REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA No. 123 Radicación: 17001-33-33-009-2023-00156-03 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho laboral Demandante: Carolina Cárdona Sánchez Apoderado: Juan Guillermo Ocampo González ccardonsa@cendoj.ramajudicial.gov.co; abogadosocampogonzalez@hotmail.com Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Apoderada: Johana Franco Cano dsajmzlnotif@cendoj.ramajudicial.gov.co; juridicamzl@cendoj.ramajudicial.gov.co;
Ministerio Público: Procuradora 56 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bogotá mmendozag@procuraduria.gov.co; Asunto: Bonificación judicial – Decreto 383 de 2013 MAGISTRADO PONENTE: GONZALO PERDOMO CABRERA 1. OBJETO Decide la Sala Transitoria el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia No. 329 de 30 de septiembre de 2025, proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 2.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Carolina Cárdona Sánchez interpuso demanda contra la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.
Que se declare la nulidad de la Resolución DESAJMAR 23-93 del 9 de febrero de 2023, mediante la cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial resolvió negativamente la solicitud de reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y prestacional. 2. Que se declare la nulidad de la Resolución DESAJMAR23-106 del 15 de febrero de 2023, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición y se confirmó la decisión inicial, agotando la vía administrativa. 3.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar la bonificación judicial creada mediante los Decretos 383 y 384 de 2013 como factor salarial y prestacional desde el 1.º de enero de 2013, con incidencia en la liquidación de prima de servicios, prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de 2 navidad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones sociales. 4.
Que se ordene reliquidar la bonificación por servicios prestados teniendo en cuenta la bonificación judicial como parte integrante de la asignación básica mensual y del salario devengado. 5. Que se disponga continuar liquidando la bonificación judicial sobre el 100% de la remuneración básica mensual y demás factores salariales y prestacionales, sin efectuar deducciones o descuentos. 6.
Que se condene al pago de la indexación monetaria de las diferencias salariales y prestacionales dejadas de percibir como consecuencia de la indebida liquidación. 7. Que se ordene incluir en nómina y continuar pagando la bonificación judicial como factor salarial y prestacional, con incidencia en vacaciones, primas y demás prestaciones sociales reconocidas a los servidores de la Rama Judicial. 8.
Que se condene al pago de la indemnización moratoria por la no consignación total y oportuna de las cesantías al fondo correspondiente. 9. Que se ordene el ajuste de las sumas reconocidas de conformidad con las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas aplicables. 2.2.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte demandante expuso los siguientes hechos, en síntesis: 1. La señora Carolina Cárdona Sánchez ha prestado sus servicios a la Rama Judicial en distintos cargos desde el año 2016, desempeñándose actualmente como Asistente Judicial grado 06 en el Centro de Servicios Judiciales para Juzgados Civiles y de Familia de Manizales. 2.
Mediante los Decretos 383 y 384 de 2013 se creó la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial, con efectos fiscales a partir del 1.º de enero de 2013 y pago mensual mientras permanezcan en el servicio. 3. Los referidos decretos establecieron que la bonificación judicial constituiría factor salarial únicamente para efectos de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, excluyéndola de la liquidación de prestaciones sociales y vacaciones. 4.
La demandante sostiene que la bonificación judicial constituye salario, por tratarse de una retribución habitual, permanente y periódica derivada directamente de la prestación personal del servicio, razón por la cual considera que debió incluirse en la liquidación de primas, cesantías, vacaciones, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos laborales. 5.
Afirma que la entidad demandada liquidó y consignó las cesantías sin incluir la bonificación judicial ni la bonificación por servicios prestados dentro del ingreso base de liquidación, lo que, a su juicio, genera la indemnización moratoria prevista en la ley. 6. El 31 de enero de 2023 la demandante presentó reclamación administrativa ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Caldas, solicitando el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y prestacional, así como la reliquidación de las prestaciones sociales y el pago de la indemnización moratoria por cesantías. 3 7.
Mediante Resolución DESAJMAR23-93 del 9 de febrero de 2023, notificada el 10 de febrero siguiente, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Caldas negó la solicitud presentada por la actora. 8. Contra dicha decisión la demandante interpuso recurso de reposición el 10 de febrero de 2023, el cual fue resuelto desfavorablemente mediante Resolución DESAJMAR23-106 del 15 de febrero de 2023, agotándose la vía administrativa. 2.3.
Contestación de la demanda La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones y solicitó que se absuelva a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, manteniendo la legalidad de los actos administrativos demandados. Sostuvo que la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos corresponde al Congreso de la República y al Gobierno Nacional, conforme al artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política y a la Ley 4ª de 1992, razón por la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial carece de competencia para modificar los factores salariales previstos en los Decretos 383 y 384 de 2013.
Afirmó que la bonificación judicial fue creada mediante los Decretos 383 y 384 de 2013 como un emolumento que constituye factor salarial únicamente para efectos de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, regulación que fue reiterada en los Decretos 1269 de 2015 y 246 de 2016. Agregó que ninguna autoridad puede modificar el régimen salarial o prestacional allí establecido.
Indicó que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han avalado la constitucionalidad y legalidad de emolumentos laborales sin carácter salarial para efectos prestacionales, resaltando la libertad de configuración del legislador para determinar qué pagos integran o no la base de liquidación de prestaciones sociales. Sostuvo igualmente que no existe vulneración de derechos adquiridos, por cuanto la bonificación judicial surgió como un reconocimiento creado por el Gobierno Nacional en el marco de acuerdos colectivos con organizaciones sindicales y desde su origen fue concebida sin incidencia prestacional, constituyendo apenas una expectativa antes de la expedición de los decretos que la instituyeron.
Frente a la excepción de inconstitucionalidad solicitada por la parte actora, manifestó que la administración está sometida al principio de legalidad y no puede inaplicar normas vigentes ni modificar el régimen salarial de los servidores judiciales, facultad que corresponde exclusivamente a los jueces de la República. Añadió que los Decretos 383 y 384 de 2013 se encuentran vigentes y no evidencian contradicción manifiesta con la Constitución Política.
