SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Risaralda

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS MEDINA PINEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 07 de mayo de 2026 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Demandante: Jorge Iván Gómez López Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Municipio de Pereira Procedencia: Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira Tema: Reajuste salarial diferenciado al personal docente regido por el Decreto-Ley 1278 de 2002 / Inaplicación por ilegal del Decreto 284 de 2024 y otros que le antecedieron hasta el año 2008 / Reconocimiento y pago de las diferencias salariales y a la reliquidación de la prima de navidad, de vacaciones, la bonificación pedagógica, horas extras, cesantías, y demás emolumentos percibidos con el nuevo valor del “salario nivelado” / NIEGA / Excepción de inconstitucionalidad / Escalafón docente / Régimen salarial y prestacional de los docentes / Incremento Salarial de los Empleados Públicos / De la carga de la prueba / No existe una norma, ni alguna jurisprudencia o línea jurisprudencial que avale la tesis del demandante según la cual, el gobierno nacional está obligado a realizar incrementos iguales para todos los servidores público sin que importe su nivel y grado / CONFIRMA EL ASUNTO POR DECIDIR Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (14 de enero de 2026) y parte demandada Fomag (12 de diciembre de 2025), contra la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira el cinco (05) de diciembre de 2025, que negó las pretensiones de la demanda.

1. LA SÍNTESIS FÁCTICA El señor Jorge Iván Gómez López, mediante apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Pereira, en procura de las siguientes: 2.

PRETENSIONES Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho En la demanda y su subsanación se consignan las siguientes1: (…) 1 Archivos 001 y 006 pág. 4-7; 7-9, del expediente digital Samai primera instancia. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho (…) 3.

HECHOS Pueden abreviarse así 2: 3.1. A través de los Decretos 1313 de 2005, 596 de 2006 y 634 de 2007 se determinaron iguales incrementos salariales a todos los docentes oficiales que pertenecen al escalafón docente establecido mediante el Decreto Ley 1278 de 2002. Así, los primeros incrementos salariales se realizaron de manera igual para todos los que pertenecían a esta nueva carrera docente por encontrarse en igualdad de condiciones. 3.2.

Para los años 2008 y 2009, en contravía de lo estipulado en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política y de los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4ª de 1992, así como de los artículos 46 y 49 del Decreto 1278 de 2002, se determinaron incrementos salariales de manera indiscriminada para el docente oficial perteneciente a la categoría escalafón 3DM con ocasión a que fue realizado un incremento del 44.89% (Decretos 624, 714 y 1407 de 2008), mientras que el 2 Pág. 8-13 y 9-16, ibidem.

Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho incremento efectuado a la categoría del escalafón 3BM fue el 13.92% en su salario. De igual manera por la diferencia de incrementos que se realizó en el año 2009 a la categoría 3DM del escalafón docente que fue un incremento del 7.67% (Decretos 702 y 1238 de 2009), mientras que a la categoría 3BM del mismo escalafón le fue realizado un incremento del 15.45%.

Si bien es cierto el ajuste fue superior, no compensa la diferencia del año 2008, así: Esta variación de la base salarial de las anualidades 2008 y 2009, tiene efectos en los salarios futuros, pues cada año el incremento se aplica sobre la base del anterior, habiéndose decretado un salario inferior a la categoría a la que pertenece el demandante sin justificación legal. 3.3.

Para todos los años subsiguientes (2010 a 2024), los incrementos salariales sí se decretaron en igualdad de condiciones para todos los docentes de las categorías 3BM y 3DM, como debió efectuarse en el año 2009. 3.4. Al aplicar de manera ilegal e injustificada los diferentes porcentajes en los incrementos de los escalafones, se generó una disminución de la base salarial que causa en las anualidades subsiguientes, creando una diferencia salarial año por año desde el 2009, que configura un grave perjuicio a la asignación decretada para el demandante en la categoría en el escalafón al que pertenece. 3.5.

En virtud de la reclamación administrativa presentada ante el Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Pereira, los días 05 y 12 de marzo del 2024, las entidades demandadas, en su respectivo orden, expidieron respuestas desfavorables. 3.6. El 22 de agosto de 2024 se celebró audiencia de conciliación prejudicial, no obstante, se declaró fallida ante la ausencia de ánimo conciliatorio.

4. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte demandante señala como normas quebrantadas las siguientes3: ➢ Ley 1437 de 2011, artículo 137 3 Pág. 13 y siguientes, ídem. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho ➢ Constitución Política de Colombia, artículos 13 y 53 ➢ Ley 4 de 1992, artículos 1, 3, 4 y 6 ➢ Decreto - Ley 1278 de 2002, artículos 46 y 49 Y como concepto de violación, aduce que los actos acusados son inconstitucionales e ilegales, estando falsamente motivados, debiendo anularse, por cuanto para las anualidades 2008, 2009 y 2011, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 709 y 1239 fijando los salarios para todo el personal docente regido por el Decreto Ley 1278 de 2002; empero, lo hizo de forma irregular, pues los estableció desigualmente; afectando desde entonces y hacia el futuro la base salarial de los y las docentes; vulnerándose el principio de igualdad; así como los de trabajo digno y progresividad.

Lo anterior, por cuanto para los años ya referidos, el grado y nivel de menor escalafón tuvo un aumento porcentual del doble a la que fue aplicada a las categorías superiores, quienes deben acreditar mayores calidades para el ejercicio del cargo, afectando también los principios de transparencia, objetividad, mérito y buen servicio. Sostiene que, los incrementos de los años 2008, 2009 y 2011 debieron ser iguales para todo el personal docente, sin importar el grado y nivel de escalafón al que pertenezca; pues lo contrario resultó en una clara vulneración al principio constitucional de favorabilidad estipulado en el artículo 53 de la Constitución Política.

5. CONTESTACIÓN DE DEMANDA 5.1. La Nación- Ministerio de Educación Nacional4, luego de hacer un estudio de competencia para la determinación de las escalas salariales, así como la descentralización de la educación, se opuso a las pretensiones de la demanda y argumentó que el porcentaje de incremento llevado a cabo en los años 2008, 2009 y 2011 para los grados y niveles del escalafón docente, no desconoce el derecho a la igualdad, pues para tales diferenciaciones debió tenerse en cuenta los parámetros legales por los cuales, para tales efectos, es necesario tener en cuenta el grado de formación y las condiciones de experiencia porque las de unos y otros no son las mismas, de ahí que no sea admisible la presunta vulneración al artículo 13 y 53 de la Constitución Política.

En efecto, refiere que, a través de los decretos de los cuales se reclama su inaplicación, entre ellos, los de los años 2008 y 2009, lo que se procuró fue dar cumplimiento al Decreto 1278 de 2002 y, por el cual el salario de enganche, 4 Archivo No. 015 expediente digital SAMAI. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho esto es, el de ingreso a la carrera oficial docente debía ser superior al que devengaba el personal docente regido por el Decreto 2277 de 1979, diferencia que se explica en cuanto quienes iban a ingresar debían acreditar mayor preparación que estos últimos.

Señaló que, el Decreto Ley 1278 de 2002, se expidió con el fin específico de establecer un estatuto de profesionalización de los docentes que regulara las relaciones entre aquellos y el Estado, razón por la cual, el escalafón docente está conformado por tres (3) grados (1, 2 y 3) y cada grado integrado por cuatro (4) niveles salariales (A, B, C y D); pudiendo el o la docente, una vez esté inscrito en el escalafón, acceder a la reubicación salarial o al ascenso de grado.

En virtud del primero, la persona pasa al nivel siguiente en el respectivo grado, esto es, en el grado 2, pasar del nivel A al nivel B y así sucesivamente, mejorando su situación salarial. Por su parte, en el ascenso de grado, su nombre lo define, se conserva el nivel salarial. Así, para ascender de nivel en el respectivo grado, o ascender de grado, es necesario la acreditación de los requisitos que la ley establece para ello.

En ese marco, aseguró que, no es posible acceder a lo pretendido porque la igualdad reclamada en la demanda no se da entre sujetos que estén en igualdad de condiciones. Por el contrario, la parte actora pretende que la administración de justicia garantice una igualdad entre desiguales, situación improcedente habida consideración que un docente ubicado en cada grado y nivel tiene unas condiciones de experiencia y formación distintas; existiendo una diferencia salarial congruente con su ubicación en el escalafón, vale decir, el docente ubicado por ejemplo en el grado 2 Nivel B con Especialización percibe una remuneración mayor a la de quien se encuentra ubicado en el grado 2 Nivel A con Especialización. Explica que, por mandato constitucional y legal son las entidades territoriales certificadas las legitimadas en la causa, toda vez que son ellas las encargadas de la administración del personal docente.

Sostiene que, al tenor constitucional si es dable hacer juicios de legalidad respecto de actos administrativos derogados, pues, como lo ha determinado el Consejo de Estado, tales decisiones produjeron efectos. Aunado a lo anterior, hace referencia a la legalidad del gasto público para señalar que, bajo este principio, todos los cambios actualizaciones o aumentos que se realicen en los gastos a cargo del Estado y de los entes territoriales se rigen por el Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho presupuesto nacional, en consecuencia, el territorial, es decir que el establecimiento del nuevo régimen salarial del docente atiende principios legales y va conforme al presupuesto destinado al mismo.

Precisa que no es mero capricho la actualización que se hace año tras año de la nivelación salarial que le corresponde a cada docente, siendo procedente desestimarse cada una de las pretensiones de la demanda porque en primera medida se limita a advertir presuntas irregularidades dentro de los decretos del año 2008 y 2009, sin embargo, no acredita cuál es la irregularidad de la misma porque no basta con una diferencia en el porcentaje reconocido entre los diferentes niveles salariales, en todo caso es evidente que no hubo desmejora para el escalafón docente y el grado perteneciente de la parte demandante.

Por lo tanto, señala que se debe reconocer el estudio previo a la expedición de los decretos para que vayan acorde a la ley y conforme a ello se rijan por el principio de legalidad del gasto público, no basta con las consideraciones de la parte demandante de una pretensión derivada de un decreto proferido en el año 2008. 5.2. El Municipio de Pereira5 allegó escrito mediante el cual se opone a las pretensiones de la demanda por considerar que las mismas no son procedentes toda vez que, conforme a la legislación vigente aplicable para el caso, a la demandante no le asiste derecho alguno reclamado, puesto que el Decreto No. 714 de 2008 estableció el incremento salarial para los docentes grado 3 conforme a lo reglado en el Decreto 1278 de 2002, en consonancia con los Decretos 624 y 1407 del 2008 y demás que regulan la materia.

Aclara que en el escalafón docente se evidencia la preparación y formación permanente como elemento constitutivo de mejoramiento de la calidad de vida del docente, al establecer como criterio de estructuración el título académico. Que el desarrollo personal y profesional se convierte en un factor fundamental para el acceso a mejores remuneraciones de acuerdo la formación y experiencia, que no es igual ni similar para todos los docentes.

Precisa que el sistema salarial de los docentes en marco del nuevo estatuto de profesionalización docente, Decreto 1278 de 2002, obedece a los siguientes criterios: 1- Nivelación del salario de enganche de los docentes de cada nivel académico con los del mercado. 2- Uniformizar el crecimiento real del salario durante la carrera docente (la escala salarial existente 2007).3- Crear en el grado 2 la “especialización”, 5 Archivo No. 014 del expediente digital de primera instancia. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho que no existía en la escala salarial anterior al 2008. 4- Contrastar la propuesta resultante con los recursos disponibles del Sistema General de Participaciones para diseñar un plan de transición acorde con éstos.

Lo anterior, afirma, llevó al Gobierno Nacional a generar una estrategia de incremento salarial del 8 % real para alcanzar en el año 2010 una equiparación con los salarios de enganche de los profesionales de ciencias sociales. En desarrollo del mandato de mayor reconocimiento a la preparación académica de los docentes, se tiene la especialización como un factor de mejoramiento salarial, así como el doctorado, a los que se accede sin necesidad del proceso de evaluación de competencias, si está en el grado 2 (título de especialista) o en el grado 3 (título de doctorado) y esto conlleva a su vez de que se puedan realizan incrementos salariales diferentes, sin que pueda predicarse un trato desigual entre iguales. 6.

LA SENTENCIA. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira mediante sentencia proferida el cinco (05) de diciembre de 20256, negó las súplicas de la demanda y no condenó en costas, bajo los siguientes términos: “(…) (…) Para resolver el caso, el a quo realizó un análisis normativo y jurisprudencial sobre el régimen salarial y escalafón docente; el principio de igualdad y la excepción de inconstitucionalidad, para señalar que el Decreto 1278 de 2002 instituyó el Estatuto de Profesionalización Docente, aplicable exclusivamente a quienes se vincularon con posterioridad a su entrada en vigor.

Dicho estatuto configuró el régimen de carrera docente bajo un sistema de escalafón sustentado en criterios técnicos y objetivos, tales como la formación académica, la experiencia, la responsabilidad, el desempeño 6 Archivo No. 026 del expediente digital de primera instancia. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho y las competencias profesionales, organizado en grados y niveles, con el fin de garantizar tanto la estabilidad en carrera como la remuneración proporcional al mérito y a las condiciones propias de cada educador.

Resaltó que, el presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones conferidas por la Constitución y la Ley, se encontraba plenamente facultado para expedir las normas salariales. En efecto, conforme a lo previsto en el numeral 2° del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 y en el artículo 46 del Decreto 1278 de 2002, el Gobierno Nacional tenía la potestad de establecer condiciones salariales diferenciadas para los docentes, de acuerdo con el grado y nivel alcanzados dentro del escalafón; ninguna de estas normas impone la obligación de fijar incrementos porcentuales idénticos para todos los niveles, por lo que la existencia de variaciones salariales no constituye per-se un trato desigual o discriminatorio, sino una consecuencia lógica del principio de mérito que rige la carrera docente.

En esa medida, afirmó el Juez Quinto Administrativo que los ajustes salariales aplicados anualmente al personal docente regido por el Decreto 1278 de 2002 responden a parámetros verificables, como el tiempo de servicio, la experiencia profesional y el nivel educativo acreditado por cada servidor. De ello se desprende que la actuación del Ejecutivo no obedece a decisiones arbitrarias o caprichosas, sino al cumplimiento de los mandatos legales y a la preservación de un sistema de carrera basado en la equidad, la progresividad y el reconocimiento del mérito; actuación que el Despacho considera ajustada a la Constitución, pues el Gobierno Nacional fija escalas salariales diferenciadas entre los docentes, sustentado en criterios objetivos, razonables y proporcionales, para lograr la igualdad material entre quienes se encuentran en condiciones equivalentes.

