REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, veintiocho (28) de mayo dos mil veintiséis (2026) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA No. 130 Radicación: 17001-33-33-003-2023-00050-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho laboral Demandante: Mario Antonio Puello Correa Apoderado: José Fernando Mejía Maya abogadosjusticiasas@gmail.com josefernandomejiamaya@gmail.com Demandado: Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva De Administración Judicial Apoderada: Julián Augusto González Jaramillo dsajmzlnotif@cendoj.ramajudicial.gov.co Ministerio Público: Mayra Alejandra Mendoza Guzmán Procuradora 56 Judicial II para Asuntos Administrativos mmendozag@procuraduria.gov.co Asunto: Bonificación judicial – Decreto 383 de 2013 MAGISTRADO PONENTE: GONZALO PERDOMO CABRERA 1.
OBJETO Decide la Sala Transitoria el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la Sentencia No. 286 del cinco (05) de septiembre del año dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 2.
ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el ciudadano Mario Antonio Puello Correa presentó demanda, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas 2.1. Pretensiones El apoderado de la parte demandante en su escrito de demanda planteó como pretensiones: “1.
Declarar la nulidad de la Resolución n°. DESAJMAR22-496 del 25 de agosto de 2022 y de la Resolución n°. RH-5626 del 7 de octubre de 2022. 2. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la demanda que reconozca y pague a la parte demandante la bonificación judicial, señalada en el Decreto 383 de 2013, como factor salarial a tener en cuenta en la base de liquidación de las prestaciones sociales desde el 24 de abril de 2019, con incidencia en la prima de servicios, prima de productividad, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y todas las demás a las que tenga derecho; cancelar las diferencias adeudadas en razón del 2 reajuste correspondiente. 3.
Ordenar a la demandada indexar las sumas de dinero que se le adeudan a la parte demandante. 4. Ordenar a la demandada al pago de intereses moratorios y que además se dé cumplimiento a la sentencia de acuerdo con el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5. Condenar en costas a la entidad demandada.” 2.2.
Hechos Como fundamento de sus pretensiones, la parte demandante expuso los siguientes hechos, en síntesis: El demandante, Mario Antonio Puello Correa, sostiene una relación legal y reglamentaria con la Rama Judicial. Mediante el Decreto 383 de 2013, el Gobierno Nacional creó una bonificación judicial, para los servidores de la Rama Judicial, el cual entró en vigencia a partir del 1° de enero de 2013; bonificación que el demandante ha recibido de manera ininterrumpida de manera mensual.
Sin embargo, dicha prestación solo es factor salarial para la base de cotización al Sistema de Seguridad Social. Por lo anterior, presentó reclamación administrativa con el fin de obtener el reconocimiento del factor salarial de la bonificación judicial. Sin embargo, mediante la Resolución DESAJMAR22-496 expedida el 25 de agosto de 2022 se resolvió negativamente la reclamación presentada.
La parte demandante presentó el recurso de apelación el cual fue resuelto mediante la Resolución No. RH - 5626 del 7 de octubre de 2022 por medio de la cual fue confirmada, en segunda instancia, la resolución DESAJMAR22-496 del 25 de agosto de 2022.
3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La parte demandada 1 contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: En virtud de lo establecido en la Ley 4ª de 1992 y en el artículo 150.19 numerales e) y f) de la Constitución Política, la potestad para fijar los estipendios salariales y prestaciones de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional.
Por expreso mandato legal, la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de integrar la base de cotización al sistema general de pensiones y salud, y de conformidad con lo previsto en el artículo 3º del Decreto 383 de 2013 ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial y prestacional allí establecido.
El Consejo de Estado y la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia han precisado que el legislador puede disponer que determinada prestación social se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, esto es, excluyendo determinados factores no obstante su naturaleza salarial. Citó la sentencia del 19 de junio de 2008 mediante la cual se ratificó el carácter no salarial 1 Apoderado Julián Augusto González Jaramillo. 3 de la Bonificación por Actividad Judicial creada por el Decreto 3131 de 2005 y las sentencias C – 279 de 1996, C – 444 de 1997, C – 681 de 2003, SU – 395 de 2017, entre otras.
A esto añadió que no se configuró lesión a los derechos adquiridos como quiera que el emolumento fue creado por el Ejecutivo hasta los decretos reglamentarios, por lo que antes no había ingresado al patrimonio del empleado. Además, no debe olvidarse que la forma como se reglamentó fue producto de la concertación de la Rama Judicial, ASONAL y el Gobierno Nacional.
La norma que contempla la excepción de inconstitucionalidad no determina cuáles son las autoridades facultadas para la aplicación de esta. Al respecto, la sentencia T – 006 de 1994 precisa que la figura solo tiene efectos interpartes y puede ser conocida por tribunales ordinarios. La entidad demandada debe ser garante del principio de legalidad, someterse al imperio de la ley, y obligarse a aplicar el derecho vigente, de acuerdo con el tenor literal de su redacción, debido a que carece de la facultad de interpretación e inaplicación de las normas radicada en cabeza de las autoridades judiciales.
La administración obró en concordancia con la prohibición establecida en el artículo 3º del Decreto 383 de 2013. La administración nada más puede apartarse de las normas cuando no son claras y abiertamente inconstitucionales, sin embargo, esta situación que no concurre en el caso concreto, si se tiene en cuenta que el Decreto 383 y 384 de 2013 aún se encuentran vigentes.
En virtud del principio de legalidad consagrado en el artículo 6º de la Constitución Política, la autoridad administrativa debe acatar los mandatos de los Decretos Reglamentarios mientras no sean anulados o sean suspendidos sus efectos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Propuso los medios exceptivos denominados: “De la violación de normas presupuestales de reconocerse las pretensiones de la parte demandante, Ausencia de causa petendi y prescripción.”
4. SENTENCIA APELADA El Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Manizales, mediante Sentencia No. 286 proferida el cinco (05) de septiembre del año dos mil veinticinco (2025) accedió a las pretensiones de la demanda y dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “RIMERO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción, formulada por la demandada.
No así, en lo que tiene que ver con los demás medios de defensa planteados, por lo dicho previamente.
SEGUNDO: INAPLICAR, de oficio, por inconstitucional la expresión “únicamente” contenida en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, en el entendido de que la bonificación judicial sí constituye salario para liquidar todos los factores salariales y prestacionales que devenguen los servidores públicos de la Rama Judicial.
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución n°. DESAJMAR22-496 del 25 de agosto de 2022 y parcial de la Resolución RH-5626 del 7 de octubre de 2022, por lo indicado en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL que efectúe una nueva liquidación de todos los factores prestacionales y salariales devengados por el demandante, esto es, la prima de servicios, la prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos que haya percibido, con inclusión de la bonificación judicial 4 como parte integrante de la asignación básica mensual, según el cargo desempeñado, desde el 12 de agosto de 2019, por prescripción trienal.