Como excepciones propuso: (i) la violación de normas presupuestales en caso de accederse a las pretensiones, por ausencia de apropiación presupuestal para asumir los pagos reclamados; (ii) la integración del litisconsorcio necesario con la Nación – Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública;
(iii) la ausencia de causa petendi, por cuanto la normativa vigente excluye la bonificación judicial como factor salarial prestacional; (iv) la prescripción trienal respecto de las acreencias causadas con anterioridad al 31 de enero de 2020; y (v) la excepción innominada o genérica.
3. SENTENCIA APELADA El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la señora Carolina Cárdona Sánchez dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 4 El despacho consideró que la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013 constituye salario, pues corresponde a una retribución habitual y directa por los servicios prestados por los servidores públicos de la Rama Judicial, por lo que no podía limitarse únicamente a efectos de cotización al Sistema General de Seguridad Social.
En consecuencia, inaplicó por excepción de inconstitucionalidad la expresión “únicamente” contenida en el artículo 1 del referido decreto. Con fundamento en ello, declaró la nulidad de la Resolución DESAJMAR23-93 del 9 de febrero de 2023 y de la Resolución DESAJMAR23-106 del 15 de febrero de 2023. A título de restablecimiento del derecho, ordenó reliquidar y pagar a la demandante todas las prestaciones sociales y factores salariales —incluyendo primas, vacaciones, cesantías, intereses y bonificación por servicios prestados— incorporando la bonificación judicial como factor salarial, tanto para las sumas causadas como para las futuras.
El juzgado negó la sanción moratoria por cesantías, al considerar que el proceso versa sobre un reajuste prestacional y no sobre la falta de consignación oportuna de dicha prestación. Asimismo, declaró parcialmente probada la excepción de prescripción, por cuanto la reclamación administrativa se presentó el 31 de enero de 2023, razón por la cual únicamente procedía el reconocimiento de diferencias causadas desde el 31 de enero de 2020.
Finalmente, ordenó la indexación de las sumas reconocidas conforme a los artículos 187 y 192 del CPACA, negó las demás pretensiones y se abstuvo de condenar en costas.
4. EL RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando su revocatoria y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, al considerar que el fallo desconoció la vigencia, legalidad y presunción de validez de los Decretos 383 y 384 de 2013. Sostuvo que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se limitó a aplicar el régimen salarial y prestacional fijado por el Gobierno Nacional, conforme a las competencias previstas en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política y en la Ley 4ª de 1992, por lo que carece de facultades para modificar o inaplicar las disposiciones que regulan la bonificación judicial.
Argumentó que los Decretos 383 de 2013, 1269 de 2015 y 246 de 2016 establecen expresamente que la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin incidencia prestacional. Afirmó que la sentencia desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que reconoce la libertad de configuración normativa del legislador y del Gobierno Nacional para excluir determinados factores salariales de la base de liquidación de prestaciones sociales, citando, entre otras, las sentencias C-279 de 1996, C-447 de 1997, C-681 de 2003 y SU-395 de 2017.
Indicó igualmente que la bonificación judicial surgió como resultado de acuerdos colectivos celebrados entre el Gobierno Nacional y las organizaciones sindicales de la Rama Judicial, bajo el entendido de que tendría efectos salariales restringidos únicamente para aportes a salud y pensión. Sostuvo que no existe vulneración de derechos adquiridos, pues la bonificación judicial fue creada directamente por los Decretos 383 y 384 de 2013 con carácter salarial limitado, de manera que antes de su expedición los servidores judiciales 5 solo tenían una mera expectativa y no un derecho consolidado.
Añadió que la administración no puede inaplicar normas vigentes mediante excepción de inconstitucionalidad, por estar sometida al principio de legalidad, y que dicha facultad corresponde exclusivamente a los jueces en el marco de un proceso judicial. Finalmente, reiteró las excepciones propuestas en la contestación de la demanda, particularmente las relacionadas con la ausencia de causa petendi, la prescripción trienal y la afectación de normas presupuestales y de sostenibilidad fiscal en caso de accederse a las pretensiones de la parte actora.
5. TRÁMITE EN ESTA INSTANCIA 5.1. Del trámite del recurso de apelación A través de auto de sustanciación de 23 de octubre de 2025, el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales concedió el recurso de apelación propuesto contra la sentencia. Medio de impugnación admitido con auto interlocutorio No. 418 de 12 de diciembre de 2025, informándole a las partes el derecho a intervenir durante el término de ejecutoria de la providencia, por su parte, el Ministerio Público contó con oportunidad para emitir concepto hasta el ingreso del proceso a despacho para fallo. 5.2.
Intervención Dentro del término de ejecutoria las partes guardaron silencio y al momento de ingresar el proceso a despacho para fallo el Ministerio Público no había emitido concepto1. 6. CONSIDERACIONES 6.1. Competencia y marco de análisis en segunda instancia En los términos del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 y el Acuerdo PCSJA25- 12377 del 30 de diciembre de 20252, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De conformidad con lo previsto en el artículo 3283 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación y los puntos íntimamente relacionados con el objeto de apelación que le sean desfavorables al recurrente4. Ello sin perjuicio de la 1 Constancia secretarial 2 Por el cual se adoptan unas medidas transitorias en tribunales y juzgados administrativos a nivel nacional 3 Artículo 328.
Competencia del Superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 4 C.E - Sección Tercera - Sala Plena – C.P: Danilo Rojas Betancourth - Sentencia de Unificación San Antonio, Tolima, seis (6) abril de dos mil dieciocho (2018) - Radicación número: 05001-23-31-000-2001-03068-01(46005) Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único. 6 facultad oficiosa consagrada en el artículo 1875 de la Ley 1437 de 20116 para resolver sobre cualquiera excepción que el fallador encuentre probada, inclusive, si no hubiese sido propuesta por el impugnante, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.
