales para el desarrollo de la ley que reglamenta. (negrillas fuera de texto) En reciente pronunciamiento señaló37 que. “…el Gobierno nacional, en el ejercicio de la potestad reglamentaria de una ley marco, tiene un radio mayor al que se desprende del desarrollo de la facultad derivada del artículo 189, numeral 11, de la Carta Política; por ello, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha entendido que se trata de una potestad reglamentaria especial.

En efecto, se trata de la función de regular la materia, para lo cual cuenta con una amplia posibilidad de decisión, restringida por los principios y directrices generales que le impone el legislador. De hecho, la Corte Constitucional afirmó que existe una relación inversamente proporcional entre la potestad reglamentaria del ejecutivo y la extensión de la ley habilitante, entonces, «ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa” (Negrillas y subrayas fuera de texto). 5.3.

La Bonificación Judicial. En virtud de la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional inicialmente expidió los regímenes salariales y prestacionales de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, de los miembros del congreso nacional y de la justicia penal militar, a través del Decreto 2699 de 199138, Decreto 53 de 199339, modificado por el Decreto 109 de 199340 y derogado parcialmente por el Decreto 108 de 199441 y otros subsiguientes que los han subrogado.

En el año 2012, los representantes de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación exigieron –a través de un cese de actividades- al Gobierno la nivelación salarial de que trata la Ley 4ª de 1992. Como 37 Sentencia del 12 de mayo de 2022. Sección Segunda. Radicación: 05001-33-33-000-2013-01009-01(2263- 2018).

Demandante: Giovani de Jesús Arango Cuartas. Demandado: Unidad Nacional de Protección, UNP 38 Por el cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación 39 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones». 40 por el cual se modifica el Decreto 53 de 1993 y se dictan otras disposiciones. 41 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones».

Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 26 resultado de la negociación, el Gobierno Nacional, a través de los Ministros de Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público y Trabajo y Seguridad Social, en conjunto con los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación y junto con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación, suscribieron el Acta de Acuerdo de fecha 6 de noviembre de 2012, conforme con la cual el Gobierno Nacional y los representantes del sector judicial concertaron el compromiso de “ -Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad”.

Con fundamento en lo anterior y en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió los Decretos 38242, 38343 y 38444 del 06 de marzo de 2013, a través de los cuales se creó, en su orden, para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y Justicia Penal Militar, así como de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Direcciones Seccionales de la Rama Judicial, una bonificación judicial con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2013, y señaló que la misma se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Para el caso aquí en discusión, el Decreto 382 de 2013, dispone: “ARTÍCULO 1. Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

(…) ARTÍCULO 2°. Los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación que no optaron por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y que continúan con el régimen del Decreto 839 de “2012 y las disposiciones que lo modifican o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en el decreto 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio”.

(Negrillas y subrayas fuera del texto). 42 “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”. 43 “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”. 44 “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial y se dictan otras disposiciones”.

Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 27 En el artículo 3º del Decreto Reglamentario se señala que ninguna autoridad puede establecer o modificar el régimen salarial estatuido por dicho decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. La bonificación judicial creada por el Decreto 382 de 2013 ha sido ajustada en su monto anualmente por intermedio de los Decretos No. 22 de 2014, 1270 de 2015, 247 de 2016, 1015 de 2017, 341 de 2018, 993 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 903 de 2023, 1581 de 2023 y 299 de 2024, en los cuales se reitera que ésta constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

En ese sentido, se advierte por esta Magistratura que, respecto de la bonificación judicial creada por el Decreto 382 de 2013, en favor de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, como emolumento que se reconoce mensualmente, se señaló que únicamente constituye factor salarial para la base de cotización en pensiones y salud, y que fue excluida, por voluntad del Gobierno Nacional, como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales percibidas por los servidores de la Fiscalía General de la Nación. Lo anterior sin perjuicio del análisis que amerita tal exclusión señalada en el texto normativo. 5.4.

Regulación del derecho al trabajo y concepto de salario en el ordenamiento jurídico nacional y convencional. El Preámbulo de la Constitución Política, que acoge su parte dogmática, declara como valores, objetivos y principios de la Nación “la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo”.

A su vez, los artículos 13 y 25 desarrollan con el carácter de derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno. Por su parte, el artículo 53 constitucional consagra los principios mínimos fundamentales de los trabajadores, y recoge como tales, los siguientes: i) igualdad de oportunidades para los trabajadores; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; vii) primacía de la realidad Exp.

Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 28 sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; viii) garantía a la Seguridad Social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario, y; ix) protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

En términos generales, la finalidad de este articulado no es otra que la de exigir al legislador la materialización uniforme, en los distintos regímenes, de los principios mínimos sustantivos que protegen a los trabajadores y su garantía. La Corte Constitucional45 ha señalado que el trabajo representa un valor esencial que se erige en pilar fundamental del Estado Social de Derecho, como se deduce del conjunto normativo integrado por el preámbulo y los arts. 1o., 2o, 25, 39, 48, 53, 54, 55, 56 y 64, en cuanto lo reconoce como un derecho de toda persona a pretender y a obtener un trabajo en condiciones dignas y justas, e igualmente como una obligación social, fundada en la solidaridad social.

En ese contexto, deduce la Corte46 que “la Constitución constituye el orden normativo primario protector del derecho al trabajo, bien sea que se preste independientemente o bajo condiciones de subordinación, en las modalidades de contrato de trabajo o bajo una relación laboral, legal, estatutaria o reglamentaria. En efecto, la variedad normativa que aquella contiene propende el establecimiento de relaciones laborales justas, mediante la eliminación de factores de desequilibrio, que aseguren la vigencia y efectividad del principio de igualdad, la protección a ciertos sectores de trabajadores que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta o carecen de oportunidades para la capacitación laboral, y la consagración de un sistema contentivo de una protección jurídica concreta del trabajo que debe ser desarrollado por el legislador, a partir del señalamiento de unos principios mínimos fundamentales (art. 53)” (Negrillas fuera de texto).

Al respecto de los derechos mínimos laborales, los tratados internacionales y convenios sobre derechos del trabajador, la Carta de la Organización de los Estados Americanos, en su artículo 45. B, señala: “El trabajo es un derecho y un deber social, otorga dignidad a quien lo realiza y debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia, tanto en sus años de trabajo como en su vejez, o cuando cualquier circunstancia lo prive de la posibilidad de trabajar”.

Y el Convenio sobre la Protección del Salario (Convenio, núm. 95, 1949), adoptado en Ginebra en la 3ª reunión CIT, el cual tuvo su entrada en vigor el 24 de septiembre 45 C-521 de 1995 46 Ídem Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 29 de 1952, ratificado por Colombia el 7 de junio de 1963 a través de la Ley 54 de 1962, dispuso que: «el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo »47.

La Corte Constitucional48 ha indicado que la Carta no ha señalado reglas expresas y precisas que permitan definir el concepto de salario, los elementos que lo integran ni sus efectos en la liquidación de prestaciones sociales. Por consiguiente, dichos aspectos corresponden a una materia que debe ser regulada por el legislador dentro de los criterios de justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad49, que necesariamente deben consultar los principios básicos que aquella contiene, como son, entre otros, la igualdad, la garantía de una remuneración mínima, vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos, y la primacía de la realidad sobre la formalidad, lo cual en términos de la misma Corte “implica una cierta noción constitucional de salario justo, pues sólo es digno aquel trabajo que permite a la persona vivir dignamente.