Igualmente, la mencionada bonificación judicial deberá considerarse salario para la liquidación de todos los emolumentos que perciba el demandante en el futuro, mientras se desempeñe como servidor de la Rama Judicial, siempre y cuando el cargo que ejerza sea de aquellos que devenguen tal asignación. Si sobre las sumas reconocidas no se hubiesen efectuado los descuentos de ley con destino a la entidad de previsión, ellos deberán deducirse.
Las sumas reconocidas deben pagarse dentro de los términos fijados por el artículo 192 del C.P.A.C.A., debidamente indexadas, conforme al artículo 187 del C.P.A.C.A., es decir, actualizadas mediante la aplicación de los ajustes de valor, para lo cual la demandada, tendrá en cuenta la fórmula citada en la parte motiva de esta providencia y la forma como deberá hacer esos ajustes.
(…)”
5. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada2 interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia. Reiteró los argumentos sintetizados en el acápite de contestación de la demanda de esta providencia, y añadió lo siguiente: Por expreso mandato legal la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Además, es competencia exclusiva del Gobierno Nacional modificar las normas que consagran tal concepto. Al respecto, citó la sentencia del 19 de junio de 2008 del Consejo de Estado que ratificó el carácter no salarial de la Bonificación por Actividad Judicial. Con la expedición del Decreto 383 de 2013, el Gobierno Nacional no desconoció o lesionó el derecho reclamado.
Dentro de este punto, no debe perderse de vista que los derechos adquiridos son intangibles, y así mismo, que la bonificación judicial es el producto de una reclamación salarial a través de un paro judicial. Con anterioridad a este último suceso, nada más existía una mera expectativa o esperanza de obtener un derecho, susceptible de modificación discrecional por el Gobierno Nacional.
El artículo 4º de la Constitución Política no determina cuáles son las autoridades facultadas para la aplicación de la excepción inconstitucionalidad. Al respecto, la sentencia SU-132 de 2013, la Corte Constitucional señaló que la inaplicación por inconstitucionalidad es una herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto ínter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política.
La autoridad administrativa está sometida al imperio de la ley y obligadas a acatar las normas vigentes en su tenor literal y no puede interpretarlas, tarea que corresponde a los jueces en sus respectivos fallos. La administración únicamente puede apartarse de las normas cuando no son claras y abiertamente inconstitucionales, sin embargo, esta situación no concurre en el caso concreto, si se tiene en cuenta que la normatividad aplicada se presume legal y constitucional.
Las prestaciones sociales y las cesantías deben liquidarse con los factores de salario relacionados en los artículos 42 y 45 de los Decretos 1042 y 1045 de 1978, respectivamente. Tan sólo pueden adicionarse factores nuevos cuando el legislador así lo disponga mediante una disposición posterior. 2 Abogado Julián Augusto González Jaramillo. 5 El Decreto 383 de 2013 está vigente y en atención al artículo 6 constitucional las autoridades administrativas deben acatarlo y cumplirlo hasta tanto no sea anulado o suspendido.
En suma, la administración aplicó correctamente las disposiciones del decreto en cita y atendiendo la formalidad dispuesta en el artículo 3° del mismo que prohíbe su modificación. Además, la parte demandada solicitó tener en cuenta el sustento de las excepciones presentadas que denominó: “De la violación de normas presupuestales de reconocerse las pretensiones de la parte demandante” - “Ausencia de causa petendi” - “Prescripción”.
Ante lo visto, solicitó desestimar las pretensiones de la demanda y absolver a la entidad demandada de los cargos endilgados en el libelo petitorio.
6. TRÁMITE EN ESTA INSTANCIA 6.1. Del trámite del recurso de apelación A través de Auto No 1109 del dos (2) de octubre del año dos mil veinticinco (2025), el Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales concedió el recurso de apelación propuesto contra la sentencia de primera instancia. Medio de impugnación admitido mediante Auto No. 014 del veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintiséis (2026), informándole a las partes el derecho a intervenir durante el término de ejecutoria de la providencia, por su parte, el Ministerio Público contó con oportunidad para emitir concepto hasta el ingreso del proceso a despacho para fallo. 6.2.
Intervención de las partes Dentro del término de ejecutoria las partes guardaron silencio al igual que el Agente del Ministerio Público. 7. CONSIDERACIONES 7.1. Competencia y marco de análisis en segunda instancia En los términos del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 y el Acuerdo PCSJA25- 12377 del 30 de diciembre de 20253, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De conformidad con lo previsto en el artículo 3284 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación y los puntos íntimamente relacionados con el objeto de apelación que le sean desfavorables al recurrente5. Ello sin perjuicio de la 3 Por el cual se adoptan unas medidas transitorias en tribunales y juzgados administrativos a nivel nacional 4 Artículo 328.
Competencia del Superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 5 C.E - Sección Tercera - Sala Plena – C.P: Danilo Rojas Betancourth - Sentencia de Unificación San Antonio, Tolima, seis (6) abril de dos mil dieciocho (2018) - Radicación número: 05001-23-31-000-2001-03068-01(46005) Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único. 6 facultad oficiosa consagrada en el artículo 1876 de la Ley 1437 de 20117 para resolver sobre cualquiera excepción que el fallador encuentre probada, inclusive, si no hubiese sido propuesta por el impugnante, sin perjuicio de la non reformatio in pejus.
Y, en el evento en que ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló se hubiere adherido al recurso, el Tribunal se encuentra facultado para resolver sin limitaciones. 7.2. Problema jurídico En el presente asunto, corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos mediante los cuales la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial se ajustan al principio de legalidad, o si, por el contrario, resulta procedente inaplicar parcialmente el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 por contrariar la Constitución y el ordenamiento laboral, en el entendido de que dicha bonificación, por su carácter habitual y retributivo del servicio, debe integrar el salario para efectos de la liquidación de prestaciones sociales y demás emolumentos.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el estudio de los siguientes puntos: (i) el control de constitucionalidad por vía de excepción; (ii) naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992; (iii) creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial; (iv) pruebas relevantes;
(v) análisis del recurso; (vi) condena en costas. 7.3. El control de constitucionalidad por vía de excepción En los términos del artículo 4 de la Constitución Política, el modelo de control de constitucionalidad colombiano es de carácter mixto, por cuanto armoniza dos tipos de control: concentrado y difuso o por vía de excepción. El precepto citado dispone: “… La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. El control de constitucionalidad concentrado le compete a la Corte Constitucional, y en forma residual al Consejo de Estado. Esta Corporación debe asumir el conocimiento de las demandas formuladas en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, respecto de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política.