Además, en el evento en que ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló se hubiere adherido al recurso, el Tribunal se encuentra facultado para resolver sin limitaciones. 6.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede inaplicar, por vía de excepción de inconstitucionalidad, la expresión contenida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 que limita la bonificación judicial como factor salarial únicamente para efectos de cotización al Sistema General de Seguridad Social, a fin de incluir dicho emolumento en la liquidación de las prestaciones sociales de la demandante.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el estudio de los siguientes puntos: (i) control de constitucionalidad por vía de excepción; (ii) naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992; (iii) creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial; (iv) pruebas relevantes;
(v) análisis del caso concreto; (vi) condena en costas. 6.3. El control de constitucionalidad por vía de excepción En los términos del artículo 4 de la Constitución Política, el modelo de control de constitucionalidad colombiano es de carácter mixto, por cuanto armoniza dos tipos de control: concentrado y difuso o por vía de excepción. El precepto citado dispone: “… La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. El control de constitucionalidad concentrado le compete a la Corte Constitucional, y en forma residual al Consejo de Estado. Esta Corporación debe asumir el conocimiento de las demandas formuladas en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, respecto de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política.
El control por vía de excepción recae en cabeza de cualquier autoridad ya sea judicial o administrativa, incluso sobre particulares que deban aplicar una norma en un caso concreto. La jurisprudencia constitucional ha definido que dicha herramienta jurídica comprende una facultad – deber para los autoridades y particulares, en el primer caso “…en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales…”7.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes, respecto del caso concreto, mas no anulan o le restan valor jerárquico y validez de manera definitiva a la norma exceptuada por el hecho de ser contraría a la Constitución. 5 Artículo 187.
Contenido de la sentencia. (…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. (…)”. 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 7 Sentencia SU-132 de 2013. 7 La Corte Constitucional mediante Sentencia T – 681 de 2016, precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “…(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…);
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. Dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011.
En virtud de este mecanismo, el juez goza de la prerrogativa discrecional para inaplicar actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la ley. El funcionario judicial o las partes se encuentran legitimados para formular este medio exceptivo. La doctrina enseña que, en la praxis, la excepción de ilegalidad o inconstitucional puede ser declarada cuando la parte demandante interpone demanda en ejercicio de los medios de control consagrados en la Ley 1437 de 2011 y pretende la inaplicación de un acto administrativo general que contraviene la Ley o la Carta Política.
Así mismo, la doctrina precisa que al juez administrativo le corresponde pronunciarse en la sentencia sobre la excepción formulada, la cual también puede declarar de oficio si lo estima indispensable. En este caso, el estudio debe estar enfocado en constatar si se presenta una contradicción entre una norma superior e inferior sin que se requiera que se advierta en forma flagrante o evidente8. 6.4.
Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992 El artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política asignó al Congreso la función de dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.
En desarrollo de la función citada, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, cuya naturaleza es la de una norma Marco o Cuadro, con el objeto de que el Gobierno Nacional fijara, entre otros, el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y el Ministerio Público. La Corte Constitucional en Sentencia C – 312 de 1997 precisó que la Ley 4ª de 1992 “…constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta.
En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales…”.
De acuerdo con los artículos 1º y 2º de la Ley citada, al Gobierno Nacional le corresponde diseñar y fijar, entre otros, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de 8 ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Editorial Legis. Segunda edición. Bogotá: 2012. 8 la Nación, considerando los criterios de equidad, el respeto de los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus remuneraciones y prestaciones sociales. Al tenor de lo previsto en el artículo 4º ibidem, los sistemas salariales y prestacionales de los empleados referidos deben modificarse con base en los criterios indicados, determinándose el aumento de sus remuneraciones.
En consecuencia, el régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones previstas en la Ley 4ª de 1992, o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de esta, será a todas luces ineficaz, por cuanto carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos, conforme con lo establecido en su artículo 10. Ahora bien, sobre el objetivo trazado por el Legislador con la expedición de la Ley Cuadro, la Corte Constitucional en Sentencia C – 244 de 2013, -a través de la cual se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 15 de la mencionada ley-, señaló que está encaminado a lograr una nivelación salarial adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial en sus artículos 14 y 15, en atención a incoherencias internas y externas advertidas: “… en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país…”.
En línea con lo señalado, a través del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el Legislador le ordenó al Gobierno Nacional revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 6.5. Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial En desarrollo de las normas generales de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió el Decreto 0383 del 06 de marzo de 2013, por intermedio cual creó para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar una bonificación salarial, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2013, en los siguientes términos: “…Artículo 1.
Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. …Artículo 2.
Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio…”.(Negrillas fuera del texto original) En el artículo 3 del Decreto Reglamentario citado se reprodujo lo previsto en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992 en el sentido que ninguna autoridad puede establecer o modificar el régimen salarial estatuido por el Ejecutivo. 9 La expedición del Decreto 383 de 2013 se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo calendada noviembre 06 de 2012, conforme con la cual el Gobierno Nacional y los representantes del sector judicial concertaron el compromiso que se cita a continuación: “…1.- Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad. 2.- Para los efectos a que se refiere el numeral anterior, el Gobierno Nacional dispondrá de la suma de UN BILLÓN DOSCIENTOS VEINTE MIL MILLONES ($1.220.000.000.000) DE PESOS Mcte, cifra que se distribuirá en los presupuestos anuales, iniciando en la vigencia fiscal de 2013, y culminando en la vigencia Fiscal de 2018 (…) El proceso de ajustes en los sistemas de remuneración de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, iniciará igualmente en la vigencia fiscal del 2013 y se realizará de forma equivalente al proceso que se realice para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, con el monto que para ello se requiera…”.
(Negrita fuera del texto) La bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013 fue ajustada por intermedio de los Decretos Nos.1269 de 2015, 246 de 2016,1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022 y 903 de 2023, reiterando que constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El aparte normativo atrás referido fue inaplicado por el Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por intermedio de la sentencia fechada 21 de noviembre de 2022, luego de encontrar que contraviene los mandatos y principios constitucionales contenidos en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política. En suma, el Consejo de Estado afirmó que el Gobierno no debió sustraer la bonificación judicial como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial, debido a que se está en presencia de un emolumento continuo, permanente y de carácter retributivo.