Igualmente, la Carta precisa que la remuneración debe ser móvil y vital, así como proporcional a la cantidad y calidad del trabajo (CP art. 53). Esto significa, tal y como lo ha establecido esta Corporación, que debe existir una equivalencia entre el salario y la prestación del servicio, y que el principio "a trabajo igual salario igual" tiene rango constitucional”50.

El Código Sustantivo del Trabajo en los artículos 127 y 128, modificados por el artículo 14 y 15 del Ley 50 de 199051, regulan en su orden los elementos integrantes del salario y los pagos que no lo constituyen: “ARTICULO 127. ELEMENTOS INTEGRANTES. < Artículo modificado por el artículo 14 del Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”52.

(Negrillas fuera de texto). “ARTICULO 128. PAGOS QUE NO CONSTITUYEN SALARIOS. <Artículo modificado por el artículo 15 de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el 47 “Artículo 1. A los efectos del presente Convenio, el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar” (Negrillas fuera de texto) 48 C-521 de 1995 49 C-470 de 1995 50 Ver, entre otras, sentencias C-071/93 y T-102/95. 51 “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones”. 52 Mediante Sentencia C-1549-00 del 20 de noviembre de 2000, MP Martha Victoria Sáchica Méndez, la Corte Constitucional se declaró INHIBIDA de fallar sobre el aparte subrayado por demanda sobre omisión legislativa.

Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 30 siguiente:> No constituyen salario las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación de utilidades, excedentes de las empresas de economía solidaria y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes.

Tampoco las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el {empleador}, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad»53 (Negrillas fuera de texto).

En el campo de los empleados públicos, acerca de lo que constituye salario, el artículo 42 del Decreto 1042 de 197854, dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 42. De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios ” (Negrillas fuera de texto).

Sobre el tema, la Corte Suprema de Justicia en la sentencia 8269 de junio 25 de 1996, se pronunció así: “… la índole de un derecho no se desnaturaliza por su origen unilateral o bilateral, por esta razón si un pago en realidad retribuye de manera directa aunque no inmediata el trabajo, su naturaleza no puede ser otra distinta a la de un salario, puesto que constituye salario toda remuneración del servicio prestado subordinadamente cualquiera sea la forma que adopte o la periodicidad del pago.

Por ello la denominación es algo meramente accidental; y de todos modos, como acertadamente lo recuerda la réplica, en su sentido natural y obvio la expresión "gratificación" no es sinónimo de "gratuidad", puesto que uno de sus significados es el de "remuneración fija que se concede por el desempeño de un servicio o cargo" y en cambio, "gratuito" es aquello que se da "de balde o de gracia” (Negrillas fuera de texto).

El H. Consejo de Estado con base en la definición legal contenida en el CST, ha indicado: “…en virtud de lo establecido por la legislación laboral, para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio;

(iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio, y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se originen en el marco de una relación laboral…”55. 53 Aparte subrayado, del texto modificado por la Ley 50 de 1990, declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia No. C-521-95 del 16 de noviembre de 1995, MP: Antonio Barrera Carbonell. 54 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los Ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones” 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Cuarta. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. Providencia del 18 de julio de 2019, Rad. No. 25000-23-37-000-2012-00011-02(21026) Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 31 En línea con dicha definición legal (art. 127 CST), la Corte Constitucional56 señala: “Según lo dispone el artículo 127 CST., subrogado por el artículo 14 de la Ley 50/90, el salario está conformado no sólo por la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.

En ese sentido, se trata de un criterio amplio, que cobija a las distintas modalidades de ingreso del trabajador, generadas por la retribución del servicio personal que presta al empleador. Esta definición excluye, por ende, otro tipo de ingresos laborales que no están dirigidos a retribuir dicho servicio, sino a asumir riesgos o gastos de otra naturaleza.

Así, dentro de la categoría de pagos no constitutivos de salario quedan incorporados (i) las indemnizaciones que asume el patrono por daños o demás detrimentos que sufra el trabajador en el marco de la relación laboral; (ii) la remuneración del trabajador durante el descanso obligatorio (vacaciones y días no laborables de naturaleza legal y/o estipulados en el contrato respectivo);

(iii) las sumas o bienes que recibe el trabajador con el fin de ejercer cabalmente sus funciones, como sucede con el auxilio de transporte de que trata la Ley 15/59, al igual que los demás conceptos que enlista el artículo 128 CST.; y (iv) aquellos montos que recibe el trabajador por simple liberalidad del empleador y no como contraprestación por el servicio personal que presta, según lo dispone el citado precepto del Código Sustantivo del Trabajo”.

(Negrillas y subrayas fuera de texto) En sentencia T-1029 de 2019 reitera lo siguiente: “La Corte recuerda que los extremos de las relaciones laborales se encuentran vinculados a los principios constitucionales y a los derechos fundamentales del trabajador, porque aquellos no son enteramente libres al momento de acordar las cláusulas de exclusión salarial previstas en el artículo 128 del C.S.T. La sentencia C-521 de 1995 advirtió que los pactos de desregularización salarial son constitucionales, siempre que no vulneren derechos irrenunciables del trabajador.

El artículo 53 de la Carta Política establece que la irrenunciabilidad del salario es un mínimo que el trabajador no puede ceder. ( ) 7.2. En síntesis, la Sala precisa que la interpretación del artículo 128 contiene las siguientes premisas: Es una norma que establece por vía de ejemplo los pagos que no son constitutivos de salario, que corresponden a:“(i) los montos que la doctrina ha denominado como ´pagos no constitutivos de salario´, descritos por el artículo 128 CST, y relativos a las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación de utilidades, excedentes de las empresas de economía solidaria y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes;

(ii) el descanso remunerado generado por las vacaciones o los días no laborables; (iii) los beneficios o auxilios habituales u ocasionales 56 C-892 de 2009 Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 32 acordados convencional o contractualmente, u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad; según lo expresa el artículo 128 CST; y (iv) las indemnizaciones”.

Las partes tienen la autonomía para estipular pagos extralegales que se cancelan de forma ocasional o habitual y señalar que esos no revisten la naturaleza de salarios. Estos acuerdos serán válidos además de eficaces siempre y cuando ese rubro no tenga connotación salarial. El juez laboral debe evaluar si el pacto que excluye el carácter salarial de un pago es una remuneración al trabajador por el servicio prestado o si cuenta con los elementos establecidos en el artículo 127 de Código Sustantivo del Trabajo, estudiando las circunstancias de cada caso concreto, las pruebas que obran en el expediente y atendiendo a la finalidad del ingreso.

La simple consagración del pacto de desregularización salarial no le quita la naturaleza de salario a un pago que tiene ese carácter. En virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, el ordenamiento jurídico estableció la sanción de ineficacia a los desembolsos que siendo salarios pretenden esconder dicha característica a través de un convenio entre las partes del contrato de trabajo o una decisión unilateral”.

(Negrillas y subrayas fuera de texto). 5.5. Precedentes jurisprudenciales sobre el carácter salarial de la bonificación judicial. El H. Consejo de Estado expuso en sentencia de fecha 06 de abril de 202257 su posición acerca de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 201358, para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y ha precisado, con base en el concepto de salario, sobre el carácter salarial de dicha bonificación, por cuanto se está en presencia de un emolumento continuo, permanente y de carácter retributivo, y que, en tal virtud, no ha debido sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.

Así, la Alta Corporación encuentra viable, conforme al artículo 4º de la Constitución Política, la inaplicación al de la expresión «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud», y la frase “… a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993 y que vienen rigiéndose por el Decreto 875 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan”, contenidas en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013, así como el contenido del artículo 2º del mismo Decreto, para, en su lugar, aplicar los principios y mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución e igualmente determinó que a dicha bonificación en aplicación del 57 Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda.