El control por vía de excepción puede ser ejercido por cualquier autoridad judicial o administrativa, incluso sobre particulares que deban aplicar una norma en un caso concreto. La jurisprudencia constitucional ha definido que dicha herramienta jurídica comprende una facultad – deber para las autoridades y particulares, en el primer caso “…en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales…”8.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para 6 Artículo 187. Contenido de la sentencia. (…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. (…)”. 7 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8 Sentencia SU-132 de 2013. 7 salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes, respecto del caso concreto, mas no anulan o le restan valor jerárquico y validez de manera definitiva a la norma exceptuada por el hecho de ser contraría a la Constitución. La Corte Constitucional mediante Sentencia T – 681 de 2016, precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “…(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…);
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. Dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011.
En virtud de este mecanismo, el juez goza de la prerrogativa discrecional para inaplicar actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la ley. El funcionario judicial o las partes se encuentran legitimados para formular este medio exceptivo. La doctrina enseña que, en la praxis, la excepción de ilegalidad o inconstitucional puede ser declarada cuando la parte demandante interpone demanda en ejercicio de los medios de control consagrados en la Ley 1437 de 2011 y pretende la inaplicación de un acto administrativo general que contraviene la Ley o la Carta Política.
Así mismo, la doctrina precisa que al juez administrativo le corresponde pronunciarse en la sentencia sobre la excepción formulada, la cual también puede declarar de oficio si lo estima indispensable. En este caso, el estudio debe estar enfocado en constatar si se presenta una contradicción entre una norma superior e inferior sin que se requiera que se advierta en forma flagrante o evidente9. 7.4.
Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992 El artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política asignó al Congreso la función de dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.
En desarrollo de la función citada, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, cuya naturaleza es la de una norma Marco o Cuadro, con el objeto de que el Gobierno Nacional fijara, entre otros, el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y el Ministerio Público. La Corte Constitucional en Sentencia C – 312 de 1997 precisó que la Ley 4ª de 1992 “…constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta.
En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los 9 ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Editorial Legis. Segunda edición. Bogotá: 2012. 8 cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales…”. De acuerdo con los artículos 1º y 2º de la Ley citada, al Gobierno Nacional le corresponde diseñar y fijar, entre otros, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, el respeto de los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus remuneraciones y prestaciones sociales.
Al tenor de lo previsto en el artículo 4º ibidem, los sistemas salariales y prestacionales de los empleados referidos deben modificarse con base en los criterios indicados, determinándose el aumento de sus remuneraciones. En consecuencia, el régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones previstas en la Ley 4ª de 1992, o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, será a todas luces ineficaz, por cuanto carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos, conforme con lo establecido en su artículo 10.
Ahora bien, sobre el objetivo trazado por el Legislador con la expedición de la Ley Cuadro, la Corte Constitucional en Sentencia C – 244 de 2013, -a través de la cual se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 15 de la mencionada ley-, señaló que está encaminado a lograr una nivelación salarial adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial en sus artículos 14 y 15, en atención a incoherencias internas y externas advertidas: “… en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país…”.
En línea con lo señalado, a través del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el Legislador le ordenó al Gobierno Nacional revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 7.5. Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial En desarrollo de las normas generales de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió el Decreto 383 del 06 de marzo de 2013, por intermedio cual creó para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar una bonificación judicial, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2013, en los siguientes términos: “…ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. … ARTÍCULO 2.
Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se 9 crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio…”.(Negrillas fuera del texto) En el artículo 3º del Decreto Reglamentario citado se reprodujo lo previsto en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992 en el sentido que ninguna autoridad puede establecer o modificar el régimen salarial estatuido por el Ejecutivo.
La expedición del Decreto 383 de 2013 se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo calendada noviembre 06 de 2012, conforme con la cual el Gobierno Nacional y los representantes del sector judicial concertaron el compromiso que se cita a continuación: “…1.- Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad. 2.- Para los efectos a que se refiere el numeral anterior, el Gobierno Nacional dispondrá de la suma de UN BILLÓN DOSCIENTOS VEINTE MIL MILLONES ($1.220.000.000.000) DE PESOS Mcte, cifra que se distribuirá en los presupuestos anuales, iniciando en la vigencia fiscal de 2013, y culminando en la vigencia Fiscal de 2018 (…) El proceso de ajustes en los sistemas de remuneración de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, iniciará igualmente en la vigencia fiscal del 2013 y se realizará de forma equivalente al proceso que se realice para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, con el monto que para ello se requiera…”.
(Negrita fuera del texto) La bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013 fue ajustada por intermedio de los Decretos Nos.1269 de 2015, 246 de 2016,1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022 y 903 de 2023, que reiteran que constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El aparte normativo atrás referido fue inaplicado por el Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por intermedio de la sentencia fechada 21 de noviembre de 2022, luego de encontrar que contraviene los mandatos y principios constitucionales contenidos en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política. En suma, el Consejo de Estado afirmó que el Gobierno no debió sustraer la bonificación judicial como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial, debido a que se está en presencia de un emolumento continuo, permanente y de carácter retributivo.
Por ende, este mandato se aparta del marco fijado por el Legislador mediante la Ley 4ª de 1992, en torno al establecimiento de la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación y los criterios de la equidad. Acerca del carácter salarial de la bonificación judicial, el Consejo de Estado sostuvo: “..la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha 10 Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente10…” Por consiguiente, esta Sala destaca que el sustento normativo del carácter salarial de la bonificación judicial se encuentra en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, por cuanto define el salario no sólo como la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
En palabras del Consejo de Estado, “…en virtud de lo establecido por la legislación laboral, para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio, y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se originen en el marco de una relación laboral…”.11 Contrario sensu, el pago realizado al empleado de manera esporádica u ocasional y por mera liberalidad del trabajador no puede ser considerado como factor de salario.