Precisó, además, que en el caso del personal docente, las diferencias en formación académica, experiencia, competencias y nivel dentro del escalafón constituyen factores legítimos que justifican un trato salarial distinto, pues ello corresponde al grado de preparación y responsabilidad asumida por cada educador. Así, la existencia de una escala salarial progresiva no implica discriminación, sino la aplicación del principio de equidad y del reconocimiento al esfuerzo y la cualificación profesional, premiando el mérito y fomentando la excelencia dentro del servicio educativo.

Por lo expuesto concluyó, con base en la jurisprudencia aplicable al caso, que tiene justificación constitucional las diferencias retributivas del trabajo cuando existen circunstancias objetivas y jurídicamente relevantes que permiten el trato distinto, como lo es la naturaleza del vínculo o el régimen aplicable; la que resulta acertada y Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho aplicable para el presente asunto, puesto que las diferencias salariales entre docentes obedecen a criterios igualmente objetivos — nivel educativo, grado y experiencia dentro del escalafón— que son expresamente previstos en el Decreto 1278 de 2002.

Siendo claro entonces que en la carrera docente la remuneración depende del mérito y la formación del educador, factores legítimos que justifican una escala salarial diferenciada. En consecuencia, tales distinciones no configuran una vulneración del derecho a la igualdad, por el contrario, constituye una manifestación del principio de equidad y del reconocimiento al esfuerzo, la capacitación y el mérito individual, pilares esenciales del servicio público educativo.

Discurrido lo anterior y atendiendo el precedente jurisprudencial, el A quo no encontró desvirtuada la legalidad de los actos administrativos demandados, ni la configuración la excepción de inconstitucionalidad propuesta, pues los decretos que modificaron la remuneración docente se expidieron atendiendo el escalafón establecido en los estatutos de profesionalización docente vigentes (Decreto Ley 1278 de 2002 y Decreto Ley 2277 de 1979), y la diferenciación de incremento salarial anual teniendo en cuenta el grado docente, no constituye un trato distinto y discriminatorio.

7. EL RECURSO DE APELACIÓN 7.1. La parte demandante 7 allegó escrito mediante el cual presenta inconformidad contra la decisión de primera instancia aduciendo como motivos de la alzada: La decisión judicial realizó un análisis fragmentado de la problemática planteada, al considerar que en el caso sub examine no se vulnera el principio de igualdad, dado que los incrementos salariales estuvieron fundamentados en una variable objetiva relacionada con la posición en el escalafón docente y no en una determinación arbitraria o caprichosa de la autoridad competente.

Afirma el recurrente que la sentencia adolece de un análisis exhaustivo y razonado respecto del argumento central de la demanda, relativo a la ausencia de justificación sobre la limitación de los incrementos porcentuales diferenciados a los años 2008, 2009 y 2011, sin que se hubiera extendido dicho tratamiento a los años 2005 a 2007 y 2012 en adelante, a pesar de que tales aumentos presuntamente respondían a criterios objetivos vinculados a la posición en el escalafón docente, la cual se determina conforme a parámetros como la formación académica, la experiencia 7 Archivo No. 031 del expediente digital.

Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho profesional, las responsabilidades asumidas, el desempeño laboral y las competencias demostradas por los educadores. Insiste que el a quo no abordó el reproche central planteado en la demanda, consistente en la ausencia de fundamentación para el trato diferenciado en los incrementos porcentuales a la base salarial aplicados a ciertos años, sin que se adoptara medida similar para otros, omitiendo así indagar sobre las razones de hecho y de derecho, así como el fundamento técnico que tuvo en cuenta la Administración para aplicar incrementos salariales desiguales para determinadas anualidades.

La situación descrita, a juicio del recurrente, pone de manifiesto el vaivén en la política salarial del personal docente, carente de una justificación clara sobre los criterios adoptados y su coherencia con el principio de igualdad, dado que se desconoce la fundamentación que respaldó dicha medida. Plantea los siguientes interrogantes: ¿por qué para los años 2005 a 2007, 2010 y 2012 en adelante no se adoptaron medidas salariales desiguales teniendo en cuenta las diferencias en categoría (grado y nivel en el escalafón) y salario del personal docente? ¿por qué para esas anualidades se mantuvo la igualdad salarial? y, ¿cuál es la justificación para esta decisión de la Administración? Igualmente, afirma, debe preguntarse si no obra en el proceso medio de convicción pertinente –estudio técnico- que demuestre que existieron razones objetivas y válidas para ordenar incrementos desiguales en los años 2008, 2009 y 2011, ¿por qué no se cuestiona si dichos decretos se ajustaron en debida forma al ordenamiento jurídico?;

¿si dichos decretos que establecen incrementos salariales disímiles para el personal docente deben cumplir con la carga argumentativa que justifique la medida o, depende de criterios discrecionales del ejecutivo? Considera que, resulta necesario hacer una aclaración fundamental para evitar que el debate se desvíe hacia cuestiones no abordadas ni cuestionadas en el libelo de la demanda.

En primer lugar, refiere que, no se desconoce la competencia que la Constitución y la ley otorgan al Gobierno Nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los docentes. En segundo lugar, no se sostiene que el Gobierno Nacional carezca de atribuciones legales para ordenar incrementos salariales porcentuales diferenciados para los docentes del Escalafón, en virtud de la concurrencia de factores diversos que inciden en la política salarial, tales como los aspectos socioeconómicos, financieros, entre otros.

Lo que se cuestiona es que, en el caso concreto, la facultad para determinar los aumentos porcentuales no estuvo debidamente sustentada al momento de fijarse los incrementos Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho desiguales para los años 2008, 2009 y 2011, fundamentación que, a su juicio, debería haber sido más rigurosa, especialmente considerando que en los años anteriores se había aplicado un aumento homogéneo a la base salarial del personal escalafonado.

Refiere que, los actos administrativos están en contravía de la escala salarial establecida en el Decreto Ley 1278 de 2022 pues no se debate que existan diferentes salarios en el escalafón, sino que los incrementos debieron ser homogéneos durante los 30 años anteriores y está demostrado que, en los años 2008, 2009 y 2011, hubo irregularidad en estos acrecentamientos lo que ha alterado las bases salariales que se encuentran vigentes afectando la gran mayoría de escalafones.

Señala que dentro del presente asunto existió una desproporcionalidad en la idoneidad de la medida, en tanto la misma debe justificarse en la búsqueda de un fin legítimo dentro del marco normativo aplicable; sin embargo, en este caso, no se evidenció que los incrementos salariales desiguales obedecieran a un propósito legítimo ni se justificaron con criterios razonables o transparentes, la disparidad en los porcentajes de aumento salarial entre los distintos escalafones se encuentra desprovista de fundamentos técnicos y jurídicos que la avalen, rompiendo con los principios de equidad y proporcionalidad salarial.

De otro lado, discute que, en este caso, los años anteriores de 2005 a 2007 y los años posteriores 2012 a 2024 demostraron que los incrementos salariales iguales para todas las categorías del escalafón eran viables y no generaban conflictos con la política salarial del Estado. La decisión de diferencia en los porcentajes de aumento en 2008, 2009 y 2011 no se sustentó en la necesidad de lograr objetivos concretos y, por tanto, hay ausencia de necesidad.

La diferencia en los incrementos salariales decretados en 2008 y 2009 aunque para este último año fue un poco superior, no compensa con el error flagrante cometido en 2008, por lo cual dicha situación no responde a una justificación razonable ni objetiva. Esta situación rompe con la proporcionalidad esperada, dado que: i) Igualdad de condiciones laborales: Los docentes de ambos grados realizan funciones similares en términos de su contribución al sistema educativo y enfrentan exigencias comparables en su labor diaria, por lo que el trato diferenciado carece de fundamento, ii) Efectos acumulativos desproporcionados: Al aplicar incrementos diferenciados en un año específico, se afecta negativamente la base salarial de los grados menos favorecidos, generando una desigualdad que se perpetúa y amplifica en los años siguientes, como se observa en la evolución de los salarios desde 2012 hasta 2024 y iii) Falta de equidad intergeneracional: Esta disparidad implica que Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho docentes con trayectorias similares y niveles de responsabilidad equiparables perciban remuneraciones que no reflejan el principio de justicia salarial.

El recurrente hace un recuento normativo de los docentes para señalar que, fue sólo a través del Decreto 2715 del 21 de julio de 2009 que se reglamentó la evaluación de competencias de los docentes y directivos docentes regidos por el Decreto – Ley 1278 de 2002, por lo cual, se debe formular el interrogante respecto a por qué en los años 2008, 2009 y 2011 no se cuestionó formalmente la irregularidad de los incrementos porcentuales desiguales en los escalafones docentes.

La respuesta a esta inquietud, según el apelante, resulta clara y razonable al considerar el contexto histórico y las condiciones laborales de ese momento. En aquellos años, el escalafón docente no contaba con el nivel de ocupación y consolidación que tiene hoy en día. Por lo anterior, considera comprensible que las desigualdades detectadas en retrospectiva no fueran motivo de reclamo en ese entonces, pues el impacto real de dichas medidas no pudo ser apreciado ni reclamado por la inexistencia de afectados directos.

Solo ahora, con el escalafón docente debidamente nutrido y las plazas ocupadas, se puede establecer una comparación entre los diferentes niveles y poner en evidencia estas desigualdades salariales. Por otra parte, desarrolla un argumento sobre los vicios de nulidad de los actos administrativos demandados. El presente asunto versa sobre una reclamación del derecho a la diferencia en el incremento porcentual salarial de los docentes oficiales, que fuere decretado de manera indiscriminada y desigual en los años 2008, 2009 y 2011, problema jurídico que hasta este año se pone en conocimiento de la jurisdicción. En ese orden de ideas, la primera pretensión declarativa consiste en inaplicar por ilegal el Decreto Nacional 284 de 2024, siendo el único vigente, en relación con la asignación salarial de los docentes oficiales y que desde los años 2008, 2009 y 2011 ha arrastrado una diferencia desigual hasta la fecha.

El Decreto 284 de 2024 está afectado por un defecto estructural en el cálculo de la anualidad correspondiente a los años 2008, 2009 y 2011. Este defecto radica en que los incrementos salariales porcentuales fijados en ese año fueron aplicados de manera desigual, generando una base salarial desfasada que, al ser utilizada como referencia para los años siguientes, ha arrastrado esta irregularidad a lo largo del tiempo hasta la fecha.

La base salarial errónea, establecida con incrementos porcentuales desiguales, ha sido replicada año tras año, afectando no solo a los trabajadores en el momento de su aplicación, sino también acumulando distorsiones que se perpetúan en el tiempo. Como resultado, los docentes y directivos docentes del sector público se encuentran Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho en una situación de inequidad salarial que debe ser corregida, no solo para garantizar la justicia en su remuneración sino también para restablecer los derechos que se han visto vulnerados debido a esta falla estructural en la normativa y en su aplicación. Luego la declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter particular y concreto proferido por el Ministerio de Educación Nacional el cual fue expedido por el Jefe (E) de la Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del Ministerio de Educación Nacional, se puede evidenciar que dicho acto incurrió en una causal de nulidad por vulneración de las normas en que debía fundarse.

Esto se desprende del análisis de su contenido, donde se observan inconsistencias y violaciones al marco normativo aplicable. En el presente asunto, el Ministerio de Educación Nacional emitió una respuesta de carácter masiva, sin detenerse a analizar de manera particular cada caso, como en derecho corresponde. Esta falta de individualización, que se manifiesta en un tratamiento genérico e impreciso, es contraria a los principios que rigen la función administrativa, entre ellos la debida motivación y el trato equitativo en situaciones análogas.

A pesar de que el Decreto 1278 de 2002 establece criterios salariales diferenciados, estos deben aplicarse de manera coherente y con respeto a los principios de progresividad y proporcionalidad. No obstante, el Ministerio de Educación Nacional no ha demostrado que los incrementos salariales hayan sido aplicados de manera justa y equitativa, lo que refuerza la incoherencia de su respuesta.

Por su parte, la negativa del ente territorial se basa en el hecho de que según su dicho no es el encargado de fijar anualmente la remuneración de los servidores públicos docentes, sin embargo, dicha entidad como ente encargado de la ejecución de los recursos públicos y la nominación de los docentes, tiene una responsabilidad directa en garantizar que todas sus actuaciones se realicen con eficiencia, de acuerdo con los principios de buena administración y el respeto por los derechos laborales.

Dado que los defectos en los cálculos salariales siguen vigentes hasta el presente, los docentes afectados tienen derecho a la reparación y compensación por los diferenciales salariales no reconocidos. Esto incluye la corrección de las bases salariales y la retroactividad de los pagos no realizados en su debido momento, a fin de restituir los derechos económicos de los docentes conforme a las normativas laborales.

La reparación no solo debe aplicarse a los docentes vinculados en 2008, 2009 y 2011, sino a todos aquellos que han ingresado a la carrera desde esa fecha, pues la irregularidad en los salarios los ha afectado de manera directa. La compensación de los diferenciales salariales es un derecho que asiste a los docentes, Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho ya que las consecuencias de esta anomalía se encuentran activas a la fecha.

Insiste en que el punto de discusión radica en la desigualdad presente en los incrementos porcentuales aplicados a los salarios de los docentes durante los años 2008, 2009 y 2011. Aunque se reconoce la legitimidad de los salarios diferenciados según el escalafón, lo que se cuestiona es la aplicación inequitativa de los aumentos salariales en dichos años.

El principio de igualdad en el ámbito salarial no solo busca evitar la discriminación, sino que también establece un estándar de coherencia en la aplicación de políticas públicas. La aplicación uniforme de los incrementos salariales es fundamental para asegurar que todos los educadores, independientemente del nivel en el escalafón, sean tratados con justicia. Por lo tanto, al mantenerse una situación similar, se impone la necesidad de aplicar un tratamiento equitativo.