Conjuez P.: Carmen Anaya de Castellanos. Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020). Demandante: María Elide Acosta Henao. Demandado: La Nación – Fiscalía General de la Nación 58 «Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones».

Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 33 principio de igualdad en el trato laboral debe pagarse tanto a los acogidos como a los no acogidos. Al respecto señaló: “En este sentido, infiere la Sala que la norma últimamente aludida no refiere discriminación alguna al ordenar el Gobierno Nacional revisar la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, bajo el esquema de nivelación o reclasificación, con sentido de equidad; lo que indica que el Decreto 382, resulta aplicable para absolutamente todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin fijación del régimen a que pertenezcan, ya que de no ser así se vulneraría el principio de proporcionalidad.

Indicando sí, que el tope de los funcionarios y empleados que pertenezcan al régimen de no acogidos, tendrán un techo que es lo devengado en forma mensual por los del régimen acogidos al Decreto 53 de 1993 y normas que lo modifican y/o complementan, por cuanto resultaría un injusto que unos empleados por pertenecer a un régimen que no es el de acogidos se les liquide la bonificación mensualmente en forma diferente a los que no pertenecen a ese mismo régimen que les liquida en forma anual y sin que haga parte de sus prestaciones sociales Ahora bien, como se observa del artículo 2º del Decreto referido que los funcionarios de la Fiscalía que no optaron por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y que continúan con el régimen del Decreto 839 de 2012 y las disposiciones que lo modifican o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en el decreto 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio, no encuentra esta Sala justificación alguna para que a unos funcionarios y empleados (los nos acogidos) se les liquide las diferencias si existieren entre lo percibido en relación con los que perciben la Bonificación Judicial.

Por ello, teniendo en cuenta la incidencia que implica el pago mensual frente al anual, se dispondrá igualdad en el trato al pagarla; esto es, indicando que a los que pertenecen al régimen de no acogidos al Decreto 382 se les liquide la diferencia en forma mensual, toda vez que de esta forma, al ser periódica y permanente, constituye así mismo factor salarial.

Se reitera además, que como lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue “nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial” le estaba vedado al Gobierno Nacional incumplir el mandato legal y exceder el marco y criterios allí fijados, teniendo en cuenta, se reitera, que la Ley no realizó discriminación alguna en ese sentido, además que lo que se dispuso fue la nivelación o reclasificación de la remuneración salarial, lo que en ambos sentidos implica incremento salarial.

Así las cosas, resuelto el primer problema jurídico, llega esta Sala a la conclusión que la Ley no hace discriminación alguna entre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, ya sean antiguos o nuevos; por lo que el beneficio que allí se ordena crear cobija a los acogidos y no acogidos al régimen del Decreto 53 de 1993. Por ello, al no hacer distinción alguna la Ley, tampoco podría hacerlo el Decreto el Decreto 382 de 1993.

No obstante, se hace claridad como ya se indicó, que el tope de la Bonificación Judicial para el personal de no acogidos es el 100% del salario mensual que devengan los del régimen de acogidos. De igual manera, el la Ley dispuso la nivelación o reclasificación de los empleados pertenecientes a la Rama Judicial, lo que en ambos casos implica reajuste salarial que es el resultado de aplicar dichas figuras.

Por lo que colofón tenemos, que el Gobierno Nacional se apartó del marco de la Ley 4 de 1992 al crear una Bonificación sin carácter salarial, pues la misma sólo constituye factor salarial, según la norma Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 34 que la crea, para las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud y en Pensiones.

(…) Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dichos empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”.

Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por la demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.

Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.

Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.

Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política».

(…) Con la resolución de los anteriores problemas jurídicos queda claro que, al haber sido la demandante vinculada al servicio de la Fiscalía General de la Nación desde antes del año 1992, estar actualmente al servicio de la misma, con vinculación legal y reglamentaria debe aplicarse la igualdad en el trato Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 35 laboral.

Vale decir, el hecho de que la misma no se haya acogido al régimen previsto en el Decreto 53 de 1993 no la inhibe de percibir la Bonificación Judicial en los períodos, condiciones y en la misma proporción que la devenga un empleado de su misma categoría cargo y grado, pero del régimen de acogidos; aclarando que en manera alguna tampoco debe percibir mayor valor salarial de lo que devengan estos últimos; las sumas que le correspondan por concepto de bonificación Judicial, deben ser pagadas mensualmente estableciendo la diferencia salarial entre uno y otro cargo, con carácter salarial.

Esta decisión se adopta por cuanto sería un injusto que unos empleados por pertenecer a un régimen se les liquide la Bonificación mensualmente contrario a los que no pertenecen a ese mismo régimen a quienes se les liquida en forma anual, cuando debe tener mayor prioridad por su antigüedad en la entidad, pues se rompe el principio de equidad y, al romperse este principio se crea una discriminación laboral reprochable que debe ser eliminada, situación por la cual, así, mismo se inaplicará para el caso concreto el Decreto 382 de 2013 en cuanto contiene esta discriminación y si bien, la demandante fue nombrada en el cargo de Asistente de Fiscal II, esto no impide que se ordene reconocer las diferencias salariales correspondientes al empleo de igual categoría del régimen de acogidos teniendo en cuenta para el caso el principio de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales conforme al artículo 53 de nuestra Constitución Política y al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 19666, según el cual los empleados deben recibir como retribución por su labor una remuneración acorde con las tareas que desempeñan.

Asimismo, ha de aplicarse el principio de la norma más favorable, esta favorabilidad no solo es aplicable ante el conflicto que surge entre dos normas de distinta fuente formal del Derecho o incluso entre dos normas de la misma fuente de derecho sino también ante las diversas interpretaciones que puede admitir una norma que para el caso en concreto se refiere al régimen de los no acogidos, y el de los acogidos, la aplicación de la Bonificación judicial contenida en el decreto 382 de 2013, “los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, o al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social”,7 de acuerdo a esto el operador judicial determina en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador…».

(Negrillas y subrayas fuera de texto). A tono con este criterio conforme al cual la bonificación judicial de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación constituye factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales, la Sala trae a colación igualmente razonamientos que el mismo H. Consejo de Estado – Sección Tercera59 expuso en sentencia de fecha 21 de noviembre de 2022 en relación con la naturaleza de este mismo emolumento reconocido a través del Decreto 383 de 2013, en favor de los servidores públicos de la Rama Judicial, argumentos que resultan similares al antes reseñado y que pueden hacerse extensivos al caso concreto, en la medida en que ambos beneficios fueron creados para concretar la nivelación salarial ordenada en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en cuanto igualmente fue concebida como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera. Conjuez P.: Sol Marina de la Rosa, providencia del 21 de noviembre de 2022. Rad. No. 76001333300020160133201 (6117) (AG). Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata, Diana Marcela Bedoya Gómez, Julián Alejandro Ramírez Alcalde, Francisco Fernando Ortega Otalora, John Rolando Rodolfo Salamanca Bohórquez y otros, Demandado: Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

Medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo. Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 36 Pensiones y al Sistema General de Salud, asunto de identidad jurídica con el asunto sub examine, mismo contexto que llevó a dicha Corporación igualmente a inaplicar en lo pertinente el artículo segundo del decreto 383 referido y, en consecuencia, condenó a dicha entidad a reliquidar las prestaciones sociales de la allí demandante con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial.

Los argumentos entonces esgrimidos para concluir sobre el carácter salarial de dicha bonificación judicial en favor de los servidores de la Rama Judicial, fueron los siguientes: “Así las cosas, al apartarse el Decreto 0383 de 2013 del marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por la demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.