Sin embargo, estos presupuestos no se presentan en el caso de la bonificación judicial, conforme con lo ya expuesto en este acápite y los elementos de juicio que reposan en el expediente. Con el fin de profundizar en el planteamiento conforme con el cual la bonificación judicial de los servidores públicos de la Rama Judicial constituye factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales, deben traerse a colación los razonamientos que el Consejo de Estado desarrolló en la sentencia del 06 de junio de 2022 en torno a la naturaleza de este mismo emolumento reconocido a través del Decreto 382 de 2013 en favor de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, los cuales pueden hacerse extensivos al caso concreto, en la medida en que ambos beneficiarios salariales se crearon para concretar la nivelación salarial ordenada el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En la providencia citada, la Corporación expuso los siguientes argumentos que son similares a los esgrimidos en la sentencia del 21 de noviembre de 2022: a) Al señalar el Legislador creador de la Ley Cuadro que la revisión del sistema de remuneración se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, el Gobierno Nacional debió sujetarse a ese marco definido, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo a crear una bonificación ajena, según el Decreto 382 de 2013, por cuanto el mismo indica que dicha bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”. b) Por tratarse de un emolumento continuo, permanente y en retribución del trabajo, la bonificación no debió sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los empleados, máxime que existe una sólida línea jurisprudencial que sostiene que ostenta tal carácter, indicando que 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Conjuez Ponente: Sol Marina de la Rosa, providencia del 21 de noviembre de 2022. Rad. No. 76001333300020160133201 (6117) (AG). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. Providencia del 18 de julio de 2019. Rad. No. 25000-23-37-000-2012-00011-02(21026) 11 reúne todos los requisitos del salario que define la legislación laboral colombiana. c) En ese orden de ideas, al ser claro que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 involucra un pago habitual y periódico en contraprestación a los servicios prestados por los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, no puede existir motivo alguno para desconocer su carácter salarial, más aún cuando fue creada para materializar la nivelación salarial dispuesta en la Ley Cuadro.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer los límites a la facultad otorgada al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados en el artículo 53 constitucional. 7.6. Pruebas relevantes En el expediente reposan los siguientes elementos de juicio: - Reclamación administrativa12 presentada por el apoderado del demandante, el día 12 de agosto de 202213, ante la Dirección Sección de Administración Judicial, con el fin de obtener el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial. - Resolución No. DESAJMAR22-49614 del 25 de agosto de 2022 “Por medio de la cual se resuelve un derecho de petición”. - Recurso de apelación15 presentado contra la DESAJMAR22-496 del 25 de agosto de 2022. - Resolución No. DESAJMAR22-53516 del 1 de septiembre de 2022 “Por medio de la cual se concede un Recurso de Apelación.” - Resolución No. RH 562617 del 07 de octubre de 2022 “Por medio de la cual se resuelven Recursos de Apelación.” - Certificación18 expedida por la Dirección Seccional de Cartagena donde consta la vinculación del demandante con la Rama Judicial, en esa Seccional, desde el 20 de septiembre de 2016 hasta el 3 de febrero de 2020 y que devengó la bonificación judicial: 12 Folio 20 del PDF “003ED_02Anexospdf” 13 Folio 27 ibidem. 14 Folio 28 ibidem. 15 Folio 32, ibidem. 16 Folio 36, ibidem. 17 Folio 40, ibidem. 18 Folio 3, ibidem. 12 - Constancia No. 160519 expedida por la Dirección Seccional de Manizales donde consta la vinculación del demandante con la Rama Judicial, en esa Seccional, desde el 4 de febrero de 2020, dentro de la misma constan que el demandante ha desempeñado cargos dentro de los cuales ha devengado la bonificación judicial: 7.7.
Análisis del recurso Para comenzar, se dirá que, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial atrás expuesto, resulta procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad respecto de los apartes demandados del artículo 1º del Decreto 383 de 2013, con fundamento en los razonamientos que se pasan a precisar: De acuerdo con los precedentes verticales contenidos en las sentencias del Consejo de Estado ya citadas, el caso concreto encuadra dentro de la tercera circunstancia que delimita la jurisprudencia constitucional, para que el funcionario judicial pueda hacer uso de la facultad de inaplicación parcial del artículo 1º del Decreto 383 de 2013, porque esta disposición contraría de manera flagrante los valores, principios y mandatos establecidos en el preámbulo y en los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política, y adicional a ello, no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad en abstracto.
La Sala resalta que, en dichas providencias, el Consejo de Estado concluyó que la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, es incompatible con el ordenamiento constitucional, por cuanto al concurrir en la bonificación judicial todos los elementos que la legislación laboral establece sobre la noción de salario, necesariamente debe considerarse dentro de la liquidación de las prestaciones sociales, en aras de no quebrantar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, los principios mínimos fundamentales a la remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, al igual que los principios de progresividad y primacía de la realidad sobre las formas.
La expresión normativa reprochada también desconoce el parámetro plasmado en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y el principio de equidad. Ello, porque, el Gobierno Nacional ha debido crear la bonificación judicial atendiendo criterios que emanan de tal postulado, sin restarle el carácter de factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales de 19 Folio 5, ibidem. 13 la Rama Judicial, ya que esta salvedad tergiversa el objetivo perseguido por la Ley Marco, el cual, no es otro que una nivelación salarial justa.
En este sentido, se pronunció esta Corporación a través de la sentencia calendada 05 de julio de 2023, precisando que “…la restricción impuesta por el Gobierno a la bonificación judicial, desnaturaliza la nivelación salarial ordenada por la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial, pues desconoce los criterios que la orientan, los cuales se fundamentan en el principio constitucional de equidad, conforme se estableció del parágrafo del artículo 14 de la citada ley, que ordena al Gobierno establecer el sistema de remuneración salarial y prestacional de dichos servidores conforme al mencionado principio…”20.
Sin duda, con el tratamiento disímil otorgado a la bonificación judicial para efectos de liquidación de las prestaciones sociales y definición de la base de cotización para pensión y salud, el Gobierno se apartó de los criterios que rigen la equidad, como principio general del derecho 21, cuyo alcance dentro del caso concreto, debió estar orientado a la creación de un sistema de remuneración justo que logre una verdadera nivelación salarial en el sector judicial en estricta concordancia con lo previsto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Se realiza la anterior precisión porque la Corte Constitucional en su jurisprudencia ha establecido que el principio general de la equidad carece de un concepto jurídico determinado, siendo esta la razón por la que la delimitación de su alcance le corresponde a las autoridades, de acuerdo con el caso concreto y la finalidad perseguida por el legislador22.
Cabe señalar que este Tribunal Administrativo en sentencia del 13 de junio de 2023 consideró que la expresión normativa objeto de control constitucional contraría la equidad, entendida como principio general del derecho, por cuanto en los espacios dejados por el legislador, su función es la de evitar injusticia como resultado de la aplicación de la ley en un caso concreto; y así mismo que, también debe acudirse a la equidad como un criterio que orienta la aplicación de la norma soslayando inequidades que el Legislador hubiese querido evitar23.
Lo anterior, por mandato del artículo 230 constitucional, que incluye a la equidad como criterio auxiliar de la actividad judicial, y facilita que el legislador y los funcionarios judiciales actúen de manera armónica y complementaria, activando el principio de colaboración entre ramas de poder público plasmado en el artículo 113 ibídem, de tal manera que, el juez pueda aplicar las normas generales y abstractas elaboradas por el Congreso, en el caso concreto, teniendo en cuenta sus particularidades y logrando que “…la voluntad del legislador se adecue a los matices que se presenten en la vida real…” 24.
A través de la sentencia T – 518 de 1998, la Corte Constitucional esclareció que la aplicación de la norma en los términos precisados: “…no implica que el juez desatienda la norma legal, se aparte de la voluntad del legislador, sino que la module al caso concreto, evitando inequidades manifiestas o despropósitos, resultados que en todo caso también habría impedido el legislador si los hubiera podido prever ” 25. 20 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Sentencia del 05 de julio de 2023, M.P. Luz Elena Sierra Valencia. 21 Con relación al concepto de equidad, Juan Camilo Rojas Arias en su artículo “Delimitación del concepto de equidad en la Constitución Política de 1991” destaca que: “…ha sido reconocido por la jurisprudencia colombiana como un principio general del Derecho, con las características que de ello se deriva.