Este principio no solo exige que se aplique un trato igualitario a quienes se encuentran en circunstancias similares, sino también que, en los casos en que se establezcan diferencias, estas deben tener un sustento legal y razonable. A manera de conclusión, precisa que, es claro que los actos administrativos demandados desconocieron los principios constitucionales y legales establecidos, generando que en la actualidad los docentes estén devengando un salario inferior al que realmente deberían estar percibiendo, toda vez que su base se encuentra afectada desde anteriores anualidades, por lo cual, se solicita se acceda a las pretensiones de la demanda para poner fin a la vulneración de principios superiores, tales como la igualdad y la no discriminación, sufrida por la parte demandante debido a la actuación arbitraria de la entidad demandada, quien aplicó incrementos porcentuales injustificados en los años 2008, 2009 y 2011, afectó la base salarial de años posteriores, sin que expusiera en la oportunidad procesal correspondiente las razones de hecho y de derecho que motivaron dicha medida. 7.2.

La parte demandada Nación – Ministerio de Educación Nacional8, allegó escrito mediante el cual señala encontrarse inconforme con el fallo únicamente respecto a la condena en costas y agencias en derecho. Lo anterior, al considerar que no se dio aplicación al criterio objetivo valorativo actualmente vigente en materia de condena en costas, el Juez de primera instancia adoptó un enfoque subjetivo excesivamente restrictivo al considerar que la falta de temeridad o mala fe era suficiente para eximir a la parte demandante, criterio que resulta contrario a la tendencia actual del derecho procesal administrativo que busca una 8 Archivo No. 029 del expediente digital de primera instancia. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho ponderación razonable basada en el análisis integral de la conducta procesal y la carencia de fundamento legal de la demanda.

Cita providencias del Consejo de Estado en las que se ha explicado la procedencia de imposición de condena en costas para señalar que en el presente caso, al revisar el expediente, el señor Juez podrá evidenciar que las costas efectivamente se causaron, en la medida que el Ministerio de Educación adelantó sucesivas gestiones y actividades procesales ante el despacho de primera instancia, configurando un elemento objetivo que se debió tener en cuenta para condenar en costas y en agencias en derecho a la parte vencida.

Por lo tanto, se reitera que el gasto en mención tiene plena justificación dentro del marco legal y corresponde al objetivo primordial de proteger los recursos del Ministerio de Educación y el Estado en el contexto del proceso judicial indicado. Negar el reconocimiento de la condena en costas y las agencias en derecho no solo desnaturalizaría su finalidad, sino que atentaría contra el principio de reparación integral de los costos procesales, desincentivando el ejercicio legítimo de la defensa judicial por parte de las entidades públicas.

Con fundamento en lo anterior, solicita se revoque el numeral tercero de la parte resolutiva la sentencia impugnada.

8. PRONUNCIAMIENTO EN SEGUNDA INSTANCIA Repartido el expediente a este Tribunal el 08 de abril de 2026 9, fue proferido auto de fecha 15 de abril de 2026 10, por el cual fue dispuesta la admisión del recurso de apelación formulado por las partes demandante y demandada Fomag, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que fuera modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

De acuerdo con la constancia secretarial 11, las partes y el señor agente del Ministerio Público guardaron silencio.

9. EL RESUMEN DE LA CRÓNICA PROCESAL PRIMERA INSTANCIA Actuación Archivo Plataforma Samai Fechas o asuntos Demanda 1_001CUADERNO1PRINCIPAL(.pdf) NroActua 2 (Pág. 4 a 36) 27/08/2024 9 Archivo No. 001 del expediente digital. 10 Archivo No. 003 del expediente digital. 11 Archivo No. 006 del expediente digital. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho Reparto para el conocimiento del asunto asignado al Juzgado 5° Administrativo de Pereira 1_001CUADERNO1PRINCIPAL(.pdf) NroActua 2 (Pág. 2) 27/08/2024 Se inadmite la demanda 3_003AUTOINADMITEDEMANDA(.pdf) NroActua 4 05/11/2024 La parte demandante subsana la demanda 6_006SUBSANACIONpdf(.pdf) NroActua 8 21/11/2024 Se admite la demanda 8_008AUTOADMITEDEMANDA(.pdf) NroActua 10 26/03/2025 Notificación personal por buzón electrónico 11_011DILIGENCIADENOTIFICACIONPERSONA LADMISORIO(.pdf) NroActua 14 04/04/2025 Contestación Municipio de Pereira 14_014CONTESTACIONDEMANDADAMPIOPERE IRA(.pdf) NroActua 15 08/04/2025 Contestación Ministerio de Educación Nacional 15_015CONTESTACIONMINISTERIOEDUCACIO N(.pdf) NroActua 16 24/04/2025 Auto fija litigio y corre traslado para alegar 19_019AUTOFIJALITIGIOYTRASLADOALEGATO S(.pdf) NroActua 20 04/11/2025 Sentencia de primera instancia 26_026SENTENCIAANTICIPADA(.pdf) NroActua 27 05/12/2025 Notificación Sentencia 27_027NOTIFICACIONSENTENCIAANTICIPADA (.pdf) NroActua 28 09/12/2025 Recurso demandado Ministerio de Educación Nacional 29_029APELACIONMINEDUCACIÓN(.pdf) NroActua 29 12/12/2025 Recurso demandante 31_031APELACIONDEMANDANTE(.pdf) NroActua 30 14/01/2026 Auto concede recurso de apelación 33_033AUTODECIDERECURSO(.pdf) NroActua 32 24/02/2026 SEGUNDA INSTANCIA Actuación procesal Archivo Fechas o asuntos Acta de Reparto 001ActaReparto(.pdf) NroActua 2 08/04/2026 Ingresó a Despacho del Magistrado Ponente 002IngresoDespacho(.pdf) NroActua 3 10/04/2026 Auto admite recurso de apelación 003AutoAdmiteRecurso(.pdf) NroActua 4 15/04/2026 A Despacho para Sentencia 006IngresoDespacho(.pdf) NroActua 9 24/04/2026 CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Competencia Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 243 ibidem, - con la modificación introducida por la Ley 2080 del 25 de enero de 2021 -, cuyos textos se encontraban vigentes para el momento de la interposición de los recursos. 2.

Objeto del litigio Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el fallo recurrido circunscrito el estudio a los aspectos que son materia de apelación formulada por las partes Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho demandante y demandada Fomag, para determinar si resulta procedente el reconocimiento y pago de la diferencia en el incremento salarial que se presentó para algunos grados y niveles del escalafón del personal docente oficial durante los años 2008 y 2009, de conformidad con los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en esas anualidades.

En caso afirmativo, si el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las diferencias y a la reliquidación de la prima de navidad, de vacaciones, la bonificación pedagógica, horas extras, cesantías, y demás emolumentos percibidos con el nuevo valor del salario incrementado. O si, por el contrario, no se demostró un trato indiscriminado y desigual en el porcentaje de incremento salarial a favor de los docentes oficiales durante los años 2008 y 2009, y ello da lugar a desestimar las pretensiones de la demanda y ordenar la condena en costas en contra de la parte demandante. 3.

Acervo probatorio. Dentro del expediente obran los siguientes elementos de prueba relevantes para definir la presente litis: - Copia de la reclamación administrativa presentada el 01 de marzo de 2024 ante el municipio de Pereira y el Ministerio de Educación Nacional 12. - Oficio calendado 12 de marzo de 2024 expedido por el secretario de Educación del municipio de Pereira a través del cual da respuesta a la reclamación elevada por la parte demandante13. - Oficio calendado 05 de marzo de 2024 expedido por el jefe de Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del Ministerio de Educación Nacional a través del cual se da respuesta negativa a la solicitud elevada por la parte demandante 14. - Desprendibles de nómina de la Secretaría de Educación municipal de Pereira donde se hace constar que el demandante se encuentra en el grado 3BM para los períodos enero a diciembre de 2021, enero a diciembre de 2022, y enero a septiembre de 2023 con el salario devengado en cada lapso 15. - Copia de la Resolución N° 11748 del 16 de octubre de 2019 “Por la cual se reubica de nivel salarial y/o asciende en el nuevo escalafón docente a un(a) educador(a)” 16, mediante la cual se asciende al grado 3B al demandante. 12 Archivo No. 001 pág. 47-54 del expediente digital Samai en primera instancia. 13 Pág. 56 ibidem. 14 Pág. 60-63 ibidem. 15 Pág. 65-101 ídem. 16 Pág. 102-103 ídem.

Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho 4. Análisis Jurídico Normativo. Para resolver el problema jurídico que ha quedado planteado conforme a los cargos formulados en la alzada por activa y pasiva, a efectos de definir si resulta procedente inaplicar por ilegal el Decreto Nacional 284 de 2024 y los demás que le antecedieron hasta el año 2008, por cuanto para las anualidades 2008 y 2009 estos aumentos, porcentualmente, no fueron iguales para todo el personal docente regido por el Decreto -ley 1278 de 2002, y de ser así, si son nulos los actos administrativos acusados, por los cuales se negó el reajuste de la base salarial y prestacional de la parte actora desde el año 2009 en adelante, por vulneración del derecho a la igualdad y a los principios de favorabilidad y proporcionalidad, dando lugar al reconocimiento y pago de las diferencias y a la reliquidación de la prima de navidad, de vacaciones, la bonificación pedagógica, horas extras, cesantías, y demás emolumentos percibidos con el nuevo valor del salario incrementado, será del caso abordar los siguientes aspectos: (i) Excepción de inconstitucionalidad, (ii) Del escalafón docente, (iii) Régimen salarial y prestacional de los docentes, (iv) Incremento Salarial de los Empleados Públicos, (v) De la Carga de la Prueba, (vi) Principio de igualdad y (vii) Caso Concreto. 4.1.

Excepción de inconstitucionalidad Esta figura de rango constitucional es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se predica, en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, para que la autoridad, administrativa o jurisdiccional, prefiera esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales.

La Corte Constitucional en la sentencia C-122 de 2011 17, sobre esta figura jurídica consideró lo siguiente: “(…) 2.1. La excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, se fundamenta en la actualidad en el artículo 4º de la Constitución, que establece que “La Constitución es norma de normas.

En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”18. Esta norma 17 Cita de cita. Corte Constitucional, Referencia: expediente D- 8207; Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5 de 1992, Demandante: Adriana Parra Hernández, Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao Pérez, Bogotá, D. C. 1º de marzo de 2011. 18 Cita de cita.

Los antecedentes de la excepción de inconstitucionalidad se remontan al artículo 40 del Acto Legislativo No 3 de 1910, en donde se disponía que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley debían aplicarse preferentemente las disposiciones constitucionales. También debe tenerse en cuenta el artículo 215 de la Constitución de 1886 en donde se estableció que, “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales”.

Posteriormente en el artículo 5 de la Ley 57 de 1887 se estableció que, “Cuando Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho hace que nuestro sistema de control de constitucionalidad sea calificado por la doctrina como un sistema mixto19 ya que combina un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y un control difuso de constitucionalidad en donde cualquier autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución20 2.2 De otra parte hay que tener en cuenta que el control por vía de excepción lo puede realizar cualquier juez, autoridad administrativa e incluso particulares que tengan que aplicar una norma jurídica en un caso concreto 21.

Este tipo de control se realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución. En este caso se debe subrayar que la norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada por inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos del control por vía de excepción son inter partes, solo se aplican para el caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la Constitución. 2.3 Por este hecho una norma que haya sido exceptuada por cualquier autoridad judicial, administrativa o por un particular cuando tenga que aplicar una norma, puede ser demandada ante la Corte Constitucional que ejercerá el control de constitucionalidad y decidirá en forma definitiva, de manera abstracta, general y con efectos erga omnes si la norma exceptuada es constitucional o no. 2.3 Por este hecho una norma que haya sido exceptuada por cualquier autoridad judicial, administrativa o por un particular cuando tenga que aplicar una norma, puede ser demandada ante la Corte Constitucional que ejercerá el control de constitucionalidad y decidirá en forma definitiva, de manera abstracta, general y con efectos erga omnes si la norma exceptuada es constitucional o no. haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una norma legal, preferirá aquella”.

Ver sobre el tema el libro de Alexei Julio Estrada, Las ramas ejecutiva y judicial del poder público en la Constitución colombiana de 1991, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1991, pp. 283 – 288. Igualmente el libro de Natalia Bernal Cano titulado, La excepción de inconstitucionalidad y su aplicación en Colombia, Bogotá, Gustavo Ibáñez, 2002.

También el artículo de Gilberto Augusto Blanco Zúñiga titulado “Comentarios a la excepción de inconstitucionalidad y la excepción de ilegalidad en Colombia”, en: Revista de Derecho de la Universidad del Norte, No 16, V. 1 2001, pp. 268 – 279. 19 Cita de cita. Por ejemplo Allan R. Brewer – Carias, en el “Sistema mixto o integral de control de constitucionalidad en Colombia y Venezuela”, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, Temas de Derecho Público, No 39, 1995 20 Cita de cita.

Es decir que combina la idea de Kelsen de control de constitucionalidad concentrado en una instancia jurídica especializada – Corte Constitucional - y un sistema propio del common law de control difuso en donde cualquier autoridad judicial puede en un caso concreto dejar de aplicar una norma. Kelsen propuso el control de constitucionalidad concentrado en su obra ¿Quién debe ser el guardián de la Constitución? También se debe tener en cuenta el control de los actos normativos no legales que se establece en cabeza del Consejo de Estado en Colombia de conformidad con el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución, que establece que corresponde a dicha Corporación conocer de las acciones de inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, atribuyendo a esta entidad el control de los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional. 21 Cita de cita.

Desde las sentencias de los años sesenta de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia se empieza a tener en cuenta esta tesis. Se dice que los funcionarios competentes para aplicar dicha norma son los que tienen jurisdicción. Al respecto dijo la Sentencia del 2 de marzo de 1961 (M.P. Julio Roncallo Acosta), que, “El artículo 215 de la Constitución simplemente autoriza oponer, en un caso concreto, la excepción de inconstitucionalidad.

El fallo que decide sobre la acción de inexequibilidad sólo puede ser pronunciado por la Corte en pleno y tiene efectos erga omnes; en cambio, para decidir sobre la excepción referida es competente cualquier funcionario con jurisdicción, que deba aplicar la ley, y solo tiene efectos en relación con el caso concreto en donde el conflicto surge” (Negrillas fuera del texto).