Además de las anteriores consideraciones, la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.

Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente.

Por ello en aplicación del artículo 4º de la Constitución Política y la jurisprudencia de las Altas Cortes, es válida la inaplicación en el caso concreto de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud” para, en su lugar, aplicar los principios y mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Nacional, como lo dispuso el juzgador de primera instancia ”.

(Negrillas fuera de texto). 5.6. Análisis del Caso Concreto. 5.6.1. Acervo Probatorio. Dentro del expediente obran los siguientes elementos de prueba relevantes para definir la presente litis: Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 37 -Copia de la reclamación administrativa presentada por la demandante el día 4 de mayo de 202360, ante la Subdirección Regional de Apoyo - Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación. -Constancia de servicios prestados proferida por la Fiscalía General de la Nación61, según la cual la demandante labora para la entidad demandada desde el 14 de marzo de 1995, donde ha ocupado diferentes cargos, el último de ellos el de Fiscal Delegado ante los jueces municipales y Promiscuos.

Así como certificados de devengados y deducidos emanados de la Subdirección Regional Eje Cafetero de la Fiscalía Seccional de Risaralda, durante los años 2013 a 2023 donde consta que ha devengado mensualmente la bonificación judicial62. 5.6.2. Carácter de la Bonificación Judicial en el Caso Concreto. Para esta Sala de Decisión lo planteado por la parte demandada en la alzada, a la luz del marco jurídico y jurisprudencial referenciado en precedencia, carece de fundamento para derruir lo determinado en la decisión judicial impugnada, por lo que pasa a exponerse.

En primer lugar, considera este Tribunal que cuando el Gobierno Nacional expide el Decreto 382 de 2013 y crea la bonificación judicial para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, e indica que “…y constituiría únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, pese a que le otorga carácter de salario a la misma, al mismo tiempo la despoja de tal carácter para efectos prestacionales, como sí corresponde a su naturaleza salarial intrínseca en la medida que se percibe de manera habitual y periódica, que no ocasional, además, como retribución directa del servicio personal que prestan los trabajadores a la entidad demandada, por lo que la naturaleza misma de la bonificación judicial corresponde al concepto de salario, ante lo cual la restricción de tal carácter, para reducirla a efectos únicamente de seguridad social, comporta un desconocimiento flagrante de los principios y mandatos constitucionales señalados en los artículos 1, 25 y 53 de la C.P., que aluden al derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, progresividad, primacía de la realidad 60 Samai Juzgado – Documento REPARTOYRADICACION_RECLAMACIONADMINIST(.pdf) NroActua 1(.pdf) NroActua 1(.pdf) NroActua 1 Público 61 Samai Juzgado – Documento REPARTOYRADICACION_CONSTANCIAKACTUSPD(.pdf) NroActua 1(.pdf) NroActua 1(.pdf) NroActua 1 62 Samai Juzgado – Documento REPARTOYRADICACION_DEVENGADOSYDEDUCID(.pdf) NroActua 1(.pdf) NroActua 1(.pdf) NroActua 1 Exp.

Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 38 sobre las formas, favorabilidad en la interpretación de las fuentes, así como al principio de equidad al no establecer una nivelación salarial justa. A tal conclusión arriba la Sala cuando el Gobierno Nacional, con fundamento en la Ley 4ª de 1992, expide el Decreto 382 de 2013, con el cual crea la bonificación judicial con la expresión reprochada63, lo hace en claro desconocimiento de los parámetros plasmados en la misma ley marco que le sirve de fundamento, la cual claramente aludía como mandato para el Gobierno Nacional, además de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Fiscalía General de la Nación (art. 1 literal b), revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad (parágrafo art. 14), lo cual implica un reajuste salarial, y de ello emerge que con el tratamiento restrictivo concedido a la bonificación judicial, al otorgarle carácter salarial únicamente para efectos de liquidación de la base de cotización para pensión y salud, pese a concurrir en dicha bonificación todos los elementos que la legislación y la jurisprudencia de las altas cortes de manera unívoca establecen sobre la noción de salario, incumple con los lineamientos y criterios fijados en dicha ley marco, máxime que dicha ley no hizo precisión o salvedad alguna en dicho sentido, es decir, que solo constituiría factor salarial para cotizaciones en pensión y salud, lo que no le era dado al Gobierno sin el legislativo haberlo señalado de manera expresa, hacer diferenciación o restricción alguna como la establecida en materia laboral y prestacional.

En tal virtud, considera esta Magistratura que, contrario a lo expuesto en la alzada por pasiva, aun cuando el Decreto 382 de 2013 haya indicado que dicha bonificación únicamente constituye factor salarial para la base de cotización en pensión y salud, esta gramática no alcanza a desvirtuar el concepto legal y jurisprudencial del salario como derecho del trabajador y contraprestación al servicio prestado en favor del empleador, ni el efecto que ese mismo marco jurídico ha reconocido a nivel prestacional respecto de los factores salariales percibidos por el trabajador.

De acuerdo con las pautas jurisprudenciales del máximo órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativo64, pudiera interpretarse que respecto de la forma en que 63 “y constituiría únicamente factora salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. 64 Sentencia del 10 de octubre de 2019 - Sección Segunda, CP: William Hernández Gómez, Referencia: Nulidad, Radicación: 11001-03-25-000-2012-00582 00 (2171-2012) acumulado 11001-03-25-000-2015-00544 00 (1501- 2015).

Demandante: Anderson Velásquez Santos, Sandra Mercedes Vargas Florián y Álvaro Rueda Celis. Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional y Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 39 fue concebida la bonificación judicial a través del Decreto 382 de 2013, esto es, como factor salarial únicamente para cotizaciones en pensión y salud, el Gobierno Nacional actuó dentro de sus facultades constitucionales referentes a la reglamentación de una ley marco como es la Ley 4 de 1992, conforme a las potestades derivadas del artículo 150 numeral 19 superior y, en ese entendido, estaba facultado para restringir o limitar el carácter salarial en la forma establecida, por considerarse que el ejecutivo como autoridad que debe fijar el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación, tiene una libertad de reglamentación ampliada, dado que dentro de dicha facultad “podía regular aspectos sustanciales y accidentales del régimen salarial…”, y en consecuencia “está investido de la potestad de configuración para señalar en detalle todos los elementos propios del régimen, entendido como el conjunto de normas que regulan esta temática específica, dentro de los cuales habrá algunos de contenido material o sustancial, relativos a las prestaciones como tal y otros de carácter adjetivo, necesarios para el cumplimiento de los anteriores, los que se pueden identificar como aquellos que la jurisprudencia ha denominado como accidentales, dados por elementos tales como condiciones, términos y modos”.

No obstante, estima esta Sala que, como bien lo refiere también dicha pauta jurisprudencial, el Ejecutivo dentro de esa competencia concurrente con el legislativo al momento de reglamentar una Ley marco se encuentra regido por unos límites, entre los cuales señala los siguientes: “No debe exceder el marco señalado por el Legislador, lo cual implica que no sería viable, por esta vía, fijar objetivos distintos o desviarse de los criterios emanados del Congreso de la República”, y “En atención a la jerarquía normativa debe atender, además de los parámetros de la ley marco, los principios legales, constitucionales y convencionales que rijan la materia”, siempre teniendo de presente que, tanto la facultad legislativa marco como la ejecutiva derivada de la misma, están sometidas a la constitución, para este caso a las reglas y principios constitucionales que consagran las garantías mínimas en materia laboral.