No obstante, como también se analizó, la equidad, al igual que los principios generales del Derecho, tiene la condición de ser irrestricta y ampliar su contenido y funcionalidad conforme se determine por las autoridades públicas, bajo los límites naturales que le son propios…”. Revista de derecho y economía. No. 47. Enero. Junio 2017. 22 Corte Constitucional.
Sentencia C – 284 de 2015 23 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Sentencia del 13 de junio de 2023. M.P. Ronald Otto Cedeño Blume. 24 Corte Constitucional. Sentencia T – 518 de 1998 25 Ibidem 14 La expresión del artículo 1º del Decreto 383 de 2013 cuestionada también desconoce la prohibición establecida en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.
Por ende, resulta procedente su inaplicación en virtud de la figura de la excepción de ilegalidad consagrada en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, bajo el entendido de que el Gobierno expidió el Decreto citado contraviniendo las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, que ordenan el establecimiento de un sistema de remuneración de los servidores de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.
Por otro lado, es de anotar que la aplicación del medio exceptivo previsto en el artículo 4º de la Constitución Política no puede condicionarse a la acreditación de la existencia de un perjuicio irremediable o afectación del mínimo vital del demandante. La jurisprudencia constitucional no exige el cumplimiento de este requisito específico para efectos de determinar la viabilidad de dicha figura, por cuanto fue diseñada como un mecanismo amplio de protección de principios constitucionales, que, en su mayoría, comprende la categoría de los derechos fundamentales sin exclusión alguna.
Por lo que, dentro de este punto, se reitera que la razón primordial por la que debe inaplicarse la expresión normativa acusada, radica en que su implementación i) impide la protección del derecho fundamental a un trabajo en condiciones dignas y justas del demandante, ii) desconoce los principios fundamentales a la remuneración mínima vital, móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, y primacía de la realidad sobre las formas, que se derivan del valor y principio fundante –trabajo- plasmado en el preámbulo y en los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política.
Lo anterior, con el fin de reforzar la tesis que defiende la viabilidad en torno al uso de la herramienta consagrada en el artículo 4º constitucional, debido a que se acude a su aplicación en aras de proteger los derechos fundamentales de la parte demandante que se encuentran en riesgo con motivo de la exclusión de la bonificación judicial como factor salarial dentro de la liquidación de sus prestaciones sociales, sin que resulte necesaria la comprobación de la existencia de un perjuicio irremediable o afectación de su derecho a un mínimo vital.
Cabe anotar que, el control por vía de excepción realizado dentro del presente asunto no comporta la invasión de la competencia atribuida al Consejo de Estado, dentro del ámbito del control abstracto de constitucionalidad residual, que recae sobre los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, al tenor de lo previsto en el artículo 111.5 de la Ley 1437 de 2011, respecto de los actos administrativos de carácter general sin fuerza de ley, como el Decreto 383 de 2013 cuya naturaleza es reglamentaria, por ende, es viable ejercerlo.
La Sala llega a esta conclusión en la medida en que la inaplicación parcial del artículo 1º del Decreto Reglamentario citado no se realiza en términos generales, por encontrarse de por medio una situación particular en la que resulta necesaria la protección de los derechos fundamentales del demandante. Acto seguido, se precisa que nuestro ordenamiento contempla un control de constitucionalidad mixto, ya que combina un control concentrado radicado en la Corte Constitucional y en el Consejo de Estado de manera residual, al igual que, un control difuso que le permite a cualquier autoridad inaplicar una norma que sea contraria a la Constitución Política.
Ahora bien, para esta Sala no es de recibo el argumento de la parte demandada conforme con el cual los actos administrativos demandados se amparan en lo previsto en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política y en la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional que 15 establece que el legislador puede determinar que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario.
En el caso concreto, se tiene que fue el ejecutivo y no el legislador el que restringió el carácter salarial de la bonificación judicial cuando determinó que no podía considerarse como factor para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales, y bajo este orden de ideas, quien usurpó la competencia del Legislador en la materia.
Nótese que esta Sala, amparándose en el precedente del Consejo de Estado, con relación a la facultad del legislador y del ejecutivo para establecer factores salariales, resolvió acoger la siguiente regla: “el no reconocimiento como carácter salarial de la Bonificación, considera la Sala que es un asunto de reserva legal; por lo que la jurisprudencia constitucional a través de diferentes decisiones ha fijado el criterio de que la regulación de los factores salariales son de libre configuración “del legislador”, mas no del ejecutivo, como es el caso que nos ocupa26”.
La regla antedicha se extrajo de la sentencia del 06 de abril de 2022, proferida por el Consejo de Estado, que sustenta su tesis en la sentencia C – 101 de 2003, con relación al alcance de la potestad reglamentaria del ejecutivo, delimitado por el marco señalado por el legislador en la Ley 4ª de 199227. Por la razón que antecede, el ejecutivo carece de la potestad de modificación o limitación del carácter salarial de la bonificación judicial, su competencia de regulación, debe ceñirse, entre otros, a los parámetros definidos en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Esta conclusión no se desdibuja por el hecho de existir una mera expectativa con anterioridad a la expedición del Decreto 383 de 2013, debido a que esta figura no tiene aplicabilidad dentro del caso concreto. Partiendo de una ley preexistente, la Corte Constitucional diferenció los derechos adquiridos de las meras expectativas, de la siguiente forma: “…los derechos adquiridos presuponen la consolidación de una serie de condiciones contempladas en la Ley, que permiten a su titular exigir el derecho en cualquier momento.
En cambio, en las expectativas, tales presupuestos no se han consolidado conforme a la Ley, mas resulta probable que lleguen a consolidarse en el futuro, si no se produce un cambio relevante en el ordenamiento jurídico…” 28. Por tanto, de manera precedente a la entrada en vigencia del Decreto 383 de 2013 no se configuró una mera expectativa, precisamente, porque no existía una norma que definiera las condiciones de reconocimiento del derecho a la bonificación judicial, a partir de la cual, se pueda afirmar que no se alcanzaron a consolidar dichos presupuestos de forma definitiva y antes de un cambio de legislación. Incluso, en el evento hipotético en que se configurara una mera expectativa, la parte recurrente olvida que no existe fundamento jurídico válido alguno que permita sostener que, ante su consolidación, el ejecutivo se encuentra habilitado para regular los presupuestos de adquisición futura de un derecho laboral con desconocimiento de los parámetros de justicia y equidad plasmados en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Tampoco es acertado el reparo de la apelación que sostiene que dentro de la liquidación de las prestaciones sociales y cesantías no pueden incluirse factores distintos a los relacionados en los artículos 42 y 45 de los Decretos 1042 y 1045 de 1978, salvo que el legislador así lo disponga mediante una norma posterior. 26 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Sentencia del 19 de 2023. M.P. Diego León Gómez Martínez 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 06 de abril de 2022. Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos. Rad. No. 76001233300020180041401 (0470-2020) 28 Corte Constitucional. Sentencia C – 242 de 2009. 16 Sobre el particular, se recuerda que, el papel del legislador fue el de expedir la Ley Cuadro que debe regir el sistema de remuneración de los empleados de la Rama Judicial, cuya creación se encuentra a cargo del Gobierno Nacional.