También hay que tener en cuenta los fallos de la Sala de Casación Penal de 14 de marzo de 1961, en donde se convalida por vez primera la vía de excepción y se declara inaplicable una ley en un caso concreto, y la sentencia del 26 de abril del mismo año, en donde se definen los alcances generales de la excepción y se establece que cualquier funcionario con jurisdicción es competente para inaplicar una ley contraria a la Constitución (Sobre el particular ver el libro de Julio Estrada, Alexei, Op. cit., p. 284).

Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho 2.4 Teniendo en cuenta lo anterior, considera la Corte que las excepciones de inconstitucionalidad que profieren las autoridades judiciales, administrativas o los particulares cuando tengan que aplicar una ley, no elimina la posibilidad que tiene la corporación de realizar el control de constitucionalidad de determinado precepto.” Posteriormente la guardiana constitucional en sentencia SU-132 de 2013, la definió así: “Es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales".

En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la constitución política” Ahora bien, la facultad del Juez ordinario para efectuar un control de constitucionalidad difuso no es ilimitada, pues en palabras de la Corte Constitucional: “Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello.

(…) Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena que "en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones.

Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular” 22 Acorde con lo anterior, la excepción de inconstitucionalidad no puede ser aplicada si no media una contradicción evidente entre el texto de la regla que se va a dejar de 22 Sentencia C-069 de 1995 Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho aplicar y la disposición constitucional que se entiende vulnerada, pues el sistema jurídico busca la seguridad jurídica, como regla general, los juicios en abstracto que hace el juez Constitucional respecto a las normas que son de su competencia. En la sentencia T-681 de 2016 proferida por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, se establecieron las causales de procedencia en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, así: “Dicha facultad puede ser ejercida de manera oficiosa o a solicitud de parte cuando se está frente a alguna de las siguientes circunstancias: (i) La norma es contraria a las cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, toda vez que "de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión general, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado (ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.

En otras palabras, "puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales" En ese orden, son dos los requisitos necesarios para la aplicación de esta excepción: (i) que la norma de inferior jerarquía sea ostensiblemente contradictoria con los mandatos constitucionales, de manera que afecte o vulnere los derechos fundamentales de alguna de las partes en el caso concreto.

Y, (ii) que no exista pronunciamiento judicial de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de legalidad por el Consejo de Estado, según el caso, sobre la norma respecto de la cual se solicita aplicar la misma. 4.2. Del escalafón docente El escalafón docente se encuentra definido en la ley como “un sistema nacional de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos, que garantiza la permanencia en la carrera docente y permite asignar el correspondiente salario” (Decreto 1278 de 2002, art. 12, 19, 20 y 21).

Con la promulgación de la Ley 115 de 1994, se expidió la Ley General de Educación, la cual consagra las normas generales para regular este servicio público, y en su artículo 111, estableció: “ARTÍCULO 111. PROFESIONALIZACIÓN. La formación de los educadores estará dirigida a su profesionalización, actualización, especialización y perfeccionamiento hasta los más altos niveles de Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho posgrado.

Los títulos obtenidos y los programas de perfeccionamiento que se adelanten dentro del marco de la ley, son válidos como requisitos para la incorporación y ascenso en el Escalafón Nacional Docente, conforme con lo establecido en la presente ley. Los programas para ascenso en el escalafón docente deberán ser ofrecidos por una institución de educación superior o, al menos, bajo su tutoría. Estos programas tendrán que estar relacionados con las áreas de formación de los docentes o ser de complementación para su formación pedagógica.

En cada departamento y distrito se creará un comité de capacitación de docentes bajo la dirección de la respectiva secretaría de educación al cual se incorporarán representantes de las universidades, de las facultades de educación, de los centros experimentales piloto, de las escuelas normales y de los centros especializados en educación. Este comité tendrá a su cargo la organización de la actualización, especialización e investigación en áreas de conocimiento, de la formación pedagógica y de proyectos específicos, para lo cual el respectivo departamento o distrito, arbitrará los recursos necesarios provenientes del situado fiscal, las transferencias y de los recursos propios, de conformidad con la Ley 60 de 1993”.

(Subraya de la Sala) La Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, en el parágrafo de su artículo 24 expresó: “El régimen de carrera de los nuevos docentes y directivos docentes que se vinculen, de manera provisional o definitiva, a partir de la vigencia de la presente ley, será el que se expida de conformidad con el artículo 111”.

El artículo 111-2 ibidem, concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir un nuevo régimen para los docentes “que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos”. Así, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Ley 1278 de 2002 “Estatuto de Profesionalización Docente”, en cuyo artículo 2° delimitó su ámbito de aplicación en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2°.

APLICACIÓN. Las normas de este estatuto se aplicarán a quienes se vinculen a partir de la vigencia del presente decreto para desempeñar cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes sean asimilados de conformidad con lo dispuesto en esta misma norma”.23 Se destaca que dicho estatuto contiene un sistema nacional de clasificación de los educadores de acuerdo con su formación académica, experiencia docente y méritos reconocidos, que garantiza la permanencia en la carrera docente y el correspondiente 23 Apartes subrayados declarados exequibles, por el cargo analizado, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1169-04 de 23 de noviembre de 2004, Magistrado Ponente Dr. Rodrigo Escobar Gil.

Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho salario. Su objetivo es garantizar que la docencia sea ejercida por educadores competentes e idóneos con el fin de lograr una educación de alta calidad y a su vez un desarrollo y crecimiento profesional docente. Los docentes, de acuerdo con la norma en comento, tendrán la calidad de educadores estatales una vez superado satisfactoriamente el período de prueba y adquirirán los derechos de carrera, siendo, por tanto, inscritos en el escalafón docente.

Una vez pertenecen a la carrera docente, pueden participar en las convocatorias que convoque la entidad territorial para obtener ascenso; al respecto, los artículos 12, 19, 20 y 21 del Decreto 1278 de junio 19 de 2002, establecen: “ARTÍCULO 12. Nombramiento en período de prueba. La persona seleccionada por concurso abierto para un cargo docente o directivo docente será nombrada en período de prueba hasta culminar el correspondiente año escolar en el cual fue nombrado, siempre y cuando haya desempeñado el cargo por lo menos durante cuatro (4) meses.

Al terminar el año académico respectivo, la persona nombrada en período de prueba será sujeto de una evaluación de desempeño laboral y de competencias. Aprobado el período de prueba por obtener calificación satisfactoria en las evaluaciones, el docente o directivo docente adquiere los derechos de carrera y deberá ser inscrito en el Escalafón Docente, de acuerdo con lo dispuesto en el presente decreto.

Parágrafo 1. Los profesionales con título diferente al de licenciado en educación, deben acreditar, al término del período de prueba, que cursan o han terminado un postgrado en educación, o que han realizado un programa de pedagogía bajo la responsabilidad de una institución de educación superior, de acuerdo con la reglamentación que al respecto expida el Gobierno Nacional.

Parágrafo 2. Quienes no superen el período de prueba serán separados del servicio, pudiéndose presentar de nuevo a concurso cuando haya otra convocatoria.

ARTÍCULO 19. Escalafón Docente. Se entiende por Escalafón Docente el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales de acuerdo con su formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, constituyendo los distintos grados y niveles que pueden ir alcanzando durante su vida laboral y que garantizan la permanencia en la carrera docente con base en la idoneidad demostrada en su labor y permitiendo asignar el correspondiente salario profesional.

La idoneidad encierra el conjunto de conocimientos, habilidades, actitudes, aptitudes, rendimiento y valores que se consideran imprescindibles para el desempeño de la función docente.

ARTÍCULO 20. Estructura del Escalafón Docente. El Escalafón Docente estará conformado por tres (3) grados. Los grados se establecen con base en formación académica. Cada grado estará compuesto por cuatro (4) niveles salariales (A-B-C-D). Quienes superen el período de prueba se ubicarán en el Nivel Salarial A del correspondiente grado, según el título académico que acrediten; pudiendo ser reubicados en el nivel siguiente o ascender de grado, después de tres (3) años de servicio, siempre y cuando obtengan en la respectiva evaluación de competencias el puntaje indicado para ello, según lo dispuesto en el artículo 36 del presente decreto.

Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho ARTÍCULO 21. Requisitos para inscripción y ascenso en el Escalafón Docente. Establécense los siguientes requisitos para la inscripción y ascenso de los docentes o directivos docentes estatales en los distintos grados del Escalafón Docente: Grado Uno: a) Ser normalista superior. b) Haber sido nombrado mediante concurso. c) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba.

Grado Dos. a) Ser licenciado en Educación o profesional con título diferente más programa de pedagogía o un título de especialización en educación. b) Haber sido nombrado mediante concurso. c) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba; o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el Grado Uno. Grado Tres. a) Ser Licenciado en Educación o profesional. b) Poseer título de maestría o doctorado en un área afín a la de su especialidad o desempeño, o en un área de formación que sea considerada fundamental dentro del proceso de enseñanza - aprendizaje de los estudiantes. c) Haber sido nombrado mediante concurso. d) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba; o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el Grado Uno o Dos.

Parágrafo. Quien reúna los requisitos de los Grados Dos o Tres puede aspirar a inscribirse directamente a uno de estos grados, previa superación de la evaluación del período de prueba. Una vez inscrito, se considera ascenso pasar de un grado a otro dentro del Escalafón Docente, previa acreditación de requisitos y superación de las correspondientes evaluaciones de desempeño y de competencias, y existencia de disponibilidad presupuestal.

(Se subraya) De las anteriores normas se observa que (i) para ser inscrito en el escalafón docente es necesario aprobar el examen de ingreso y el período de prueba, luego es posible concursar para ascender y (ii) existen 3 tipos de evaluación, esto es, de período de prueba, cuando se ha aprobado el concurso de ingreso; ordinaria periódica, realizada cada año a los docentes inscritos en carrera, y de competencias para aquellos docentes que participen en concurso de ascenso.

Este Decreto Ley ha sido reglamentado parcialmente por disposiciones posteriores. En relación con el tema, el Decreto 2715 de 2009 dispuso: “(…) Artículo 2°. Requisitos para ascender y ser reubicado. El docente o directivo docente que en la evaluación de competencias obtenga el puntaje a que se refiere el numeral 2 del artículo 36 del Decreto-ley 1278 de 2002, podrá ascender o ser reubicado si cumple los siguientes requisitos: 1.

Estar nombrado en propiedad e inscrito en el Escalafón Docente. 2. Haber cumplido tres (3) años de servicio contados a partir de la fecha de posesión en período de prueba. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho 3. Haber obtenido una calificación mínima del sesenta por ciento (60%) en la evaluación ordinaria de desempeño anual durante los períodos inmediatamente anteriores a inscripción en el proceso de evaluación de competencias, según se trate de reubicación o de ascenso. 4.

Para el caso de ascenso, acreditar adicionalmente el título académico exigido para cada uno de los grados. Artículo 9°. Etapas del proceso. El proceso de evaluación de competencias comprende las siguientes etapas: 1. Convocatoria y divulgación de la misma. 2. Inscripción. 3. Aplicación de las pruebas. 4. Divulgación de resultados.

Artículo 10. Convocatoria. La entidad territorial certificada realizará la convocatoria para la evaluación de competencias de acuerdo con el cronograma que defina anualmente el Ministerio de Educación Nacional. El acto administrativo de la convocatoria deberá contener por lo menos los siguientes aspectos: 1. Requisitos exigidos para reubicación de nivel salarial dentro del mismo grado o ascenso de grado en el Escalafón Docente. 2.

Metodología y condiciones de inscripción en la evaluación de competencias, fecha y lugar de aplicación de las pruebas, y forma de citación a las mismas. 3. Costo, lugar y fechas para la adquisición del NIP. 4. Información sobre las características de las pruebas que serán aplicadas. 5. Modalidades de consulta del resultado individual del docente o directivo docente. 6.

Dependencia competente para resolver reclamaciones y términos para presentarlas. 7. Número y monto del certificado de disponibilidad presupuestal. 8. Medios de divulgación del proceso. La entidad territorial divulgará la convocatoria por medios masivos de comunicación, con cargo a su presupuesto, e igualmente deberá fijarla en un lugar de fácil acceso al público y publicarla en su sitio web.

Artículo 12. Pruebas. Las pruebas valorarán el nivel de desarrollo de las competencias alcanzadas en ejercicio de la docencia o la dirección educativa de conformidad con el artículo 35 del Decreto-ley 1278 de 2002. Artículo 13. Resultados. Los resultados de las pruebas para la evaluación de competencias se expresarán en una escala de uno (1) a cien (100) puntos, con una parte entera y dos decimales.

El resultado individual podrá ser consultado por el participante de acuerdo con las condiciones dispuestas en la convocatoria. Los resultados obtenidos por los participantes serán remitidos por la entidad pública o privada que aplique las pruebas, en estricto orden descendente de puntajes, a cada una de las entidades territoriales certificadas.” En virtud de lo expuesto, se puede concluir que, al ingresar al servicio docente un educador, previa superación del período de prueba, es inscrito en el escalafón en el primer nivel salarial (A), ingresa al grado que corresponda según la formación académica exigida.

Y, para poder reubicarse en los niveles B, C y D, el docente deberá acreditar los años de experiencia requeridos, así como la superación de la evaluación de competencias. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho 4.3. Régimen salarial y prestacional de los docentes De conformidad con los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 15024 de la Constitución Política, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos debe ser fijado por el Congreso de la República.

Con fundamento en dicha disposición Constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”, normativa que en su artículo 225 estableció los criterios y objetivos que se deben tener en cuenta por parte del Gobierno Nacional para tales efectos, es decir, para la fijación del régimen salarial y prestacional de los docentes.

En el artículo 3º de la referida normativa, el Legislador dispuso que “El sistema salarial de los servidores públicos estará integrado por los siguientes elementos: la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos”. Ahora, de acuerdo con el artículo 46 del Decreto Ley 1278 de 2002, el salario de 24 “Art. 150.

Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: ( ) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.” (Negrilla fuera de texto). 25 Artículo 2º.- Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a. El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.

En ningún caso podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; b. El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura; c. La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; d. La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública; e. La utilización eficiente del recurso humano; f. La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; g. La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio; h. La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; i. La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; j. El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; k. El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral; l. La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas.

En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad; ll. El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho ingreso a la carrera docente por éste regulada debe ser superior al que devengaban los educadores regidos por el Decreto Ley 2277 de 1979.