A tono con lo anterior, para este caso particular, como ya se ha precisado, considera este Tribunal que, si bien el Ejecutivo dentro de sus potestades bien podía crear la bonificación judicial y establecer la misma con las características que le permite su libertad de configuración concurrente y complementaria de la atribución marco, tal facultad se sujeta, en primer lugar, a las garantías laborales mínimas establecidas en la constitución y, en segundo lugar, a los lineamientos que acorde con éstas fueron consagrados en la Ley 4 de 1992, que aludían como principio orientador a una nivelación salarial para los servidores de la Fiscalía General de la Nación atendiendo Exp.

Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 40 criterios de equidad (parágrafo art. 14)65, lo cual implica un reajuste salarial en condiciones justas, parámetros que se desconocen con la restricción objeto de litigio, en cuanto desatiende los principios constitucionales y convencionales ya reseñados66, al privar del carácter salarial, para unos efectos, un emolumento que, como se ha detallado, tiene todas las características de factor salarial en la medida que se percibe de manera habitual y periódica, como retribución directa del servicio personal que prestan los servidores a la entidad demandada, por lo que el carácter salarial de dicha bonificación limitado a cotizaciones a salud y pensión, desborda los principios de la constitución y de la ley marco a los que debe atenerse.

Así, para esta Magistratura, el Gobierno Nacional, al expedir dicho acto administrativo mediante el cual restringió a unos aspectos la condición de salario a la bonificación judicial, aun cuando ésta es percibida de manera habitual y periódica, y como retribución directa del servicio, desconoce principios constitucionales y además los lineamientos de la Ley 4ª de 1992, ante lo cual, a diferencia de lo expuesto en la alzada por la demandada, resulta válido, en ejercicio del control difuso de constitucionalidad, declarar en el caso particular la excepción de inconstitucionalidad (art. 4 C.P.), respecto de los apartes pertinentes del artículo 1 del Decreto 382 de 2013, que limitan el carácter salarial de dicha bonificación judicial con el fin de que en tal calidad (factor salarial), sea considerada para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores de la Fiscalía General de la Nación como la aquí demandante.

Resalta la Sala que el Gobierno expidió el Decreto citado, en contra de las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, que ordenaba el establecimiento de un sistema de remuneración de los servidores de la Fiscalía General de la Nación sobre la base de la nivelación o reclasificación con sujeción a criterios de equidad, por lo que con base en esta transgresión resulta igualmente procedente la inaplicación de los apartes del decreto en comento, en virtud de la figura de la excepción de ilegalidad consagrada en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011. 65 “ARTÍCULO 14. <Ver Notas de Vigencia> El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. 66 Señalados en los artículos 1, 25 y 53 de la C.P., que aluden al derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, progresividad y primacía de la realidad sobre las formas, así como al principio de equidad al no establecerse una nivelación salarial justa.

Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 41 Si bien es cierto el H. Consejo de Estado67 ha señalado que el Ejecutivo al fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, tiene la facultad para determinar la incidencia salarial de un emolumento creado por éste, lo que se conoce como “des-salarización” de algún factor de remuneración, también lo es que en dicha providencia se alude claramente a que ello no puede operar cuando “…se advierta que dadas las condiciones no era posible restar el carácter salarial de algún factor porque ello condujo a vulnerar los presupuestos de un salario justo y digno, una remuneración equitativa, mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo y respetuosa del principio «a trabajo igual salario igual» o que se hubieren desconocido los derechos adquiridos de los servidores o quebrantado el principio de progresividad o vulnerado la proporcionalidad requerida frente a la naturaleza, categoría y nivel del cargo, sus funciones, responsabilidades y requisitos exigidos para su desempeño, entre otros indicadores que se han establecido como integradores del núcleo esencial del derecho al trabajo”.

Y para este caso en particular, reitera esta Sala de Decisión no le era dado al Ejecutivo restringir o limitar el carácter salarial a la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013, para darle el efecto de factor salarial solo para aportes a pensión y salud, cuando no solamente se trata de un factor que tiene todas las características de salarial, en la medida que se percibe de manera habitual y periódica, como retribución directa del servicio y, por ende, debe tener incidencia en las prestaciones sociales; sino que la finalidad legal de la creación de este emolumento en favor de los servidores judiciales, conforme lo señaló claramente la misma ley marco que le sirve de sustento legal a la facultad ejecutiva, fue fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Fiscalía General de la Nación (art. 1 literal b), con la óptica de revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad (parágrafo art. 14); lo que a la luz de los derechos y principios constitucionales ya estudiados, no puede ir en desmedro de la incidencia salarial de la bonificación judicial en las prestaciones sociales de la parte demandante, ante lo cual se justifica la inaplicación, en lo pertinente, del artículo 1° del Decreto 382 del 06 de marzo de 2013 y sus modificaciones.

Es de resaltar que el mismo Decreto 382 de 2013, cuya inaplicación se solicita en la demanda, establece el carácter salarial de la bonificación judicial, cuando el artículo 1º señaló que “constituirá (…) factor salarial»; por lo que no resulta de recibo para 67 Sentencia del 30 de septiembre de 2021, Sección Segunda, Subsección A. CP: Rafael Francisco Suárez Vargas.

Referencia: Nulidad, Radicación: 11001-03-25-000-2014-00103-00 (0209-2014), Demandante: Wilson Guzmán Olaya, Demandado: Nación, Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo de la Función Pública. Temas: Prima de riesgo – INPEC. Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 42 la Sala de Decisión que este mismo acto administrativo señale que tal connotación salarial surta sus efectos «únicamente (…) para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, que no en los demás aspectos como el prestacional, en cuanto la naturaleza y los efectos del salario cuando éste ya ha sido previsto bajo tal concepto, no dependen de la liberalidad de la regulación del ejecutivo, sino del marco normativo legal, constitucional y jurisprudencial en materia de salario y su incidencia en el régimen salarial y prestacional del empleado, como lo ha sostenido la Guardiana Constitucional68 al estudiar la competencia del legislador en cuanto a la determinación de lo que constituye salario, en lo cual ha sido contundente en indicar la sujeción a los criterios y principios constitucionales, específicamente al de “primacía de la realidad sobre la forma y mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter”69; como en este caso que el decreto en comento le otorga el carácter de salario a la bonificación judicial para un efecto y se lo excluye para otro, cuando en la realidad una cosa no puede ser y no ser al mismo tiempo y bajo el mismo concepto.

Si bien es cierto la facultad de regulación en este tipo de decretos que desarrollan las leyes marco, comporta para el ejecutivo “un radio mayor al que se desprende del desarrollo de la facultad derivada del artículo 189, numeral 11, de la Carta Política (…) para lo cual cuenta con una amplia posibilidad de decisión”, conforme lo señala la citada sentencia70 del H. Consejo de Estado; también lo es que dicha atribución del Gobierno Nacional no es absoluta, sino, como lo agrega la misma providencia del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se encuentra “restringida por los principios y directrices generales que le impone el legislador” y, con mayor razón, la Constitución Política, a cuyos principios no se ajustó el decreto marco bajo estudio, conforme ha quedado analizado.

Se corrobora la tesis de este Tribunal en cuanto al carácter salarial, para todos los efectos, de la bonificación judicial bajo estudio, conforme a lo estatuido en los 68 C-521 de 1995 69 Negrillas fuera de texto 70 Sentencia del 12 de mayo de 2022. Sección Segunda. Radicación: 05001-33-33-000-2013-01009-01(2263- 2018). Demandante: Giovani de Jesús Arango Cuartas.