Por ende, este mandato se aparta del marco fijado por el Legislador mediante la Ley 4ª de 1992, en torno al establecimiento de la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación y los criterios de la equidad. Acerca del carácter salarial de la bonificación judicial, el Consejo de Estado sostuvo: “..la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente9…” Por consiguiente, esta Sala destaca que el sustento normativo del carácter salarial de la bonificación judicial se encuentra en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, por cuanto define el salario no sólo como la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Conjuez Ponente: Sol Marina de la Rosa, providencia del 21 de noviembre de 2022. Rad. No. 76001333300020160133201 (6117) (AG). 10 servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
En palabras del Consejo de Estado, “…en virtud de lo establecido por la legislación laboral, para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio, y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se originen en el marco de una relación laboral…”.10 Contrario sensu, el pago realizado al empleado de manera esporádica u ocasional y por mera liberalidad del trabajador no puede ser considerado como factor de salario.
Sin embargo, estos presupuestos no se presentan en el caso de la bonificación judicial, conforme con lo ya expuesto en este acápite y los elementos de juicio que reposan en el expediente. Con el fin de profundizar en el planteamiento conforme con el cual la bonificación judicial de los servidores públicos de la Rama Judicial constituye factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales, deben traerse a colación los razonamientos que el Consejo de Estado desarrolló en la sentencia del 06 de junio de 2022 en torno a la naturaleza de este mismo emolumento reconocido a través del Decreto 382 de 2013 en favor de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, los cuales pueden hacerse extensivos al caso concreto, en la medida en que ambos beneficiarios salariales se crearon para concretar la nivelación salarial ordenada en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En la providencia citada, la Corporación expuso los siguientes argumentos que son similares a los esgrimidos en la sentencia del 21 de noviembre de 2022: a) Al señalar el Legislador creador de la Ley Cuadro que la revisión del sistema de remuneración se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, el Gobierno Nacional debió sujetarse a ese marco definido, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo a crear una bonificación ajena, según el Decreto 382 de 2013, por cuanto el mismo indica que dicha bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”. b) Por tratarse de un emolumento continuo, permanente y en retribución del trabajo, la bonificación no debió sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los empleados, máxime que existe una sólida línea jurisprudencial que sostiene que ostenta tal carácter, indicando que reúne todos los requisitos del salario que define la legislación laboral colombiana. c) En ese orden de ideas, al ser claro que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 involucra un pago habitual y periódico en contraprestación a los servicios prestados por los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, no puede existir motivo alguno para desconocer su carácter salarial, más aún cuando fue creada para materializar la nivelación salarial dispuesta en la Ley Cuadro.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer los límites a la facultad otorgada al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados en el artículo 53 constitucional. Con fundamento en todo lo señalado anteriormente, se procederá a constatar si la sentencia de primer grado debe ser revocada conforme con los argumentos 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. Providencia del 18 de julio de 2019. Rad. No. 25000-23-37-000-2012-00011-02(21026) 11 esbozados por la parte demandada, previa definición de las pruebas relevantes dentro del presente asunto. 6.6. Pruebas relevantes 6.6.1. Derecho de petición radicado el 31 de enero de 2023 por la señora Carolina Cárdona Sánchez ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, mediante el cual solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial y de la bonificación por servicios prestados como factores salariales y prestacionales, así como la reliquidación de prestaciones sociales y el pago de la indemnización moratoria por cesantías. […] 6.6.2.
Resolución No. DESAJMAR23-93 del 9 de febrero de 2023, expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, mediante la cual se negó la solicitud presentada por la demandante. 6.6.3. Recurso de reposición interpuesto el 10 de febrero de 2023 por la señora Carolina Cárdona Sánchez contra la Resolución No. DESAJMAR23-93 del 9 de febrero de 2023, en el que solicitó revocar la decisión y acceder al reconocimiento de la bonificación judicial y de la bonificación por servicios prestados como factores salariales y prestacionales. 12 6.6.4.
Resolución No. DESAJMAR23-106 del 15 de febrero de 2023, expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición en el sentido de confirmar la decisión inicial. 6.6.5. Constancia No. 0150-2023 expedida el 7 de febrero de 2023 por el Jefe del Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, en la que se certificó que la señora Carolina Cárdona Sánchez labora en la Rama Judicial y se relacionaron los pagos efectuados por concepto de asignación mensual correspondientes a los años 2016 a 2021. […] 13 6.6.6.
Constancia No. 137 expedida el 6 de febrero de 2023 por el Jefe del Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, en la que se certificó que la señora Carolina Cárdona Sánchez labora en la Rama Judicial y se relacionaron los pagos efectuados por concepto de cesantías correspondientes a los años 2016 a 2021. 6.6.7.
Resoluciones de nombramiento y actas de posesión de la señora Carolina Cárdona Sánchez en el cargo de Citadora III del Centro de Servicios Judiciales de Manizales, desempeñado el cargo de Asistente Judicial Grado 06 del Centro de Servicios Judiciales para Juzgados Civiles y de Familia de Manizales y Escribiente Municipal del Centro de Servicios Judiciales para Juzgados Civiles y de Familia de Manizales. 6.7.
Análisis del caso concreto 6.7.1. Régimen aplicable La Sala advierte que la señora Carolina Cárdona Sánchez presta sus servicios en la Rama Judicial desde el 11 de agosto de 2016 y actualmente desempeña el cargo de Asistente Judicial Grado 06 en el Centro de Servicios Judiciales para Juzgados Civiles y de Familia de Manizales. Asimismo, las pruebas obrantes en el expediente permiten establecer que se encuentra vinculada bajo el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Rama Judicial previsto en los Decretos 57 y 110 de 1993 y demás normas concordantes; razón por la cual su situación salarial y prestacional debe analizarse conforme a dicho régimen especial. 6.7.2.
Procedencia de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad Descendiendo al caso concreto, se dirá que, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial atrás expuesto, resulta procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad respecto de los apartes del artículo 1 del Decreto 383 de 201311, con fundamento en los razonamientos que se pasan a precisar: De acuerdo con los precedentes verticales contenidos en las sentencias del Consejo de Estado ya citadas, el caso concreto encuadra dentro de la tercera circunstancia expuesta por la jurisprudencia constitucional, para que el funcionario judicial pueda 11 Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones. 14 hacer uso de la facultad de inaplicación parcial del artículo 1º del Decreto 383 de 2013, porque esta disposición contraría de manera flagrante los valores, principios y mandatos establecidos en el preámbulo y en los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política, adicional a ello, no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad en abstracto.