“(…) El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4a. de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con el presente decreto; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan.

El salario de ingreso a la carrera docente debe ser superior al que devengan actualmente los educadores regidos por el decreto-ley 2277 de 1979.” Por su parte, en su artículo 49 se señaló: “ARTÍCULO 49. Reglamentaciones. El Gobierno Nacional, en el marco de la ley y de conformidad con el decreto de salarios, expedirá reglamentaciones para regular los estímulos, incentivos y compensaciones de que trata este decreto, que en ningún caso constituirán factor salarial para ningún efecto legal, estableciendo periodicidades, cuantías, formas, número de beneficiarios, condiciones y garantías, considerando los principios de igualdad, transparencia, objetividad, méritos y buen servicio, y sólo podrán concederse si tienen las correspondientes apropiaciones presupuestales.

El Gobierno Nacional podrá establecer otros incentivos, de acuerdo con la ley” Los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional para establecer la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes que se rigen por el Decreto – ley 1278 de 2002, históricamente han dispuesto la asignación básica mensual para los docentes de acuerdo al título, grado en el escalafón, nivel salarial y si cuentan con especialización, maestría o doctorado.

Ahora bien, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992 y del artículo 46 del Decreto 1278 de 2002, el Gobierno Nacional ha establecido, a partir del año 2004, la escala salarial y prestacional de los docentes escalafonados de acuerdo con los grados y niveles debidamente acreditados. No obstante, en el presente contexto, se procederá a relacionar únicamente los decretos expedidos en los períodos objeto de discusión: ➢ Decreto 634 de 2007 Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho ➢ Decreto 624 de 2008 ➢ Decreto 714 de 2008 Modificó el artículo 1° del decreto 624 de 2008, al incorporar el mejoramiento salarial para el Grado 2 en los niveles A, B, C y D. Esta modificación establece una diferencia salarial en función de la acreditación de una especialización. ➢ Decreto 1238 de 2009 Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho ➢ Decreto 1367 de 2010 ➢ Decreto 1027 de 2011 De lo anterior se observan los reajustes o incrementos salariales en cada uno de los niveles y grados durante los años 2007 a 2011.

Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho Como ejercicio ilustrativo, el incremento salarial de los docentes conforme los decretos relacionados en precedencia, representado porcentualmente, se observa la siguiente tabla tomando como base dos grados de escalafón 2BE y 2AE, durante los años 2009 y 2011, así: ESCALAFÓN DECRETO SALARIO PORCENTAJE IPC AÑO 2009 2BE DECRETO 1238 DE 2009 $ 1.626.609 7,67 7,67 2AE $ 1.273.124 15,61 ESCALAFÓN DECRETO SALARIO PORCENTAJE IPC AÑO 2011 2BE DECRETO 1027 DE 2011 $ 1.753.690 5,7 3,17 2AE $ 1.372.590 5,7 De lo anterior se extrae que, en ambos períodos el incremento salarial se hizo por encima del IPC del correspondiente año y, además, para el año 2009, al menos en lo que respecta a los grados utilizados para el ejercicio, sí se presentó una diferenciación en el porcentaje de los salarios.

Con todo, será el análisis jurídico probatorio que se haga del caso particular que determinará si tal diferenciación configura los vicios de nulidad de los actos acusados que alega la parte demandante. 4.4. Incremento salarial de los empleados públicos En lo que respecta a los incrementos mínimos de los salarios, debe tenerse en cuenta el derecho de todo trabajador de mantener el poder adquisitivo, para lo cual se ha establecido que estos ingresos se incrementen por lo menos teniendo en cuenta el IPC del año inmediatamente anterior, lo que garantiza una remuneración mínima, vital y móvil para el empleado.

Así lo consideró la Corte Constitucional en sentencia C-1433 de 2000, en la que expuso que el “…reajuste salarial anual es un derecho de los trabajadores que permite mantener su poder adquisitivo en economía inflacionarias, garantizando su movilidad al igual que el desarrollo del empleo en condiciones digas y justas”. En similares términos se pronunció el Consejo de Estado 26 al señalar que: “(…) el Estado les debe garantizar progresivamente la actualización plena de su salario [refiriéndose a los servidores públicos], de conformidad con las variaciones del I.P.C…De esta última sentencia trascrita, haciendo referencia a la sentencia C-931 de 2004, es dable concluir que el reajuste salarial porcentual que se realiza a favor de los empleados públicos no puede ser inferior al I.P.C. del año inmediatamente anterior y que partiendo de esta base se puede modificar el porcentaje según el cargo que 26 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. CP.: Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia del 28 de junio de 2012. Radicación número: 05001-23-31-000-2001-02260- 01(0584-10). Actor: Gloria Inés Fernández Cardona Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho desempeñe el servidor… Ahora, la posición de la Corte Constitucional sobre este derecho de raigambre constitucional, contenido en el artículo 53 superior, y en particular sobre su acepción en relación con los empleados públicos, no ha sido armónica, por lo que se expone el devenir jurisprudencial en la temática: En un primer escenario, el Alto Tribunal Constitucional 27 consideró, que todos los servidores públicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo de sus salarios, y por ende, este debía ser reajustado con base en la inflación causada en el año inmediatamente anterior; en esa oportunidad consideró el Tribunal Constitucional que incrementar el salario solo a un grupo de empleados (quienes devengaban menos de 2 salarios mínimos), violentaba el principio de igualdad, en la medida que todos los trabajadores se afectaban por el fenómeno inflacionario.

De la providencia se extraen los siguientes apartes: “2.7. De las normas de la Constitución surge el deber constitucional del Estado de conservar no sólo el poder adquisitivo del salario, sino de asegurar su incremento teniendo en cuenta la necesidad de asegurar a los trabajadores ingresos acordes con la naturaleza y el valor propio de su trabajo y que les permitan asegurar un mínimo vital acorde con los requerimientos de un nivel de vida ajustado a la dignidad y la justicia. En efecto, la exigencia de dicho deber surge: i) de la necesidad de asegurar un orden social y económico justo (preámbulo); ii) de la filosofía que inspira el Estado Social de Derecho, fundada en los principios de dignidad humana, solidaridad y de la consagración del trabajo como valor, derecho subjetivo y deber social (art. 1); iii) del fin que se atribuye al Estado de promover y garantizar la prosperidad y el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (arts. 2, 334 y 366); iv) del principio de igualdad en la formulación y aplicación de la ley (art. 13); v) de la necesidad de asegurar la igualdad de oportunidades para todas las personas y la remuneración mínima, vital y móvil (art. 53); vi) del reconocimiento de un tratamiento remuneratorio igual tanto para los trabajadores activos como para los pasivos o pensionados (arts. 48, inciso final y 53, inciso 2); vii) del deber del Estado de intervenir de manera especial para asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos (art. 334) y viii) de la prohibición al Gobierno de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores, entre los cuales se encuentra naturalmente el salario, durante el estado de emergencia económica, lo cual indica que en tiempo de normalidad mucho menos puede disminuir los referidos derechos.

El deber de preservar el valor de los salarios y de hacer los reajustes periódicos para satisfacer las necesidades vitales del trabajador, se deduce también del art. 187 de la Constitución. En efecto, si la asignación de los miembros del Congreso se debe ajustar cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, es porque el Constituyente consideró que los fenómenos económicos y particularmente la inflación afectan la estabilidad de los ingresos laborales y que resultaba necesario preservar el poder adquisitivo de éstos, para asegurar unas condiciones de vida dignas y justas. 27 Corte Constitucional Sentencia C1433 de 2000 Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho 2.8.

La obligación que, tanto para el Gobierno como para el Congreso, establece la Constitución de aumentar periódicamente los salarios de los servidores públicos indudablemente tiene una concreción en la ley 4ª de 1992, específicamente en los arts. 1º, 2º y 4º. En efecto, la normativa constitucional se hace realidad cuando el Congreso al expedir dicha ley le impone al Gobierno la obligación de aumentar anualmente el valor de los referidos salarios; obligación que adquiere una relevancia constitucional, en la medida en que según el art. 189-10, es función del Presidente de la República obedecer la ley y velar por su estricto cumplimiento.

Subraya la Corte.” (Énfasis añadido por el Tribunal) En un segundo escenario, la Corte Constitucional 28 se pronunció nuevamente en la temática, oportunidad en la que si bien coincidió en las consideraciones expuestas en la sentencia C-1433 de 2000, se apartó de las conclusiones allí plasmadas, ello por cuanto consideró que en el primer escenario se desconoció el principio de que los derechos no son absolutos; además, expuso que el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario es relativo, dado que puede ser limitado a partir de razones constitucionales justificadas, y con ponderación de otros derechos, fines y principios constitucionales.

De dicha providencia se resalta: “5.1.1.2. La Corte reitera esta jurisprudencia. También confirma lo decidido por esta Corporación en las sentencias que constituyen un precedente inmediato y directo respecto del aumento de salarios de servidores públicos. En efecto, las tres sentencias claramente pertinentes son la C-710 de 1999, la C-815 de 1999 y la C-1433 de 2000.

Es necesario detenerse en el alcance de cada una de ellas para subrayar su relevancia en el presente proceso. (…) Finalmente, en la ya aludida sentencia C-1433 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), la Corte Constitucional se pronunció sobre el aumento salarial de todos los servidores públicos cobijados por el presupuesto general de la nación correspondiente a la vigencia fiscal del año 2000.

En dicha sentencia la Corte extendió el criterio mínimo, que debía aplicarse para el aumento del salario mínimo legal, sentado en la C-815 de 1999 a todos los salarios de los servidores públicos mencionados. Además, a pesar de que en las sentencias citadas como precedente la Corte sostuvo claramente que el ámbito de las autoridades competentes para fijar los salarios no podía ser restringido mediante reglas inflexibles, la Corte en la C-1433 de 2000 estableció una formula única para la fijación del aumento salarial.

Igualmente, a pesar de que, en las sentencias citadas como precedente, la Corte precisó que inclusive para la fijación del salario mínimo deberían tenerse en cuenta un conjunto de factores - los cuales debían ser atendidos “con el mismo nivel e incidencia” - en la C-1433 de 2000 ordenó, sin mencionar otros parámetros de ponderación, que “los aumentos salariales, deben corresponder por lo menos al monto de la inflación del año anterior” De tal manera que, si bien la C-1433 de 2000 coincide con los precedentes directos e inmediatos relativos al aumento de los salarios en cuanto a que el objetivo de dicha política debe ser el mantenimiento de la capacidad adquisitiva salarial, se aparta de la ratio decidendi tanto de la C-710 de 1999 como de la C-815 de 1999.

Este distanciamiento respecto de los precedentes invocados surge de la decisión de la Corte de ordenar un aumento salarial a partir de una fórmula única y específica, v.gr. la indexación con base en la inflación del año anterior como criterio mínimo. En la presente sentencia la Corte confirma que la Constitución protege el derecho a mantener la capacidad adquisitiva salarial lo cual ha sido reiterado de manera consistente en la 28 Corte Constitucional Sentencia C-1064 de 2001 Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho jurisprudencia de esta Corporación como se señaló anteriormente.

Sin embargo, estima que la orden de aplicar una fórmula única y específica de indexación salarial para cualquier nivel salarial no es compatible con la ratio decidendi de las sentencias que constituyen precedente inmediato y directo de la C-1433 de 2000. Esta es una de las razones por las cuales en la presente sentencia no se reitera dicha orden ni se fija una fórmula específica y única de indexación de todos los salarios de los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto parcialmente demandada.

Además de esta razón, existen otras igualmente poderosas por las cuales la Corte no reitera dicha orden. Éstas también guardan relación con el respeto a otros precedentes sobre las premisas en las cuales se fundó la fórmula sentada en la C-1433 de 2000. (Énfasis añadido por el Tribunal) 5.1.2. Armonización concreta de la sentencia C-1433 de 2000 con otros precedentes (…) Este análisis del principio de igualdad se separa de una línea de precedentes sostenida por esta Corporación en la cual se ha dicho que del artículo 13 de la Carta se deduce que hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales.

Y no son igualmente afectados por el fenómeno inflacionario los servidores públicos que ganan el equivalente a 1 o 2 salarios mínimos que aquellos que reciben entre 10 y 20 salarios mínimos, por citar tan sólo un ejemplo. Aunque en términos matemáticos abstractos el fenómeno inflacionario es igual para ambos grupos, en términos cualitativos reales el impacto de éste es sustancialmente diferente puesto que la inflación incide en mucho mayor grado sobre la capacidad de las personas de menores ingresos para acceder a los bienes y servicios.

Partir de una concepción matemática de la igualdad no se compadece con una jurisprudencia consistente en la cual ésta ha sido desestimada. (…) 5.1.2.3 Ningún derecho constitucional es absoluto. Hay un tercer aspecto respecto del cual la C-1433 de 2000 se apartó de una línea de precedentes sostenida desde 1992 por esta Corporación. Se trata del carácter limitable de los derechos constitucionales.

La Corte ha reiterado que los derechos, aún los fundamentales, no son absolutos, como se anotó en el numeral 4.2.2 de esta sentencia. Por eso, el entendimiento del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario (art. 53 C.P) como derecho, no absoluto sino relativo, está acorde y es consistente con toda una línea de precedentes de la Corte Constitucional en la cual los derechos constitucionales se conciben como derechos limitables.

Por el contrario, una decisión como la de la C-1433 de 2000 que parte del carácter absoluto del derecho de los trabajadores al reajuste salarial según un criterio fijo – la inflación causada – y considera que dicho derecho, formulado en términos de una regla inflexible, no puede ser limitado por razones constitucionales justificadas, no se ajusta a la práctica reiterada y homogénea de interpretación y aplicación de los derechos constitucionales según la cual éstos son susceptibles de ponderación con otros derechos, fines y principios constitucionales.

(…) Como lo pudo establecer la Corte, no todos los servidores públicos se encuentran en la misma situación salarial. Además, existen grandes diferencias entre los servidores ubicados en los niveles superiores de ingreso y los demás servidores públicos. Surge entonces el interrogante de cuál es el criterio que permite trazar la línea divisoria entre uno y otro grupo.

Señala la Corte que quien está llamado a fijar dicho criterio es, en principio, el Legislador. En un estado democrático es en el Congreso, foro político Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho deliberativo y representativo por excelencia, donde se debe surtir este debate. Sin embargo, constata la Corte que aún no se ha expedido normatividad al respecto.