Demandado: Unidad Nacional de Protección, UNP Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 43 artículos 1771 y 1872 de la Ley 100 de 1993, que claramente aluden como base para calcular las cotizaciones al sistema general de pensiones al «salario mensual», de lo que emerge que dicha bonificación sí tiene el carácter de salario, como que en razón de tal carácter es que constituye base de cotización al sistema de seguridad social que es, precisamente, como se prevé el efecto salarial en el Decreto 382 de 2013; sin embargo, con éste se pretende mutar la naturaleza de salario a lo que realmente tiene esa connotación en cuanto se percibe de manera habitual y periódica, como retribución directa del servicio.

Aceptar la limitación del efecto salarial bajo estudio, confluiría en desconocer normas y principios constitucionales ya señalados en los artículos 1, 25 y 53 de la C.P., que aluden al derecho al trabajo en condiciones dignas y justas (que también fijó como finalidad la ley marco), remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo y primacía de la realidad sobre las formas, así como al principio de equidad al no establecerse una nivelación salarial justa y apartarse de los lineamientos trazados para el caso de los servidores de la rama judicial en la Ley 4 de 1992 (parágrafo artículo 14), y especialmente un desconocimiento de los derechos irrenunciables del trabajador como es el salario, en desconocimiento del artículo 53 de la C.P. Al respecto, es pertinente iterar lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-521 de 1995 en la que advirtió que los pactos de desregularización salarial son constitucionales, siempre que no vulneren derechos irrenunciables del trabajador; a tono con que el artículo 53 de la Carta Política establece que la irrenunciabilidad del salario es una garantía mínima en favor del trabajador.

De tal manera que el Ejecutivo tiene como límite de desarrollo atender los parámetros de la ley marco, los principios legales, constitucionales y convencionales que rijan la materia, para el caso sobre el salario. Del mentado artículo 53 constitucional, destaca esta Magistratura que, ante las diversas interpretaciones que surgen en relación con la atribución del ejecutivo de restringir los efectos salariales y prestacionales de la bonificación judicial, esta 71 “ARTÍCULO

17. OBLIGATORIEDAD DE LAS COTIZACIONES. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen…”. 72 “ARTÍCULO

18. BASE DE COTIZACIÓN. <Inciso 4. y parágrafo, modificados por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003. (El artículo 5 de la Ley 797 de 2003 transcribe todo el artículo). El nuevo texto es el siguiente:> La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. El salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo.

El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992”. Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 44 Corporación Judicial escoge la interpretación “más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, en cuanto se ha estudiado que bien pudiera considerarse a derecho la mentada restricción conforme a la naturaleza y finalidad general de la atribución del Ejecutivo para desarrollar una ley marco a través de decretos administrativos o ejecutivos; como también puede sustentarse que tal limitación desconoce los parámetros de la ley marco y los principios y derechos constitucionales establecidos en favor del trabajador, como bien lo sostiene el precedente específico del H. Consejo de Estado que ha quedado referido y que, precisamente, alude a la bonificación judicial materia de proceso, por lo que para esta Colegiatura Judicial, esta última interpretación de las fuentes del derecho consulta en mayor medida la realización de los postulados constitucionales e impone acoger este precedente jurisprudencial sobre el alcance de las normas analizadas.

De otro lado, si bien es cierto, en virtud del artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos, en este caso el Decreto 382 de 2013, mientras no hayan sido suspendidos o anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, están dotados de la presunción de legalidad, no lo es menos que, a pesar de dicho atributo, ello no impide que el juzgador, en virtud del principio de supremacía constitucional, haga uso de la excepción de inconstitucionalidad, por solicitud de parte, incluso de oficio, para disponer la inaplicación, por contrariedad con la Carta, de los apartes pertinentes del Decreto referido y los que lo modifican, para el caso concreto, tal como fue pedido en la demanda y dispuesto por la a quo, con el cumplimiento de la carga argumentativa necesaria para justificar la aplicación de dicha excepción ante la evidente contrariedad con normas superiores como aquí ha quedado suficientemente acreditado.

Aceptar lo planteado por la parte demandada, sería acudir a una interpretación exegética y restrictiva de la norma, cuando el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, impone que “Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales”, lo que desconoció la entidad al expedir el acto administrativo acusado, por lo que en el caso que se examina, debe hacerse prevalecer la interpretación compatible con la Constitución, cual es que la bonificación judicial es factor salarial y debe considerarse dentro de la liquidación de las prestaciones sociales, a pesar de la restricción consagrada en el Decreto citado, lo que de haberse efectuado por la demandada, le hubiera permitido arribar a la conclusión que dicha bonificación judicial al ser continua, permanente y en retribución al trabajo, no puede Exp.

Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 45 sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de la parte demandante como servidor de la Fiscalía General de la Nación. Estima la Sala que constituiría una interpretación meramente gramatical y aislada, que no sistemática, del Decreto 382 de 2013, y sin consideración a los principios del derecho laboral y a la competencia del Gobierno para reglamentar la ley con sujeción a ésta, si se concluyera que, conforme a su tenor literal, solo puede considerarse la bonificación judicial como factor salarial para la cotización en pensión y salud por así haberlo dispuesto la norma.

Y, a pesar de tal criterio restrictivo, igualmente pudiera el intérprete arribar a la misma conclusión garantista de los derechos del trabajador, a la luz de los principios in dubio pro operario y de favorabilidad al trabajador, que rigen el derecho laboral y que aluden a que en aquellos casos de conflicto o de duda sobre la aplicación de normas vigentes (ley, convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral, reglamento de trabajo), debe prohijarse la interpretación que resulte más favorable al trabajador.

Sobre el mentado principio in dubio pro operario, la Corte Constitucional ha señalado: “El principio in dubio por operario (favorabilidad en sentido amplio), Implica que una o varias disposiciones jurídicas aplicables a un caso, permiten la adscripción de diversas interpretaciones razonables dentro de su contenido normativo, generando duda en el operador jurídico sobre cuál hermenéutica escoger.

En esta hipótesis el intérprete debe elegir la interpretación que mayor amparo otorgue al trabajador. Mientras el principio de favorabilidad en sentido estricto recae sobre la selección de una determinada disposición jurídica, el principio in dubio pro operario lo hace sobre el ejercicio interpretativo efectuado por el juzgador al identificar el contenido normativo de una disposición jurídica”73.

Incluso la misma Corte74 ha indicado respecto de este principio y el de favorabilidad que estos “…se relacionan intrínsecamente con el principio de interpretación pro persona, en virtud del cual deben aplicarse las normas jurídicas de tal forma que se procure la mayor protección y goce efectivo de los derechos de los individuos. Esto, con el fin de que las disposiciones legales sirvan como instrumento para garantizar el respeto por los derechos y prerrogativas esenciales que, a su vez, se encaminan a materializar una mejor calidad de vida de las personas”.

En este orden, a diferencia de lo expresado en la alzada, considera este Tribunal que 73 Negrillas fuera de texto. 74 SU-267 de 2019 Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 46 la interpretación más favorable del Decreto 382 de 2013, es la que concibe la bonificación judicial como factor salarial sin restricción alguna y, por tanto, con incidencia en la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, por ser la que mayor amparo otorga al trabajador.

Y, en lo que respecta al argumento de impugnación en el sentido que el carácter salarial en la forma plasmada en el Decreto 382 de 2013 únicamente constituiría factor salarial para la base de cotización en pensión y salud, deviene de la potestad que tiene el Gobierno Nacional para fijar tal carácter; considera esta Colegiatura Judicial que tal planteamiento, en principio, con base en las mismas sentencias que invoca la entidad demandada como sustento y otras (C-279 de 1996, C-424 de 2006 y SU-395 de 2017), resulta ser cierto en cuanto en dichas providencias se señala que es el legislador el que puede definir o disponer «qué pagos constitutivos de salario pueden excluirse de la base de cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales»75.