La Sala resalta que, en dichas providencias, el Consejo de Estado concluyó que la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, es incompatible con el ordenamiento constitucional, por cuanto al concurrir en la bonificación judicial todos los elementos que la legislación laboral establece sobre la noción de salario, necesariamente debe considerarse dentro de la liquidación de las prestaciones sociales, en aras de no quebrantar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, los principios mínimos fundamentales a la remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, al igual que los principios de progresividad y primacía de la realidad sobre las formas.
La expresión normativa reprochada también desconoce el parámetro plasmado en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y el principio de equidad. Ello porque, el Gobierno Nacional ha debido crear la bonificación judicial atendiendo los criterios que emanan de tal postulado, sin restarle el carácter de factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales de la Rama Judicial, ya que esta salvedad tergiversa el objetivo perseguido por la Ley Marco, el cual no es otro que una nivelación salarial justa.
En este sentido, se pronunció esta Corporación a través de la sentencia calendada 05 de julio de 2023, precisando que “…la restricción impuesta por el Gobierno a la bonificación judicial, desnaturaliza la nivelación salarial ordenada por la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial, pues desconoce los criterios que la orientan, los cuales se fundamentan en el principio constitucional de equidad, conforme se estableció del parágrafo del artículo 14 de la citada ley, que ordena al Gobierno establecer el sistema de remuneración salarial y prestacional de dichos servidores conforme al mencionado principio…”12.
Sin duda, con el tratamiento disímil otorgado a la bonificación judicial para efectos de liquidación de las prestaciones sociales y definición de la base de cotización para pensión y salud, el Gobierno se apartó de los criterios que rigen la equidad, como principio general del derecho13, cuyo alcance dentro del caso concreto, debió estar orientado a la creación de un sistema de remuneración justo que logre una verdadera nivelación salarial en el sector judicial en estricta concordancia con lo previsto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Se realiza la anterior precisión porque la Corte Constitucional en su jurisprudencia ha establecido que el principio general de la equidad carece de un concepto jurídico determinado, siendo esta la razón, por la que la delimitación de su alcance le corresponde a las autoridades, de acuerdo con el caso concreto y la finalidad perseguida por el legislador14.
Cabe señalar que este Tribunal Administrativo en sentencia del 13 de junio de 202315 consideró que la expresión normativa objeto de control constitucional contraría la equidad, entendida como principio general del derecho, por cuanto en los espacios dejados por el legislador, su función es la de evitar injusticia como resultado de la aplicación de la Ley en un caso concreto; y así mismo que, también 12 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Sentencia del 05 de julio de 2023, M.P. Luz Elena Sierra Valencia. 13 Con relación a la equidad, Juan Camilo Rojas Arias en el artículo: “Delimitación del concepto de equidad en la Constitución Política de 1991” destaca que: “…ha sido reconocido por la jurisprudencia colombiana como un principio general del Derecho, con las características que de ello se deriva.
No obstante, como también se analizó, la equidad, al igual que los principios generales del Derecho, tiene la condición de ser irrestricta y ampliar su contenido y funcionalidad conforme se determine por las autoridades públicas, bajo los límites naturales que le son propios…”. Revista de derecho y economía. No. 47. Enero. Junio 2017. 14 Corte Constitucional.
Sentencia C – 284 de 2015 15 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Sentencia del 13 de junio de 2023. M.P. Ronald Otto Cedeño Blume. 15 debe acudirse a la equidad como un criterio orienta la aplicación de la norma soslayando inequidades que el Legislador hubiese querido evitar16. Lo anterior, por mandato del artículo 230 constitucional, que incluye a la equidad como criterio auxiliar de la actividad judicial, y facilita que el legislador y los funcionarios judiciales actúen de manera armónica y complementaria, activando el principio de colaboración entre ramas de poder público plasmado en el artículo 113 ibídem, de tal manera que el juez pueda aplicar las normas generales y abstractas elaboradas por el Congreso, en el caso concreto, teniendo en cuenta sus particularidades y logrando que “…la voluntad del legislador se adecue a los matices que se presenten en la vida real…”17.
A través de la sentencia T – 518 de 1998, la Corte Constitucional esclareció que la aplicación de la norma en los términos precisados: “…no implica que el juez desatienda la norma legal, se aparte de la voluntad del legislador, sino que la module al caso concreto, evitando inequidades manifiestas o despropósitos, resultados que en todo caso también habría impedido el legislador si los hubiera podido prever ” 18.
La expresión del artículo 1º del Decreto 383 de 2013 cuestionada también desconoce la prohibición establecida en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. Por ende, resulta procedente su inaplicación en virtud de la figura de la excepción de ilegalidad consagrada en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, bajo el entendido de que el Gobierno expidió el Decreto citado contraviniendo las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, que ordenan el establecimiento de un sistema de remuneración de los servidores de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.
Por otro lado, es de anotar que la aplicación del medio exceptivo previsto en el artículo 4 de la Constitución Política no puede condicionarse a la acreditación de la existencia de un perjuicio irremediable o afectación del mínimo vital de la demandante. La jurisprudencia constitucional no exige el cumplimiento de este requisito específico para efectos de determinar la viabilidad de dicha figura, por cuanto fue diseñada como un mecanismo amplio de protección de principios constitucionales, que, en su mayoría, comprende la categoría de los derechos fundamentales sin exclusión alguna.
Por lo que, dentro de este punto, se reitera que la razón primordial por la que debe inaplicarse la expresión normativa acusada, radica en que su implementación i) impide la protección del derecho fundamental a un trabajo en condiciones dignas y justas de la demandante, ii) desconoce los principios fundamentales a la remuneración mínima vital, móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, y primacía de la realidad sobre las formas, que se derivan del valor y principio fundante –trabajo- plasmado en el preámbulo y en los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política.