El Congreso no ha establecido todavía criterio alguno que oriente al Ejecutivo al momento de diferenciar a los servidores públicos para efectos de realizar los aumentos salariales. Ante este estado de cosas el juez constitucional, en ejercicio de su función de guardián de la Carta Política y hasta tanto el Legislador no se pronuncie, debe acudir directamente a la Constitución con el fin de identificar un referente para establecer cuál puede ser dicho criterio.

(…) 5.2.2 Aplicación del criterio de distinción al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario 5.2.2.1 En cuanto al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores públicos cuyo valor es menor a dicho promedio ponderado, la Corte señala que éste tiene el carácter de intangible en razón a la protección constitucional reforzada que la Constitución les dispensa.

Es decir, es un derecho que, si bien no es absoluto, constitucionalmente se le reconoce una resistencia especial frente a posibles limitaciones resultantes de la acción de las autoridades públicas. Es un derecho que, pese a encontrarse el país en una situación económica como la actual, del proceso se desprende que no puede ser tocado.

Cuatro argumentos de carácter constitucional sustentan esta afirmación. (…) Así pues, este primer grupo de trabajadores tiene derecho a que se les aumente su salario, no sólo nominalmente sino de forma tal que se mantenga el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debe tenerse como criterio preponderante la inflación. Dicho derecho no debe ser limitado respecto de quienes ganan un salario inferior al promedio ponderado mencionado.

En ese sentido, por las razones expuestas, su derecho en las circunstancias actuales resulta intangible porque no debe ser tocado. No entra la Corte a elaborar una doctrina sobre las diferencias entre la naturaleza absoluta de un derecho y la función intangible de un derecho. Es ésta una cuestión cuyo desarrollo no es necesario para resolver el problema jurídico planteado en el presente proceso.

En el caso de los servidores públicos que devengan los salarios más altos la situación es diferente. Por una parte, los elementos de juicio fácticos apreciados por la Corte muestran que su situación no es tan gravosa como aquella en la que se encuentra gran parte de la población, y por otra, el contexto jurídico indica que no se trata de sujetos que por su situación, relativamente mejor que la de los desempleados que no gozan efectivamente del derecho al trabajo y que la de las personas en diferentes circunstancias de pobreza amparadas por normas constitucionales expresas, deban recibir una protección constitucional reforzada, como sí ocurre en el caso de los servidores que devengan los menores salarios por las razones anotadas. 5.2.3 Aplicación del juicio de razonabilidad Se pregunta entonces la Corte qué podría justificar que se limitara, en medio de una situación socioeconómica crítica como la de los últimos años, el derecho de un servidor público ubicado en las escalas salariales superiores a que su salario por lo menos mantenga su poder adquisitivo real.

Como ya se señaló, ello no es posible en este caso respecto de aquellos servidores que ganan salarios inferiores al promedio ponderado mencionado, pues su derecho es intangible. Pero en cuanto a los demás servidores, para responder la pregunta es preciso aplicar un juicio de razonabilidad, metodología que ha seguido la Corte en casos anteriores para establecer si una limitación es razonable o no, a la luz de la Constitución” Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho Si bien esta última postura se ha mantenido, particularmente en lo que respecta a la posibilidad de limitar el derecho de mantener el poder adquisitivo del salario en determinadas circunstancias para los servidores ubicados en las escalas salariales superiores, lo cierto es que otros pronunciamientos del mismo Tribunal Constitucional han retornado al criterio de dos (2) salarios mínimos como rango para diferenciar el grupo de empleados públicos que tienen una protección reforzada del derecho en comento, de quienes no. Así, por ejemplo, ante la dificultad de hallar un parámetro adecuado para tal diferenciación, la Corte acudió al criterio del justo medio, estableciendo con prudencia judicial la suma de dos (2) salarios mínimos como el límite para el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario.

Consideró la Corte 29 en esa oportunidad: “5.3.4. ¿Cuál es el parámetro que se debe respetar, entonces, al limitar -en el contexto jurídico y fáctico actual- el derecho de los servidores públicos que perciban salarios por encima de dos salarios mínimos a que se reajuste anualmente su salario de conformidad con la pérdida de su valor adquisitivo? En primer lugar, es claro que dicho límite debe ser respetuoso del núcleo esencial del derecho constitucional en cuestión. Ahora bien, tratándose de un derecho de contenido económico, es en principio el legislador quien tiene la función de fijar tal límite, en forma razonable y con acatamiento de los requisitos constitucionales señalados.

Sin embargo, como se ha advertido, el Legislador no ha establecido, hasta la fecha en que se adopta este fallo, dicho límite; tampoco las autoridades que intervinieron en el presente proceso hicieron planteamiento alguno que pueda orientar a la Corte en la determinación de este asunto. Como se dijo en el apartado 3.3.2.1, el principio de proporcionalidad prohíbe las limitaciones excesivas de los derechos constitucionales.

Cuando un derecho constitucional es limitado en exceso, se desconoce su núcleo esencial. La apreciación de si cierta limitación es desproporcionada ha de hacerse caso por caso, con mayor razón si el derecho es de contenido socio- económico y si su evolución respecto de la inflación ha de apreciarse dentro de un marco temporal que rebasa un año calendario.

En este caso, como se describió en el apartado 4 de esta sentencia, la Corte constata que los ajustes en las escalas salariales medias y altas desde 1998 han sido significativamente inferiores a la inflación, salvo en el año 2000, y que ello ha conducido a una pérdida sostenida del poder adquisitivo de los salarios públicos. También constata la Corte que para el año 2003, en la exposición de motivos al proyecto de ley anual de presupuesto se definió una política de ajuste igual o inferior a 1% para los salarios medios sin que se haya especificado cuál sería el ajuste para los salarios altos.

A pesar de estas limitaciones sostenidas y reiteradas del derecho con mayor incidencia en los salarios medios, no se han presentado en el presente proceso argumentos para demostrar que ello no desconoce el núcleo esencial del derecho de tales servidores públicos y que la disminución del salario real en tales escalas ha sido razonable y puede continuar sin que ello resulte desproporcionado.

Por ello, (i) en ausencia de un parámetro legal claro, (ii) ante el silencio de las autoridades que intervinieron en este proceso sobre el punto, (iii) teniendo en cuenta los elementos del contexto resaltados, y (iv) partiendo de la base de que no es este Tribunal el encargado de sopesar las implicaciones concretas que tendría la fijación de un límite determinado – 29 Corte Constitucional Sentencia C-1017 de 2003 Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho es decir, no corresponde a la Corte presentar ni estudiar los argumentos que pueden sustentar la fijación de un límite superior para las limitaciones a la movilidad salarial de estos servidores públicos, por ejemplo, en un 30% o en un 70% de la pérdida real de su valor adquisitivo-, se considera apropiado acudir a un criterio tradicional de justicia y equidad aplicado en situaciones similares: el del justo medio.

En otras palabras, en aplicación del mismo canon de prudencia judicial, se acudirá al criterio clásico del justo medio para señalar el parámetro que se ha de respetar en este caso, para la vigencia fiscal de 2003, al limitar el reajuste anual de los salarios del sector público superiores a los dos salarios mínimos legales mensuales. El justo medio sintetiza la prohibición de exceso o de defecto, ante la ausencia de otros parámetros al alcance del juez constitucional.

Por eso, el respeto al principio de proporcionalidad en este caso, y dadas las constataciones y silencios mencionados, exige que la limitación del derecho no exceda el justo medio. Si bien este canon clásico no tiene una connotación aritmética, la cuestión a resolver hace ineludible indicar cómo se concreta este parámetro respecto de los ajustes salariales, un asunto expresado en porcentajes.

Además, el referente de ese justo medio, en las condiciones anotadas, es el ajuste para los servidores públicos que se encuentran en la escala salarial baja, que, en este caso, por las razones expresadas, es la inflación causada en el año 2002. En resumen, en ausencia de criterio normativo en materia de ajuste salarial anual para las escalas salariales medias y superiores y de argumentos constitucionales valederos y opuestos por parte de los autores de la norma acusada, el canon clásico del justo medio conduce a la Corte a la presente decisión de fijar un parámetro superior a la limitación del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores públicos con salarios mayores a los dos salarios mínimos para la vigencia fiscal de 2003.

Por lo tanto, este parámetro se fija, para efectos de la presente decisión, en la mitad, o sea el 50%, de la pérdida del poder adquisitivo real de dichos salarios, según la inflación que se haya causado el año anterior, sin que ello impida a las autoridades competentes tener en cuenta datos estadísticos y criterios de política pública complementarios.

En consecuencia, no podrá el Gobierno establecer limitaciones superiores a dicho porcentaje al momento de fijar el aumento salarial anual de los servidores públicos que se encuentren en la última escala superior. El reajuste para las escalas comprendidas entre dos salarios mínimos y la última escala superior, será fijado por el Gobierno en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales.

Para ello dispone de un margen de configuración suficiente para determinar, entre otros, las escalas salariales y el porcentaje de aumento para los servidores de cada escala, siempre que respete el principio de progresividad y las diferencias entre escalas al ser mínimas no rompan dicho principio, como se anotó anteriormente. (Énfasis añadido por el Tribunal) La Corte subraya que en la presente providencia no se establece una fórmula específica para el cálculo de los reajustes salariales prescritos por la Constitución, puesto que esta atribución no está comprendida dentro de las funciones del juez constitucional, sino que corresponde al Gobierno y al Congreso de la República; lo que se ha hecho es fijar, ante el silencio del legislador en la materia, y dada la ausencia de argumentos específicos sobre el particular en las intervenciones de las autoridades competentes en el contexto del presente caso, ciertos límites en los extremos superior e inferior del rango posible de reajustes salariales, que permitan evitar afectaciones desproporcionadas o excesivas del derecho constitucional que tienen los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de su salario.

Dentro de estos márgenes superior e inferior, el Gobierno tiene discrecionalidad para fijar las distintas escalas salariales y determinar el aumento correspondiente a cada una, siempre y cuando se de cumplimiento a los parámetros constitucionales sentados en esta providencia sobre el particular para la vigencia fiscal de 2003. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho Advierte, también, la Corte que estos parámetros no son fórmulas fijas, sino límites a los límites admisibles constitucionalmente para resolver los problemas jurídicos planteados por la norma acusada.

De tal manera, que tales parámetros podrán variar en el futuro si llegare a demandarse la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2004. Como se anotó en la sentencia C-1064 de 2001 y se ha reiterado en esta sentencia, las limitaciones permisibles a un derecho constitucional no son estáticas y eternas, sino que su alcance depende de las razones esgrimidas para justificarlas en cada caso - tanto en su existencia como en su modalidad y su magnitud - de conformidad con la estructura del juicio estricto de constitucionalidad descrito en el apartado 3.3 de esta sentencia. Y, como se explicó, la carga de argumentación de quienes diseñen y defiendan la norma que afecte el derecho, es cada año mayor en la medida en que la persistencia de la limitación la hace progresivamente más gravosa.

Antes de resumir las conclusiones a las cuales ha llegado la Corte, se advierte que los parámetros anteriormente señalados son mínimos. Bien puede, entonces, el Ejecutivo decidir que el ajuste para las diferentes escalas salariales será mayor, siempre que no se afecte el principio de progresividad. Así, por ejemplo, podría decretarse un aumento por encima de la inflación causada para quienes devengan un salario mínimo, siempre que el ajuste para la escala comprendida entre uno y dos salarios mínimos no sea inferior a la inflación causada en 2002. 5.3.5.

Como resultado de la limitación del derecho de los servidores ubicados en escalas superiores a dos salarios mínimos, se producirá un ahorro fiscal. Esto es constitucionalmente relevante en un contexto de déficit fiscal elevado y continuo, así como de niveles de endeudamiento altos, puesto que dicho ahorro contribuye a la sostenibilidad del gasto público social que es prioritario por mandato constitucional.

No ordena la Corte que dicho ahorro tenga que ser gastado en el presente año en los rubros de inversión social, pero sí estima que se debe velar porque el gasto público social en las condiciones del contexto mencionadas sea sostenible, como se anotó en el apartado 4 de esta sentencia, cuando se aludió al fin público imperioso que justifica en este caso limitar, en forma razonable y atendiendo a criterios de progresividad, el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario.

Corresponde al Contralor General de la República velar porque ello realmente ocurra, dentro de la órbita de sus competencias constitucionales.” En armonía con este último criterio, el Consejo de Estado 30 expuso lo relativo a la obligatoriedad en cuanto al incremento salarial de los servidores públicos, así como la posibilidad de limitar este derecho.

Al respecto consideró: “Los servidores públicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, por lo que, respecto de todos, sin distinción, procede el incremento salarial. Ahora, el mismo debe atender al derecho de igualdad desde su concepción material o sustancial «hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales».

Lo que implica que, para efectos de los incrementos salariales de los servidores públicos, es necesario tener en cuenta la diferenciación salarial entre unos y otros a fin de determinar cuáles de ellos (por sus ingresos más bajos) tienen una protección reforzada y por ende su derecho no puede ser restringido. Finalmente, en lo que respecta a los servidores públicos que devengan los 30 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. CP.: William Hernández Gómez. Sentencia del 15 de septiembre de 2016. Radicación número: 76001-23-31-000- 2005-04234-01(1204-12). Actor: Hernán Llanos Panesso. Demandado: Hospital Departamental San Rafael ESE Zarzal Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho salarios más altos, a pesar de que se aceptó la posibilidad de limitar su derecho al incremento salarial, tal limitación no implica el desconocimiento total, por lo que se debe reconocer algún porcentaje que garantice a estos el derecho a conservar el poder adquisitivo de su salario.

Todo lo anterior pretende proteger el mínimo vital, que, en todo caso, no debe confundirse o equipararse con el concepto de salario mínimo, puesto que el primero depende de las condiciones particulares en que se encuentra cada persona y su grupo familiar.” Así mismo, sobre la justificación del aumento salarial anual, en concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, con ponencia del Dr. Oscar Darío Amaya Navas, calendado el 25 de mayo de 2022 31, se indicó lo siguiente para lo interesa: “El aumento salarial debe observar, igualmente, el derecho de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo del salario tal como de manera reiterada lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional en las Sentencias C-815 de 1999, C1433 de 2000, C-1064 de 2001 y C-1017 de 2003.