A este último le corresponde crear los emolumentos que garanticen la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, sin restarle su carácter salarial, en virtud del criterio de la equidad y de lo establecido en el preámbulo y los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política. Cuando el ejecutivo se aparta de esta directriz, las autoridades administrativas y judiciales deben inaplicar la disposición que la contraría, invocando la excepción de inconstitucionalidad por mandato del artículo 4º constitucional.
De otro lado, con fundamento en la prohibición instaurada en el artículo 3º del Decreto 383 de 2013, no puede afirmarse que la liquidación de las prestaciones sociales exenta de la bonificación judicial en su condición de factor salarial se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. Son dos las razones primordiales que conllevan a esta a conclusión: a.- El artículo 3º del Decreto 383 de 2013 debe ser interpretado en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.
De este ejercicio se desprende que, si bien es cierto, ninguna autoridad puede modificar el régimen salarial estatuido en los Decretos referidos, esta proscripción debe ceder, cuando la jurisdicción advierte que dicho régimen contraviene las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, como sucede en el caso concreto, al punto que la misma Ley Marco dispone que de presentarse esta circunstancia, carecerá de eficacia o lo que es lo mismo de todo efecto jurídico. b.- Las autoridades administrativas y judiciales se encuentran sometidas al imperio de la ley, “lo cual significa sobre todo al imperio de la Constitución, de conformidad con los artículos 2 y 4 Superiores” 29 Luego entonces, en el caso que se examina, debe prevalecer la interpretación compatible con la Constitución, en consecuencia, aquella que sostiene que la bonificación judicial debe considerarse dentro de la liquidación de las prestaciones sociales, sin importar la restricción consagrada en el artículo 3º del Decreto citado.
Si la prohibición señalada prevalece habría que aplicar el artículo 1º del Decreto 383 de 2013 desde una interpretación exegética, desconociendo que no se ciñe a los criterios de la equidad que deben gobernar la nivelación salarial, a sabiendas que la Ley 4ª de 1992 ordenó aplicar este principio; y por contera, principios, garantías y derechos laborales de la parte demandante consagrados en normas constitucionales de rango superior, cuya aplicación debe preferirse.
Frente a la inconformidad de la parte demandada fundada en la presunción de legalidad del Decreto 383 de 2013 y de los Decretos que lo modifican se considera que, si bien es cierto, en virtud del artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, están dotados de esta prerrogativa mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el ordenamiento jurídico en virtud del principio de supremacía constitucional faculta al operador judicial para hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad, por solicitud de parte, incluso de oficio, y ordenar la inaplicación de los Decretos referidos.
Con la salvedad de que la figura citada no le resta validez al Decreto 383 de 2013 y a aquellos Decretos que lo modifican, de ahí que sus efectos nada más sean para el caso concreto. En consonancia con los argumentos hasta aquí desarrollados, la parte demandada no puede ampararse en el principio de legalidad, con el fin de controvertir la decisión adoptada del A quo, bajo el entendido de que este postulado ordena aplicar de manera literal los Decretos que crearon la bonificación judicial en favor de los servidores judiciales. 29 Corte Constitucional.
Sentencia C – 539 de 2011 17 El argumento de la parte demandada parte de un alcance restrictivo del principio de legalidad, pues si bien es cierto, las autoridades administrativas deben interpretar las normas de conformidad con la Ley, les corresponde ir más allá de las normas de inferior jerarquía cuando se requiera proteger principios, valores y derechos constitucionales, labor de interpretación que debió implementar en el caso concreto 30, conforme con lo previsto en el artículo 3º de la Ley 1437 de 2011 31.
Acto seguido, se puntualiza que el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales no va en contravía del criterio de la sostenibilidad fiscal, porque de acuerdo con el propio texto constitucional –parágrafo del artículo 334- este no puede ser invocado bajo ninguna circunstancia para “… contrariar los postulados del Estado Social de Derecho32 o para impedir la realización efectiva de los derechos fundamentales, los cuales, como se ha expuesto de forma reiterada por este Tribunal, no se limitan a los nominalmente previstos como tales en la Constitución, sino que también incluyen todas aquellas prestaciones jurídicas que estén relacionadas funcionalmente con la garantía de la dignidad humana, que puedan traducirse o concretarse en derechos subjetivos y sobre cuya fundamentalidad existan consensos dogmáticos o de derecho internacional, legal o jurisprudencial33 ”34.
Ahora bien, no le asiste la razón a la parte apelante cuando afirma que debe aplicar el artículo 1º del Decreto 383 de 2013 en la forma en la como fue redactado, so pena de obrar en contravía de lo establecido en los artículos 71 del Decreto 111 de 1996 y 2.8.3.2.1. del Decreto 1068 de 2015, que exigen la existencia de certificados de disponibilidad previos para la expedición de actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales, en aras de garantizar la existencia de la apropiación suficiente para atender el gasto que se genere.
Al respecto, la Corte Constitucional a través de la sentencia T- 098 de 200435 esclareció que la administración no puede invocar la falta de presupuesto como excusa o prerrequisito adicional para el reconocimiento de un derecho laboral: “…No es aceptable la excusa que presenta la Administración Seccional Judicial de Antioquia al informar al actor que no reconocerá su derecho por no contar con disponibilidad de recursos para su efectivo pago.
Como ya se explicó, el reconocimiento del derecho es una actuación jurídica diferente al efectivo pago del derecho reconocido, en tanto son actuaciones sometidas al cumplimiento de requisitos y condiciones de índole constitucional y legal muy distintas. Así, la Administración Seccional Judicial de Antioquia debe simplemente verificar que el trabajador cumpla con los requisitos exigidos para el reconocimiento del derecho y expedir el acto administrativo reconociendo o no lo reclamado.
Asunto diferente es el de la disponibilidad presupuestal, que indudablemente se requiere para el pago, mas no para el reconocimiento…” Siendo así, en los términos de la jurisprudencia constitucional, las dificultades económicas de una entidad pública no constituyen razón suficiente para que se sustraiga de sus obligaciones salariales y prestacionales.