Lo anterior, con el fin de reforzar la tesis que defiende la viabilidad en torno al uso de la herramienta consagrada en el artículo 4º constitucional, debido a que se acude a su aplicación en aras de proteger los derechos fundamentales de la parte demandante que se encuentran en riesgo con motivo de la exclusión de la bonificación judicial como factor salarial dentro de la liquidación de sus prestaciones sociales, sin que resulte necesaria la comprobación de la existencia de un perjuicio irremediable o afectación de su derecho a un mínimo vital.
Cabe anotar que, el control por vía de excepción realizado dentro del presente asunto no comporta la invasión de la competencia atribuida al Consejo de Estado, dentro del ámbito del control abstracto de constitucionalidad residual, que recae sobre los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, al tenor de lo previsto en el artículo 111.5 de 16 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Sentencia del 13 de junio de 2023. M.P. Ronald Otto Cedeño Blume. 17 Corte Constitucional. Sentencia T – 518 de 1998 18 Ibídem. 16 la Ley 1437 de 2011, respecto de los actos administrativos de carácter general por infracción directa de la Constitución, por ende, es viable ejercerlo en esta sede. La Sala llega a esta conclusión en la medida que la inaplicación parcial del artículo 1 del Decreto Reglamentario citado no se realiza en términos generales, por encontrarse de por medio una situación particular en la que resulta necesaria la protección de los derechos fundamentales de la demandante.
Acto seguido, se precisa que nuestro ordenamiento contempla un control de constitucionalidad mixto, ya que combina un control concentrado radicado en la Corte Constitucional y en el Consejo de Estado de manera residual, al igual que, un control difuso que le permite a cualquier autoridad inaplicar una norma que sea contraria a la Constitución Política. 6.7.3.
Facultad del legislador para establecer factores salariales y prestacionales Por otro lado, no es acogido por la Sala el argumento expuesto por la parte demandada con el fin de respaldar la legalidad del Decreto 383 de 2013, conforme con el cual, según la jurisprudencia constitucional, le compete al legislador y al ejecutivo establecer o restringir qué rubro constituye factor salarial como base para la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, pues, sustenta su planteamiento en jurisprudencia que no contiene la regla que expone en torno a la discrecionalidad tanto del legislador como del ejecutivo para establecer el régimen salarial de los servidores públicos y definir el carácter y los emolumentos que pueden hacer parte de las liquidaciones de las prestaciones sociales.
En el establecimiento del régimen salarial de los servidores de la Rama Judicial, el legislativo como el ejecutivo deben desarrollar competencias concurrentes mas no idénticas. Al Congreso le corresponde trazar las pautas o parámetros mediante una Ley Cuadro y al Presidente diseñar y dotar de contenido al régimen con base en las líneas generales delimitadas por el legislativo19.
En este caso, fue el ejecutivo y no el legislador el que restringió, mediante el Decreto 383 de 2013, el carácter salarial de la bonificación judicial, cuando determinó que no podía considerarse como factor para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales, y bajo este orden de ideas, quien usurpó la competencia del legislador en la materia.
Nótese que, esta Sala, amparándose en el precedente del Consejo de Estado, con relación a la facultad del legislador y del ejecutivo para establecer factores salariales, resolvió acoger la siguiente regla: “el no reconocimiento como carácter salarial de la Bonificación, considera la Sala que es un asunto de reserva legal; por lo que la jurisprudencia constitucional a través de diferentes decisiones ha fijado el criterio de que la regulación de los factores salariales son de libre configuración “del legislador”, mas no del ejecutivo, como es el caso que nos ocupa20”.
La regla antedicha se extrajo de la sentencia del 06 de abril de 202221, proferida por el Consejo de Estado, que sustenta su postura en la sentencia C – 101 de 200322, con relación al alcance de la potestad reglamentaria del ejecutivo, delimitado por el marco señalado por el legislador en la Ley 4 de 1992. 6.7.4. Principio de legalidad del Decreto 383 de 2013 19 Al respecto se puede consultar la sentencia del Consejo de Estado calendada 10 de octubre de 2019, M.P. William Hernández Gómez, proferida dentro proceso que cuenta con el número de radicación: 11001-03-25- 000-2012-00582-00 (2171-12 y 1501-15). 20 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Sentencia del 19 de julio de 2023. M.P. Diego León Gómez Martínez. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 06 de abril de 2022. Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos. Rad. No. 76001233300020180041401 (0470-2020). 22 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 189, 190, 191 (parciales) y 193 del Decreto Ley 1211 de 1990, “por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares” 17 En línea con lo anterior, tampoco es apropiado aseverar que la bonificación judicial creada con el Decreto 383 de 2013 se ajusta a la ley porque, desde su origen, esta fue catalogada como un incremento independiente e individual de la asignación salarial, si en cuenta se tiene que, de tal modo, se estaría extralimitando el alcance de la potestad reglamentaria, en este caso, demarcado por el legislador en la Ley 4 de 1992.
Lo dicho encuentra respaldo en la tesis desarrollada la sentencia del 06 de abril de 2022, proferida por el Consejo de Estado, que a su vez se sustenta en la sentencia C – 101 de 200317. De otro lado, con fundamento en la prohibición instaurada en el artículo 3 del Decreto 383 de 2013, no puede afirmarse que la liquidación de las prestaciones sociales exenta de la bonificación judicial en su condición de factor salarial se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico.
Son dos las razones primordiales que conllevan a esta conclusión: a) El artículo 3 del Decreto 383 de 2013 debe ser interpretado en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4 de 1992. De este ejercicio se desprende que, si bien es cierto, ninguna autoridad puede modificar el régimen salarial estatuido en el Decreto referido, esta proscripción debe ceder, cuando la jurisdicción advierte que dicho régimen contraviene las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, como sucede en el caso concreto, al punto que la misma Ley Marco dispone que de presentarse esta circunstancia, carecerá de eficacia o lo que es lo mismo de todo efecto jurídico. b) Las autoridades administrativas y judiciales se encuentran sometidas al imperio de la ley, “lo cual significa sobre todo al imperio de la Constitución, de conformidad con los artículos 2 y 4 Superiores” 23 Luego entonces, en el caso que se examina, debe prevalecer la interpretación compatible con la Constitución, en consecuencia, aquella que sostiene que la bonificación judicial debe considerarse dentro de la liquidación de las prestaciones sociales, sin importar la restricción consagrada en el artículo 3 del Decreto citado.