No obstante, en contraposición de lo alegado por la accionada, considera esta Sala que es necesario precisar que en las providencias referidas no se hace alusión a la bonificación judicial en discusión y, en segundo lugar, que en el sub judice, como ya se ha dilucidado, fue el mismo legislador, en la Ley 4ª de 1992, que sirvió de fundamento para que el ejecutivo expidiera el Decreto 382, el que hizo uso de su libertad de configuración legislativa, al no hacer salvedad concreta alguna a que dicha bonificación judicial tuviese un alcance restrictivo al mero aspecto de seguridad social y que estuviere excluido su efecto prestacional, efecto este último que per se le corresponde a la bonificación judicial en su naturaleza salarial, se reitera, por cuanto se otorga de manera habitual y periódica como retribución directa del servicio.

Ante esta lógica y efecto que emana de su propio concepto de salario, tendría que haber señalado el legislador, de manera expresa, que sustraía el emolumento de efectos prestacionales y que únicamente constituiría factor salarial para aportes en pensión y salud, para que pudiera entenderse que el ejecutivo cumplía la voluntad del legislador al restringir el alcance prestacional de la bonificación y que el ente demandado, al expedir la actuación administrativa enjuiciada, se estaba a dicha voluntad legislativa; fundamento que no existió, por cuanto fue el Gobierno Nacional quien creó la limitación de los efectos prestacionales de la bonificación judicial, en exceso de la facultad de reglamentación de la ley y en desconocimiento de las normas, principios y jurisprudencia que han quedado analizados, lo que indica sin ambages que tal limitación devino fue de la voluntad del mismo Gobierno Nacional, 75 SU-395 de 2017.

Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 47 que no del legislador, el que por el contrario ordenó en dicha ley marco como lineamientos para el Gobierno, revisar con sujeción a los principios de equidad, el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación sobre la base de nivelación o reclasificación, por lo que bajo estos parámetros, debía el Gobierno sujetarse a ese lineamiento, lo cual confluía en un incremento salarial cuya restricción prestacional redunda en desmedro de principios constitucionales y en una clara invasión de la órbita de competencias del legislativo, para regular aspectos que no se enmarcan dentro de las facultades concedidas y que, por modo alguno, pueden invocarse como manifestación de la voluntad legislativa, cuando se excedió la misma.

Al respecto, resulta oportuno lo señalado por el H. Consejo de Estado»76, cuando indica que “el ejecutivo debe limitarse a desarrollar la ley y subordinarse a su contenido, en ese orden, no le está dado introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones, ampliar o restringir el sentido de la ley, como tampoco puede suprimirla o modificarla ni reglamentar materias que estén reservadas a ella, pues excedería sus competencias e invadiría las asignadas por la Constitución al legislador”.

Estima esta Corporación Judicial que, ante la ausencia de norma restrictiva del legislador y los claros mandatos contenidos en la Ley 4ª de 1992, no podía el Gobierno Nacional limitar a motu proprio la naturaleza salarial de la bonificación en comento, cuando a la luz de la ley y la jurisprudencia relativa al tema, realmente tiene las características de factor salarial.

Sin perjuicio de lo anterior, y aunque no sea materia de debate, es de anotar que la facultad del legislador tampoco es absoluta, en cuanto al definir lo que constituye o no salario en cualquier régimen, debe observar los criterios propios del derecho laboral sobre el concepto de salario, en aras de salvaguardar principios de rango constitucional como la primacía de la realidad sobre las formalidades, la protección al trabajador y un orden justo, por lo cual su libertad de configuración legislativa no se erige en una atribución ilimitada para desconocer arbitrariamente los derechos constitucionales de los trabajadores como el carácter salarial de los emolumentos que realmente constituyen salario.

Queda zanjada cualquier duda frente a las competencias del legislativo con lo señalado por la Corte en la sentencia C-710 de 1996 donde precisa lo siguiente: “La definición de lo que es factor salarial, corresponde a la forma como se desarrolla el vínculo laboral, y no a la existencia de un texto legal o 76Sentencia del 06 de julio de 2017, Sección Segunda Subsección A, CP: William Hernández Gómez, Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00390-00(0585-09), Actor: Fernando Quiroga Botero.

Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 48 convencional que lo consagre o excluya como tal, pues todo aquello que recibe el trabajador como contraprestación directa de su servicio, sin importar su denominación, es salario. En esta materia, la realidad prima sobre las formalidades pactadas por los sujetos que intervienen en la relación laboral.

Por tanto, si determinado pago no es considerado salario, a pesar de que por sus características es retribución directa del servicio prestado, el juez laboral, una vez analizadas las circunstancias propias del caso, hará la declaración correspondiente. El artículo se limita a establecer que no constituyen salario las sumas que ocasionalmente, y por mera liberalidad recibe el trabajador, y a señalar algunos ejemplos de esos conceptos.

Definición que no desconoce norma alguna de la Constitución, ni impide que se pueda reclamar ante el juez competente, el reconocimiento salarial de una suma o prestación excluida como tal, cuando, por sus características, ella tiene por objeto retribuir el servicio prestado. En caso de que los regímenes salariales desconozcan la norma, y, por ende, se cree una desigualdad, lo lógico es demandar esos regímenes y, no el artículo que se acaba de analizar, pues él se limita enunciativamente a determinar que sumas no son salario.

Sin que ello implique que, en casos concretos, el juez, una vez analizadas las circunstancias que rodean el caso puesto a su consideración, concluya que determinadas sumas de dinero que recibe el trabajador, a pesar de estar excluidas como factor salarial lo son, en razón al carácter retributivo de la labor prestada. Nada obsta para que el legislador, en relación con determinadas prestaciones, establezca que ellas, a pesar de no ser salario, se consideren como tal, para asignarle determinados efectos”.

(Negrillas y subrayas fuera de texto). Ahora, frente al argumento de apelación atañido a que el Decreto 382 de 2013 debe darse aplicación por estar vigente y gozar de la presunción de legalidad, y que el mismo deviene de la potestad del legislador para disponer que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público, considera esta Magistratura que tal planteamiento no alcanza a enervar la decisión de primer grado, en cuanto ha quedado corroborado en la presente instancia la transgresión de dicho decreto al ordenamiento jurídico, que desvirtúa su presunción de legalidad y evidencia su contrariedad con los principios, la normatividad y la jurisprudencia, citados sobre el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, progresividad y primacía de la realidad sobre las formas al limitar el carácter de salario a un concepto que por su naturaleza corresponde a este derecho de los trabajadores, y principio de equidad al no establecerse una nivelación salarial justa.

Bajo los criterios descritos y teniendo en cuenta que la bonificación judicial reconocida a los servidores de la Fiscalía General de la Nación a través del Decreto 382 de 2013, fue creada además con la finalidad de cerrar la diferencia salarial de funcionarios y empleados regidos por una misma norma, la Ley 4ª de 1992, esto es, nivelar los salarios de jueces y empleados frente a las asignaciones de los Magistrados de Tribunal y Altas Cortes, todos regidos por la misma Ley marco, pero que en la práctica presentaban diferencias inequitativas entre unos y otros, a juicio de esta Corporación dicho emolumento tiene una naturaleza salarial intrínseca en la medida que, se Exp.

Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 49 resalta, se percibe de manera habitual y periódica, como retribución directa del servicio personal que prestan los trabajadores a la entidad demandada. Tampoco puede considerarse que lo ordenado por la a quo entrañe un desconocimiento del mandato constitucional de sostenibilidad fiscal establecido en el artículo 33477 de la C.P., por cuanto que el criterio económico fiscal, como lo ha delimitado la Corte Constitucional78 no es aplicable por las autoridades judiciales en el análisis de juicios concretos, por lo que dicho criterio no puede tener aplicación en el sub examine, toda vez que ello comportaría sobreponer dicho criterio a los fines esenciales del Estado (art. 2)79, que aluden a la efectiva garantía de los derechos y principios mínimos constitucionales como lo es el derecho al trabajo, menos aun cuando la misma norma constitucional (art. 334) en su parágrafo señala que “Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su 77 “ARTICULO 334. <Artículo modificado por el artículo 1o. del Acto Legislativo 3 de 2011.

El nuevo texto es el siguiente:> La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho.

En cualquier caso el gasto público social será prioritario. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.

La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica. El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio.

Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los <sic> derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”. 78 T-832A de 2013 79 “ARTICULO 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 50 protección efectiva”, y en el sub judice ha quedado acreditado que al no otorgársele el carácter salarial para todos los efectos a la bonificación judicial, confluye a una transgresión de normas y principios constitucionales señalados en los artículos 1, 25 y 53 de la C.P., que aluden al derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, correspondiéndole a los jueces en el marco del Estado de Derecho aplicar e interpretar el ordenamiento jurídico con el objeto de garantizar los derechos de la aquí demandante, tal como lo dispuso la a quo.

Al respecto la Corte Constitucional en sentencia T-832A de 2013, expuso: “…es menester precisar que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional los criterios de sostenibilidad financiera no son fines en sí mismos ya que solo representan instrumentos de la Constitución Económica, subordinados al objetivo superior de materialización de los fines del Estado Social de Derecho.

De este modo el artículo 334 de la C.P. modificado por el artículo 1 del A.L. 03 de 2011 consagra que el “marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho”(énfasis añadido), en tanto que en sentencia C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas) la Sala Plena de la Corte Constitucional al estudiar la demanda de inconstitucionalidad por sustitución de la Carta formulada contra el Acto Legislativo 03 de 2011 que plasmó el criterio económico de sostenibilidad fiscal, recordó que “las normas que integran lo que se ha denominado por la jurisprudencia como la Constitución Económica, tienen de manera general un carácter instrumental y no son fines en sí mismos”. 48.

En consecuencia, la cláusula de Estado Social de Derecho, los fines esenciales del Estado y los derechos fundamentales integrados en la parte dogmática de la Constitución priman sobre los criterios de sostenibilidad, pues estos últimos se subordinan a los primeros en tanto mecanismos de realización o efectividad de aquellos. De ahí que no es posible asegurar que los elementos de sostenibilidad como criterios orientadores de la actividad estatal deban ponderarse en los casos concretos con los principios constitucionales fundamentales, pues carecen de jerarquía normativa suficiente para confrontarlos (Art. 334 C.P.)…” (…) 49.

Debido a lo anterior los criterios de sostenibilidad no pueden suponer una injerencia indebida en el ámbito de autonomía e independencia reservado por la Constitución a los jueces de la República al momento de aplicar el ordenamiento jurídico y resolver los casos concretos sometidos a su escrutinio91. Al respecto, la sentencia C-288 de 2012 en comento precisó que “se impone una conclusión sobre la interpretación adecuada de la sostenibilidad fiscal: Como la SF es, por mandato superior, un criterio orientador que carece de la jerarquía propia de los principios fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho, estos sí con mandatos particulares que deben ser optimizados, no podrá predicarse en casos concretos que estos principios puedan ser limitados o restringidos en pos de alcanzar la disciplina fiscal, pues ello significaría que un principio constitucional que otorga identidad a la Carta Política sería desplazado por un marco o guía para la actuación estatal, lo que es manifiestamente erróneo desde la perspectiva de la interpretación constitucional”.

(Énfasis añadido) (…) 53. Y es que una posición en contrario implicaría que el juez de la causa concreta debería asumir funciones de planeación y ordenación del gasto público, contraviniendo el principio de separación de poderes, subordinando a Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 51 criterios financieros la interpretación y aplicación del derecho, estableciendo mediante proyecciones matemáticas y económicas el costo del derecho para cada caso concreto, y procediendo a su protección o negación atendiendo a la disponibilidad presupuestal, previo análisis del cumplimiento del principio de priorización del gasto público social en el conjunto del Presupuesto General de la Nación. La Sala resalta que en el Estado de Derecho la función de los jueces de la República consiste en aplicar e interpretar el ordenamiento jurídico con el objeto de garantizar los derechos de las personas y servir de vía pacífica e institucionalizada para la resolución de las controversias…”.

A tono con lo discurrido, contrario a lo esgrimido por la demandada, la consagración de la bonificación judicial como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en pensiones y salud, emerge inconstitucional, al desconocer principios como la primacía de la realidad sobre las formalidades, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y la garantía a una remuneración mínima, vital, móvil y proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, previstos en el artículo 53 de la Carta Política, luego, contrario a lo planteado por la entidad apelante, la incompatibilidad del artículo 1 Decreto 382 de 2013 con la Carta Política resulta palmaria e impone su inaplicación en el caso concreto, como bien lo concluyó el fallo recurrido.

Por lo anterreferido, para esta Magistratura, sin necesidad de mayores razonamientos, lo así planteado por la demandada en la alzada no tiene vocación de desvirtuar lo concluido por la a quo. Por todo lo anteriormente expuesto y, en acogimiento del precedente jurisprudencial trazado por el H. Consejo de Estado en casos de analogía fáctica y jurídica al objeto de estudio en torno al carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores de la Fiscalía General de la Nación como de la Rama Judicial a través del Decreto 383 de 2013, razonamientos de este último que igualmente resultan aplicables al sub lite, con el fin de garantizar los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, así como en aplicación de la interpretación más favorable en materia laboral, se impone para esta Colegiatura confirmar la decisión de primera instancia, en el sentido de inaplicar en el caso concreto las expresiones “… constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud”, contenidas en el Decreto 382 de 2013 y demás que lo modifican, dado que con su expedición se han vulnerado normas de rango constitucional y se han afectado los derechos laborales de la demandante, en cuanto la condición restrictiva prescrita desconoce su carácter salarial y la incidencia que en tal condición debe tener en las prestaciones sociales de la parte actora.

En consecuencia, al no haber prosperado los cargos formulados en la alzada por pasiva en contra del fallo de instancia, para este Sala de Decisión resulta forzoso Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 52 CONFIRMAR la decisión judicial recurrida, en tanto estimatoria del reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial en favor de la parte demandante y, por ende, procedente la orden de reliquidación de sus prestaciones sociales en la forma determinada por la a quo. 6.

COSTAS. La Sala no condenará en costas a la parte demandada vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022- 01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: “…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).

Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365”, ha proferido sin número de sentencias 80 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación, criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso81, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.

En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”; una vez revisado el expediente, se 80 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018.

Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo.

Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. 81 Consejo de Estado, Sala de lo Ccontencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18), Actora: Nohemí Suaza Triviño. Demandado: FOMAG. Exp. Rad. 66001-33-33-007-2023-00366-02 (D-0075-2026) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 53 advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son objeto de lo que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.

En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en la presente instancia. En consecuencia, tal como se dejó anunciado en precedencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en la presente instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VIII.

FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia. 2. Sin costas en esta instancia, por lo considerado. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co”