Dicho de otro modo, la falta de presupuesto no puede condicionar la legalidad de los actos administrativos acusados y el reconocimiento del derecho acá reclamado 30 Corte Constitucional. Sentencia C – 539 de 2011 31 El texto de este artículo es el siguiente: “…Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales ”. 32 En el fallo en cita se dijo que: “Como la SF es, por mandato superior, un criterio orientador que carece de la jerarquía propia de los principios fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho, estos sí con mandatos particulares que deben ser optimizados, no podrá predicarse en casos concretos que estos principios puedan ser limitados o restringidos en pos de alcanzar la disciplina fiscal, pues ello significaría que un principio constitucional que otorga identidad a la Carta Política sería desplazado por un marco o guía para la actuación estatal, lo que es manifiestamente erróneo desde la perspectiva de la interpretación constitucional.” 33 Sobre la materia se pueden consultar las Sentencias T-016 de 2007, T-760 de 2008 y T-235 de 2011 34 Corte Constitucional.
Sentencia C – 870 de 2014 35 Corte Constitucional. Sentencia T -098 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil 18 tanto en sede administrativa como judicial. Para efectos del reconocimiento aludido, basta con que la parte demandante cumpla con las condiciones que la ley y la jurisprudencia exigen, tal y como sucede en el caso concreto. Una tesis similar planteó el Consejo de Estado cuando interpretó el contenido de los artículos 5 y 6 del Decreto 1661 de 1991 que radican en el jefe de cada organismo de la Rama Ejecutiva del Poder Público, la competencia para asignar la prima técnica y expedir la consecuente resolución motivada, previa obtención del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal: “…Al respecto, debe precisar la Sala que si bien las normas citadas parecieran condicionar el reconocimiento de la prima técnica de un lado a las necesidades específicas de cada Entidad y de otro a la disponibilidad presupuestal existente para su pago, lo cierto es que ninguno de tales aspectos constituye óbice para que una vez configurados los requisitos para su otorgamiento, es decir, cumplidos cada uno de los elementos definidos en la norma para la asignación de la prima técnica, se expida el respectivo acto administrativo. … Asimismo, la previsión respecto de la existencia de certificado de disponibilidad presupuestal previo otorgamiento de la prima técnica, no impide la configuración legal del derecho ni su reconocimiento, pues como en otras oportunidades lo ha manifestado esta Corporación, ello constituye un procedimiento obligatorio de orden presupuestal que obedece al principio constitucional de legalidad en el gasto público, cuya finalidad es garantizar la existencia de recursos para el pago de la prima técnica dentro de la respectiva vigencia presupuestal, pero no un requisito adicional o condición legal para su reconocimiento 36…” Esclarecido como se encuentra que la existencia de un certificado de disponibilidad presupuestal no incide en la configuración y reconocimiento del derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, no queda otra alternativa que desestimar la inconformidad de la parte recurrente que aboga por una postura contraria.
Ahora, la parte demandada no puede sustentar la inviabilidad de la inaplicación del Decreto 383 de 2013 en los consensos que contiene el acuerdo logrado entre los representantes de los servidores de la Rama Judicial y el Gobierno, con el objeto de que se materialice la nivelación salarial ordenada por la Ley 4ª de 1992. Las condiciones laborales pactadas no pueden desconocer los derechos y las garantías mínimas de los trabajadores mencionados en el desarrollo de la parte considerativa de esta providencia, que se encuentran plasmados en el artículo 53 de la Constitución Política.
Entre los derechos mínimos irrenunciables del trabajador se encuentra el salario, y con ello, la bonificación judicial dada su naturaleza salarial intrínseca. Siendo así, al tenor de lo previsto en el artículo 53 ibídem, y como quiera que el pacto se encuentra por debajo de este mínimo irrenunciable, carece de todo efecto vinculante, toda vez que resultó limitando su carácter salarial en el campo de la liquidación de las prestaciones sociales.
Se advierte que las consideraciones desarrolladas en la parte motiva de esta providencia responden los argumentos que sustentan las excepciones de mérito formuladas por la parte demandada. Así las cosas, se concluye que la parte demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial en su condición de factor salarial, a raíz de la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, prevista en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, la cual, fue reiterada en los Decretos posteriores que lo 36 Consejo de Estado.
Sala de Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “A”. Sentencia del 10 de noviembre de 2010. C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Rad. No. 25000 2325 000 2006 02826 01 (2273-07). 19 modificaron. En su lugar, se deben aplicar el preámbulo y los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio de la equidad. 7.8.
Prescripción En lo que concierne al fenómeno prescriptivo, se dirá que, la decisión adoptada por el a-quo resulta acertada teniendo en cuenta que se acreditó en el plenario que (i) el demandante se vinculó con la Rama Judicial el 20 de septiembre de 2016 (ii) la reclamación administrativa la presentó el 12 de agosto de 2022, esto es, cuando ya habían transcurrido más de tres años desde su vinculación, momento desde el cual se hizo exigible el derecho para la parte demandante, (iii) y radicó la demanda el 16 de febrero de 2023, sin que transcurrieran más de 3 años entre la reclamación administrativa y la presentación de la demanda, por lo cual se concluye que las prestaciones causadas con anterioridad al 12 de agosto de 2019 se encuentran afectadas por prescripción, tal como lo indicó el a-quo. 7.9 Imprescriptibilidad de la obligación de la administración de realizar aportes al sistema de seguridad social en pensiones.
Deber del juez administrativo de pronunciarse sobre el particular en su proveído La regla de prescripción de los derechos laborales a la que se hizo alusión en el acápite anterior no resulta aplicable frente a los aportes a seguridad social en pensiones, porque tienen el carácter de periódicos, y, por tanto, se pueden solicitar en cualquier época.
El Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, efectuó la aludida interpretación con sustento en los siguientes mandatos superiores: “i) El derecho a la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales (entre estos, el derecho a la pensión), que se orienta a que las prerrogativas reconocidas en las preceptivas que rigen la relación entre empleadores y trabajadores no se modifiquen en perjuicio de estos últimos, por cuanto tienen relación directa con el mejoramiento constante del nivel de vida y la dignidad humana. ii) El principio in dubio pro operario, conforme al cual en caso de duda ha de prevalecer la interpretación normativa más favorable a los intereses del trabajador, premisa contenida tanto en el artículo 53 de la Constitución Política como en el 21 del Código Sustantivo del Trabajo. iii) El derecho constitucional fundamental a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, en virtud del cual el Estado debe propender por un trato igualitario para todos aquellos que prestan (o han prestado) sus servicios al Estado bajo una verdadera relación laboral, cualquiera que sea su denominación (servidor público o contratista), a quienes habrá de protegerse especialmente la posibilidad de acceder a un derecho pensional. iv) El principio de no regresividad, que implica el avance o desarrollo en el nivel de protección de los trabajadores, en armonía con el mandato de progresividad, que se encuentran consagrados en las normas de derecho internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad” 37.