Si la prohibición señalada prevalece, habría que aplicar el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 desde una interpretación exegética, desconociendo que no se ciñe a los criterios de la equidad que deben gobernar la nivelación salarial, a sabiendas que la Ley 4ª de 1992 ordenó aplicar este principio; y por contera, principios, garantías y derechos laborales de la parte demandante consagrados en normas constitucionales de rango superior, cuya aplicación debe preferirse.
Frente a la inconformidad de la parte demandada fundada en la presunción de legalidad del Decreto 383 de 2013 y de los Decretos que lo modifican se considera que, si bien es cierto, en virtud de en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, están dotados de esta prerrogativa mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el ordenamiento jurídico en virtud del principio de supremacía constitucional faculta al operador judicial para hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad, por solicitud de parte, incluso de oficio, y ordenar la inaplicación de los Decretos referidos.
Con la salvedad de que la figura citada no le resta validez al Decreto 383 de 2013 y a aquellos Decretos que lo modifican, de ahí que sus efectos nada más sean para el caso concreto. 6.7.5. Bonificación Judicial como factor salarial Entre los derechos mínimos irrenunciables del trabajador se encuentra el salario, por lo tanto, la bonificación judicial dada su naturaleza salarial intrínseca.
Siendo así, al tenor de lo previsto en el artículo 53 de la Constitución Política, y como quiera que el acuerdo logrado entre los representantes de los servidores de la Rama Judicial y el Gobierno, con el objeto de que se materialice la nivelación salarial 23 Corte Constitucional. Sentencia C – 539 de 2011 18 ordenada por la Ley 4 de 1992 se encuentra por debajo de este mínimo irrenunciable, carece de todo efecto vinculante, toda vez que resultó limitando su carácter salarial en el campo de la liquidación de las prestaciones sociales.
La Sala tampoco comparte la tesis que la interpretación del artículo 1 del Decreto 383 de 2013 cuestionada, no ofrece duda desde un punto de vista gramatical y que en esa medida no procede la aplicación del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política. Es cierto que, no existe la necesidad de invocar este postulado con el fin de dirimir la presente controversia, ante la inexistencia de dudas o ambigüedades en la aplicación del artículo citado, pero también lo es que, este argumento no es pertinente para hacer prevalecer la teoría que defiende la parte demandada para que la bonificación judicial no se incluya como factor salarial dentro de la liquidación de las prestaciones sociales.
En el presente caso, priman los razonamientos desarrollados en esta providencia, que surgen de la interpretación del artículo 1º del Decreto 383 de 2013 conforme con los mandatos de la Constitución y el bloque integrado, en aplicación del principio pro homine, contrario a lo deseado por el apelante, debe preferirse la norma o la interpretación más amplia o favorable a la persona, en este caso el trabajador, con la finalidad de proteger el valor y principio fundante del derecho al trabajo, en los términos ampliamente expuestos en el presente fallo. 6.8.
Prescripción En lo que concierne al fenómeno prescriptivo, la Sala comparte parcialmente la decisión adoptada por el a quo. De conformidad con lo previsto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, las acciones provenientes de los derechos laborales de los empleados públicos prescriben en el término de tres (3) años, contado a partir de la fecha en que la respectiva obligación se hace exigible, y dicho término se interrumpe por una sola vez con la presentación de la reclamación administrativa.
En el caso concreto, se acreditó que la señora Carolina Cárdona Sánchez presta sus servicios en la Rama Judicial desde el 11 de agosto de 2016 y que actualmente desempeña el cargo de Asistente Judicial Grado 06 en el Centro de Servicios Judiciales para Juzgados Civiles y de Familia de Manizales. Asimismo, se verificó que la reclamación administrativa fue presentada el 31 de enero de 2023, mediante la cual solicitó el reconocimiento de la bonificación judicial y de la bonificación por servicios prestados como factores salariales y prestacionales, así como la reliquidación de sus prestaciones sociales; y que la demanda fue radicada el 16 de mayo de 2023, esto es, dentro del término legal.
En consecuencia, se encuentran prescritas las acreencias causadas con anterioridad al 31 de enero de 2020. 6.9. Imprescriptibilidad de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensión frente a la bonificación judicial La Sala advierte que el Consejo de Estado ha fijado una línea jurisprudencial clara y reiterada en torno al carácter imprescriptible de los aportes pensionales, particularmente en los procesos relacionados con derechos laborales de los servidores públicos cuya definición incide en la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.
En la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 (CE-SUJ2-005-16), la Sección Segunda precisó que la prescripción extintiva consagrada en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 no es aplicable a los aportes al sistema pensional, por cuanto: 19 “la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno”.
Este criterio fue reiterado por la Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 21 de agosto de 202524, en la cual se sostuvo que los aportes pensionales derivados del reconocimiento de un derecho laboral con incidencia salarial son imprescriptibles y que el juez contencioso puede ordenarlos aun cuando no hayan sido solicitados expresamente, en atención a su conexidad directa con el derecho fundamental a la seguridad social.
Al respecto fue enfática la providencia: “La Sala comparte que el Tribunal haya declarado la imprescriptibilidad de los aportes pensionales, comoquiera que, a diferencia de lo propuesto por la demandada, estas cotizaciones no están regidas por la prescripción de 5 años. Lo anterior, ya que como lo estudió esta corporación en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, dada la condición de prestación periódica del derecho pensional no es posible aplicar la prescripción a los aportes para pensión. Ello, en atención a la irrenunciabilidad de los derechos mínimos laborales y a la igualdad; y a los principios in dubio pro operario, y de progresividad y no regresividad.” Para esta judicatura la ratio decidendi de esta línea jurisprudencial no se circunscribe a una prestación específica, sino que se fundamenta en la naturaleza del derecho a la seguridad social (artículos 48 y 53 de la Constitución Política) y en el carácter periódico del derecho pensional.