En esta última providencia, al examinar la constitucionalidad de la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal 2003, estableció las siguientes reglas: 6.1. Existe un derecho constitucional, en cabeza de todos los servidores públicos, a mantener el poder adquisitivo de sus salarios (artículo 53 y concordantes, CP) y, por ende, a que se realicen ajustes anuales en proporción igual o superior a la inflación causada, esto es, al aumento del I.P.C. en el año inmediatamente anterior, sin que éste sea el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta.

En consecuencia, no puede haber una política permanente del Estado que permita la disminución del poder adquisitivo del salario. 6.2. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier interés estatal justifica su limitación. Sólo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de la solidaridad como principio fundante del Estado Social de Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que justifique la necesidad de la limitación (artículo 2, CP).

(…)” Como conclusión de lo expuesto, se establece que todos los empleados públicos tienen un derecho general a que su salario sea incrementado anualmente, con el fin de preservar su poder adquisitivo ante la inflación. Este derecho se fundamenta en el artículo 53 de la constitución, que garantiza un salario mínimo vital y móvil. Sin embargo, la Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que ningún derecho es absoluto y que, en determinadas circunstancias y cumpliendo con criterios específicos, puede haber limitaciones.

Así ocurre con esta prerrogativa, esto es, el derecho de mantener el poder adquisitivo, puesto que, como no podría hablarse de iguales ante los efectos del fenómeno inflacionario, es aceptable que algunos puedan recibir un incremento salarial mayor que otros; y para determinar el criterio de diferenciación, la Corte Constitucional señaló que un ingreso medio o justo medio 31 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintidós (2022) Número Único: 11001-03-06-000-2022-00036- 00. Radicación Interna: 2475. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho constituye un criterio aceptable para diferenciar qué empleados gozan de esa protección reforzada del derecho en mención. Se recuerda, este justo medio ha sido establecido y aceptado en dos (2) salarios mínimos, de modo que quienes devenguen una suma superior a ello, podrán ser objeto de limitación del derecho, siempre que se cumplan con otros parámetros de justificación y razonabilidad; mientras que, si el empleado devenga una suma inferior se convierte en sujeto de protección reforzada, y por ende el incremento de su salario no podrá ser inferior al IPC del año inmediatamente anterior, con el objeto de mantener su poder adquisitivo de forma real. 4.5.

Del derecho a la igualdad La violación al principio de igualdad constituye, quizá, el principal argumento en el que la parte demandante apoya sus pretensiones. Así, la causa petendi está enmarcada, a grandes rasgos, en una supuesta aplicación desigual y, por ende, «discriminatoria» ―según se dice en la demanda― de los porcentajes en que se reajustaron en su momento los diferentes niveles en cada uno de los grados del escalafón docente, focalizando concretamente su tesis, en un supuesto derecho a un aumento igualitario para todos los docentes en todos los años.

Teniendo en cuenta lo anterior, la parte demandante plantea como eje central de la controversia un debate constitucional en torno a la aplicación del derecho-principio de igualdad respecto de la situación que, en concreto, experimentó en su momento el docente demandante. Por ello, se hace necesario examinar, primeramente, de manera general, y luego bajo las particularidades del caso, si esa alegada diferencia de trato se encuentra justificada o no, con lo cual se puede determinar con certeza la vocación de prosperidad de las pretensiones perseguidas por la parte actora.

En primer lugar, resulta oportuno recordar que la igualdad es un derecho y un principio establecido en la Constitución Política en su artículo 13 que, dado el carácter de social y democrático del Estado de Derecho y el reconocimiento, protección y progresividad de los derechos humanos, configura una garantía para ofrecer un trato correspondiente con las situaciones concretas de cada caso, en términos de justicia como equidad, pero sin desbordar el marco normativo, que permita superar aquellos obstáculos que limitan el goce pleno de los derechos y demás libertades a ciertos grupos de personas que, por esas condiciones especiales, encuentran tales barreras en diferentes ámbitos (económicas, culturales, sociales, educativas, productivas, etc.).

Como lo ha señalado la misma Corte Constitucional: “la igualdad contiene dos mandatos específicos: de una parte, el deber de tratamiento igual a supuestos de hecho equivalentes; y de otra, la obligación de consideración desigual ante situaciones diferentes que ameriten una regulación diversa”, de donde deriva un Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho primer análisis conceptual a llevar a cabo en tratándose de un juicio comparativo de igualdad: se ha de corroborar que se cumplan los tres componentes que estructuran dicho principio derecho, a saber, (i) deber de trato igual a situaciones idénticas y diferenciado ante circunstancias que no son asimilables, (ii) prohibición de cualquier trato o condicionamiento discriminatorio y (iii) el deber igualmente de adoptar mecanismos que permitan alcanzar la igualdad material, especialmente en grupos marginados, en situación de debilidad manifiesta o que se encuentren en condiciones de desventaja injustificada (acciones afirmativas).

Ahora bien, en segundo lugar, es importante en todo caso tener en cuenta que, de modo general, toda norma jurídica ―donde se incluyen, por supuesto, las normas iusfundamentales― es, a una misma vez, factor de igualación y de diferenciación: iguala en lo que refiere ―y se encuadra o subsume― a los supuestos fácticos y a los destinatarios que prevé para la consecuente producción de los efectos jurídicos que ella misma establece, y, por principio de exclusión (tertium non datur), diferencia en aquello que no se enmarca o encuadra dentro de tales supuestos y/o destinatarios.

Por lo mismo, es apenas natural que cualquier disposición normativa, en principio, establezca algún criterio tanto para igualar en lo que iguala, como para diferenciar en lo que diferencia. La cuestión radica, como ya se puede inferir, es en ese criterio empleado para lo uno y para lo otro, que es adonde acertadamente apuntan las construcciones teórico-jurisprudenciales que buscan establecer parámetros de control sobre esa actividad legislativa con miras a evitar que, por vía de libertad de configuración, un ejercicio válido de diferenciación trasmute en uno de discriminación totalmente reprochable o injustificado.

En efecto, las jurisdicciones Constitucional y Contencioso Administrativa han desarrollado durante largo tiempo una línea jurisprudencial encaminada a depurar y hacer más efectivo dicho análisis acerca de la legitimidad en el ejercicio de configuración normativa de parte de la autoridad respectiva (el Congreso de la República o el gobierno nacional, según se trate del tipo de norma a revisar).

Este examen, en términos generales, apunta a determinar si, en el evento de que se presente un trato diferenciado entre sujetos aparentemente iguales (resultado de ese primer nivel de análisis que se indicó líneas atrás), dicho trato desigual encuentra una justificación que sea constitucionalmente válida o necesaria, a partir del estudio tanto de la finalidad perseguida con esa diferenciación de trato como de los medios empleados para la consecución de tal finalidad (juico de razón práctica sobre la relación entre medios y fines), para lo cual debe determinarse si (i) el fin que se busca es constitucionalmente permitido (en un escrutinio leve) o incluso importante (escrutinio medio); y si (ii) el medio utilizado no sólo está igualmente amparado por Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho la Constitución (escrutinio leve) sino además que sea apto, idóneo o eficaz para alcanzar tal finalidad perseguida (escrutinio medio).

De tal manera, y de acuerdo con este constructo epistémico-metodológico en los dos niveles señalados, resulta posible determinar si existe realmente una diferencia de trato entre personas o situaciones perfectamente análogas y, en caso afirmativo, si dicho trato desigual se encuentra justificado, en cuyo caso la norma ―junto con la medida que ella establece― se justifica por ser compatible tal criterio de diferenciación con los postulados constitucionales; o en caso contrario, debe ser reprochada tal diferenciación y, por ende, la medida descartada y la norma que la contiene retirada del ordenamiento jurídico (en un examen de constitucionalidad abstracto y concentrado) o inaplicada (en un control concreto y difuso de constitucionalidad); aspecto que será abordado más adelante, en el acápite correspondiente al análisis del caso que convoca. 4.6.

De la carga de la prueba Al tenor del artículo 164 del C. G. de P. toda decisión judicial debe estar soportada en las pruebas que regular y oportunamente fueron allegadas al proceso, correspondiendo a la parte interesada, por razón de los artículos 1757 del Código Civil y 167 del C.G.P., probar la obligación o el supuesto de hecho de las normas que consagren el efecto jurídico que ellas persiguen.

Por tanto, el éxito de la pretensión o los medios exceptivos son directamente proporcionales a los hechos probados. Así, carga de la parte es, a través de los medios legales de prueba oportunamente arrimados al plenario, convencer al o la administradora de justicia sobre las circunstancias fácticas que considera subsumen en la norma que consagra el derecho.

No basta entonces con señalar los hechos e indicar las normas, se requiere probar aquellos supuestos, y desvirtuar incluso las pruebas allegadas por la contraparte, actividad que se surte también con los medios legales de prueba. 4.7. Caso concreto Sea lo primero señalar que, al analizar los incrementos progresivos conforme los Decretos relacionados en el acápite 4.2. de esta providencia, se constata la existencia de reajustes o incrementos salariales en cada uno de los niveles y grados.

Es importante indicar que, en el presente caso, que los incrementos se hayan efectuado considerando o no el Índice de Precios al Consumidor (IPC) no corresponde al eje central de la controversia planteada. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho Ahora bien, en el caso de marras pretende la parte demandante la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados mediante los cuales las accionadas negaron el reconocimiento de la diferencia en el incremento salarial para el grado 3BM en el escalafón docente en comparación con el grado 3DM, previa inaplicación por ilegal del Decreto Nacional 284 de 2024 y los anteriores al mismo.

Como restablecimiento del derecho pretende que las entidades demandadas reconozcan y paguen las diferencias salariales al docente oficial perteneciente a la categoría 3BM, por cuanto para las anualidades 2008 y 2009 los aumentos salariales, porcentualmente, no fueron iguales para todo el personal docente regido por el Decreto -ley 1278 de 2002.

Es así como se observa que la reclamación de la parte actora versa sobre la diferencia en los aumentos salariales de los docentes pertenecientes al escalafón oficial, Decreto – ley 1278 de 2002, al considerar que dichos incrementos fueron irregulares, debido a que los porcentajes aplicados variaron entre los diferentes grados y niveles salariales; y el Decreto 1278 de 2002 consagra el derecho a la igualdad y el reconocimiento salarial según el nivel de formación del docente, promueve la profesionalización y, en consecuencia, la calidad del servicio educativo.

Sin embargo, en los períodos mencionados, los incrementos salariales fueron aplicados en porcentajes dispares, de lo que resulta que, por regla general, los escalafones 1A, 2A y 3A experimentan un reajuste superior en comparación con los grados 1B, 1C, 1D, 2B, 2C, 2D, 3B, 3C y 3D. Esto, en su sentir, genera un trato discriminatorio, dado que estos últimos ostentan el mismo nivel profesional, pero cuentan con mayor experiencia. Debe resaltar la Sala de decisión que, al pretender la nulidad de actos administrativos como los que ahora se cuestionan, la parte demandante debe demostrar que han sido expedidos con alguna causal de nulidad; sin embargo, la información que brinda el material probatorio obrante en el plenario es muy limitada, sin que la carga argumentativa permita llegar a la conclusión propuesta, pues de los documentos que reposan en el dosier no es posible advertir una vulneración al derecho a la igualdad, habida cuenta que el tratamiento diferente que se establece en los actos acusados, en relación con el porcentaje del aumento salarial entre quienes se encontraban en el escalafón 3DM y quienes se encontraban en el escalafón 3BM no debe considerarse discriminatorio, por las siguientes razones.

Sea lo primero señalar que los criterios que el legislador señaló específicamente en el numeral 2 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, mediante la cual se confirieron facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir los decretos Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho que se piden inaplicar, en virtud del principio de la configuración legislativa, bien puede el legislador considerar que es necesario fijar unas diferentes condiciones salariales para los docentes escalafonados de un grado, respecto de otro, atendiendo unos parámetros, sin que ello signifique que se esté discriminado a los docentes de uno u otro grado.

Ahora bien, debe reseñar este juez colegiado que no existe una norma, ni alguna jurisprudencia o línea jurisprudencial que respalde la tesis del demandante según la cual, el gobierno nacional está obligado a realizar incrementos iguales para todos los servidores públicos sin que importe o sea relevante su nivel y grado o incluso para el caso concreto, para todos los docentes, quienes también tiene su propia regulación específica al respecto (diferentes grado de escalafón y nivel salarial); aquello no se deduce ni de la redacción de los artículos 2° 3° y 4° de la ley 4 de 1992, ni tampoco del artículo 53 que se reseñan como vulnerados por la demanda.

Luego la parte demandante aduce en la apelación, porque aquello no se plantea en la demanda, una supuesta falta de “fundamento técnico”, que en el escrito de impugnación concreta como falta de estudios técnicos, respecto de los actos acusados, que den cuenta de la existencia de razones objetivas y válidas para ordenar los incrementos desiguales; pues bien, como ya se anunció, este es un argumento que no fue presentado en la demanda y además se resalta, en la apelación tampoco se identifica la norma jurídica que establece dicha obligación y que en consecuencia se desconoció; en consecuencia, no le es dable a este juez colegiado en esta sede judicial pronunciarse al respecto ya que debió hacerlo desde la demanda.

No obstante, en el hipotético caso que ese tema se hubiere planteado desde el inicio del proceso, tampoco le asistiría razón a la demandante, en cuanto no probó que el Gobierno haya tenido la obligación de realizar dichos estudios técnicos, por cuanto la Ley 4 de 1992, “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política” tampoco establece dicha obligación en su artículo 2°32, que fijó 32 “a. El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.

En ningún caso podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; b. El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura; c. La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; d. La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública; e. La utilización eficiente del recurso humano; f. La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; g. La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio; h. La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; i. La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; j. El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho los criterios y objetivos que debe tener en cuenta el Ejecutivo para la fijación del régimen salarial y prestacional.