En ese sentido, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo concluyó que los aportes a pensión “… pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, Radicación No. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16. 20 con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo. […]» 38.
También señaló que el juez contencioso tiene el deber de analizar en las demandas en las que proceda el reconocimiento de una relación laboral, aunque no se haya solicitado expresamente, lo atinente a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones adeudados. Explicó que, sin desconocer que la justicia contencioso administrativa es rogada, este mandato legal debe ceder a los postulados superiores, con el fin de salvaguardar los derechos constitucionales a la vida en condiciones dignas e irrenunciabilidad a la seguridad social.
Conforme lo anterior, y considerando que dicho reconocimiento se omitió en el fallo impugnado, se declarará la imprescriptibilidad de los aportes al sistema de seguridad social en pensión. Asimismo, se dispondrá también la orden de efectuar el pago de las diferencias en los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo anterior es necesario, en tanto el parágrafo 1.º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993 establece que la base de cotización en salud es la misma definida para el Sistema General de Pensiones39.
En consecuencia, la orden deberá extenderse también al pago de las diferencias en los aportes a salud. 8. Conclusión Así las cosas, se concluye que la parte demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, a raíz de la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, prevista en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, la cual, fue reiterada en los Decretos posteriores que lo modificaron.
En su lugar, se deben aplicar el preámbulo y los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio de la equidad. Conforme a lo expuesto, se modificará el numeral SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de indicar que debe inaplicarse la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” y no solo la palabra “únicamente”, y en su lugar, aplicarse el preámbulo, los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio de equidad, con motivo de la inaplicación parcial del artículo 1º del Decreto 383 de 2013 y demás decretos que lo modifiquen y sustituyan.
De igual manera, se modificará el numeral CUARTO de la providencia apelada en el sentido de que la orden es reliquidar las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación judicial, pero como factor salarial, no como parte integrante de la asignación básica mensual, pues de la regulación del emolumento, la jurisprudencia y lo decantado en el acápite de la bonificación judicial, no es posible desprender tal afirmación. Sólo que aquel rubro debe ser considerado en su naturaleza salarial intrínseca como otro factor a incluir en la liquidación de las prestaciones sociales, pues constituye salario.
Por otra parte y con fundamento en lo desarrollado en el numeral 7.9 de la parte motiva de esta providencia, la Sala declarará la imprescriptibilidad de los aportes a la seguridad social en pensión y, en consecuencia, precisará que existe la obligación de efectuar el pago de las diferencias en los aportes al Sistema General de Seguridad Social en pensión y salud desde la fecha de vinculación del demandante teniendo en cuenta que para ese momento ya era exigible la bonificación judicial. 38 Ibidem. 39 Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 06 de febrero de 2024, Conjuez Ponente: Miguel Arcángel Villalobos Chavarro, Exp.
No. 170012333000201700738-02, No. Interno 5600-2019. Dte: María Rubby Montoya de Uribe, Ddo: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 21 Ahora bien, la Sala precisa que la bonificación judicial, desde su creación mediante el Decreto 383 de 2013, constituye factor salarial para efectos de cotización al Sistema General de Seguridad Social en pensiones y en salud; por tanto, la presente decisión no altera la base original de cotización sobre dicho emolumento.
Lo que se ordena es que, como consecuencia del reconocimiento de su carácter salarial para la liquidación de las demás prestaciones sociales, se ajusten los aportes al Sistema General de Seguridad Social únicamente sobre las diferencias económicas que resulten de la reliquidación prestacional y que debieron integrar el ingreso base de cotización.
9. CONDENA EN COSTAS De conformidad con el Artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, la sentencia deberá disponer sobre la condena en costas. A su turno, el artículo 365 del Código General del Proceso dispone sobre las reglas de la condena en costas, entre ellas; que se condenará en costas a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Sin embargo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, en esta jurisdicción, la imposición de costas exige un análisis objetivo valorativo: no basta la condición de parte vencida, sino que debe verificarse su causación y acreditación en el expediente y, además, que la conducta procesal revele temeridad o mala fe40.
Así la cosas, en el caso concreto, aunque el recurso se resolvió de manera desfavorable a la entidad demandada, no se acreditan expensas ni agencias en derecho causadas en esta instancia, ni se advierte actuación temeraria o de mala fe. En consecuencia, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. 10. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR los numerales SEGUNDO y CUARTO de la Sentencia No. 286 del cinco (05) de septiembre del año dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, los cuales quedarán de la siguiente manera: “SEGUNDO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y demás Decretos que lo modifiquen o sustituyan, y en su lugar, se aplican el preámbulo y los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio constitucional de equidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.”.
“CUARTO: A título de restablecimiento del derecho CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a reliquidar y pagar en favor de MARIO ANTONIO PUELLO CORREA todas las prestaciones sociales y demás acreencias laborales que haya percibido a partir del 12 de agosto de 2019, por prescripción trienal, atendiendo los periodos estrictamente laborados, así como también las prestaciones que se causen en adelante, incluyendo en su base de liquidación el valor correspondiente de la 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Elizabeth Becerra Cornejo sentencias del 16 de octubre de 2025, rad. 76001- 23-33-000-2022-00835-02 y del 23 de octubre de 2025, rad. 17001-23-33-000-2021-00191-02 22 bonificación judicial, creada mediante el Decreto 383 de 2013 y demás normas que lo modifiquen o sustituyan, como factor salarial.
Igualmente, la mencionada bonificación judicial deberá considerarse salario para la liquidación de todos los emolumentos prestacionales que perciba el demandante en el futuro, mientras se desempeñe como servidor de la Rama Judicial, siempre y cuando el cargo que ejerza sea de aquellos que devenguen tal asignación. Si sobre las sumas reconocidas no se hubiesen efectuado los descuentos de ley con destino a la entidad de previsión, ellos deberán deducirse.
Las sumas reconocidas deben pagarse dentro de los términos fijados por el artículo 192 del C.P.A.C.A., debidamente indexadas, conforme al artículo 187 del C.P.A.C.A., es decir, actualizadas mediante la aplicación de los ajustes de valor, para lo cual la demandada, tendrá en cuenta la fórmula citada en la parte motiva de esta providencia y la forma como deberá hacer esos ajustes.
SEGUNDO: DECLARAR la imprescriptibilidad de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensión en favor de la parte demandante, respecto de los periodos comprendidos entre el 20 de septiembre de 2016 y el 11 de agosto de 2019. En consecuencia, ORDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL efectuar el pago de las diferencias en los aportes al sistema de seguridad social en pensión y salud que se generen con ocasión de la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial durante dicho periodo, las cuales deberán ser canceladas a las administradoras correspondientes, pudiendo descontar de las sumas que resulten a favor de la parte demandante los valores a su cargo.
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás el fallo apelado.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Una vez en firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen, y efectúense las anotaciones en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.