Por consiguiente, el criterio resulta plenamente trasladable a la bonificación judicial, en la medida en que, se confirmó su carácter salarial con incidencia pensional. En consecuencia, deberá declararse la imprescriptibilidad de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones derivados de la reliquidación ordenada, respecto de los períodos efectivamente laborados por la señora Carolina Cárdona Sánchez desde el 11 de agosto de 2016, fecha de su vinculación a la Rama Judicial, toda vez que, aunque la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013 se hizo exigible a partir del 1 de enero de 2013, el demandante solo adquirió la condición de servidor judicial desde aquella fecha, razón por la cual no hay lugar al reconocimiento de aportes pensionales con anterioridad a su ingreso al servicio.
Ahora bien, la Sala precisa que la bonificación judicial, desde su creación mediante el Decreto 383 de 2013, ya constituye factor salarial para efectos de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud; por tanto, la presente decisión no altera la base original de cotización sobre dicho emolumento. Lo que se ordena es que, como consecuencia del reconocimiento de su carácter salarial para la liquidación de las demás prestaciones sociales, se ajusten los aportes al Sistema General de Seguridad Social únicamente sobre las diferencias económicas que resulten de la reliquidación prestacional y que debieron integrar el ingreso base de cotización. En ese sentido, conforme a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 y en el parágrafo 1 del artículo 204 ibídem —modificado por la Ley 1393 de 2010—, la entidad demandada deberá reliquidar y efectuar los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud sobre dichas diferencias, por el período declarado imprescriptible, a fin de que las cotizaciones reflejen la totalidad del salario que legalmente debió servir como base de aportación. En atención a lo anterior, la entidad demandada y la demandante deberán asumir los porcentajes que a cada uno corresponden conforme a la ley, quedando facultada la primera para efectuar los descuentos respectivos o, de no ser posible, realizar los reportes pertinentes ante la administradora correspondiente. 6.10.
Precisión final 24 M.P: Elizabeth Becerra Cornejo – Radicación 25000-23-42-000-2020-00474-01 (0788-2025) 20 La Sala advierte que el fallo de primera instancia integró la bonificación judicial a la asignación básica del demandante, concepto que no resulta jurídicamente acertado. En efecto, si bien la bonificación judicial constituye salario en sentido material —por tratarse de una retribución directa, habitual y periódica del servicio—, de la regulación contenida en el Decreto 383 de 2013, así como de la jurisprudencia aplicable y del análisis efectuado en esta providencia, no se desprende que haga parte de la asignación básica mensual.
Por el contrario, se trata de un factor salarial autónomo, que debe ser tenido en cuenta para la liquidación de prestaciones sociales, sin que por ello se incorpore a la asignación básica. En consecuencia, el restablecimiento del derecho se limitará a ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial adicional, mas no como componente de la asignación básica mensual. 6.11.
Conclusión Así las cosas, la Sala modificará la sentencia de primera instancia para: (i) Declarar la inaplicación parcial de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, con fundamento en el preámbulo y en los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política.
(ii) Precisar que la bonificación judicial debe ser reconocida como factor salarial autónomo, sin integrar la asignación básica, pero con incidencia en la liquidación de las prestaciones sociales. (iii) Ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial a partir del 31 de enero de 2020, por efecto de la prescripción trienal.
(iv) Declarar la imprescriptibilidad de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud sobre las diferencias derivadas de dicha reliquidación, desde el 11 de agosto de 2016, únicamente respecto de los periodos en los que existió vínculo laboral.
7. CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 188 del CPACA —modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021—, la sentencia debe pronunciarse sobre la condena en costas. A su turno, el artículo 365 del CGP dispone que se condenará en costas a la parte vencida, siempre que aquellas se encuentren causadas y debidamente comprobadas.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, en esta jurisdicción, la imposición de costas exige un análisis objetivo–valorativo: no basta la condición de parte vencida, sino que debe verificarse su causación y acreditación en el expediente y, además, que la conducta procesal revele temeridad o mala fe25. En el caso concreto, aunque el recurso se resuelve de manera desfavorable a la entidad demandada, no se acreditan expensas ni agencias en derecho causadas en esta instancia, ni se advierte actuación temeraria o de mala fe.
En consecuencia, la Sala se abstendrá de condenar en costas en la instancia. 8. DECISIÓN 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Elizabeth Becerra Cornejo sentencias del 16 de octubre de 2025, rad. 76001-23-33-000-2022-00835-02 y del 23 de octubre de 2025, rad. 17001-23-33-000- 2021-00191-02 21 En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: Modificar el numeral segundo y adicionar el cuarto de la sentencia No. 329 de 30 de septiembre de 2025 proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, el cual quedará de la siguiente manera: “SEGUNDO: Inaplicar por inconstitucional la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 y demás Decretos que lo modifiquen y sustituyan, y en su lugar, se aplican el preámbulo y los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio constitucional de equidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL que efectúe una nueva liquidación de todos los factores prestacionales y salariales devengados por la demandante, esto es, la prima de servicios, la prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos que haya percibido, con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, según el cargo desempeñado, desde el 31 de enero de 2020, por prescripción trienal.
Igualmente, la mencionada bonificación judicial deberá considerarse factor salarial para la liquidación de todos los emolumentos que perciba la demandante en el futuro, mientras se desempeñe como servidor de la Rama Judicial, siempre y cuando el cargo que ejerza sea de aquellos que devenguen tal asignación. Declarar la imprescriptibilidad de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones respecto de las diferencias que se generen como consecuencia de la reliquidación prestacional ordenada, desde el 11 de agosto de 2016, por todo el tiempo efectivamente laborado por la demandante, sin que la prescripción declarada respecto de las acreencias prestacionales resulte aplicable a dichos aportes.
Ordenar a la entidad demandada reliquidar y efectuar los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud únicamente sobre las diferencias económicas que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales, por el período declarado imprescriptible, asumiendo el porcentaje que legalmente le corresponde y efectuando los descuentos a cargo de la demandante en los términos previstos en la ley.
Las sumas reconocidas deberán indexarse conforme al artículo 187 del CPACA y pagarse dentro de los términos previstos en el artículo 192 ibídem.”
SEGUNDO: En lo demás, la sentencia apelada queda incólume.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Una vez en firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen, y efectúense las anotaciones en el programa “SAMAI”. Notifíquese y Cúmplase 22 Los Magistrados, GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.