Luego entonces, la sola aseveración realizada en la apelación no tiene la capacidad de enervar la legalidad ni de las normas generales (decretos), ni de los actos administrativos particulares demandados. No basta con afirmar una indebida sustentación al momento de fijar los incrementos desiguales para los años 2008 y 2009, para tener por demostrada una vulneración al principio de igualdad pues la misma debe probarse y su mera enunciación no desdibuja un régimen que contiene normas especiales como es el caso del Estatuto de Profesionalización Docente, para dar un trato similar a grados y niveles diferentes cuando estos son disímiles en requisitos y experiencia. Y acusa ilegalidad sin señalar la norma legal que dispone la obligación de un incremento salarial igual entre los distintos grados de escalafón, lo que supone que estos últimos deben ser homogéneos y, por lo mismo, el solo establecimiento de grados dentro del escalafón33 sería per se discriminatorio, lo que por supuesto no resiste mayor análisis.

Como bien lo anotó la Corte Constitucional, no es posible comparar prestaciones específicas entre grados de escalafón diferentes. Luego, el Decreto 1278 de 2002 establece unas características distintas para los docentes escalafonados en un grado diferente al otro. A manera de ejemplo, los títulos académicos que se exigen para el docente escalafonado en el grado 3DM, son diferentes a los que se le exigen a un docente escalafonado en el grado 3BM, están ligados a unos requisitos distintos que no encuentran equivalente entre ambos.

Así las cosas, en la medida en que se trata de escalafones diferentes, no cabe efectuar comparaciones entre la asignación salarial que se establece para quienes ingresan a la carrera en escalafones disimiles y ya se estableció que no existe norma que imponga una obligación de realizar estudios técnicos para la expedición de los las calidades exigidas para su desempeño; k. El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral; l. La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas.

En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad; ll. El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa.” 33 El artículo 19 del Decreto 1278 de 2002 dispone: “Escalafón Docente.

Se entiende por Escalafón Docente el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales de acuerdo con su formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, constituyendo los distintos grados y niveles que pueden ir alcanzando durante su vida laboral y que garantizan la permanencia en la carrera docente con base en la idoneidad demostrada en su labor y permitiendo asignar el correspondiente salario profesional ” Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho decretos de aumento salarial, y tampoco existe en el ordenamiento jurídico la obligación de realizar aumentos iguales para los docentes; incluso la Corte Constitucional estableció la posibilidad jurídica debidamente fundamentada de realizar aumentos por debajo a quienes ganen MÁS de dos SMLMV y ello materializa la posibilidad de aumentos diferenciados entre diversos empleados públicos.

Ahora bien, se observa que la entidad demandada no vulneró los preceptos constitucionales que alude el demandante, comoquiera que se estableció la actualización salarial para los docentes para la vigencia 2008 y 2009, dentro de los límites y de acuerdo a las competencias que le habían sido conferidas, sin que se encuentre vulneración al principio de progresividad, toda vez que el mismo fue realizado en un porcentaje igual o superior al establecido a la variación del IPC para el año anterior, lo que garantiza la movilidad salarial y la capacidad adquisitiva del mismo; esto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 CP y lo sostenido por la Corte Constitucional.

Así, el aumento salarial reconocido a la parte actora se cimentó en circunstancias y criterios objetivos, de tal manera que el “grado” del escalafón fue un elemento determinante en su remuneración mensual; luego, para el caso concreto, no puede ser de recibo que se solicite la aplicación de un incremento superior, pues, se recuerda, la fijación del incremento de los salarios de quienes conforman el servicio público debe responder, por mandato de las leyes sobre la materia, a condiciones y contextos reales de orden social, administrativo y económico, pues en todo caso el alza salarial no tiene que ser idéntico para todos, en tanto si bien en un Estado Social de Derecho se aboga por el aumento salarial para todos sus servidores públicos, no debe entenderse que este aumento deba realizarse en el mismo porcentaje, pues la igualdad se extiende y se entiende entre iguales.

Aunado a lo anterior, considera la Sala que, como lo reconoció el a quo, no resulta de recibo la interpretación de la parte actora respecto de la normativa invocada, porque lo que se buscó con la diferenciación en el porcentaje del incremento al salario, fue, por un lado, garantizar que el docente que pertenece al escalafón inferior mantenga su valor adquisitivo y, por el otro, reconocer la formación, capacitación y preparación de quienes se encuentran en un escalafón superior, cuyo trato diferenciado es justificado en atención a razones objetivas.

Adicionalmente, al analizar el momento histórico del país, así como los elementos esenciales de los acuerdos alcanzados entre FECODE34 y el Gobierno Nacional para los años 2008 y 2009, no se puede desconocer que los aumentos diferenciados entre 34 Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho escalafones corresponden a una política de incentivo a la formación avanzada y las negociaciones con el magisterio, en las que se pretendía mejorar la calidad educativa.

Así, por ejemplo, se encontró que existió para la época una política de austeridad y control fiscal que llevó a priorizar los aumentos diferenciados, que no generalizados debido a que la crisis financiera global de 2008 y 2009 impactó fuertemente las condiciones fiscales del país, generándose con ello una forma de controlar el gasto público sin dejar de incentivar la calidad educativa.

Conclusión: Bajo tal panorama, la Sala encuentra que la parte demandante no probó las causales de nulidad sustancial alegadas en relación con los aumentos salariales de los docentes ubicados en diferente grado de escalafón y nivel salarial, para los años 2008 y 2009, de conformidad con las razones expuestas en las presentes consideraciones; ya que, como se explicó no se trata de sujetos ubicados en plano de igualdad y, por lo tanto, no existe un imperativo normativo o jurisprudencial para predicar que existía la obligación de aumentos iguales. 5.

Costas en primera instancia Ahora bien, en lo concerniente a la condena en costas el artículo 188 del CPACA establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.

Por otro lado, los artículos 365 y 366 de la Ley 1564 de 2012, estatuyen lo siguiente: CAPÍTULO III Condena, liquidación y cobro Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho 5.

En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.

Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.

Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. “ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.

El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. 2. Al momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto en los autos que hayan resuelto los recursos, en los incidentes y trámites que los sustituyan, en las sentencias de ambas instancias y en el recurso extraordinario de casación, según sea el caso. 3.

La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.

Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 5.

La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas. La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso.” Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho En ese orden de ideas, las costas procesales son aquellas erogaciones económicas que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas y las ii) agencias en derecho, y son fijadas por el juez de conocimiento bajo los criterios establecidos en la ley, por tanto, no obedecen al arbitrio o discrecionalidad de los sujetos procesales ni tampoco al capricho del fallador, razón por la cual, su condena en la sentencia, es el resultado de aplicar, por parte del juez, los parámetros previamente fijados por el legislador, a efectos de establecer si hay lugar o no a su reconocimiento, con el fin de compensar el esfuerzo realizado y la afectación patrimonial que le implicó la causa a quien resultó victorioso.

En cuanto a expensas responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, verbi gracia valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, y respecto a las agencias de derecho, obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa, estableciendo por el Legislador que para su fijación deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura, en este caso ACUERDO N° PSAA16- 10554 Agosto 5 de 2016 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.

Así, al haberse apelado la sentencia de primera instancia por la parte demandada Ministerio de Educación Nacional, únicamente en lo que corresponde a su numeral 3°; esto es, la condena en costas, esta Sala acoge los planteamientos expuestos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente radicado número: 76001-23-33-000-2013-00668-01(1909-17) del 24 de enero de 2019 en cuanto precisa que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.

Criterio que en la actualidad es reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso35, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020,en el que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que haya realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones, pues tal y como se indica en el numeral 8 35 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suarez Vargas.

Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18). Actor: Niehmí Suaza Triviño. Demandado: Fomag. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Es de resaltar que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala que «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas», por lo que tratándose de un asunto de carácter administrativo sancionatorio en el que se debate un interés particular, se debe decidir por parte del juez, bajo un criterio valorativo y con base en presupuestos objetivos, la imposición de la condena en costas, debiéndose valorar en el expediente la prueba de causación de expensas que justifiquen su imposición. Con base en la perceptiva jurídica que gobierna la materia, el criterio objetivo, según las reglas del Código General del Proceso prescribe a que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención; y para abordar el análisis del criterio valorativo, se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso, respecto de los cuales debe existir prueba de su importe, sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Se observa por parte de la Colegiatura que, en el recurso de apelación, la parte demandada afirma que el presente proceso ha movilizado injustificadamente parte del erario a la suscripción de diferentes contratos para la defensa técnica de la Nación para diez mil procesos más que carecen de todo fundamento normativo y técnico, aportando con la alzada certificación sobre la suscripción de un contrato de prestación de servicios para la representación del proceso judicial de la referencia; luego nótese que la norma que regula el tema de las costas, previamente citada y transcrita, señala que “sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”; lo que significa que la parte que pretende dicha condena en las oportunidades probatorias establecidas en la ley 1437 de 201136, deberá demostrarle al juez no solamente su causación con el contrato de prestación de servicios o con las pruebas que estime conducentes y pertinentes, sino acreditar su comprobación; esto es que efectivamente existió algún pago o erogación; para el caso concreto, la mera afirmación de suscripción de diferentes contratos para la defensa técnica de la Nación, y el haber aportado certificación sobre la suscripción de un contrato de prestación de 36 ARTÍCULO 212.

Oportunidades probatorias. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.

(…) Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho servicios para la representación del proceso judicial con el recurso de apelación, no son objeto de valoración y la consecuencia de lo expuesto, es que dentro del expediente no se demostró ni la causación, ni se comprobó pago alguno, que permita la condena en costas.

Así las cosas, al evaluarse en el presente caso la comprobación de las costas, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que las mismas no aparecen probadas y tampoco obra elemento de erogación alguna al respecto 37. Ahora bien, la sección tercera a adoptado una sub-regla de decisión cuando se trata de probar el pago de honorario profesionales, que es perfectamente aplicable al caso concreto, si la parte demandada hubiese aportado prueba alguna para hacerla valer en esta etapa procesal, pero se insiste, no lo hizo, así: “Pues bien, para el reconocimiento de este perjuicio, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2019, expediente 44.572, se dijo lo siguiente: “En virtud de lo anterior, debe entenderse que, como el derecho es una profesión liberal, quienes lo ejercen están obligadas a expedir la respectiva factura o su documento equivalente (el cual debe satisfacer los requisitos previstos en el artículo 617 del mismo estatuto38); por tanto, si los abogados están obligados a expedir una factura por el valor de sus honorarios profesionales, es dable concluir que ésta es la prueba idónea del pago.

“Así, en armonía con las referidas normas tributarias, en los eventos de privación injusta de la libertad, cuando el demandante pretenda obtener la indemnización 37 Debe recordarse que el artículo 615 del Estatuto Tributario dispone que las personas que ejercen profesionales liberales, es decir, profesiones en las cuales “ predomina el ejercicio del intelecto, que han sido reconocidas por el Estado y para cuyo ejercicio se requiere la habilitación a través de un título académico”, están obligadas a “ expedir factura o documento equivalente, y conservar copia de la misma por cada una de las operaciones que realicen, independientemente de su calidad de contribuyentes o no contribuyentes de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”.

En virtud de lo anterior, debe entenderse que, como el derecho es una profesión liberal, quienes lo ejercen están obligadas a expedir la respectiva factura o su documento equivalente (el cual debe satisfacer los requisitos previstos en el artículo 617 del mismo estatuto); por tanto, si los abogados están obligados a expedir una factura por el valor de sus honorarios profesionales, es dable concluir que ésta es la prueba idónea del pago. 38 Original de la cita: “ARTÍCULO 617.

REQUISITOS DE LA FACTURA DE VENTA: Para efectos tributarios, la expedición de factura a que se refiere el artículo 615 consiste en entregar el original de la misma, con el lleno de los siguientes requisitos: “a. Estar denominada expresamente como factura de venta. “b. Apellidos y nombre o razón (sic) y NIT del vendedor o de quien presta el servicio.

“c. Apellidos y nombre o razón social y NIT del adquirente de los bienes o servicios, junto con la discriminación del IVA pagado. “d. Llevar un número que corresponda a un sistema de numeración consecutiva de facturas de venta. “e. Fecha de su expedición. “f. Descripción específica o genérica de los artículos vendidos o servicios prestados.

“g. Valor total de la operación. “h. El nombre o razón social y el NIT del impresor de la factura. “i. Indicar la calidad de retenedor del impuesto sobre las ventas”. Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho del daño emergente derivado del pago de honorarios profesionales cancelados al abogado que asumió la defensa del afectado directo con la medida dentro del proceso penal, quien haya realizado el pago deberá aportar: i) la prueba de la real prestación de los servicios del abogado y ii) la respectiva factura o documento equivalente expedido por éste, en la cual se registre el valor de los honorarios correspondientes a su gestión y la prueba de su pago, de suerte que, si solo se aporta la factura o solo se allega la prueba del pago de la misma y no ambas cosas, no habrá lugar a reconocer la suma pretendida por concepto de este perjuicio”.

De conformidad con lo anterior, la Sala confirmará la negativa de la indemnización solicitada por la parte demandante, pues no se aportaron las facturas o documentos equivalentes expedidos por la profesional del derecho, ni la prueba de su pago, documentos que, según quedó expuesto, son los idóneos para acreditar el rubro reclamado. Bajo esa premisa, teniendo en cuenta que para la condena en costas no solo le corresponde al Juzgador verificar su causación, sino también como elemento sine qua non para su procedencia constatar su efectiva comprobación, esta Colegiatura confirmará la negativa de condena en costas de primera instancia; toda vez que no existe prueba legalmente aportada en las oportunidades probatorias establecidas en la Ley, que le permita a este Juez Colegiado revocar la decisión apelada.

En consecuencia, al no haber prosperado los cargos formulados en la alzada por activa y pasiva en contra del fallo de instancia, para este Sala de Decisión resulta forzoso CONFIRMAR la decisión judicial recurrida, en tanto desestimatoria de las pretensiones de la demanda. 6. Costas en Segunda instancia. En lo que concierne a la segunda instancia, esta Sala atendiendo la postura adoptada, y en vista de que en esta instancia no aparecen en el expediente la prueba de causación de expensas que justifiquen su imposición, no se condenará en costas.

Decisión: En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el cinco (05) de diciembre de 2025, en el proceso de la referencia, por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

Radicación: 66001-33-33-005-2024-00286-01 (A-0525-2026) Nulidad y restablecimiento del derecho SEGUNDO: Sin costas en esta instancia, por las consideraciones expuestas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por esta Sala Ordinaria, en Sesión presencial de la fecha,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA «Este documento fue firmado electrónicamente y puede ser consultado con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»